Bijlage 1.Nota Begrotingsruimte 2022-2026

In het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (hierna: BBV) wordt voorgeschreven dat een begroting moet worden ingedeeld in beleidsprogramma’s, en daarnaast overzichten moet bevatten van de algemene dekkingsmiddelen en van de gemeentelijke uitgaven aan overhead.7 Tevens stelt het BBV dat per beleidsprogramma inzicht moet worden gegeven in de beleidsdoelstellingen (wat willen we bereiken?), de activiteiten om deze doestellingen te bereiken (wat gaan we daarvoor doen?), en welke middelen daarvoor worden ingezet (wat mag dit kosten?).8 De begroting van Amsterdam is opgedeeld in 14 programma’s. Deze 14 programma’s bestaan uit 12 beleidsprogramma’s met de nummers 1 tot en met 12, een programma A (met daarin het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen), en een programma B (met daarin het overzicht overhead en onze uitgaven aan vastgoed en bestuur). De programma’s zijn opgedeeld in programmaonderdelen en deze programmaonderdelen vormen het autorisatieniveau van de raad. Dat wil zeggen dat de raad moet instemmen met het verschuiven van middelen tussen programmaonderdelen. De programma’s en de programmaonderdelen vormen de hoofdstructuur van onze begroting en zijn in alle begrotingsproducten hetzelfde. 7 8

BBV, artikel 8 BBV, artikel 9

Gemeente Amsterdam

Pagina 25 van 70

De programmaonderdelen van de begroting zijn opgedeeld in doelen. De doelen uit onze begroting geven aan welke maatschappelijke effecten worden beoogd in de stad. Alle middelen in de begroting zijn gekoppeld aan een doelstelling, zodat voor elke euro inzichtelijk is met welk doel deze wordt uitgegeven. De doelen vormen het autorisatieniveau van het college: dat wil zeggen dat het college bepaalt welke middelen worden besteed aan welk doel. De doelenraming wordt voor de raad ter kennisname toegevoegd aan de begrotingsproducten. In dit hoofdstuk geven we aanbevelingen over de indeling van de begroting. Het is daarbij ons doel om de inzichtelijkheid voor de raad te vergroten, en om de sturing door bestuur en management te versterken.

Indeling in programma’s Bij aanvang van de collegeperiode 2018-2022 is besloten tot een nieuwe (programma)indeling van de begroting. De indeling uit 2018 is gebaseerd op de door het Rijk voorgeschreven indeling in hoofdtaakvelden, en aangepast op de Amsterdamse situatie. De afgelopen jaren is door het college en door het management ervaring opgedaan met het sturen op de huidige programma’s en de daarin besloten doelstellingen. Om nog beter op de doelen van de programma’s en daarmee de bestuurlijke ambities te kunnen sturen, is vanuit de breedte van de organisatie een voorstel ontwikkeld voor een aanpassing van de begrotingsindeling. In de voorgestelde begrotingsindeling worden de bestaande samenwerkingsketens (van beleid, realisatie en beheer) beter vervat in de programma’s. Hierdoor wordt sturing op de samenwerkingsketens en daarmee op de maatschappelijke opgaven beter ondersteund en zijn we ook wendbaarder bij veranderende opgaven of veranderend instrumentarium. Ook wordt de sturing op integrale thema’s die alle of bijna alle programma’s raken verbeterd. Dit doen we door in de begroting inzichtelijk te maken hoe de verschillende programma’s bijdragen aan dat thema. We organiseren specifieke ambtelijke en bestuurlijke sturing voor deze ‘kruispunten’ en maken duidelijk hoe besluitvorming over aanwending van middelen plaatsvindt en welke resultaten behaald worden.

Voorbeelden van integrale thema’s zijn democratisering en informatisering. Tot slot verbeteren we het gebiedsgericht werken, door in de besluitvorming rekening te houden met de gebiedsopgaven, en door gebiedsgericht werken in de begroting meer tot uiting te laten komen. Onderstaand figuur 3.1.1 bevat de voorgestelde begrotingsindeling, en de indeling wordt toegelicht in bijlage 5 van deze nota.

Gemeente Amsterdam

Pagina 26 van 70

Figuur 3.1.1 Voorgestelde nieuwe begrotingsstructuur (programma’s, integrale thema’s en gebieden)

Voor de begroting 2023 wordt gewerkt aan verdere verbeteringen van de doelen in de begroting en van de informatiewaarde van de begrotingsproducten. In de periode tot aan de zomer van 2022 wordt de doelenboom verbeterd, zodat we onze resultaten (activiteiten en gewenst effect in de vorm van doel) beter en scherper definiëren en zodat we hier beter op kunnen sturen en goed over kunnen verantwoorden. Daarnaast verbeteren we de leesbaarheid van de begrotingsproducten, door in het programmablad informatie op te nemen over reserves en investeringen binnen dat programma, zodat deze ook in samenhang met de doelen, activiteiten en overige middelen binnen dat programma kunnen worden bezien. Deze verbeteringen zullen in de komende begroting, de Begroting 2023, worden doorgevoerd.

Aanbevelingen Neem het voorstel voor een nieuwe begrotingsstructuur over, waardoor we meer opgave- en doelgericht en wendbaar kunnen werken. Dit voorstel (zie bijlage 5 van deze nota) bestaat uit een nieuwe programma-indeling, een mogelijkheid om integrale thema’s in de structuur op te nemen en een verbetering van het inzicht in gebiedsopgaven.

Gemeente Amsterdam

Pagina 27 van 70

Gebiedsgericht werken Sinds 2015 werkte de gemeente Amsterdam gebiedsgericht op basis van de gebiedscyclus. Deze cyclus heeft als doelstelling om de gebiedsopgaven uit de in Amsterdam mee te kunnen wegen in de bestuurlijke besluitvorming, als apart onderdeel naast de gemeentebrede begrotingscyclus. Er zijn immers verschillende niveaus waarop opgaven zich in de stad voordoen. Zo zijn er bijvoorbeeld stedelijke opgaven, die voor de hele stad in min of meer gelijke mate gelden, en gebiedsopgaven, die in ieder geval in intensiteit kunnen verschillen van elkaar. De verschillende niveaus waarop opgaven zich voordoen, en hoe deze met elkaar samenhangen, betekenen iets voor hoe we besluiten over de inzet van midden op deze opgaven. We hebben de afgelopen jaren gezien dat de besluitvorming over de gebiedsopgaven apart plaatsvond van de besluitvorming over de overige opgaven. Met ingang van 2022 werken we daarom niet meer met een aparte gebiedscyclus, maar is gebiedsgericht werken onderdeel van de gemeentebrede begrotingscyclus. In januari 2022 heeft het college ingestemd met de gewijzigde verordening op de stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 20229.

Kern daarvan is dat er geen aparte gebiedscyclus meer is met ingang van 2022, maar dat toekenning van middelen – ook over de gebiedsopgaven – onderdeel moet zijn van het reguliere begrotingsproces en dat de dagelijks besturen van de stadsdelen een grotere rol spelen bij de collegebesluitvorming over de middelen in de gebiedsopgaven. Om de gebiedsgerichte prioritering door de dagelijks besturen en het college te stimuleren, adviseren we om expliciet te bepalen welk deel van de middelen zich leent om gebiedsgericht ingezet te worden. Dit houdt in dat het college en de dagelijks besturen van de stadsdelen en het stadsgebied zich gezamenlijk buigen over welke middelen, zowel middelen in budgetbeheer bij stadsdeelorganisaties als bij directies, gebiedsgericht geprioriteerd moeten worden. Het doel is om budgetten in de begroting zoveel als zinnig en mogelijk gebiedsgericht te prioriteren en in te zetten. Dit willen we ook in de begroting en sturing tot uiting laten komen. Enerzijds door inzichtelijk te maken hoe de middelen voor de gebieden en gebiedsopgaven ingezet worden, welke activiteiten hiervoor ondernomen worden en wat de indicatoren en streefwaarden hiervoor zijn. Anderzijds door de gebieden als integraal thema te zien (alle programma’s dragen hieraan bij) en de sturing hierop aan te passen.

