Bijlage 1.Nota Begrotingsruimte 2022-2026
Tekst van het document
Maart 2022 – DEFINTIEF CONCEPT
Gemeente Amsterdam
Pagina 2 van 70
Inhoud Samenvatting ......................................................................................................... 3 Financieel Beeld 2022-2026....................................................................................... 9 Exploitatie ...............................................................................................................................10 Balans...................................................................................................................................... 13 Kengetallen financiële positie: samenhang exploitatie, balans en risico’s ................................18 Aflopende middelen ................................................................................................................21 Begrotingsindeling ................................................................................................ 24 Indeling in programma’s ......................................................................................................... 25 Gebiedsgericht werken ............................................................................................................ 27 Volgen coalitieakkoord ...........................................................................................................
28 Begrotingsproces .................................................................................................. 30 Integrale besluitvorming en hoofdbesluitvormingsmoment .................................................... 31 Bijstellingsmomenten gedurende het begrotingsjaar .............................................................. 33 Systematisch evalueren ...........................................................................................................34 Begrotingsbeleid ................................................................................................... 36 De integrale afweging en het oormerken van middelen ........................................................... 37 Ontwikkeling baten en lasten ................................................................................................. 40 Risicomanagement ................................................................................................................. 42 Begrotingsregels .....................................................................................................................43 Bijlagen ................................................................................................................ 45 Bijlage 1 – Introductie gemeentefinanciën Amsterdam ...........................................................
46 Bijlage 2 – VEF ........................................................................................................................ 56 Bijlage 3 – SMF ....................................................................................................................... 59 Bijlage 4 – Overzicht van aflopende middelen ........................................................................ 62 Bijlage 5 – Voorstellen voor een nieuwe begrotingsstructuur .................................................. 68
Gemeente Amsterdam
Pagina 3 van 70
Samenvatting
INLEIDING Dit is de Nota Begrotingsruimte 2022 – 2026, met het financieel kader voor de nieuwe bestuursperiode en informatie en aanbevelingen over de gemeentebegroting en het begrotingsbeleid. Op 16 maart 2022 vonden de gemeenteraadsverkiezingen plaats, waarna de onderhandelingen over een nieuw college zijn begonnen en er een nieuw coalitieakkoord wordt opgesteld. Deze nota begrotingsruimte, een ambtelijk product, geeft de politieke onderhandelaars inzicht in de financiële mogelijkheden van de gemeente, en biedt steun bij het vaststellen van de financiële kaders en spelregels voor de komende bestuursperiode. Dit document is ook bedoeld voor een breder publiek: alle raadsleden kunnen kennisnemen van dit document, zodat zij met de nodige financiële bagage kunnen beginnen aan de komende collegeperiode. De gemeentebegroting, het begrotingsproces en het begrotingsbeleid zijn immers omvangrijke en complexe materie. In de komende hoofdstukken worden deze onderwerpen en het financiële beeld uitgelegd en toegelicht. Voor de politieke onderhandelaars zijn aanbevelingen opgenomen voor verbeteringen die bij de onderhandelingen betrokken kunnen worden. De nota begrotingsruimte geeft inzicht in de financiële situatie van de gemeente Amsterdam bij ongewijzigd beleid, niet in mogelijkheden voor bezuinigingen of nieuw beleid.
Dit betekent dat een beeld wordt geschetst van de budgettaire situatie voor de jaren 2022 tot en met 2026 als gevolg van het beleid dat al door het gemeentebestuur is vastgesteld. De nota gaat niet in op keuzes die een nieuw bestuur kan maken om budgettaire ruimte te creëren. Er wordt ook geen inzicht geboden in de (budgettaire consequenties van de) nieuwe wensen en plannen voor de verschillende beleidsterreinen. In Keuzes in Beeld wordt dit inzicht in de budgettaire effecten van verschillende beleidsopties op bijna 30 onderwerpen wel gegeven.1 Het volgende college zal duidelijke en moeilijke keuzes moeten maken, omdat de financiën onder druk staan. Een goede begroting is meerjarig sluitend, structureel in evenwicht, flexibel en schokbestendig. Het wordt een uitdaging om voor de komende bestuursperiode een goede begroting te presenteren. Het meerjarige financiële beeld voor de periode 2022-2026 in deze nota begrotingsruimte laat zien dat we voor een grote opgave staan. Dat betekent dat de gemeenteraad keuzes moet maken in tijden van budgettaire krapte, bij een forse investeringsambitie bovenop een reeds oplopende schuld, en waarin de mogelijkheid om tegenvallers op te kunnen vangen beperkt is.
1
https://keuzesinbeeld.amsterdam.nl/
Gemeente Amsterdam
Pagina 4 van 70
BEGROTING, BALANS EN RISICO’S De begroting heeft voor ieder jaar in de periode 2022 tot en met 2026 een begrotingstekort, dus hogere lasten dan baten. Het tekort exclusief nominale ontwikkelingen en compensatie hiervoor, bedraagt € 73 miljoen in 2022, € 19 miljoen in 2023, € 69 miljoen in 2024, € 48 miljoen in 2025 en € 42 miljoen in 2026 en verder. Met dit beeld wordt duidelijk dat we de coronacrisis nog niet achter ons hebben gelaten. Door de oplopende rente stijgen onze rente-uitgaven met € 40 miljoen in 2026. Dit terwijl de, door corona fors neerwaarts gestelde, belastinginkomsten trager op peil komen dan verwacht. Dit leidt tot € 65 miljoen lagere belastinginkomsten in 2022. Daar staat tegenover dat de inkomsten uit dividenden hoger zijn dan eerder verwacht, oplopend tot € 18 miljoen in 2026. Tevens is er een nog in te vullen besparingsopgave in verband met de schuldoploop door onze investeringsbehoefte, van € 50 miljoen vanaf 2024. In tabel 1.1 is voor de ieder jaar te zien hoe het tekort is opgebouwd. Tabel 1.1 Opbouw begrotingstekort excl. nominale ontwikkelingen en compensatie vanuit gemeentefonds x € miljoen; +=meevaller, -=tegenvaller; I=incidenteel, S=structureel
I/S
Saldo Begroting 2022
2022
2023
2024
2025
2026
0,0
0,0
0,0
0,0
-50,0
-50,0
-50,0
Besparingsopgave investeringen
S
Belastingen
S
-65,0
-6,1
-4,7
20,4
26,3
Erfpacht
S
-3,3
-3,4
0,5
0,3
4,2
Dividend
S
5,9
13,9
17,3
17,8
17,8
Renteresultaat
S
-10,3
-23,0
-30,6
-35,9
-39,9
Rekeningresultaat
I
PM -18,6
-68,5
-48,0
-41,6
Saldo (tekort) Nota Begrotingsruimte
-72,7
Bovenop deze ontwikkelingen, verwachten we fors hogere uitgaven in verband met stijgende lonen en prijzen en zien we veel onzekerheden. Op basis van de meest recente verwachting van het Centraal Planbureau (CPB) uit maart is er oplopend € 195 miljoen extra nodig in 2026 ten opzichte van de reservering die we hebben. Voor stijgende lonen en prijzen worden we in principe door het rijk gecompenseerd via de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Het is echter nog onbekend of dat afdoende zal zijn. Dat wordt bij de meicirculaire van het gemeentefonds duidelijk. Dit beeld is al met al met veel onzekerheid omkleed, waarbij de gevolgen van de oorlog in de Oekraïne nog onbekend zijn. In tabel 1.2 wordt getoond hoeveel er extra nodig is voor oplopende lonen en prijzen, welke compensatie vanuit het gemeentefonds reeds bekend is en welke onzekerheid er is.
