Bijlage 1 MKBA_Schiphol_Krimpen_of_verduurzamen.pdf

Als zij minder dan tachtig procent van een slot gebruiken, wordt het slot ingetrokken. Dit zal de maatschappijen bewegen om de slots (bijna) ‘vol te vliegen’. Om dat te bereiken zullen zij hun prijzen tijdelijk verlagen. Deze daling leidt tot een daling van het producentensurplus (overwinsten). In de AEOLUS-berekeningen is dit meegenomen. De tijdelijke verlaging vormt een even groot voordeel voor de gebruikers van Schiphol. Effecten voor Nederlanders en buitenlanders De aandeelhouders van de luchtvaartmaatschappijen die op Schiphol vliegen zijn deels Nederlands, deels buitenlands.11 De aandelen van de grootste gebruiker van Schiphol, Air France-KLM, zijn voor 9,3 procent in handen van de Nederlandse Staat. Andere grote aandeelhouders zijn de Franse Staat (28,6 procent) en enkele buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. Institutionele beleggers, fondsen of bedrijven hebben 43,4 procent van de aandelen in handen. 12 Onbekend is of deze organisaties in bezit zijn van Nederlanders of buitenlanders. Air France-KLM is 10

11 12

De winst is 5,42 dollar per passagier en 3,1 procent van de omzet. Daaruit volgt dat de omzet per passagier (5,42/0,031=) 175,84 dollar is. Daarvan is 5,42 dollar winst per passagier en de rest, (175,84-5,42=) 170,42 dollar, zijn de kosten per passagier. Met Nederlanders wordt hier inwoners van Nederland bedoeld; het gaat dus niet om de nationaliteit. https://www.airfranceklm.com/en/finance/air-france-klm-capital/shareholding-structure

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

16

(inclusief het aandeel van 9,3 procent van de Nederlandse Staat) mogelijk voor zo’n vijftien procent in handen van Nederlandse aandeelhouders. De aandeelhouders van andere luchtvaartmaatschappijen die op Schiphol vliegen zijn waarschijnlijk slechts voor een klein deel Nederlanders, mogelijk enkele procenten. Het aandeel van de groep Air France-KLM, inclusief dochteronderneming Transavia, in termen van passagiers op Schiphol is 57,8 procent in 2019 (Schiphol, 2019, p. 37). Op basis van deze incomplete cijfers schatten we het aandeel van Nederlandse aandeelhouders in het geheel van de (overwinsten van) luchtvaartmaatschappijen tentatief op tien procent. Doorberekenen van (meer)kosten aan gebruikers In deze studie veronderstellen we dat relatief kleine kostenveranderingen bij luchtvaartmaatschappijen voor 75 procent worden doorberekend in ticketprijzen en vrachtprijzen (hieronder wordt een andere veronderstelling beschreven voor grote kostenstijgingen). 75 procent van kostenstijgingen wordt dus uiteindelijk betaald door passagiers of ontvangen als het om kostenverlagingen gaat. De overige 25 procent wordt niet doorgegeven in de prijzen en (dus) betaald of ontvangen door de luchtvaartmaatschappijen.

Dit is gebaseerd op de observatie dat er verschillende deelmarkten zijn: ● In deelmarkten met scherpe concurrentie maken luchtvaartmaatschappijen geen overwinst (in economisch jargon: het producentensurplus is nul ). In deze markten worden kostenstijgingen volledig doorgegeven in de prijzen omdat luchtvaartmaatschappijen geen ruimte hebben om de kostenstijging op een langdurige wijze vanuit de eigen overwinst te bekostigen. Kostendalingen worden daarentegen ook volledig doorgegeven onder invloed van diezelfde concurrentie. ● Er zijn echter ook deelmarkten met slechts één aanbieder of enkele aanbieders. In deze deelmarkten is er sprake van een bepaalde mate van markmacht waardoor er overwinsten (producentensurplus) bestaan. Afhankelijk van de marktomstandigheden zullen aanbieders in deze markten een deel van kostenstijgingen opvangen door hun prijzen niet evenredig te verhogen. Daarmee vangen ze de kostenstijgingen dus deels op ten nadele van de eigen overwinst. De reden om deze strategie te volgen is bijvoorbeeld om het marktaandeel op de route op peil te houden, of dat de route aantrekkelijk kan zijn in combinatie met andere bestemmingen. Uit onderzoek blijkt dat de mate waarin kostenveranderingen worden doorberekend in de prijzen, varieert van 50 tot 100 procent, afhankelijk van de mate van concurrentie en de vorm van de vraagcurve (Koopmans & Lieshout, 2016).