Aanbevelingen  Maak per programma inzichtelijk welk deel van de middelen zich leent voor gebiedsgericht prioriteren, zodat het college deze middelen in samenwerking met de dagelijks besturen kan verdelen.  Laat de verbijzondering naar gebieden ook in de doelenboom naar voren komen door streefwaarden op te nemen bij de indicatoren voor die gebieden.

9

De stadsdelen betreffen de zeven stadsdelen Centrum, West, Nieuw-West, Zuid, Oost, Noord, Zuidoost; het stadsgebied betreft Weesp.

Gemeente Amsterdam

Pagina 28 van 70

Volgen coalitieakkoord De rekenkamer heeft op 28 januari 2022 het onderzoek naar de navolgbaarheid van het Coalitieakkoord 2018-2022 gepubliceerd. Een van de belangrijkste constateringen daarin is dat er geen integraal overzicht is waarin de voortgang van de uitvoering gevolgd kan worden en dat het daarom niet goed navolgbaar is in hoeverre de ambities uit het coalitieakkoord zijn gerealiseerd. In het rapport constateert de rekenkamer bij ongeveer een derde van de ambities uit het coalitieakkoord dat er sprake is van beperkte (of geen) concrete stappen en dat bij diverse ambities de uiteindelijk behaalde resultaten anders uit lijken te pakken dan bedoeld. Om hier een politiek oordeel over te kunnen vellen, is volgens de rekenkamer een integraal overzicht van de voortgang van de uitvoering van de ambities nodig. De staande praktijk is dat een nieuw coalitieakkoord door het college wordt uitgewerkt in de gemeentelijke begroting, waarmee de ambities worden vertaald naar doelen, activiteiten en bijbehorende streefwaarden .

In de bestuurlijke reactie geeft het college aan dat er terecht aandacht wordt gevraagd voor de wijze waarop een coalitieakkoord wordt vertaald naar beleid en uitvoering en hoe daarover inzichtelijk en proportioneel verantwoording wordt afgelegd, maar dat dit betekent dat het coalitieakkoord verandert van een samenwerkingsdocument van coalitiepartijen in een dwingend beleidsdocument waaraan het bestuur is gehouden en gedetailleerd verantwoording over aflegt. In afwachting van een meer fundamentele discussie over de betekenis, de vorm en de afrekenbaarheid van een coalitieakkoord, kunnen de ambities uit het akkoord een meer zichtbare plek krijgen bij de doelen, activiteiten en indicatoren van de beleidsprogramma’s. De programmabegroting geeft dan een integraal beeld van alle beleidsdoelstellingen die worden nagestreefd, inclusief – en apart zichtbaar – de doelen die specifiek vanuit het coalitieakkoord zijn geformuleerd. Hiermee ontstaat het gewenste inzicht, zonder dat er extra sturingslijnen ontstaan. Wij adviseren om de middelen uit het coalitieakkoord centraal aan te houden totdat de besteding van de middelen concreet is ingevuld.

Om de navolgbaarheid van het coalitieakkoord te vergroten, is het advies om de coalitieakkoord middelen centraal te reserveren (op een stelpost) en beschikbaar te stellen aan de programma’s op basis van een ‘bestedingsplan’, waaruit blijkt welke activiteiten er zullen worden ontplooid voor de ambitie, waarom deze de ambitie zullen realiseren (effectiviteit) en of deze activiteiten doelmatig zijn. Om deze navolgbaar te maken, zal in de doelenboom worden aangegeven aan welke doelen deze bijdragen en welke resultaten behaald worden (streefwaarden bij indicatoren). Aanbevelingen  Neem, in afwachting van de uitkomst van een meer fundamentele discussie over de betekenis, de vorm en de afrekenbaarheid van een coalitieakkoord, de ambities uit het coalitieakkoord zichtbaar op in de doelenboom (doelen, activiteiten en indicatoren) zoals die bij de verschillende beleidsprogramma’s inzichtelijk worden gemaakt.

Gemeente Amsterdam



Pagina 29 van 70

Reserveer de coalitieakkoordmiddelen op een centrale plaats in de begroting, totdat op basis van een bestedingsplan (waarin duidelijk wordt gemaakt dat het voorstel effectief en doelmatig is en tot welke – in de doelenboom op te nemen – resultaten dit leidt) de middelen kunnen worden uitgekeerd aan het betreffende programma. Op deze manier zijn de middelen uit het coalitieakkoord en de bijbehorende resultaten beter navolgbaar.

Gemeente Amsterdam

Pagina 30 van 70

Begrotingsproces

Belangrijkste aanbevelingen  Houd vast aan de integrale afweging en één hoofdbesluitvormingsmoment. Organiseer het hoofdbesluitvormingsmoment in het college in het voorjaar bij de voorjaarsnota - zoals nu ook het geval is - maar zorg dat de besluitvorming meer op hoofdlijnen plaatsvindt. Maak van de voorjaarsnota een enkeljarige uitvoeringsnota, en maak van de begroting (weer) het moment waarop de raad kennisneemt van de integrale meerjarenbegroting.  Houd vast aan drie bijstellingsmomenten van de begroting gedurende het begrotingsjaar en definieer duidelijk het doel van deze bijstellingsmomenten. Kijk met name naar een eenvoudigere invulling van de najaarsnota: de najaarsnota is bedoeld als voorbode van het jaarverslag (prognose) en om de gemeenteraad te informeren over onvermijdelijke mee- en tegenvallers bij de uitvoering van het reeds vastgestelde beleid (budgetrecht).  Veranker het continu leren en verbeteren in de beleidscyclus, door voor te schrijven dat elk onderdeel (doel) van de begroting periodiek geëvalueerd wordt. Bij deze evaluaties wordt de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid onderzocht, dus of en hoe de activiteiten aan het doel hebben bijgedragen, of dit beter kan en of er efficiëntere mogelijkheden zijn om het doel te bereiken. Een solide begrotingsbeleid begint met een ordentelijk begrotingsproces en een gedegen begrotingscyclus.

De begrotingscyclus, ook de ‘planning- & controlcyclus’ (p&c-cyclus) genoemd, omvat alle budgettaire rapportages die de gemeenteraad gebruikt voor het uitoefenen van zijn budgetrecht. Met behulp van de begrotingscyclus kan het bestuur richting geven aan beleidsdoelstellingen, en bewaken in hoeverre de gemeente haar doelstellingen bereikt en welke (financiële) middelen daarbij worden ingezet. De begrotingscyclus bestaat uit verschillende budgettaire rapportages, de zogenoemde ‘begrotingsproducten’. Een deel van deze producten is wettelijk voorgeschreven. Elke gemeente moet bijvoorbeeld een begroting en een jaarverslag maken.10 Ook hoe de begroting en de jaarrekening eruit moeten zien is voor het grootste deel voorgeschreven.11 Veel gemeenten kiezen ervoor om, naast een begroting en jaarrekening, nog andere producten op te stellen om het bestuur om het bestuur zo goed mogelijk te ondersteunen. Over de inrichting van de Amsterdamse begrotingscyclus zijn afspraken gemaakt met de gemeenteraad in de vorm van de Beleidsnota Planning & Control. De huidige cyclus bestaat uit het coalitieakkoord, de begroting, de voorjaarsnota, de najaarsnota, en het jaarverslag.

10 11

Zie de Gemeentewet, artikelen 189 en 197 Zie het BBV, onder andere artikelen 7 en 14

Gemeente Amsterdam

Pagina 31 van 70

Box 4.1.1 De huidige begrotingsproducten van de Gemeente Amsterdam De begrotingscyclus van de gemeente Amsterdam start met het coalitieakkoord aan de begin van een nieuwe collegeperiode. Het coalitieakkoord wordt na de verkiezingen door de fracties die het college gaan vormen opgesteld en door de gemeenteraad vastgesteld. In het coalitieakkoord worden de doelstellingen en prioriteiten van de gemeente voor de komende 4 jaar vastgelegd. Het coalitieakkoord wordt vervolgens uitgewerkt in de eerstvolgende begroting. De voorjaarsnota is een bijzondere nota, omdat de voorjaarsnota samenvalt met het hoofdbesluitvormingsmoment. De voorjaarsnota is momenteel een meerjarige rapportage met twee functies. Ten eerste heeft de voorjaarsnota een functie in de begrotingsvoorbereiding, en bevat de voorjaarsnota (op hoofdlijnen) de financiële en beleidsmatige kaders voor de begroting van het opvolgende jaar. Ten tweede heeft de voorjaarsnota een functie in de begrotingsuitvoering en bevat de voorjaarsnota voorstellen voor wijziging van de begroting van het lopende jaar. De begroting kijkt vooruit, beleidsmatig naar het komende jaar, financieel naar de komende vier jaar. In de begroting staat wat het college het komende jaar wil bereiken, wat het hiervoor gaat doen en wat dit kost. Het college maakt de begroting op basis van de kaders uit de voorjaarsnotabesluitvorming.