Gemeente Amsterdam
Pagina 5 van 70
Tabel 1.2 Het meerjarenbeeld van de nominale ontwikkelingen en compensatie hiervoor x € miljoen; +=meevaller, -=tegenvaller; I=incidenteel, S=structureel
I/S
2022
2023
2024
2025
2026
Gemeentefonds
S
24,3
0,5
0,6
10,6
44,8
Loon- en prijsontwikkeling (nominaal)
S
-4,7
-60,0
-108,5
-194,5
Compensatie in meicirculaire 2022
S
PM
PM
PM
PM
Onze gemeente heeft een stevige investeringsopgave terwijl de huidige middelen in de begroting ontoereikend zijn. Bij de Begroting 2o22 is de investeringsruimte, de uitgaven die jaarlijks aan investeringen gedaan mogen worden, voor de jaren tot en met 2025 bepaald. Het gaat om een bedrag van € 719 miljoen in 2022 aflopend naar € 537 miljoen in 2025. De investeringsruimte voor 2026 dient nog vastgesteld te worden door het nieuwe bestuur. De investeringsruimte tot en met 2025 is al belegd met lopende en te starten projecten en ligt dus vast. De middelen in de huidige begroting zijn niet toereikend voor het totaal aan vastgestelde doelen voor de vervangingsopgave (bruggen en kademuren), groei van de stad (voorzieningenniveau nieuwe gebieden) en andere grote opgaven en ambities (verduurzaming). Vanwege de complexiteit en omvang van de investeringsopgave is tevens een nota investeringen opgesteld die verder ingaat op de hierboven geschetste uitdaging. De nota investeringen maakt net als deze nota onderdeel uit van de voorbereidingsset voor de nieuwe collegeperiode. Daarbij komt dat de schuld op basis van de huidige investeringsruimte naar verwachting stijgt tot € 8,6 miljard in 2026, wat een schuldquote2 van 143%3 inhoudt. Ook door de huidige rentestijging – en fors hogere uitgaven die we daarvoor voorzien – is dat een punt van aandacht.
Investeringen moeten, hoewel ervoor geleend wordt, wel voorzien worden in de begroting, dus ingepast worden in de jaarlijkse lasten van de gemeenten. Dat geldt niet alleen voor de lasten voor rente en afschrijving, maar ook voor de kosten voor onder andere onderhoud en beheer. Tezamen betekent dit dat er ook ten aanzien van investeringen scherpe keuzes gemaakt moeten worden, gegeven de noodzaak tot investeren enerzijds en de kaders van houdbare financiën en uitvoerbaarheid anderzijds. De algemene reserve nog niet op het gewenste niveau, waardoor tegenvallers niet goed opgevangen kunnen worden. De afgelopen jaren is de algemene reserve gebruikt voor het opvangen van grote financiële tegenvallers door corona. Daarmee doet de reserve waarvoor deze bedoeld is, en blijkt het belang van het hebben een goede buffer voor tijden van nood. Het betekent wel dat we nu geen grote incidentele tegenvallers meer kunnen opvangen, zonder het beleid aan te passen. Tegelijkertijd zien we onze risico’s in de toekomst groter worden, zodat het extra van belang is weer te komen tot een goede buffer.
2
Dat is de hoogte van de schuld gedeeld door de begrotingsomvang De Amsterdamse schuldquote is relatief hoog. Dit heeft verschillende oorzaken maar de omvangrijkste daarvan betreft het Amsterdams erfpachtstelstel. Dit is de reden dat er bij het beschouwen van de schuldquote gekeken wordt naar de schuldquote inclusief erfpacht en de schuldquote exclusief erfpacht. De verwachte schuldquote voor 2026 is 143%, hiervan betreft 65% erfpacht en is de schuldquote exclusief erfpacht dus 78%. 3
Gemeente Amsterdam
Pagina 6 van 70
BEGROTINGSINDELING, BEGROTINGSPROCES EN BEGROTINGSBELEID De begrotingsindeling, het begrotingsproces en het begrotingsbeleid hebben een goede basis, maar er is ruimte voor verbeteringen. We hebben kritisch gekeken naar de begrotingsstructuur en sturing daarop op basis van de ervaringen van de afgelopen jaren met het sturen op programma’s. Ook hebben we gekeken naar mogelijke verbeteringen in het begrotingsproces en het begrotingsbeleid. Op deze onderdelen geeft de nota aanbevelingen voor verbeteringen. We kunnen scherper, meer wendbaar en meer gebiedsgericht sturen op de maatschappelijke opgaven en doelen in de begrotingsprogramma’s via verbetering van de begrotingsstructuur. Vanuit de breedte van de organisatie is een voorstel voor een nieuwe begrotingsindeling gemaakt. Daarin zijn de ketens van beleid en uitvoering beter vervat, en is deze meer opgavegericht. Daarnaast zien we mogelijkheden de sturing op integrale thema’s, die alle of bijna alle programma’s raken, te verbeteren. En om gebiedsgericht werken en prioriteren beter te ondersteunen, door meer te sturen op en inzicht te bieden in de gebiedsopgaven en per programma de gebiedsgerichte inzet te bepalen. In bijlage 5 is het voorstel voor een nieuwe begrotingsstructuur opgenomen.
Ten aanzien van de ambities van het coalitieakkoord, stellen we voor deze navolgbaar in de doelenboom te verwerken, zodat op een systematische en integrale manier over de voortgang ervan gerapporteerd kan worden via onze planning- en controlcyclus. De aanbevelingen bij het begrotingsproces helpen een ordentelijke en integrale besluitvorming, in ambtelijke en bestuurlijke rust, en met inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid. Zo stellen we voor vast te houden aan het integrale hoofdbesluitvormingsmoment op hoofdlijnen van het college in het voorjaar, omdat dan knelpunten en wensen (en besparingsopties) binnen de budgettaire kaders tegen elkaar gewogen kunnen worden. Goede keuzes zijn immers pas mogelijk wanneer alle keuzes in beeld zijn. Daarbij adviseren we om de voorjaarsnota als uitvoeringsrapportage over het lopende jaar te laten gaan, en de meerjarige besluitvorming in de begroting te verwerken, waarbij ook het lopende jaar bijgestuurd kan worden bij grote mee- of tegenvallers en waarin de meicirculaire verwerkt wordt. De najaarsnota is dan vooral bedoeld voor grote, onvermijdelijke tegenvallers en de voorbode van het jaarverslag. Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzet van schaarse publieke middelen te vergroten, stellen we voor het systematisch evalueren te verankeren in de regelgeving.
Met verbeteringen in het begrotingsbeleid kunnen we beter sturen op en beheersen van de begroting, en bevorderen we integrale besluitvorming. We stellen voor om de middelen in de begroting zoveel mogelijk beschikbaar te houden voor de integrale afweging door ze in principe niet te oormerken, niet in reserves te stoppen en niet van jaar op jaar over te hevelen. Het is daarom van belang om kritisch te kijken naar de plekken waar we hier van afwijken (zoals bij het Stedelijk Mobiliteitsfonds) en te bepalen of deze afwijking nog gewenst is. We stellen daarnaast een eenvoudiger werkwijze voor ten aanzien van bepaling van de benodigde hoogte van de algemene reserve.
Gemeente Amsterdam
Pagina 7 van 70
OVERZICHT VAN DE AANBEVELINGEN
Maak scherpe keuzes bij het vormgeven van het budgettaire beeld voor de komende collegeperiode. Stel een maatregelenpakket samen langs de volgende drie lijnen: inkomsten, beleidsuitgaven, en apparaatsuitgaven. Adresseer de spanning tussen de groei van de stad enerzijds, en het voorzieningen- en uitvoeringsniveau van de bestaande stad anderzijds.
Begrotingsindeling Pas de huidige begrotingsindeling aan. Neem het ambtelijke voorstel voor een nieuwe begrotingsstructuur over, waardoor we meer opgave- en doelgericht en wendbaar kunnen werken. Dit voorstel (zie bijlage 5 van deze nota) bestaat uit een nieuwe programma-indeling, een mogelijkheid om integrale thema’s in de structuur op te nemen en een verbetering van het inzicht in gebiedsopgaven. Maak per programma inzichtelijk welk deel van de middelen zich leent voor gebiedsgericht prioriteren, zodat het college en de dagelijks besturen dit deel samen over de gebiedsopgaven kunnen verdelen. Laat de verbijzondering naar gebieden ook in de doelenboom naar voren komen door streefwaarden op te nemen bij de indicatoren voor die gebieden. Neem de ambities uit het coalitieakkoord zichtbaar op in de doelenboom (doelen, activiteiten en indicatoren) van de verschillende beleidsprogramma’s. Reserveer de coalitieakkoordmiddelen op een centrale plaats in de begroting en keer deze uit aan het betreffende programma op basis van een bestedingsplan waarin duidelijk wordt gemaakt dat het voorstel effectief en doelmatig is en tot welke – in de doelenboom op te nemen – resultaten dit leidt. Begrotingsproces Houd vast aan de integrale afweging en één hoofdbesluitvormingsmoment.