In deze studie gaan we uit van het gemiddelde van deze bandbreedte: 75 procent. Doorberekening verhoging vliegbelasting aan gebruikers Voor grotere kostenstijgingen geldt een andere benadering. Dit geldt met name voor de verhoging van de vliegbelasting in de milieu- & geluidvariant. De kostenstijging die hieruit voortkomt is op lange termijn zeer groot in verhouding tot de overwinsten van luchtvaartmaatschappijen. Ter vergelijking: de verhoging van de vliegbelasting betreft in 2050 tientallen euro’s per passagier; de overwinsten van luchtvaartmaatschappijen schatten we in dit rapport op één euro per passagier. Dit impliceert dat luchtvaartmaatschappijen gedwongen zijn om het overgrote deel van de vliegbelastingen door te berekenen in de prijzen die passagiers en vracht betalen. Een klein deel gaat ten koste van de overwinsten. Het is niet aannemelijk dat marktmacht en overwinsten volledig verdwijnen als gevolg van de vliegbelasting in de milieu- & geluidvariant. Met name op sommige lokale markten zal nog steeds sprake zijn van een beperkt aantal aanbieders. We veronderstellen dat de overwinsten in WLO-Hoog in 2050 worden gehalveerd door de verhoging van de vliegbelasting. In de periode tot 2050 (en ook in WLO-Laag) is de daling van de overwinst evenredig met de stijging van de vliegbelasting ten opzichte van het huidige niveau.

Het resterende (overgrote) deel van de vliegbelasting wordt volledig doorberekend in de prijzen. In 2050 wordt de overwinst in WLO-Hoog door de hogere vliegbelasting in de milieu- & geluidvariant gehalveerd van één euro per passagier naar een halve euro per passagier. De winst van luchtvaartmaatschappijen daalt dan met een halve euro per passagier. Door de lagere overwinst dalen de prijzen (excl. vliegbelasting) voor passagiers

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

17

met een halve euro. Dat is in het scenario WLO-Hoog 2,28 procent van de gemiddelde verhoging van de vliegbelasting in 2050. Voor de andere jaren (2025 t/m 2049) gaan we ervan uit dat de prijzen (excl. vliegbelasting) ook dalen met 2,28 procent van de gemiddelde verhoging van de vliegbelasting in die jaren. Ook in WLO-Laag veronderstellen we dat deze prijsdaling 2,28 procent is van de gemiddelde verhoging van de vliegbelasting. De gebruikers betalen dus uiteindelijk niet de volle vliegbelasting, maar 97,72 procent (100-2,28) van de verhoging van de vliegbelasting. Belastingen: vennootschapsbelasting Op basis van de verandering van de bedrijfswinsten schatten we het effect op de inkomsten uit de vennootschapsbelasting voor de Nederlandse Staat. We veronderstellen dat over 75 procent van de winsten van luchtvaartmaatschappijen op Schiphol belasting wordt geheven in Nederland. 13 Dit aandeel geldt ook voor de verandering van de winsten. Het veronderstelde belastingtarief is gelijk aan de gemiddelde effectieve belastingdruk in Nederland van 22,43 procent zoals gerapporteerd door Van der Geest en Peters (2022).