De begroting wordt in Amsterdam drie maal geactualiseerd gedurende het begrotingsjaar: bij de voorjaarsnota (in mei), bij de begroting voor het volgende jaar (in september) en bij de najaarsnota (eind oktober). De najaarsnota is een enkeljarige voortgangsrapportage die de stand van zaken beschouwt in (alleen) het lopende jaar. In de najaarsnota staan de voortgang en verwachte afwijkingen van de laatst vastgestelde begroting (zijnde de in de begroting van het volgende jaar geactualiseerde begroting van het lopende jaar). Met het jaarverslag legt het college verantwoording af over het afgelopen jaar in de vorm van een beleidsmatige terugblik en een financiële verantwoording. De gemeenteraad stelt het jaarverslag uiterlijk 15 juli in het opvolgende jaar vast. Het financiële resultaat uit het jaarverslag fungeert als input voor de voorjaarsnotabesluitvorming.

In dit hoofdstuk kijken we kritisch naar de inrichting van onze begrotingscyclus, en we doen daarbij aanbevelingen voor verbetering. Daarbij is het ons doel om nog meer toe te werken naar een ordentelijk en integraal begrotingsproces, dat verloopt in ambtelijke en bestuurlijke rust, met een goed (en tijdig) inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en de beleidsopties.

Integrale besluitvorming en hoofdbesluitvormingsmoment Het is aan het bestuur om belangen te wegen en te bepalen hoe de beschikbare middelen van de gemeente verdeeld worden over de beleidsdoelstellingen. Een euro kan maar één keer uitgegeven worden, een daarom vergt het een afweging en een keuze aan welke doelstelling je deze euro uitgeeft. De verdeling van de middelen over de doelstellingen van de gemeente is de uitkomst van een proces met voornamelijk politieke afwegingen, hiervoor bestaat geen objectieve maatstaf. Het is daarom belangrijk om goede afspraken te maken over de totstandkoming van de weging en besluitvorming door het bestuur.

Gemeente Amsterdam

Pagina 32 van 70

Een belangrijk uitgangspunt in ons begrotingsbeleid is dat er sprake is van integrale besluitvorming op één hoofdbesluitvormingsmoment. Met integrale besluitvorming wordt bedoeld dat alle nieuwe wensen en mee- en tegenvallers tegen elkaar worden afgewogen. Een integrale benadering is nodig om de middelen van de gemeente zo efficiënt mogelijk in te zetten: je kunt pas goede keuzes maken wanneer alle keuzes in beeld zijn. Tevens draagt een integrale benadering bij aan het gemeentebrede, programmaoverstijgend denken. Door de integrale besluitvorming op één moment in het jaar te laten plaatsvinden – op het hoofdbesluitvormingsmoment – vergroten we de stabiliteit van onze begroting en voorkomen we dat onze begroting continu wordt bijgesteld. Het hoofdbesluitvormingsmoment in het college is in het voorjaar bij de voorjaarsnota. In het voorjaar komt een aantal belangrijke informatiestromen samen. Zo is de informatie over de jaarafsluiting van het voorafgaande jaar bekend, en is er een eerste beeld van de uitvoering van de begroting van het lopende jaar. Het voorjaar is daarmee het uitgelezen moment om over budgettaire maatregelen te besluiten, en de kaders neer te zetten voor de begroting van het volgende jaar. Door in het voorjaar te besluiten, is er nog voldoende tijd om maatregelen uit te werken in de begroting die in september wordt verzonden naar de raad.

Aan de hand van de begroting kan de raad zich een integraal inzicht verschaffen over de doelen, activiteiten en de budgettaire gevolgen van het gevoerde beleid. Het belangrijkste moment voor de gemeenteraad om het budgetrecht uit te oefenen is dus in het najaar bij de begroting voor het komende jaar. Wij adviseren vast te houden aan de integrale besluitvorming en één hoofdbesluitvormingsmoment, maar adviseren een andere werkwijze met de voorjaarsnota. De integrale besluitvorming met één hoofdbesluitvormingsmoment zorgt voor een ordentelijk begrotingsproces, zowel op bestuurlijk vlak als bij de ambtelijke organisatie. Een eerste kanttekening bij de huidige praktijk is dat de voorjaarsnota niet alleen over het lopende begrotingsjaar gaat maar ook de financiële en beleidsmatige kaders voor de begroting van het opvolgende jaar bevat. Daardoor buigt de raad zich tweemaal per jaar over de meerjarenbegroting voor het volgende jaar: bij de voorjaarsnota en bij de begroting. Een tweede kanttekening is dat het gewoonte is geworden om de besluitvorming in het voorjaar op detailniveau te doen, waardoor de bestuurlijke en ambtelijke belasting in het voorjaar groot is. Wij adviseren daarom om vast te houden aan een collegebesluitvorming op hoofdlijnen, en om de gedetailleerde uitwerking te laten plaatsvinden in de begroting.

Daarmee krijgt de voorjaarsnota de functie van een enkeljarige uitvoeringsnota. Dat wil zeggen dat de effecten voor het lopende jaar worden gedeeld met de raad in de voorjaarsnota (zoals ook is gedaan in de Voorjaarsbrief 2020), en dat de besluitvorming in detail en meerjarig wordt uitgewerkt in de begroting. De begroting wordt dan (weer) het moment waarop de raad kennisneemt van de integrale meerjarenbegroting. Deze werkwijze wordt ook gevolgd bij de Rijksoverheid.

Aanbevelingen  Houd vast aan de integrale afweging en één hoofdbesluitvormingsmoment.

Gemeente Amsterdam





Pagina 33 van 70

Organiseer het hoofdbesluitvormingsmoment in het college in het voorjaar bij de voorjaarsnota – zoals nu reeds het geval is – maar zorg dat de besluitvorming (voor het komende jaar) meer op hoofdlijnen plaatsvindt. Maak van de voorjaarsnota een enkeljarige uitvoeringsnota, en maak van de begroting (weer) het moment waarop de raad kennisneemt van de integrale meerjarenbegroting.

Bijstellingsmomenten gedurende het begrotingsjaar De budgetten uit de begroting worden drie maal per jaar geactualiseerd: bij de voorjaarsnota, bij de begroting voor het volgende jaar en bij de najaarsnota. De begroting voor het volgende jaar verschijnt in september, wordt voor het jaareinde door de gemeenteraad vastgesteld, en gaat in per 1 januari van het begrotingsjaar. Met het instemmen met de begroting geeft de raad een mandaat aan het college tot het doen van uitgaven, binnen de daarvoor vastgestelde budgetten. De uitvoering van de begroting kan aanleiding geven de vastgestelde budgetten aan te passen. Er kan immers sprake zijn van tegenvallers bij de uitvoering van vastgesteld beleid, of juist van meevallers. De begroting wordt gedurende het jaar drie keer geactualiseerd.  De eerste actualisatie vindt plaats in het voorjaar, en de bijstellingen van de begroting uit deze actualisatie komen terecht in de voorjaarsnota.  De tweede actualisatie vindt plaats bij de begroting voor het volgende jaar. In de begroting voor het volgende jaar worden dus ook de budgetten van het lopende jaar (waar nodig) aangepast. In ieder geval worden de gevolgen van de meicirculaire bij de begroting verwerkt, voor zowel het lopende jaar als de meerjarenbegroting, maar ook worden significante mee- en tegenvallers bij de uitvoering van de begroting voor het lopende jaar meegenomen.