Organiseer het hoofdbesluitvormingsmoment in het college in het voorjaar bij de voorjaarsnota - zoals nu ook het geval is maar zorg dat de besluitvorming meer op hoofdlijnen plaatsvindt. Maak van de voorjaarsnota een enkeljarige uitvoeringsnota, en maak van de begroting (weer) het moment waarop de raad kennisneemt van de integrale meerjarenbegroting. Houd vast aan drie bijstellingsmomenten van de begroting gedurende het begrotingsjaar en definieer duidelijk het doel van deze bijstellingsmomenten. Kijk met name naar een eenvoudigere invulling van de najaarsnota: de najaarsnota is bedoeld als voorbode van het jaarverslag (prognose) en om de gemeenteraad te informeren over onvermijdelijke mee- en tegenvallers bij de uitvoering van het reeds vastgestelde beleid (budgetrecht). Veranker het continu leren en verbeteren in de beleidscyclus, door voor te schrijven dat elk onderdeel (doel) van de begroting periodiek geëvalueerd wordt. Bij deze evaluaties wordt de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid onderzocht, dus of en hoe de activiteiten aan het doel hebben bijgedragen, of dit beter kan en of er efficiëntere mogelijkheden zijn om het doel te bereiken. Begrotingsbeleid Integrale besluitvorming Houd de middelen in de begroting zoveel mogelijk beschikbaar voor de integrale afweging.
Dat betekent dat middelen in principe niet geoormerkt worden, niet in reserves worden gestopt en niet van jaar op jaar worden overgeheveld. Breng de parkeerinkomsten onder bij de algemene dekkingsmiddelen, en oormerk deze inkomsten niet langer ten behoeve van het Stedelijk Mobiliteitsfonds. Verzeker de meerjarige beschikbaarheid en budgetflexibiliteit van de middelen die worden ingezet voor het verbeteren van de mobiliteitssystemen en de openbare ruimte. Hanteer een gesloten systeem voor de inkomsten en uitgaven met betrekking tot de afvalstoffenheffing, de rioolheffing, en de leges voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) inclusief een
Gemeente Amsterdam
Pagina 8 van 70
egalisatiereserve om schokken over jaargrenzen heen te verevenen. Besluit hierbij expliciet over de ontwikkeling van de lasten voor Amsterdammers. Handhaaf het Vereveningsfonds. Betrek de keuzes in gebiedsontwikkeling en het effect op het surplus en de vereveningsruimte, en daarmee het effect op de budgettaire ruimte, in de integrale besluitvorming. Nominale ontwikkeling en volumeontwikkeling Handhaaf de systematiek voor de nominale ontwikkeling waarbij gebruik wordt gemaakt van de indexcijfers van het Centraal Planbureau; waarbij geldt dat indien de feitelijke ontwikkeling afwijkt van de genormeerde ontwikkeling, dit voor rekening en risico komt van de onderliggende programma’s. Pas deze systematiek ook toe op de investeringsruimte om ons investeringsruimte op peil te houden. Gebruik de indexcijfers ook voor het vaststellen van de ontwikkeling van de afvalstoffenheffing en de rioolheffing, en voor de investeringsruimte. Wees bewust dat er in onze begroting slechts gedeeltelijke dekking is opgenomen voor areaalgroei. Wees bewust dat de financieringssystematiek vanuit het Rijk niet automatisch voorziet in (groei)ambities. Ambtelijk wordt gewerkt aan een verdieping van de areaalproblematiek, en hierop komen we terug bij het nieuwe college.
Overig Stel de normhoogte voor de Algemene Reserve voortaan op 5% van de begrotingsomvang exclusief toevoegingen en onttrekkingen aan reserves.
LEESWIJZER In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) wordt het financieel kader voor de komende bestuursperiode gepresenteerd, de begrotingsruimte, de investeringsruimte en de benodigde ruimte in de algemene reserve. In hoofdstuk 3 komt de begrotingsindeling in programma’s en de opgenomen informatie in de begrotingsstukken aan bod. In hoofdstuk 4 wordt het begrotingsproces behandeld, dus hoe de cyclus van begroten, bijsturen en verantwoorden is ingericht en wat er verbeterd kan worden aan de begrotingscyclus. Ten slotte gaat hoofdstuk 5 over verbetervoorstellen voor het begrotingsbeleid en de begrotingsregels. Achterin deze nota is een vijftal bijlagen opgenomen. Met bijlage 1 wordt de lezer wegwijs gemaakt in de begroting van Amsterdam: wat zijn de voornaamste inkomsten en uitgaven, en hoe ziet de gemeentelijke balans er uit? In bijlage 2 en bijlage 3 wordt een toelichting gegeven op respectievelijk het Vereveningsfonds en het Stedelijk Mobiliteitsfonds. In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van de aflopende middelen. Tot slot is in bijlage 5 het voorstel voor een nieuwe begrotingsstructuur opgenomen.
Gemeente Amsterdam
Pagina 9 van 70
Financieel Beeld 2022-2026
Het meerjarige financiële beeld voor de periode 2022-2026 in deze nota begrotingsruimte laat zien dat we de coronacrisis nog niet achter ons laten. Dit beeld bevat de financiële ontwikkelingen bij ongewijzigd beleid. Dit betekent dat de door de raad vastgestelde begrotingsstand, de Begroting 2022, als uitgangspunt is genomen. Vervolgens zijn de autonome ontwikkelingen geactualiseerd en zijn de budgettaire effecten in kaart gebracht waarvan we (vrijwel) zeker weten dat deze zich voordoen. Het beeld laat een verslechtering zien van het budgettair uitgangspunt zoals dat nu is opgenomen in de begroting. Dat betekent dat de gemeenteraad keuzes moet maken in tijden van budgettaire krapte. Hieraan liggen verschillende effecten ten grondslag, en speelt bovendien nog een aantal onzekerheden en risico’s. In dit hoofdstuk behandelen we het meerjarige financiële beeld voor de periode 2022 – 2026. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt het financiële beeld van de exploitatiebegroting op hoofdlijnen toegelicht. In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op de ontwikkeling van de balans. In de derde paragraaf van dit hoofdstuk behandelen we de financiële kengetallen van de gemeente en de risico’s. Tot slot behandelen we de aflopende middelen, dat wil zeggen de activiteiten met incidentele dekking in onze begroting.
Gemeente Amsterdam
Pagina 10 van 70
Exploitatie Voor het financiële meerjarenbeeld is de door de raad vastgestelde begrotingsstand, de Begroting 2022, als uitgangspunt is genomen. Vervolgens zijn de autonome ontwikkelingen geactualiseerd en zijn de budgettaire effecten in kaart gebracht waarvan we (vrijwel) zeker weten dat deze zich voordoen. Onderstaande tabel 2.1.1 bevat het geactualiseerde meerjarenbeeld van het begrotingssaldo. De ontwikkelingen worden in deze paragraaf op hoofdlijn toegelicht. Tabel 2.1.1 Het meerjarenbeeld van de exploitatiebegroting x € miljoen; +=meevaller, -=tegenvaller; I=incidenteel, S=structureel
Saldo Begroting 2022
2022
2023
2024
2025
0,0
0,0
0,0
0,0
2026
Extrapolatie
S
Besparingsopgave investeringen
S
Belastingen
S
-65,0
-6,1
Parkeren*
I
-40,0
-13,0
Erfpacht
S
-3,3
-3,4
Dividend
S
5,9
13,9
17,3
17,8
17,8
Renteresultaat
S
-10,3
-23,0
-30,6
-35,9
-39,9
Rekeningresultaat
I
PM -72,7
-18,6
-68,5
-48,0
-41,6
24,3
0,5
0,6
10,6
44,8
Subtotaal exclusief loon- en prijsontwikkeling
PM -50,0
-50,0
-50,0
-4,7
20,4
26,3
0,5
0,3
4,2
Gemeentefonds
S
Loon- en prijsontwikkeling (nominaal)
S
-6,9
-60,0
-108,5
-194,5
Compensatie loon- en prijsontwikkeling in meicirculaire 2022
S
PM
PM
PM
PM
PM
PM
PM
PM
Saldo Nota Begrotingsruimte 2022-2026
-48,4
*Deze ontwikkeling loopt niet mee in de totaaltelling
De Begroting 2022 had 2025 als eindjaar en kende een structureel sluitend beeld, maar bevat een nog niet ingevulde taakstelling voor onze investeringsbehoefte. Het uitgangspunt voor de jaren 2022 – 2025 in het meerjarenbeeld in bovenstaande tabel is nul, aangezien de Begroting 2022 voor deze periode in evenwicht is. Met de ‘extrapolatie’ vullen we de beginstand aan met het jaar 2026. Hierbij geldt als uitgangspunt dat beleidsarm wordt geëxtrapoleerd, dat wil zeggen dat in 2026 geen nieuw of ander beleid wordt verondersteld dan momenteel is vastgelegd. De extrapolatie zal plaatsvinden in de Viermaandsrapportage 2022, en is daarom momenteel nog onbekend. Om te kunnen blijven investeren zonder de schuld te doen stijgen is in de Begroting 2022 ruimte gecreëerd in de exploitatiebegroting. Hiertoe is besloten een besparingsopgave van € 50 miljoen vanaf 2024 op te nemen. De invulling van deze besparingsopgave is aan het volgende college gelaten.