Het bedrijf Schiphol De directe effecten voor het bedrijf Schiphol beperken zich tot het effect op de non-aeronautische activiteiten, want de aeronautische activiteiten worden kostengeoriënteerd gereguleerd. Op basis daarvan veronderstellen we dat de aeronautische activiteiten van Schiphol geen producentensurplus genereren. Op basis van de winst per passagier op non-aeronautische activiteiten maken we een inschatting van de verandering van de winst van Schiphol bij lagere passagiersaantallen. Vervolgens gaan we na in hoeverre deze verandering ook een verandering van het producentensurplus betreft. Producentensurplus In het laatste jaar voor de pandemie (2019) boekte de Royal Schiphol Group op “Consumer Products & Services” een exploitatieresultaat van 206 miljoen euro (Schiphol, 2020, p. 102). Dit betreft grotendeels concessies (voor bijvoorbeeld winkels) en parkeeropbrengsten. In dat jaar vervoerde de Royal Schiphol Group in totaal 80,5 miljoen passagiers (Schiphol, 2020, p. 10). De winst per passagier was daarmee (206/80,5=) 2,56 euro. 14 Dit bedrag gebruiken we om het effect van het aantal passagiers op de niet-aeronautische winst van Schiphol te schatten. 15 De vermindering van het aantal passagiers is ontleend aan AEOLUS-uitkomsten (zie bijlage E).

Daarbij geldt dat de maatschappelijke baat niet bestaat uit de winst maar uit het producentensurplus dat slechts een deel van de winst vormt.16 Hoe groot het producentensurplus van Schiphol is, is niet bekend. We schatten het tentatief op 1 euro per passagier.17

13

14

15

16

17

Hieronder vallen in ieder geval Nederlandse partijen als KLM en Transavia, maar mogelijk ook buitenlandse maatschappijen met een Nederlandse dochter. Het aandeel in de passagiers- of vrachtmarkt op Schiphol is niet noodzakelijkerwijs gelijk aan het aandeel in de totale winst. We nemen aan dat de hoeveelheid vracht geen effect heeft op de winst of het producentensurplus van het bedrijf Schiphol uit non-aeronautische activiteiten. Deze winst per passagier heeft betrekking op alle 80,5 miljoen passagiers van de Royal Schiphol Group. Daarvan reizen er 71,7 miljoen via Schiphol. Mogelijk is de winst per passagier op Schiphol hoger dan op andere luchthavens, door hogere parkeertarieven en wellicht meer winkels en horeca (per passagier) en meer transferpassagiers. We beschikken echter niet over de winst per Schipholpassagier. Zie voor een toelichting op het verschil tussen winst en producentensurplus de tekst over luchtvaartmaatschappijen hierboven. Dit impliceert een groter aandeel van het producentensurplus in de winst dan bij de luchtvaartmaatschappijen (zie de tekst hierboven). De achtergrond daarvan is dat Schiphol een sterke marktpositie (d.w.z. een zekere mate van marktmacht) heeft in de markt voor parkeren en in de markt voor ruimte voor horeca en winkels.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

18

Effect van vaste kosten Een deel van de kosten van het bedrijf Schiphol is vast; dat wil zeggen dat deze kosten niet afhangen van het aantal vluchten. Hierdoor stijgen bij krimp de kosten per passagier en per ton vracht. Op basis van het jaarverslag 2019 van Schiphol schatten we in welke kosten vast en welke variabel zijn (Schiphol, 2020, p. 95). De grootste kostenposten zijn ‘Kosten van uitbesteed werk en andere externe kosten’ (605 miljoen euro), ‘Afschrijvingen, amortisatie en bijzondere waardeveranderingen’ (294 miljoen euro), ‘Personeelsbeloningen’ (242 miljoen euro) en ‘Beveiligingsactiviteiten’ (192 miljoen euro). De totale bedrijfslasten zijn 1.332 miljoen euro. We veronderstellen dat de ‘Kosten van uitbesteed werk’ volledig variabel zijn. Bij de ‘Personeelsbeloningen’ en de ‘Beveiligingsactiviteiten’ (ook grotendeels personeel) nemen we aan dat vijf procent van de kosten vast is. En bij de ‘Afschrijvingen’ e.d., ten slotte, veronderstellen we dat de helft ook op een termijn van vijf jaar nog vast is. Deze veronderstellingen zijn mede gebaseerd op het feit dat de capaciteitsbeperking door het krimpbesluit geleidelijk toeneemt in de tijd, hetgeen aanpassing minder moeilijk maakt dan bij een plotselinge grote verandering. Op basis daarvan schatten we het aandeel van vaste kosten in de totale kosten op dertien procent. De kosten per passagier c.q.