 De derde actualisatie vindt plaats bij de najaarsnota. Over de invulling en timing van de najaarsnota is veel discussie geweest, onder andere tijdens de raadsbehandeling van de Najaarsnota 2021. Veelgehoord commentaar is dat de najaarsnota tekortschiet in de prognose van de realisatie, te laat komt om nog in het lopende jaar bij te kunnen sturen, veel technische wijzigingen bevat, en op weinig bestuurlijke aandacht kan rekenen. Dit laatste wordt versterkt doordat de begroting van het volgende jaar net vóór de najaarsnota op de bestuurlijke tafel komt en alle aandacht naar zich toe trekt. Box 4.2.1 Integrale sturingscyclus: de aansluiting van de ambtelijke cyclus op de bestuurlijke cyclus In dit hoofdstuk zijn de verschillende begrotingsproducten behandeld die worden verstuurd naar de gemeenteraad. Het is belangrijk dat bestuurder en management tijdig een beeld hebben van de voortgang van de uitvoering van de beleidsplannen, zodat zij desgewenst kunnen ingrijpen om bij te sturen. Binnen de gemeente wordt – zoals in vrijwel elke organisatie – gewerkt met ambtelijke maandrapportages en periodeafsluitingen. De voorjaarsnota wordt gebaseerd op de uitvoeringsinformatie tot en met de tweede maand van het jaar. De begroting wordt gebaseerd op de uitvoeringsinformatie tot en met de zesde maand van het jaar.

De najaarsnota wordt gebaseerd op de uitvoeringsinformatie tot en met de negende maand van het jaar. Het is belangrijk dat de interne, ambtelijke rapportages een goed inzicht geven in de uitvoering van ons beleid, en dat de ambtelijke rapportages goed aangesloten zijn op de begrotingsproducten uit onze bestuurlijke begrotingscyclus.

Gemeente Amsterdam

Pagina 34 van 70

Wij adviseren om vast te houden aan de drie bestuurlijke bijstellingsmomenten gedurende het jaar, maar om deze duidelijk(er) te definiëren. Het eerste bijstellingsmoment vindt plaats in de voorjaarsnota, en is in de vorige paragraaf reeds behandeld: wij adviseren om van de voorjaarsnota een enkeljarige uitvoeringsrapportage te maken. Het tweede bijstellingsmoment van het lopende jaar vindt plaats in de begroting voor het volgende jaar. Dit is in wezen het laatste moment waarop nog bestuurlijke afwegingen kunnen worden gemaakt voor het lopende jaar, en waarop nog kan worden bijgestuurd in de begrotingsuitvoering. Wij adviseren om dit bijstellingsmoment te richten op het inpassen van de meicirculaire en significante mee- en tegenvallers waarbij bestuurlijke weging benodigd is. Het derde bijstellingsmoment is bij de najaarsnota. De najaarsnota is het laatste moment waarop de budgetten in de begroting voor het lopende jaar kunnen worden bijgesteld. De najaarsnota verschijnt eind oktober of begin november en is daarmee feitelijk te laat om nog echt te kunnen bijsturen in het lopende jaar. De najaarsnota is echter een belangrijk document richting de jaarafsluiting: wanneer onverhoopt meer uitgegeven wordt dan vastgesteld in de najaarsnota ontstaat er een onrechtmatigheid in het jaarverslag.

De najaarsnota is daarmee met name een prognose-instrument voor de realisatie, en is geen sturingsmoment. Wij adviseren om de najaarsnota expliciet te gebruiken om de raad te informeren over de uitvoering van het bestaande beleid uit de begroting (niet voor nieuw beleid) en om invulling te geven aan het budgetrecht van de raad richting de jaarafsluiting. Dit betekent dat de najaarsnota een eenvoudigere opzet kan krijgen dan nu het geval is, en dat het proces daarmee kan worden verlicht. Aanbevelingen Houd vast aan drie bijstellingsmomenten van de begroting gedurende het begrotingsjaar, maar definieer duidelijk het doel van deze bijstellingsmomenten:  Het eerste bijstellingsmoment vindt plaats in de voorjaarsnota en komt voort uit de integrale afweging bij het hoofdbesluitvormingsmoment.  Het tweede bijstellingsmoment vindt plaats in de begroting voor het volgende jaar, en bevat de inpassing van de meicirculaire en daarnaast significante mee- en tegenvallers waarbij bestuurlijke weging benodigd is.  Het derde bijstellingsmoment vindt plaats bij de najaarsnota. De najaarsnota is bedoeld als voorbode van het jaarverslag (prognose) en om de gemeenteraad te informeren over onvermijdelijke mee- en tegenvallers bij de uitvoering van het reeds vastgestelde beleid (budgetrecht).

Systematisch evalueren We willen de schaarse publieke middelen op een doeltreffende en doelmatige manier inzetten, zodat we het beste resultaat behalen voor de inwoners van Amsterdam. Ons beleid is erop gericht om de doelstellingen uit onze begroting daadwerkelijk te behalen (doeltreffendheid), en om hierbij zo zuinig mogelijk om te gaan met onze middelen (doelmatigheid). In de gemeentewet is voorgeschreven dat gemeenten periodiek onderzoek moeten doen naar de

Gemeente Amsterdam

Pagina 35 van 70

doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid en dat de gemeenteraad hiervoor spelregels vaststelt.12 Binnen onze gemeente worden veel evaluatie- en doelmatigheidsonderzoeken verricht, maar een verankering van evaluatieonderzoek in de beleidscyclus ontbreekt: we hebben niet geregeld dat al ons beleid periodiek wordt geëvalueerd. Wanneer we ons beleid systematisch evalueren, worden de doeltreffendheid en de doelmatigheid van ons beleid vergroot. Evaluatieonderzoeken helpen om te komen tot beter inzicht in de toegevoegde maatschappelijke waarde van ons beleid, en helpen om deze toegevoegde waarde voor de stad te vergroten. Tevens zorgen evaluatieonderzoeken voor een beter inzicht in de wijze waarop middelen worden ingezet, en dit inzicht helpt bij een doelmatigere besteding van onze middelen. We krijgen op deze manier een beter inzicht in de werking van het beleid, of we de juiste dingen doen en of we de dingen goed doen. Wij adviseren om vast te leggen dat elke doelstelling uit onze begroting periodiek wordt geëvalueerd (bijvoorbeeld iedere 3 tot 5 jaar, maar dit is afhankelijk van de betreffende beleidscyclus), en om de evaluatieplanning op te nemen in de programma’s van de begroting, waarmee verankering in de begrotingscyclus wordt geborgd.

Het toekomstbeeld is een strategische evaluatieagenda waarin de verschillende evaluaties zo goed mogelijk zijn afgestemd op de momenten van vorming van nieuw beleid.

Aanbeveling Veranker het continu leren en verbeteren in de beleidscyclus, door voor te schrijven dat elk onderdeel (doel) van de begroting periodiek, bijvoorbeeld iedere 3 tot 5 jaar, geëvalueerd wordt. Bij deze evaluaties wordt de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid onderzocht, dus of en hoe de activiteiten aan het doel hebben bijgedragen, of dit beter kan en of er efficiëntere mogelijkheden zijn om het doel te bereiken.

12

Gemeentewet, artikel 213a; binnen de Gemeente Amsterdam is dit vervat in de ‘Verordening ex artikel 213a’

Gemeente Amsterdam

Pagina 36 van 70

Begrotingsbeleid

Belangrijkste aanbevelingen Integrale besluitvorming  Houd de middelen in de begroting zoveel mogelijk beschikbaar voor de integrale afweging. Dat betekent dat middelen in principe niet geoormerkt worden, niet in reserves worden gestopt en niet van jaar op jaar worden overgeheveld.  Breng de parkeerinkomsten onder bij de algemene dekkingsmiddelen, en oormerk deze inkomsten niet langer ten behoeve van het Stedelijk Mobiliteitsfonds. Verzeker de meerjarige beschikbaarheid en budgetflexibiliteit van de middelen die worden ingezet voor het verbeteren van de mobiliteitssystemen en de openbare ruimte.  Hanteer een gesloten systeem voor de inkomsten en uitgaven met betrekking tot de afvalstoffenheffing, de rioolheffing, en de leges voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) inclusief een egalisatiereserve om schokken over jaargrenzen heen te verevenen. Besluit hierbij expliciet over de ontwikkeling van de lasten voor Amsterdammers.  Handhaaf het Vereveningsfonds. Betrek de keuzes in gebiedsontwikkeling en het effect op het surplus en de vereveningsruimte, en daarmee het effect op de budgettaire ruimte, in de integrale besluitvorming.