Gemeente Amsterdam
Pagina 11 van 70
Onze belastinginkomsten herstellen langzamer van corona dan we aanvankelijk hadden gedacht. Bovenstaande tabel bevat ook een actualisatie van onze inkomsten uit de toeristenbelasting en parkeerinkomsten. Voor de toeristenbelasting en de parkeerbelasting geldt dat het herstel zich door de ontwikkelingen in de laatste maanden van 2021 trager voltrekt dan we in de Begroting 2022 verwachtten. Dat zien we terug in neerwaartse bijstellingen in de eerste jaren. Aangezien nog geen concrete afspraken zijn gemaakt met het Rijk over compensatie na 2020 hebben we die op dit moment nog niet opgenomen in het financieel beeld. Dat betekent dus een flinke min in onze begroting. Vanaf 2025 gaan we voor de toeristenbelasting wel weer uit van de inkomsten zoals die voor de coronacrisis werden verwacht. Voor de opbrengsten uit dividenden verwachten we juist een verbetering, die mede ontstaat doordat in de Begroting 2021 de verwachte dividendinkomsten behoedzaam zijn geraamd. We zien nu dat de dividendinkomsten van twee van de drie grote dividendafdragende deelnemingen (het Havenbedrijf Amsterdam en Alliander) gedurende de coronacrisis geen tegenvallers hebben gekend. Voor Schiphol geldt een totaal ander beeld en is de dividendverwachting meerjarig op nul gezet. Doordat de dividendinkomsten van het Havenbedrijf opwaarts zijn bijgesteld is nu sprake van een structurele meevaller.
Door de stijgende rente daalt het renteresultaat. Na jaren van uiterst lage niveaus neemt de rente waartegen we leningen afsluiten toe. Dat zorgt, tezamen met de door de investeringsambitie toenemende schuld, voor een structurele min van ongeveer € 40 miljoen in 2026. Het rekeningresultaat over 2021 is nog niet bekend en wordt na publicatie van het Jaarverslag 2021 op 28 april opgenomen in het addendum op deze Nota Begrotingsruimte. We zien positieve effecten vanuit het gemeentefonds, maar negatieve effecten als gevolg van de loonontwikkeling en de inflatie. Na de Begroting 2022 zijn de september- en decembercirculaire van het gemeentefonds verschenen. Deze circulaires hebben per saldo een positief effect op de algemene middelen van € 44,8 miljoen structureel. Deze toename van onze gemeentefondsuitkering kunnen we nu echter niet inzetten als begrotingsruimte. We zien de lonen en prijzen de laatste maanden immers flink stijgen. Voor toekomstige loon- en prijsstijgingen hebben wij een stelpost beschikbaar. Een doorrekening van op 9 maart jongstleden gepubliceerde CPB-cijfers voor loon- en prijsontwikkeling laat zien dat die stelpost op dit moment € 195 miljoen tekortschiet om onze begroting mee te laten bewegen met de nominale ontwikkeling. In mei volgt weer een nieuwe circulaire van het gemeentefonds.
In die meicirculaire zal het gemeentefonds naar verwachting meegroeien met de lonen en prijzen, maar in welke mate is nog onbekend. Het risico is reëel dat ook na publicatie van de meicirculaire de algemene ontwikkeling van het gemeentefonds én de stelpost nominale ontwikkelingen tezamen nog onvoldoende zullen zijn om te compenseren voor de stijgende lonen en prijzen.
Gemeente Amsterdam
Pagina 12 van 70
Box 2.1.1 De recente ontwikkeling van de lonen en prijzen Lonen Er is een principeakkoord gesloten tussen de werkgevers en vakbonden over een nieuwe cao voor gemeentelijke medewerkers. Het akkoord voorziet (naast een eenmalige uitkering over 2020) erin dat de lonen structureel stijgen met 1,5% per 1 december 2021, en met 2,4% per 1 april 2022. Een deel van deze stijging kan niet gedekt kan worden uit de begrote compensatie van loon- en prijsstijgingen voor 2021 en 2022. Dit komt voor Amsterdam neer op een tekort van € 16,7 miljoen in 2021 en € 24,3 miljoen structureel vanaf 2022. Voor 2021 is het effect verwerkt in het rekeningresultaat. De systematiek die wij hanteren voor de ontwikkeling van lonen en prijzen voorziet in compensatie van loon-en prijsstijgingen vanaf het eerstvolgende jaar na het hoofdbesluitvormingsmoment (normaliter de voorjaarsnota, in dit verkiezingsjaar de begroting), op basis van door het CPB gepubliceerde indexcijfers. Dat betekent dat het hierboven genoemde tekort in 2021 en 2022 niet meer gedekt wordt vanuit onze systematiek. Compensatie voor 2022 heeft immers al plaatsgevonden in de Voorjaarsnota 2021. De genoemde tekorten moeten – zonder additioneel ingrijpen – dus worden opgevangen in de programma’s.
Een relevante ontwikkeling is nog dat de medewerkers in de nieuwe cao vanaf 2023 recht hebben op gemiddeld drie verlofdagen meer dan onder de huidige cao. Inflatie De inflatie is de afgelopen maanden flink toegenomen. In de eerste helft van 2021 waren consumentengoederen en –diensten nog 1 à 2% duurder dan een jaar eerder, in december 2021 was dat cijfer opgelopen tot 5,7%. Ook hiervoor geldt dat onze systematiek niet voorziet in dekking voor hogere lasten als gevolg van deze ontwikkeling in 2021 en 2022. Bij de Begroting 2023 wordt besloten over de compensatie van nominale ontwikkeling in 2023 en verder. Bouwkosten De stijgende lonen en prijzen zorgen niet alleen voor hogere lasten in onze exploitatiebegroting, maar ook voor hogere uitgaven aan onze investeringen. Investeringsuitgaven zijn uitgaven aan onze bezittingen, zoals infrastructurele projecten, onderwijshuisvesting, cultuur-, welzijns- en sportaccommodaties, de herinrichting van de openbare ruimte en informatiesystemen, en deze worden geactiveerd op de balans (in paragraaf 2.2 en in bijlage 1 wordt een uitgebreide toelichting gegeven op investeringen). Door de stijging van de lonen en de prijzen zijn ook de bouwkosten van investeringen fors opgelopen. De stijging van de bouwkosten over het afgelopen jaar wordt ingeschat op 15% a 20%, en hiermee is (nog) geen rekening gehouden in onze begroting.
Het budgettaire beeld is omgeven met veel onzekerheden en risico’s. We bevinden ons sinds het begin van de coronacrisis in een zeer onvoorspelbare situatie. Die realiteit ligt nog zeker niet achter ons, en de oorlog in de Oekraïne voegt daar nog een nieuwe dimensie aan toe. In deze nota is een actualisatie van onze eigen inkomsten (belastingen, parkeren, dividenden) opgenomen. Nog meer dan anders zijn de inschattingen die we op die terreinen maken op dit moment erg onzeker. Ook op het gebied van de inflatie en van de rente spelen onzekerheden en risico’s. Na jaren van zeer lage niveaus lopen de markrentes sinds kort weer op. Voor het renteresultaat is de lijn dat we actualiseren op basis van de huidige rentestanden. Een mogelijke verdere stijging van de marktrente betekent een risico op verslechtering van het financieel beeld. Elke stijging van de rente met 0,1% resulteert vanaf 2026 in € 4 miljoen extra rentelasten. Ten slotte speelt worden we momenteel geconfronteerd met veel onduidelijkheden en onzekerheden over onze gemeentefondsuitkering, waarover een uitgebreide toelichting wordt gegeven in onderstaande box 2.1.2.
Gemeente Amsterdam
Pagina 13 van 70
Box 2.1.2 Onduidelijkheden en onzekerheden met betrekking tot onze gemeentefondsuitkering Het hierboven geschetste financiële beeld is omgeven met onzekerheden en risico’s. Rondom het gemeentefonds spelen de volgende onduidelijkheden en onzekerheden: De financiële effecten van het regeerakkoord zijn voor gemeenten nog niet bekend. Het is op dit moment wel duidelijk dat er (incidenteel) geld wordt toegevoegd aan het gemeentefonds. Het is echter waarschijnlijk dat tegenover de toegenomen gemeentefondsuitkering ook extra taken staan, en de toename van het gemeentefonds dus niet tot begrotingsruimte leidt. De huidige verwachting is dat de doorrekening van het regeerakkoord plaats zal vinden in een zogenaamde maartcirculaire. Dat betekent dat die informatie een plek kan krijgen in de Viermaandsrapportage 2022 en het addendum op deze nota begrotingsruimte. Wat alvast wel helder is uit het regeerakkoord, is dat het accres (het meebewegen van het gemeentefonds met de rijksuitgaven) vanaf 2026 wordt beperkt tot een plus van € 1 miljard ten opzichte van de stand bij de Miljoenennota 2022. Daarnaast zijn de incidentele investeringspakketten (Stikstoffonds, Klimaatfonds, Nationaal Groeifonds, het budget voor ontsluiting van nieuwe woningen) uitgezonderd van het accres.
Deze ontwikkelingen zetten de gespannen relatie tussen de middelen die we vanuit het Rijk ontvangen en de taken die we moeten uitvoeren nog verder onder druk. Een nieuwe financieringssystematiek voor gemeenten en de verruiming van het gemeentelijk belastinggebied zijn aangekondigd, en zullen gemeenten naar verwachting meer ruimte geven, maar daarover is momenteel nog weinig duidelijk. Een deel van de hierboven genoemde incidentele extra middelen vloeit voort uit de uitspraak van de arbitragecommissie jeugdzorg. In 2021 oordeelde die commissie dat het rijk zo’n € 1,5 miljard extra beschikbaar moet stellen om gemeenten in staat te stellen de jeugdzorg uit te voeren. Daarbij werd wel de afspraak gemaakt dat rijk en gemeenten samen gaan werken aan plannen om efficiënter te gaan werken. De nieuwe coalitie heeft die afspraken alvast ingeboekt, maar ook extra besparingen gepland. Hierdoor is vanaf 2026 nog € 367 miljoen over van de € 1,5 miljard die gemeenten nu extra krijgen voor de jeugdzorg. Ook hiervoor geldt dat de precieze impact voor Amsterdam nog onbekend is. Op dit moment loopt het herijkingsonderzoek van het gemeentefonds, waarbij onderzocht wordt hoe de bijdrage van het Rijk aan de gemeenten anders verdeeld kan worden. Op dit moment bestaat nog onzekerheid over het precieze effect én het moment van invoeren hiervan.
Op basis van het recente bestuurlijk overleg begrijpen wij dat het rijk het voornemen heeft de herijking per 2023 door te voeren. De huidige verwachting is dat deze nieuwe verdeling een stevig negatief effect (in de orde grootte van € 20 miljoen) kan hebben op de bijdrage voor Amsterdam (net als voor andere grote steden).
We gaan uit van Rijkscompensatie voor extra kosten en gederfde inkomsten als gevolg van corona in 2021 en 2022, zoals we die ook over 2020 ontvangen. Omdat die compensatie echter nog niet is opgenomen in de circulaires van het gemeentefonds, is onze lijn dat we die ook niet opnemen in het financiële beeld.
Balans In het eerste gedeelte van dit hoofdstuk is het budgettair beeld van de baten en lasten uit de exploitatiebegroting uiteengezet. In deze paragraaf besteden we aandacht aan het vertrekpunt en de context met betrekking tot zaken die raken aan de balans. In onderstaande tabel 2.2.1 is de geprognosticeerde balans weergegeven zoals die was opgenomen in de Begroting 2022, aangevuld met het jaar 2026. Ter indicatie: de omvang van onze balans is een factor vier tot zes groter dan die van de andere G4-steden. Het materieel bezit, de reserves en de schuld zijn de drie grootste posten op de balans. In deze paragraaf worden deze drie elementen toegelicht. In de bijlage 1 met een introductie op onze gemeentefinanciën is een nadere toelichting opgenomen op de werking van de balans.
Gemeente Amsterdam
Pagina 14 van 70
Tabel 2.2.1 Concept geprognosticeerde balans x € miljoen
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
37
37
37
37
37
37
37
Materieel bezit
13.090
13.383
13.867
14.258
14.564
14.826
15.026
Financieel Bezit
981
1.122
1.139
1.161
1.180
1.195
1.195
Immaterieel bezit
Werkkapitaal
121
103
170
170
153
219
219
Totaal Bezit
14.229
14.646
15.213
15.626
15.934
16.278
16.478
7.724
7.583
7.338
7.382
7.509
7.573
7.573
Reserves Resultaat na bestemming
16
-
-
-
-
-
-
Voorzieningen
380
350
344
338
342
347
347
Schuld
6.109
6.713
7.531
7.907
8.083
8.358
8.558
Totaal financieringsmiddelen
14.229
14.646
15.213
15.626
15.934
16.278
16.478
Investeringen in materieel bezit In de Begroting 2022 zijn investeringsuitgavenplafonds afgesproken voor 2022 tot en met 2025. Deze investeringsruimte is besloten door een afweging te maken binnen de kaders van houdbare financiën en uitvoerbaarheid enerzijds, en de noodzaak tot investeren anderzijds. In onderstaande tabel 2.2.2 staat de investeringsruimte weergegeven, waarbij wordt uitgegaan van de investeringsruimte zoals opgenomen in de Begroting 2022. De investeringsruimte is voor de komende jaren al belegd met lopende en te starten projecten, zoals weergegeven in de portfoliobijlage van de Begroting 2022. Dat betekent dat er geen ruimte beschikbaar is voor nieuwe initiatieven, zonder projecten uit het portfolio uit of af te stellen. De investeringsruimte voor 2026 (van € 495 miljoen) is bedoeld als een indicatief getal, en over deze ruimte zal door het nieuwe college moeten worden besloten. De investeringsruimte in 2026 is opgesteld uit de afschrijvingen van ca. €295 miljoen, een investeringsruimte voor erfpacht van 150 miljoen, en de besparingsopgave voor investeringen van €50 miljoen. Met deze opstelling blijft de schuldquote exclusief erfpacht gelijk op 78%.
In de nota Investeringen die is bijgevoegd in de voorbereidingsstukken wordt gewerkt met een ander getal, namelijk met de gemiddelde investeringsruimte uit de periode 2021-2025, waardoor er sprake is van een extra oplopende schuld dan wel een aanvullende besparingsopgave.
Gemeente Amsterdam
Pagina 15 van 70
Tabel 2.2.2 Investeringen 2022-2026 (x € miljoen)
2022
2023
2024
2025
2026
Investeringsruimte
719
640
568
537
495
Openbare ruimte en Mobiliteit
265
221
207
196
PM
Maatschappelijke Voorzieningen
194
249
237
237
PM
Duurzaamheid en Ruimtelijke Ordening
137
90
90
90
PM
Groen
15
13
13
12
PM
Bestuur en Organisatie en Overig
73
52
52
52
PM
Erfpacht
175
175
150
150
150
Centrale overprogrammering
-140
-160
-180
-200
50
50
In te vullen taakstelling uit Begroting 2022 Exploitatielasten nieuwe investeringen 2026
50 30
Schuldquote
129%
130%
133%
140%
143%
Schuldquote excl. erfpacht
75%
74%
74%
78%
78%
Met de huidige investeringsplafonds kunnen onze beleidsdoelen niet gerealiseerd worden. Er zit spanning tussen de investeringsruimte en de investeringen die nodig zijn om ons bestaande bezit op peil te brengen (met name bruggen en kademuren), toekomstbestendig in stand te houden (Stad Zijn), de groeiopgave mogelijk te maken (Stad Maken) en beleidsdoelstellingen te realiseren (Stad Verbeteren). Met de huidige ruimte zal de vervangingsopgave moeten worden beperkt en kan de stad niet goed onderhouden worden. Ook zijn noodzakelijke investeringen om mobiliteitssystemen en de openbare ruimte aan te passen op de groei van de stad nu niet mogelijk. Concrete voorbeelden zijn het uitstel van renovatie van maatschappelijke voorzieningen en het afsluiten van bruggen en tunnels. Het investeringsvraagstuk vraagt scherpe keuzes. Door de spanning tussen de opgave enerzijds en de ruimte anderzijds zien we ons voor een uitdaging gesteld: we moeten een afweging maken binnen de kaders van houdbare financiën (exploitatiebegroting én balans/schuld) en uitvoerbaarheid enerzijds, en de noodzaak tot investeren anderzijds. Meer ruimte creëren door de schuld op te laten lopen geeft nog geen noodzakelijke ruimte in de begroting (voor de kapitaal- en exploitatielasten) of in de capaciteitsplanning. Een eenvoudige oplossing zonder moeilijke keuzes lijkt niet binnen handbereik.