Nominale ontwikkeling en volumeontwikkeling  Handhaaf de systematiek voor de nominale ontwikkeling waarbij gebruik wordt gemaakt van de indexcijfers van het Centraal Planbureau; waarbij geldt dat indien de feitelijke ontwikkeling afwijkt van de genormeerde ontwikkeling, dit voor rekening en risico komt van de onderliggende programma’s. Pas deze systematiek ook toe op de investeringsruimte om ons investeringsruimte op peil te houden. Gebruik de indexcijfers ook voor het vaststellen van de ontwikkeling van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing, en voor de investeringsruimte.  Wees bewust dat er in onze begroting slechts gedeeltelijke dekking is opgenomen voor areaalgroei. Wees bewust dat de financieringssystematiek vanuit het Rijk niet automatisch voorziet in (groei)ambities. Ambtelijk wordt gewerkt aan een verdieping van de areaalproblematiek, en hierop komen we terug bij het nieuwe college. Overig  Stel de normhoogte voor de Algemene Reserve voortaan op 5% van de begrotingsomvang exclusief toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.

Gemeente Amsterdam

Pagina 37 van 70

Het begrotingsbeleid is het geheel aan spelregels met betrekking tot onze begrotingsvoorbereiding, begrotingsuitvoering en begrotingsverantwoording. In de Gemeentewet is vastgelegd dat alle gemeenten spelregels moeten vastleggen voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie.13 Binnen de Gemeente Amsterdam hebben we deze spelregels vastgelegd in de Financiële Verordening Amsterdam. De financiële verordening is een zogenaamde kapstokverordening. Dat houdt in dat in de financiële verordening niet alles in detail wordt ingekaderd, maar dat de financiële verordening in specifieke gevallen het college opdracht geeft daarvoor aanvullende spelregels op te stellen. Dat kan op twee manieren: in een beleidsnota die door de raad wordt vastgesteld en in een regeling die door het college zelf wordt vastgesteld. In het vorige hoofdstuk is de Beleidsnota Planning & Control aan de orde gekomen; dit is een voorbeeld van aanvullende spelregels die door de raad worden vastgesteld.14 In dit hoofdstuk doen we verbetervoorstellen voor ons begrotingsbeleid. Deze aanbevelingen op financiële spelregels kan de raad of het nieuwe college overwegen in de coalitievorming en besluitvorming.

De integrale afweging en het oormerken van middelen De middelen van de gemeente zijn beperkt, en het is daarom belangrijk dat onze middelen efficiënt verdeeld worden over de verschillende doelstellingen. In het vorige hoofdstuk is reeds aangegeven dat de integrale afweging een belangrijk uitgangspunt is binnen ons begrotingsbeleid. Een integrale benadering is nodig om de middelen van de gemeente zo efficiënt mogelijk in te zetten: je kunt pas goede keuzes maken wanneer alle keuzes in beeld zijn. De integrale afweging door het college vindt plaats in het voorjaar. Actualiteiten, veranderende maatschappelijke en politieke opvattingen en ervaringen met het lopende beleid kunnen leiden tot gewenste koerswijzigingen met de bijbehorende budgettaire vertaling. Om maximale ruimte te geven aan een efficiënte inzet van onze middelen, is het belangrijk dat budgetten zoveel mogelijk in de integrale afweging kunnen worden betrokken. Als er veel budgetten buiten de integrale afweging vallen omdat ze bijvoorbeeld zijn geoormerkt voor een specifiek doel en/of in fondsen of reserves zijn ondergebracht, wordt de beleidsvrijheid beperkt om te kiezen voor een andere, wellicht effectievere en efficiëntere, inzet van onze middelen. Wij adviseren om maximale ruimte te geven aan de integrale afweging, en om geen spelregels op te stellen die vooruitlopen op het hoofdbesluitvormingsmoment.

Daarom geldt voor het instellen van fondsen en reserves een ‘nee, tenzij’- beleid. Wij adviseren om het ‘nee, tenzij’-beleid ten aanzien van het oormerken van middelen en reservevorming te handhaven.

13

Gemeentewet, artikel 212 In de Financiële Verordening Amsterdam is vastgelegd (in artikel 2.1) dat het college spelregels opstelt voor p&c-cyclus, en deze in de vorm van een beleidsnota aanbiedt aan de gemeenteraad. 14

Gemeente Amsterdam

Pagina 38 van 70

Het Stedelijk mobiliteitsfonds De parkeeropbrengsten zijn momenteel geoormerkt om ingezet te worden ten behoeve van het verbeteren van de mobiliteitssystemen en de openbare ruimte (waaronder water, groen en luchtkwaliteit). Dit is vormgegeven met behulp van de Verordening op het Stedelijk Mobiliteitsfonds die in september 2020 door de Raad is vastgesteld (zie bijlage 3 voor een nadere toelichting op de werking van het Stedelijk Mobiliteitsfonds (SMF)). Zoals aan het begin van deze paragraaf reeds is uitgelegd, is het uitgangspunt van ons begrotingsbeleid dat een integrale besluitvorming door het college plaatsvindt in het voorjaar. De integrale besluitvorming of afweging betekent niet dat de gehele begroting wordt heroverwogen, het betekent wel dat het college in het voorjaar besluit over het eventueel bijsturen op de begroting en dat de manoeuvreerruimte voor dit bijsturen zo ruim mogelijk moet worden gehouden. Vanuit dit uitgangspunt is het oormerken van inkomsten (het bij voorbaat beknotten van de integrale afweging) ongewenst. Mede in dit licht en de invoering van het nieuwe investeringsstelsel heeft het huidig college een opdracht gegeven om voor het nieuw te vormen college toekomstscenario’s uit te werken voor het SMF.

Bij die toekomstscenario’s gaat het feitelijk om de vraag of we 1) de oormerking van een deel van de parkeeropbrengsten voor verbetering van de openbare ruimte en mobiliteitssystemen in stand houden of loslaten en 2) hoe we omgaan met de werkwijze van het fonds. De koppeling van de parkeeropbrengsten aan verbetering van de openbare ruimte is een politieke keuze geweest om zoals gezegd het draagvlak voor het betaald parkeren bij de inwoners te vergroten door de betaler te laten profiteren van een betere openbare ruimte. Het is dan ook een bestuurlijk-politieke keuze of de huidige oormerking in stand wordt gehouden of wordt losgelaten. Het loslaten van de oormerking betekent het intrekken van de verordening en dit vergt een raadsbesluit . Indien wordt gekozen om te stoppen met het oormerken van de parkeeropbrengsten voor uitgaven aan verbetering van de openbare ruimte en mobiliteitssystemen bestaat een aantal aandachtspunten. Als de koppeling met de parkeeropbrengsten wordt losgelaten is het voor de opgaven die nu (mede) worden gefinancierd via het SMF belangrijk om een aantal zaken van het stedelijk mobiliteitsfonds en de daarvoor ontwikkelde werkwijze (met de stadsdelen) te behouden: a.