In de stukken voor de voorbereiding van het nieuwe college is tevens een notitie Investeringen opgenomen, waarin deze probleemstelling breder uiteengezet wordt. Het rijk kan een rol spelen, maar biedt geen alles-oplossend vermogen. We doen een beroep op de rijksoverheid voor grote investeringen en beleidsontwikkelingen die niet binnen het klassieke takenpakket van de gemeente passen, zoals de energietransitie en duurzaamheidsambities. Daarnaast is de financieringssystematiek van gemeenten niet goed toegesneden op de prestaties die van gemeenten worden veracht, en wellicht kan de reeds aangekondigde nieuwe financieringssystematiek op termijn voor extra ruimte zorgen tot het doen van noodzakelijke
Gemeente Amsterdam
Pagina 16 van 70
investeringen in de stad. Voor een deel van de problematiek binnen onze begroting kijken we nadrukkelijk naar het rijk. Wij begrijpen dat van het rijk echter geen alles-oplossend vermogen kan en mag worden verwacht, en dit onderstreept de noodzaak tot het maken van scherpe keuzes. Het opschroeven van de investeringsambitie is niet gratis. De bijkomende lasten van investeringen moeten gedekt worden binnen de begroting. In de bovenstaande tabel 2.2.2 is een inschatting gemaakt van de benodigde structurele begrotingsruimte voor maatschappelijke investeringen vanaf 2026. Als vuistregel kan gesteld worden dat voor elke € 100 miljoen extra investeringsruimte er structureel € 6 miljoen begrotingsruimte moet worden vrijgemaakt voor de kapitaallasten, exploitatielasten en programmalasten.4 Daarnaast zal de structurele taakstelling van € 50 miljoen uit de Begroting 2022 nog ingevuld moeten worden. Deze taakstelling is opgenomen in het financieel beeld in tabel 2.1.1. De mogelijkheden tot balansverkorting zijn onderzocht, maar deze leveren weinig tot geen extra financieringsruimte op. Balansverkorting houdt in dat bestaande activa op onze balans op afstand worden geplaatst (bijvoorbeeld worden verkocht), of versneld worden afgeschreven. Het gevolg van balansverkorting is dat zowel de activa (de verkochte of afgeschreven activa) als de passiva (de bijbehorende schuld) afnemen.
In het kader van ons nieuwe investeringsstelsel is gezocht naar mogelijkheden om onze balans te verkorten, in de hoop daarmee extra investeringsruimte te genereren. De conclusie van deze zoektocht is dat balansverkorting weinig tot geen financieringsruimte oplevert, door fiscale, boekhoudkundige en juridische beperkingen. Reserves We onttrekken in de periode 2020 – 2022 meer aan onze reserves dan we toevoegen, terwijl dat vanaf 2023 andersom is. In de tabel 2.2.3 hieronder zijn de onttrekkingen uit en toevoegingen aan onze reserves weergegeven. Dit is de stand van zaken zoals die is opgenomen in de Begroting 2022. Doordat we per saldo onttrekken in de jaren tot en met 2022 neemt ons eigen vermogen tot en met 2022 af, en vanaf 2023 is een stijging in ons eigen vermogen te zien. Volgens de huidige verwachtingen onttrekken we in de periode 2022 tot en met 2025 in totaal 11 miljoen aan onze reserves. Zoals al eerder geschetst, bevinden we ons wat betreft onze gemeentefinanciën in een uitdagende situatie en is onze manoeuvreerruimte daarbij beperkt. Wij adviseren daarom om het saldo van onze reserves niet te laten verslechteren. Daarnaast verdient het extra aandacht om een begroting te presenteren die vóór bestemming (dus voor onttrekkingen of toevoegingen aan reserves) structureel sluit, en reserves dus niet structureel in te zetten om de begroting sluitend te maken.
4
Uiteindelijk is de mix aan investeringen bepalend voor de benodigde begrotingsruimte. In de Nota Investeringen wordt in paragraaf 1.1.3 en toelichting gegeven op de verhouding tussen investeringsruimte enerzijds, en de kapitaallasten, exploitatielasten en programmalasten anderzijds.
Gemeente Amsterdam
Pagina 17 van 70
Tabel 2.2.3 Financiële ontwikkelingen reserves (bedragen x € 1 miljoen) Jaar 2020 2021 2022 2023
2024
2025
2026
Beginstand
7.969
7.741
7.600
7.354
7.398
7.525
7.589
Onttrekkingen
1.285
1.198
1.135
706
367
351
PM
Toevoegingen
1.057
1.057
889
750
494
415
PM
Saldo
-228
-141
-246
44
127
64
PM
Eindstand
7.741
7.600
7.354
7.398
7.525
7.589
PM
Schuld Met de ingestelde meerjarige investeringsruimte in het nieuwe investeringsstelsel is de ontwikkeling van onze schuld getemperd, maar de schuld blijft de komende jaren stijgen. In figuur 2.2.1 is de geprognosticeerde ontwikkeling van onze schuld gedurende de komende collegeperiode weergegeven. Vooral door onze forse investeringsambitie stijgt onze schuld al enige jaren sterk, en we verwachten nu dat de schuld in 2026 uitkomt op € 8,6 miljard. Dit betekent in 2026 een netto schuldquote van 143%, wat neerkomt op een schuldquote van 78% exclusief erfpacht. De netto schuldquote berekenen we door de netto schuld te delen door het begrotingstotaal5. In 2020 en 2021 is de netto schuldquote licht gedaald terwijl de schuld sterk opliep. Dit is het gevolg van een eveneens sterk gestegen begrotingstotaal in deze jaren door enkele zeer grote incidentele baten zoals de Rijks coronacompensatie voor de TOZO uitkeringen. Dit zijn echter tijdelijke effecten waardoor het begrotingstotaal vanaf 2022 weer naar het normale, lagere niveau zal terug gaan en de netto schuldquote sterk zal stijgen. Figuur 2.2.1 Schuldontwikkeling 2015 - 2026 9,0
1,6
133% 129% 130%
8,0
140% 143% 1,4
96%
95%
94%
1
80% 6,0
69% 54%
5,0
7,5
43%
7,9
8,1
8,4
8,6
0,6
6,7 6,1
4,0
4,8 3,5
3,9
0,4
5,3 0,2
4,2
3,0
0 2015
2016
2017
2018
2019
Externe schuld
5
0,8
2020
2021
Prognose
2022
2023
2024
Schuldquote
Het begrotingstotaal zijn de totale baten zonder reservemutaties.