Voor het gebiedsgericht werken met de stadsdelen en het stadsgebied en de optimale inzet van de middelen is het van belang om het werken met een jaarlijks te actualiseren meerjarig programma en bestedingsvoorstel te behouden. Zeker in de afgelopen jaren is dit sterk verbeterd, waardoor ook het vertrouwen en draagvlak bij de stadsdeelbestuurders en raad in deze aanpak groot is. b. Voor de activiteiten die door hun procesmatig, programmatisch of projectmatig karakter veelal over meerdere jaren worden uitgevoerd met jaarlijks wisselende uitgaven is het onontbeerlijk om flexibiliteit te waarborgen. Het programmeren van de projecten in de stad maakt flexibiliteit immers noodzakelijk. Deze flexibiliteit kan op onder andere deze twee manieren worden bereikt: door het werken met een reserve, of door het werken met een vast, afgebakend lastenbudget waarvoor geldt

Gemeente Amsterdam

Pagina 39 van 70

dat flexibel kan worden omgegaan met het schuiven over jaargrenzen heen. Dit vereist een aanpassing van de budgettaire spelregels. Tevens kan worden onderzocht of een deel van de uitgaven geactiveerd gekwalificeerd kan worden als investering en daarmee ondergebracht kan worden in het investeringsportfolio. c. Voor de continuïteit van projecten, programma’s en ook afspraken met marktpartijen die voor de gemeente het werk uitvoeren is een structurele budgettering of voeding van het fonds noodzaak. De hoogte van de structurele voeding aan het Stedelijk Mobiliteitsfonds nieuwe stijl zal het college in de integrale afweging nader moeten bepalen op basis van de opgaven die onder het fonds worden geplaatst en de opgaven die nu uit het SMF worden gefinancierd. Afhankelijk van de hoogte van de voeding aan het SMF nieuwe stijl is er vrije ruimte die in de begroting in de integrale afweging kan worden ingezet voor andere opgaven en doelen. Voor de continuïteit van het werk aan de in het actuele bestedingsvoorstel 2021 -2025 opgenomen activiteiten is het van belang dat de reeds in het SMF opgenomen middelen, zijnde het saldo van de reserve en de toevoeging van middelen voor 2022 worden behouden door deze in het SMF beschikbaar te houden, dan wel door deze over te plaatsen in een nieuw in te stellen systeemreserve.

Tevens is het van belang om afspraken te maken over de hoogte van de overprogrammering die wordt toegelaten. Uitzonderingen op het oormerken van middelen Middelen beschikbaar houden voor de integrale afweging is de hoofdregel, maar wij adviseren hierop in ieder geval een tweetal uitzonderingen te hanteren. De aard van sommige activiteiten maakt dat een uitzondering op de integrale afweging gerechtvaardigd is. Wij adviseren om drie uitzonderingen te hanteren op de basisregel. Ten eerste heeft het rijk bepaald dat een deel van de heffingen die de gemeente oplegt maximaal kostendekkend mag zijn. De wetgever heeft hierbij dus een koppeling aangebracht tussen de inkomsten (de tarieven) en uitgaven (de bijbehorende kosten). Wij adviseren daarom om van de afvalstoffenheffing, de rioolheffing en de leges voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) gesloten systemen te maken. Dit betekent concreet dat voor de afvalstoffenheffing, rioolheffing en VTH-leges geldt dat de inkomsten en uitgaven aan elkaar gekoppeld worden, en dat deze middelen niet beschikbaar zijn voor de integrale afweging. Wij adviseren hierbij om de ontwikkeling van de inkomsten (dus van de tarieven) meer leidend te laten zijn.

Dit in plaats van de huidige situatie, waarin de uitgavenontwikkeling als uitgangspunt wordt genomen en er soms zonder expliciet besluit over de lastendruk voor bewoners kosten worden doorberekend in het tarief. Uiteraard is er daarbij nog ruimte om kosten-gedreven voorstellen te doen die de tarieven verhogen, zoals het verduurzamen van het wagenpark. Het is de bedoeling dit transparant voor te leggen, waarbij het uitgangspunt is een expliciet besluit over de ontwikkeling van lasten voor bewoners. Een tweede uitzondering heeft te maken met het spreiden van risico’s: de samenhang tussen baten en lasten over de tijd kan een reden zijn om de effecten via verevening te verwerken in de begroting. Dit gebeurt op het moment bijvoorbeeld in het vereveningsfonds (VEF). In het VEF

Gemeente Amsterdam

Pagina 40 van 70

worden de resultaten uit positieve grondexploitaties verevend met tekorten in negatieve grondexploitaties (bijvoorbeeld ontwikkelgebieden), en zodoende worden de risico’s met betrekking tot grondexploitaties verevend. Risico’s met betrekking tot grondexploitaties zijn groot en kennen een langjarig karakter. Wij adviseren daarom om het VEF te handhaven als gesloten systeem, maar om besluitvorming over het VEF gelijktijdig met het hoofdbesluitvormingsmoment te laten plaatsvinden en te betrekken bij de integrale afweging. Daarbij adviseren wij om het college expliciet te laten besluiten over (alle) veranderingen in een grondexploitaties die zorgen voor wijziging in het saldo van de betreffende grondexploitatie.

Aanbevelingen  Houd de middelen in de begroting zoveel mogelijk beschikbaar voor de integrale afweging. Dat betekent dat middelen zoveel mogelijk niet geoormerkt worden, niet in reserves worden gestopt en niet van jaar op jaar worden overgeheveld.  Breng de parkeerinkomsten onder bij de algemene dekkingsmiddelen, en oormerk deze inkomsten niet langer ten behoeve van het Stedelijk Mobiliteitsfonds. Verzeker de meerjarige beschikbaarheid en budgetflexibiliteit van de middelen die worden ingezet voor het verbeteren van de mobiliteitssystemen en de openbare ruimte.  Hanteer een gesloten systeem voor de inkomsten en uitgaven met betrekking tot de afvalstoffenheffing, de rioolheffing, en de leges voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) inclusief een egalisatiereserve om schokken over jaargrenzen heen te verevenen. Besluit hierbij expliciet over de ontwikkeling van de lasten voor Amsterdammers.  Handhaaf het Vereveningsfonds. Betrek de keuzes in gebiedsontwikkeling en het effect op het surplus en de vereveningsruimte, en daarmee het effect op de budgettaire ruimte, in de integrale besluitvorming.

Ontwikkeling baten en lasten

De lasten in onze begroting stijgen door inflatie, de ontwikkeling van lonen en door de groei van ons areaal. Wanneer de inflatie stijgt, of er een nieuwe CAO wordt afgesproken, stijgen onze uitgaven aan respectievelijk materiele inkopen en personeel. Daar is geen expliciete besluitvorming voor nodig van de gemeenteraad, omdat het beleid gelijk blijft. De dekking van deze lasten groeit echter niet automatisch mee, en dit geeft druk op de gemeentebegroting. De ontwikkeling in inflatie en lonen worden de ‘nominale ontwikkeling’ genoemd. Ook wanneer de gemeente groeit, bijvoorbeeld in aantal inwoners, stijgen onze lasten. De ontwikkeling in volume wordt de ‘areaalontwikkeling’ genoemd. Onze uitkering uit het gemeentefonds groei wel mee met de ontwikkeling van de prijzen, maar groeit niet mee met de ontwikkeling van het areaal.

Gemeente Amsterdam

Pagina 41 van 70

Binnen de gemeente hebben we een systematiek voor de nominale ontwikkeling. Deze systematiek ziet op de indexatie van de lastenbudgetten die worden gedekt uit de algemene middelen. We houden de bestedingskracht van de begroting op peil door in de begroting rekening te houden met de toekomstige loon- en prijsontwikkeling zoals becijferd door het Centraal Planbureau (CPB). Indien de feitelijke ontwikkeling afwijkt van de genormeerde ontwikkeling, dan komt dat voor rekening en risico van de onderliggende programma’s. Voor de lasten die worden gedekt uit andere bronnen dan het gemeentefonds is geen uniforme systematiek van toepassing, bijvoorbeeld voor de afvalstoffenheffing en de rioolheffing die zijn behandeld in de vorige paragraaf. Wij adviseren om voor de ontwikkeling van deze heffingen ook gebruik te maken van de indexcijfers van de CPB. Op deze manier wordt de lastenstijging voor inflatie gekoppeld aan een gelijkblijvend voorzieningenniveau. Zoals ook in de vorige paragraaf aan de orde is gekomen, kan de ontwikkeling van het takenpakket aanleiding geven om de heffing extra te verhogen. Tevens adviseren we om de nominaalsystematiek van toepassing te verklaren op de investeringsruimte, dat wil zeggen dat de jaarlijkse investeringsruimte wordt aangepast op basis van de indexcijfers van het CPB.

Binnen de gemeente hebben we geen systematiek (meer) voor de ontwikkeling van ons areaal. De gemeente krijgt steeds meer te doen. Met de groei van het aantal inwoners en de groei van de taken (Sociaal domein, omgevingswet) wordt er steeds meer verwacht van de gemeente. Deze extra inzet kost geld. In de huidige financieringssystematiek van het Rijk wordt echter niet automatisch rekening gehouden met deze verwachting. Ook vindt er geen automatische vereffening plaats wanneer de gemeente bepaalde groeiambities waarmaakt. In het verleden hebben we binnen Amsterdam gewerkt met een systematiek voor areaal. Deze systematiek is in 2020 geëvalueerd. De belangrijkste uitkomsten van deze evaluatie waren dat er geen objectieve maatstaf is om areaalgroei te bepalen, en dat er geen automatische dekking is voor de areaalgroei en (dus) voor een areaalsystematiek. Bij de Begroting 2021 is de areaalsystematiek door het college afgeschaft. In de huidige begroting is nog tot en met 2025 dekking opgenomen voor een jaarlijkse groei van het areaal van ongeveer € 10 miljoen. Hiermee worden de stijgende lasten door de groei van het areaal slechts gedeeltelijk gecompenseerd. Vanaf 2026 stijgt de begroting niet verder meer mee met ons areaal. Wij zijn momenteel (ambtelijk) bezig met een verdieping van de areaalproblematiek, en komen hierop terug bij het volgende college.

Aanbevelingen  Handhaaf de systematiek voor de nominale ontwikkeling waarbij gebruik wordt gemaakt van de indexcijfers van het Centraal Planbureau; waarbij geldt dat indien de feitelijke ontwikkeling afwijkt van de genormeerde ontwikkeling, dit voor rekening en risico komt van de onderliggende programma’s. Pas deze systematiek ook toe op de investeringsruimte om ons investeringsruimte op peil te houden. Gebruik deze indexcijfers ook voor het vaststellen van de ontwikkeling van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing, en voor het compenseren van de investeringsruimte

Gemeente Amsterdam



Pagina 42 van 70

Wees bewust dat er in onze begroting slechts gedeeltelijke dekking is opgenomen voor areaalgroei. Wees bewust dat de financieringssystematiek vanuit het Rijk niet automatisch voorziet in (groei)ambities. Ambtelijk wordt gewerkt aan een verdieping van de areaalproblematiek, en hierop komen we terug bij het nieuwe college.

Risicomanagement Risicomanagement bestaat uit de gecoördineerde activiteiten die binnen een organisatie worden ingezet bij het sturen op en het beheersen van risico’s. Risico’s nemen hoort tot het wezen van publiek bestuur. Wat daarbij mag worden verwacht is dat risico’s tijdig worden onderkend en zo goed mogelijk worden beheerst. Beheersen is niet hetzelfde als koste wat kost risico’s vermijden. Soms is het verstandig om een risico te accepteren. De wijze waarop de gemeente met risico’s omgaat wordt bepaald door en is tegelijkertijd bepalend voor de organisatiecultuur. Risicomanagement wint aan kwaliteit bij een organisatiecultuur waarin het wordt gewaardeerd dat risico’s bespreekbaar zijn. Ons beleid voor het weerstandvermogen, onze risicobereidheid en ons risicomanagement is vastgelegd in de Beleidsnota Risicomanagement.15 De raad stelt de gewenste hoogte van onze buffer vast. De algemene reserve is onze buffer voor niet inpasbare tegenvallers uit risico’s. De keuzes ten aanzien van de hoogte van onze buffer bepalen of de gemeente tegenvallers in de toekomst financieel op kan vangen, en beïnvloeden tegelijkertijd de beschikbare bestedingsruimte op dit moment.

Kiezen voor een te laag niveau van onze buffer brengt de toekomstige financiële zelfbeschikking in gevaar, een te hoog niveau van onze buffer kan leiden tot het aanhouden van een te hoge reserve en daarmee de bestedingsruimte onnodig beperken. De kunst is zo te kiezen dat ambities en risicobereidheid in balans zijn. Wij hanteren momenteel 2 normen voor onze buffer. In het huidige beleid zijn 2 normen opgenomen die in elkaars verlengde liggen. De eerste norm heeft betrekking op ons weerstandsvermogen, waarmee de verhouding tussen de algemene reserve enerzijds en het financieel gevolg van risico’s anderzijds wordt bedoeld. Het weerstandvermogen wordt ook de weerstandsratio genoemd. De eerste norm stelt dat onze weerstandsratio binnen een bandbreedte van 1,0 en 1,4 moet vallen. Deze norm speelt bijvoorbeeld een rol in de begrotingsregel dat rentemeevallers gedurende het lopende jaar worden toegevoegd aan de algemene reserve totdat een ratio van 1,4 is bereikt. De tweede norm heeft te maken met de minimale omvang van de algemene reserve en stelt dat de omvang van de algemene reserve minimaal 5% van de begrotingsomvang moet zijn. Deze tweede norm met betrekking tot de minimale omvang van de algemene reserve is er om onvolkomenheden in de bepaling van het 15

In de Financiële Verordening Amsterdam is vastgelegd (in artikel 22) dat het college spelregels opstelt voor het risicomanagement en het weerstandsvermogen, en deze in de vorm van een beleidsnota aanbiedt aan en laat vaststellen door de gemeenteraad.

Gemeente Amsterdam

Pagina 43 van 70

weerstandsvermogen op te vangen. Onvolkomenheden ontstaan wanneer risico’s niet, of niet in voldoende mate in de risico-inventarisaties naar boven komen waardoor het berekende weerstandsvermogen te laag is om het totaal aan risico’s voor de gemeente te dragen. Wij adviseren om te gaan werken met één norm voor onze buffer: een algemene reserve van 5% van het begrotingstotaal. Het koppelen van de normhoogte voor onze algemene reserve aan de begrotingsomvang heeft verschillende voordelen. Ten eerste wordt vermeden dat onvolkomenheden in onze risico-inventarisatie en –kwantificering leiden tot een te lage dan wel te hoge omvang van onze algemene reserve. Ten tweede heeft het koppelen van de buffer aan de begrotingsomvang een bepaalde logica: de omvang van onze begroting bepaalt onze activiteiten en daarmee onze risico’s. Wanneer de begrotingsomvang groeit, gaat dit doorgaans gepaard met een verhoging van de activiteiten en leidt dit in algemene zin tot meer risico. Door een norm te hanteren die is gekoppeld aan de begrotingsomvang groeit de risicobuffer navenant mee. In de begrotingsomvang zitten ook de toevoegingen en onttrekkingen aan reserves die de begrotingsomvang laten toenemen maar die niet per se meer activiteiten en daarmee meer risico indiceren.

Het is daarom ons advies om de normhoogte toe te passen op de begrotingsomvang exclusief toevoegingen en onttrekkingen van reserves. Tabel 5.4.1 Stand algemene reserve, de huidige norm en de geadviseerde norm In miljoenen € 2017 2018 2019 2020 Stand Algemene reserve € 357 € 347 € 347 € 96 Bestaande normhoogte € 258 €337 € 313 € 356 Geadviseerde normhoogte € 214 € 273 € 270 € 303

2021 € 78 € 384 € 319

2022 € 80 € 327 € 282

Aanbeveling Stel de normhoogte voor de Algemene Reserve voortaan op 5% van de begrotingsomvang exclusief toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.

Begrotingsregels Het college stelt aan het begin van de collegeperiode onderlinge spelregels vast met betrekking tot de begrotingsvoorbereiding, -uitvoering en -verantwoording, deze spelregels worden de ‘begrotingsregels’ genoemd. De begrotingsregels dragen bij aan een ordentelijk en integraal begrotingsproces, dat verloopt in bestuurlijke rust, met een goed inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en de beleidsopties. De regels waarborgen dat individuele belangen die ten koste kunnen gaan van het collectieve belang transparant op tafel komen. De begrotingsregels hebben de afgelopen collegeperiode goed gewerkt, desalniettemin adviseren wij tot een aantal aanscherpingen. De belangrijkste uitgangspunten van de begrotingsregels zijn dat het college (als collectief) stuurt op een gezonde begroting, dat de

Gemeente Amsterdam

Pagina 44 van 70

integrale afweging in het college op één moment in het jaar plaatsvindt (tijdens het hoofdbesluitvormingsmoment), dat het college stuurt op (en aan de hand van) de programma’s uit de begroting, en dat collegeleden verantwoordelijk zijn voor de besteding van de middelen binnen de hun eigen portefeuilles/begrotingsprogramma’s. Wij adviseren om deze kernpunten overeind te houden. In deze nota begrotingsruimte is een aantal aanbevelingen opgenomen dat – indien deze worden overgenomen – leidt tot wijzigingen in de begrotingsregels. Dit betreft de aanbeveling over gebiedsgericht werken, het hanteren van een duidelijk onderscheid tussen incidenteel en structureel beleid, het hanteren van één norm voor onze buffers, de aanbeveling om de systematiek voor nominale ontwikkeling te handhaven, en de aanbeveling om ons beleid systematisch te evalueren . In aanloop naar de eerste bijeenkomst van het college zullen wij een voorstel doen voor concrete begrotingsregels voor de komende collegeperiode.