2025
2026
Netto schuldquote
Bedrag x € 1 miljard
1,2 7,0
Gemeente Amsterdam
Pagina 18 van 70
De rentetarieven stijgen, na meerdere jaren van dalende marktrentes. Dit betekent dat we langlopende leningen afsluiten tegen hogere rentetarieven en de rentelasten daardoor toenemen. Weliswaar zijn de rentetarieven historisch gezien nog altijd erg laag, maar gekoppeld aan onze sterk oplopende schuld heeft de rentestijging een flinke impact op onze begroting. Medio vorig jaar konden we nog langjarig geld lenen tegen 0,1%. Begin dit jaar was dat 0,4% en inmiddels is de langetermijnrente ongeveer 1,4%. In deze nota is gerekend met een rentepercentage van 1,25%. In figuur 2.2.2 is te zien wat de rentelasten zijn bij een renteniveau van 1,25%, en wat de gevolgen zijn als de stijging doorzet naar 2%. Elke stijging van de marktrente voor de lange termijn met 0,1% resulteert in 2026 in € 4 miljoen extra rentelasten. Figuur 2.2.2 Actualisatie externe rente 2022 – 2026
Bedrag x € 1 miljoen
80,0
66,7
70,0 56,2
60,0 43,7
50,0 40,0
31,3
30,0 20,0
35,9
30,6
39,9
23,0 10,3 10,6
10,0
2022
2023
Actualisatie externe rente obv 1,25%
2024
2025
2026
Actualisatie externe rente obv 2%
Kengetallen financiële positie: samenhang exploitatie, balans en risico’s De financiën van de gemeente dienen te voldoen aan de eisen van houdbaarheid, zodat de continuïteit van de taken en dienstverlening is gewaarborgd in de nabije en verdere toekomst. Daarmee wordt bedoeld dat de begroting sluit, structureel in evenwicht is, voldoende flexibel is en voldoende ruimte heeft om schokken op te vangen. Om de kwaliteit van het openbaar bestuur te bevorderen en te voorkomen dat de gemeente de financiële verplichtingen niet meer na kan komen wordt er toezicht uitgevoerd door de provincie. In het Gemeentelijk Toezichtskader 20206 is het toezicht op de financiën van de gemeente geregeld. Elke gemeente is verantwoordelijk voor haar eigen financieel beleid en beheer. De meerwaarde van het financieel toezicht is dat het een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de democratische horizontale verantwoording en de sturing en controle door de raad. Voor een goed oordeel over de gezondheid van de
6
Zie de website provincie Noord Holland: https://www.noordholland.nl/Bestuur/Interbestuurlijk_toezicht/Toezicht_op_financi_n/Beleidsdocumenten/Gemeenschap pelijk_Toezichtkader_2020.pdf
Gemeente Amsterdam
Pagina 19 van 70
gemeentefinanciën moet gekeken worden naar de begroting van de gemeente, de balans van de gemeente en naar de risico’s die de gemeente loopt. De belangrijkste voorwaarde voor een gezonde begroting is dat de baten en lasten structureel (ten minste) in evenwicht zijn. In het algemeen geldt dat een gemeente structurele taken uitvoert en daarvoor structurele baten en lasten raamt in de begroting. Structurele lasten en baten zijn dus de regel. Incidentele lasten en baten zijn de uitzondering, bijvoorbeeld voor eenmalige zaken of (meerjarige) projecten of subsidies met een tijdelijk karakter. De belangrijkste voorwaarde voor een deugdelijke begroting is dat de baten en lasten structureel (ten minste) in evenwicht zijn. Mochten de lasten toch uit de pas lopen, dan moet de gemeente bij kunnen sturen. Daarom is het van belang om voldoende zicht te hebben op de beïnvloedbaarheid van de lasten van de gemeente. Houdbare gemeentefinanciën worden gekenmerkt door een toekomstbestendige balans. Een balans is de basis voor iedere financiële huishouding. Het geeft inzicht in hoe de bezittingen zich verhouden tot schulden en verplichtingen en hoe de eigendommen van de gemeente zijn gefinancierd. Daarnaast geeft het een indicatie in hoeverre de gemeente in staat is om eenmalige tegenvallers op te vangen. Een hoge schuldenlast kan leiden tot hogere structurele lasten, zoals rentebetalingen.
Deze betalingen zijn niet flexibel. Bij een stijgende rente kan dit voor problemen zorgen. Daarom is een te hoge schuld niet wenselijk. Tegelijkertijd kan geld lenen de ruimte scheppen om grote investeringen te doen, die hun waarde in de toekomst bewijzen. Het bepalen van de verantwoorde schuldlimiet is een afweging tussen beide belangen. Tabel 2.3.1 Financiële kengetallen Kengetallen 2021 (realisatie) Netto schuldquote 93% Netto schuldquote 88% gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen Solvabiliteit 50% Structurele 1,89% Exploitatieruimte Grondexploitatie -8,4% Belastingcapaciteit 94%
2026 (raming) 143% 136%
Voldoende < 90% < 90%
Neutraal 90% < X < 130% 90% < X < 130%
Onvoldoende > 130% > 130%
44% PM
> 50% > 0%
50% < X < 20% 0
< 20% < 0%
-8,9% PM
< 20% < 95%
20% < X < 35% 95% < X < 105%
> 35% > 105%
De financiële positie van de gemeente Amsterdam is redelijk, maar staat onder druk. Gemeenten zijn verplicht om in de begroting en in het jaarverslag een basisset van vijf financiële kengetallen op te nemen. Deze kengetallen zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Een afzonderlijk kengetal zegt weinig over hoe de financiële positie van een gemeente moet worden beoordeeld. De kengetallen zullen altijd in samenhang moeten worden bezien, omdat ze alleen gezamenlijk en in hun onderlinge verhouding een beeld geven van de financiële positie van een gemeente. Bij de invoering van de kengetallen is door de wetgever een bewuste keuze gemaakt om geen norm op
Gemeente Amsterdam
Pagina 20 van 70
te leggen. Het is aan gemeenten zelf om ervoor te kiezen de kengetallen te normeren. De raad kan het college opdragen maatregelen te treffen als de gemeente de gestelde normen niet haalt. In onderstaande tabel 2.3.1 zijn de financiële kengetallen voor Amsterdam weergegeven, voor het jaar 2021 en voor het jaar 2026. Onze huidige financiële positie is redelijk, maar verslechtert de komende jaren.
Box 2.3.1 Toelichting op de financiële kengetallen Netto schuldquote De netto schuldquote berekenen we door de netto schuld te delen door het begrotingstotaal. We geven de netto schuldquote weer zonder en met correctie voor verstrekte leningen. Zo zien we in hoeverre het gaat om doorlenen. De provincie Noord-Holland is onze toezichthouder. Volgens hun signaalwaarden is een schuld lager dan 90 procent van het begrotingstotaal ‘voldoende’. Een schuld hoger dan 130 procent van het begrotingstotaal is ‘onvoldoende’. Solvabiliteitsratio De solvabiliteitsratio berekenen we door het eigen vermogen te delen door het balanstotaal. De solvabiliteitsratio is een maatstaf voor kredietwaardigheid. De toezichthouder provincie Noord-Holland noemt een solvabiliteitsratio hoger dan 30 procent ‘voldoende’ en lager dan 20 procent ‘onvoldoende’. Structurele exploitatieruimte De structurele exploitatieruimte is een maatstaf voor het verschil tussen structurele baten en lasten. Daarbij moeten we rekening houden met beperkingen en verruimingen van de exploitatie door toevoeging en onttrekking aan reserves. Het gaat om het saldo van de geraamde structurele baten en lasten minus het saldo van structurele toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. De structurele exploitatieruimte is de som van deze saldi gedeeld door de totale geraamde baten.
De maatstaf geeft aan hoeveel ruimte we hebben om onze lasten te dragen. Het percentage geeft aan hoeveel de lasten nog kunnen stijgen of de baten kunnen dalen, voordat we de lasten niet meer volledig kunnen dragen. Er is geen norm voor het niveau van dit kengetal, een negatief percentage geeft aan dat de begroting of jaarrekening niet sluit. Grondexploitatie Dit percentage geeft informatie over de boekwaarde van Niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG) en Bouwgronden in exploitatie (BIE) in verhouding tot onze totale baten. Er is geen VNG-norm voor de hoogte van deze ratio. In de regel geldt: hoe lager de ratio des te minder investeringen in grondexploitaties we hoeven terug te verdienen. En daarmee hoe lager ons financiële risico. We hebben een negatief percentage, omdat we in de lopende grondexploitaties meer opbrengsten dan kosten hebben geboekt. Hierdoor is de stand van de balanspost Bouwgronden in exploitatie (BIE) negatief en is het financieel risico laag. Belastingcapaciteit De belastingcapaciteit geeft weer hoe de hoogte van onze voornaamste belastingen zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. We bepalen dit via de hoogte van de gemiddelde lasten per meerpersoonshuishouden met eigen woning voor de OZB, de rioolheffing en de reinigingsheffing. De belastingcapaciteit in 2021 was 94%.