Gemeente Amsterdam

Bijlagen

Pagina 45 van 70

Gemeente Amsterdam

Pagina 46 van 70

Bijlage 1 – Introductie gemeentefinanciën Amsterdam Deze bijlage geeft een overzicht van de gemeentefinanciën van Amsterdam. Het eerste deel gaat over de exploitatiebegroting, dat wil zeggen de jaarlijkse inkomsten en uitgaven van onze gemeente. Het tweede deel behandelt de gemeentelijke balans en onze bezittingen en vermogen.

De gemeentelijke exploitatiebegroting De inkomsten en uitgaven die de gemeente jaarlijks doet staan in de begroting. Met een bedrag van € 6,5 miljard (in 2022) heeft Amsterdam de grootste gemeentebegroting van Nederland. De begroting, ook ‘exploitatiebegroting’ genoemd, bestaat uit baten (inkomsten) en lasten (uitgaven). In onderstaand figuur 6.1.1 zijn de baten en lasten voor het jaar 2022 opgenomen. Het verschil tussen de baten en de lasten in een bepaald jaar wordt het resultaat voor bestemming genoemd. In principe worden de lasten in enig jaar dus gedekt door de baten in dat jaar. Het is, onder voorwaarden en na expliciet akkoord van de raad, ook mogelijk om een deel van de baten niet in het lopende jaar, maar in de jaren erna uit te geven, dus om middelen te sparen. Omgekeerd kan een deel van de lasten in het lopende jaar gedekt worden met eerder gespaarde middelen. Dit sparen loopt via reserves. Het verschil tussen de baten plus onttrekkingen aan reserves enerzijds en de lasten inclusief toevoegingen aan reserves wordt resultaat na bestemming genoemd. In onderstaand figuur is te zien dat onze begroting voor het jaar 2022 in evenwicht is. Het resultaat na bestemming is in 2022 dus gelijk aan nul. In 2022 onttrekken we echter meer uit onze reserves dan we toevoegen. Het resultaat voor bestemming in 2022 is naar verwachting ongeveer € 246 miljoen negatief.

x miljoen

Figuur 6.1.1 De inkomsten en uitgaven in 2022 7.000 6.000

1.135

889

5.401

5.647

Inkomsten

Uitgaven

5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

Lasten exclusief mtaties reserves

Toevoegingen

Baten exclusief mutaties reserves

Onttrekkingen

Gemeente Amsterdam

Pagina 47 van 70

Baten De gemeentelijke baten (exclusief onttrekkingen reserves) zijn in 2022 € 5,4 miljard. Inclusief de onttrekkingen aan reserves is dit € 6,5 miljard. De baten kunnen globaal worden onderverdeeld in drie categorieën :  Inkomsten van het Rijk De inkomsten van het Rijk maken 57% uit van de totale baten voor bestemming. Het grootste deel hiervan is de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Dit mogen gemeenten vrij besteden aan hun gemeentelijke taken en hierin dus eigen afwegingen maken. Daarnaast zijn er specifieke uitkeringen, die gemeenten moeten besteden aan bepaalde taken (medebewindstaken).  Lokale heffingen De lokale heffingen zijn deels bestemd voor specifieke wettelijke taken zoals riool-, drinkwater- en afvalstoffenheffing. Daarnaast zijn er gemeentelijke belastingen die in principe vrij besteedbaar zijn zoals onroerende zakenbelasting (OZB), toeristenbelasting en parkeerbelasting. De gemeenteraad bepaalt hoe hoog de tarieven zijn. Voor sommige onderwerpen is de ruimte voor de raad beperkt doordat de overheid via wetgeving hier een norm of limiet voor de bepaling van de hoogte van tarieven heeft gesteld, bijvoorbeeld dat deze maximaal kostendekkend mogen zijn.  Overige eigen middelen De overige eigen middelen (OEM) zijn de inkomsten uit bezit zoals erfpacht, dividend en grondopbrengsten door verkopen.

Figuur 6.1.2 De baten van de gemeente in 2022 naar hoofdcategorie Lokale heffingen; € 1,1

Overige eigen middelen; € 1,2

Inkomsten van het Rijk; € 3,1

Onttekkingen aan reserves; € 1,1

Gemeente Amsterdam

Pagina 48 van 70

Lasten De gemeentelijke lasten (exclusief toevoegingen aan reserves) zijn in 2022 € 5,6 miljard. Inclusief de toevoegingen aan reserves is dit € 6,5 miljard. Om de maatschappelijke opgaven zo goed mogelijk te realiseren zijn de uitgaven in de begroting zijn opgedeeld in 14 begrotingsprogramma’s (programma 1 tot en met 12; programma A en programma B). In onderstaand figuur 6.1.3 is weergegeven hoe de uitgaven zijn verdeeld over de verschillende begrotingsprogramma’s. We geven in 2022 het meeste uit in programma 7 Werk, inkomen en participatie, namelijk € 1,1 miljard. In dit programma staan de uitgaven voor onder andere de inkomensvoorzieningen, de inburgeringsactiviteiten en de schuldhulp. Daarnaast geven we ongeveer 1 miljard uit in programma 8 Volksgezondheid, jeugd en zorg. Uit dit programma worden onder andere de opvang voor dak- en thuislozen, de specialistische jeugdhulp en de uitgaven voor maatschappelijke ondersteuning betaald. Een ander groot programma is programma 2 Verkeer, vervoer en waterstaat (€ 491 miljoen). Binnen dit programma vallen de uitgaven aan onder andere de infrastructuur en het onderhoud van bruggen en kademuren. Figuur 6.1.3 Uitgaven van de gemeente verdeeld naar begrotingsprogramma

Bestuur en organisatie Algemene dekkingsmiddelen 12 Moderne open overheid

1 Veiligheid

2 Verkeer, vervoer en waterstaat 3 Economie 4 Kunst, cultuur en erfgoed

11 Wonen en groen

5 Onderwijs 6 Sport

10 Grond

9 Duurzaamheid en ruimtelijke ordening

7 Werk, inkomen en participatie

8 Volksgezondheid, jeugd en zorg

Gemeente Amsterdam

Pagina 49 van 70

De verdeling van de uitgaven over de programma’s maakt duidelijk aan welke opgaven de middelen worden besteed. Het is ook mogelijk om te kijken het type uitgave, dus naar hoe de middelen worden ingezet. In onderstaand figuur 6.1.4 zijn de uitgaven inzichtelijk gemaakt aan de hand van de kostensoort. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende kostensoorten:  Personele lasten: salarislasten inclusief werkgeverslasten voor het gemeentelijk personeel en inhuur. Dit type kosten is matig flexibel, al er is enerzijds sprake van natuurlijk verloop en kan er via reorganisaties – met vertraging – invloed op worden uitgeoefend.  Materiële lasten: lasten voor aanschaf van goederen, zoals materiaal voor beheer en onderhoud. Dit type kosten is betrekkelijk flexibel, al liggen er aan sommige uitgaven langdurige contracten ten grondslag.  Inkomensoverdrachten: dit zijn uitgaven die de gemeente heeft aan uitkeringen (met name bijstand), vergoedingen (met name aan instellingen voor WMO en jeugdzorg) en bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen.  Kapitaallasten: rente- en afschrijvingslasten voor gemeentelijke bezittingen die meerdere jaren meegaan (gebouwen, bruggen, werktuigen). Deze lasten liggen vast gedurende de levensduur van het bezit in kwestie en zijn daarmee niet flexibel.  Subsidies: de lasten voor subsidies in de programma’s.