De gemiddelde gemeentelijke woonlasten voor een meerpersoonshuishouden met eigen woning in Amsterdam waren in 2020 € 656 en in 2021 € 761. We hebben nog geen zicht op de gemiddelde woonlasten voor 2026.
Gemeente Amsterdam
Pagina 21 van 70
De algemene reserve is op dit moment laag, onze risico’s nemen toe naar de toekomst. Mocht er een incident zijn met grote financiële gevolgen, dan moet de gemeente dat op kunnen vangen zonder dat er ernstige problemen optreden. De algemene reserve is bedoeld om onverwachte risico’s op te kunnen vangen zonder dat beleidsdoelen moeten worden aangepast. Voorwaarde is dat de hoogte van de algemeen reserve toereikend is en toereikend blijft om de risico’s met financiële gevolgen te dragen. De negatieve effecten van corona hebben geleid tot negatieve rekeningresultaten en hebben daarmee een flinke hap genomen uit de algemene reserve. In de Begroting 2021 hebben we het herstelplan ‘Samen sterker uit de crisis’ verwerkt. Het herstelplan voorziet (onder andere) in het weer op een voldoende niveau brengen van de algemene reserve. Op dit moment is de algemene reserve te laag voor het dragen van de risico’s. De algemene reserve moet op peil komen en blijven willen we structureel het hoofd kunnen bieden aan de gevolgen van risico’s.
Figuur 2.3.1 Algemene reserve en risico’s 2018-2025
miljoenen euro
450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2018
2019
2020
2021
Beschikbare weerstandscapaciteit (linker as)
2022
2023
2024
2025
Benodigde weerstandscapaciteit (linker as)
Aflopende middelen Een deel van ons beleid heeft een incidentele dekking en zal aflopen zonder aanvullende maatregelen. De gemeente heeft voor het overgrote deel taken die horen tot het ‘standaardpakket’ van de gemeente. De lasten die hiermee samenhangen hebben een structureel karakter. Daarnaast kan de gemeente tijdelijk extra inzet plegen en daar incidenteel middelen voor vrijmaken. Dit wordt incidenteel gedekt beleid genoemd. De middelen die samenhangen met incidenteel beleid, zijn per definitie niet structureel beschikbaar. In onderstaande tabel 2.4.1 is een overzicht gegeven van de incidentele intensiveringen in de afgelopen bestuursperiode. Daar vallen onder andere de incidentele middelen uit het coalitieakkoord onder, en de middelen uit het herziene coalitieakkoord uit 2020. In de bijlage 4 is per programma inzichtelijk gemaakt waaruit de middelen zijn opgebouwd. Zonder aanvullende maatregelen zal dit beleid en zullen deze middelen aflopen.
Gemeente Amsterdam
Pagina 22 van 70
Tabel 2.4.1 Incidentele middelen Programma
2022
2023
2024
2025
2026
1. Veiligheid
12,0
0,4
0,4
0,0
0,0
2. Verkeer, Vervoer en Waterstaat
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
3. Economie
9,0
0,2
0,0
0,0
0,0
4. Kunst en Cultuur
4,2
2,5
2,5
0,0
0,0
5. Onderwijs
13,8
8,7
0,9
0,0
0,0
6. Sport
3,4
0,0
0,0
0,0
0,0
7. Werk, Inkomen en Participatie
41,5
23,3
6,9
3,7
0,0
8. Volksgezondheid, Jeugd en Zorg
18,1
6,0
0,0
0,0
0,0
9. Duurzaamheid en Ruimtelijke Ordening
36,4
15,5
12,9
10,7
0,0
10. Grond
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
11. Wonen en Groen
24,4
3,0
0,0
0,0
0,0
12. Moderne Open Overheid
9,8
5,0
0,0
0,0
0,0
B. Bestuur en Apparaat
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
172,7
64,6
23,6
14,3
0,0
Totaal
De afgelopen collegeperiode zijn vanwege de crisis omvangrijke structurele bezuinigingen doorgevoerd. Halverwege de collegeperiode brak de coronacrisis uit, en in de zomer van 2020 heeft het college besloten tot het aanvullend coalitieakkoord ‘Samen sterker uit de crisis’. In het aanvullend coalitieakkoord waren omvangrijke structurele bezuinigingen opgenomen op de ambities uit het coalitieakkoord van het college, en op het overige beleid van de gemeente. Daarnaast is bezuinigd op de organisatie, bovenop de bezuiniging op de organisatie waartoe dit college in het eerste jaar van de collegeperiode heeft besloten. In onderstaande tabel 2.4.2 zijn de structurele bezuinigingen van de afgelopen collegeperiode opgenomen. In Bijlage 4 worden alle taakstellingen uitgesplitst naar programma en maatregel. Zonder nieuw besluit blijven deze taakstellingen staan in de begroting. Over de invulling is veelal besloten, maar dat geldt niet voor alle maatregelen uit de reeksen in onderstaande tabel. Er is bijvoorbeeld sprake van een structurele besparing op woonmiddelen (onderdeel van de vermindering van de coalitieakkoordmiddelen in programma 11) die nog moet worden ingevuld voor een bedrag van € 3,5 miljoen vanaf 2023.
Dat geldt in een beperkt aantal gevallen ook voor maatregelen die niet voortkomen uit ‘Samen sterker uit de crisis’, bijvoorbeeld het beprijzen van evenementen van € 2 miljoen vanaf 2023.
Gemeente Amsterdam
Pagina 23 van 70
Tabel 2.4.2 Structurele bezuinigingen Besparingen
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Samen sterker uit de crisis (Begroting 2021)
-15,2
-27,1
-115,0
-188,8
-191,3
-191,3
Vermindering coalitieakkoordmiddelen
-1,5
-6,0
-58,8
-70,8
-73,3
-73,3
Taakvermindering beleid
-12,7
-14,1
-33,2
-50,0
-50,0
-50,0
-1,0
-7,0
-23,0
-68,0
-68,0
-68,0
-20,0
-35,0
-51,0
-51,0
-51,0
-51,0
-50,0
-50,0
-50,0
-289,8
-292,3
-292,3
Besparing op de organisatie B2021 Besparing organisatie (Voorjaarsnota 2019) Besparingsopgave investeringen (B2022) Totaal
-35,2
-62,1
-166,0
Wij adviseren om duidelijke keuzes te maken in de volgende collegeperiode: incidentele dekking betekent incidenteel beleid, en structureel beleid betekent structurele dekking. Binnen de begroting van Amsterdam komt het relatief vaak voor dat structureel (beoogd) beleid een incidentele dekking heeft. Over het al dan niet voortzetten van deze activiteiten wordt jaarlijks gediscussieerd en moet jaarlijkse ruimte vrij worden gemaakt binnen de begroting. Dit zorgt voor onduidelijkheid bij betrokken partners in de stad en bij de ambtelijke organisatie. Wij adviseren daarom om duidelijk keuzes te maken over incidenteel dan wel structureel beleid en de bijbehorende dekking te verankeren in de begroting.
Gemeente Amsterdam
Pagina 24 van 70
Begrotingsindeling
Belangrijkste aanbevelingen Pas de huidige begrotingsindeling aan. Neem het ambtelijke voorstel voor een nieuwe begrotingsstructuur over, waardoor we meer opgave- en doelgericht en wendbaar kunnen werken. Dit voorstel (zie bijlage 5 van deze nota) bestaat uit een nieuwe programma-indeling, een mogelijkheid om integrale thema’s in de structuur op te nemen en een verbetering van het inzicht in gebiedsopgaven. Maak per programma inzichtelijk welk deel van de middelen zich leent voor gebiedsgericht prioriteren, zodat dagelijks besturen en college dit deel samen over de gebiedsopgaven kunnen verdelen. Laat de verbijzondering naar gebieden ook in de doelenboom naar voren komen door streefwaarden op te nemen bij de indicatoren voor die gebieden. Neem de ambities uit het coalitieakkoord zichtbaar op in de doelenboom (doelen, activiteiten en indicatoren) van de verschillende beleidsprogramma’s. Reserveer de coalitieakkoordmiddelen op een centrale plaats in de begroting en keer deze uit aan het betreffende programma op basis van een bestedingsplan waarin duidelijk wordt gemaakt dat het voorstel effectief en doelmatig is en tot welke – in de doelenboom op te nemen – resultaten dit leidt. De indeling van een gemeentebegroting is voor een groot deel voorgeschreven door regelgeving van het rijk.