passagiersequivalent vracht schatten we op vijftien euro. 18 De vaste kosten per ‘verdwenen’ passagier(sequivalent) zijn dan dertien procent van vijftien euro, dit komt uit op 2,00 euro. Aandeelhouders Van de aandelen van Schiphol is 92 procent in handen van het Rijk, Amsterdam en Rotterdam. Acht procent is in handen van Aeroport de Paris, maar deze aandelen worden verkocht. 19 Onduidelijk is welke partij deze aandelen zal overnemen. In deze MKBA nemen we aan dat Schiphol volledig in bezit is/komt van Nederlandse aandeelhouders.20 Belastingen: vennootschapsbelasting Voor Schiphol zijn de volledige bedrijfswinsten belastbaar in Nederland. Hiervoor rekenen we net als voor luchtvaartmaatschappijen een gemiddelde belastingdruk van 22,43 procent zoals gerapporteerd door Van der Geest en Peters (2022). Dit is in de orde van grootte van de gerealiseerde effectieve belastingdruk zoals gerapporteerd in de jaarverslagen van de Royal Schiphol Group die tussen 2015 en 2020 varieerde tussen de 17,3 en 24,0 procent.

Bredere economische effecten Zonder marktinefficiënties geen bredere economische effecten De MKBA-werkwijzer Luchtvaart benadrukt dat additionele bredere economische baten van luchtvaart (bovenop de directe baten voor gebruikers en aanbieders) alleen kunnen optreden als er marktinefficiënties zijn. Voorbeelden van marktinefficiënties zijn marktmacht en agglomeratie-effecten. 21 Er treden wel allerlei effecten op in andere markten, maar dit zijn veelal doorgegeven effecten. Een voorbeeld is de (reis)kostenstijging die bedrijven ervaren als er door krimp minder directe bestemmingen worden aangeboden. Die reiskostenstijging wordt meegenomen bij de directe effecten, in de vorm van een toename van de gegeneraliseerde effecten. Het feit dat deze kosten

18

19 20

21

De totale kosten waren in 2019 1332 miljoen euro. Het aantal passagiers was 71,7 miljoen. De hoeveelheid vracht was 1,57 miljoen ton (Schiphol, 2022), wat neerkomt op 15,7 miljoen passagiersequivalenten (100 kilo is een passagiersequivalent. De kosten per passagier(sequivalent) zijn 1332/(71,7+15,7) = 15,00 euro. https://www.schiphol.nl/nl/schiphol-group/pagina/adp-en-rsg-stopt-samenwerking/ Dit kan tot een beperkte overschatting van de baten leiden. Zoal hierboven aangegeven is de winst per Schipholpassagier mogelijk juist onderschat. Wellicht compenseert dit elkaar tot op zekere hoogte. In deze MKBA houden we rekening met marktmacht in de luchtvaart. Er is geen analyse gemaakt van marktmacht in andere sectoren.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

19

worden doorgegeven naar andere markten, leidt op zich niet tot een extra stijging van de totale kosten. Alleen als er op de betreffende markten inefficiënties aanwezig zijn, kunnen er additionele kosten ontstaan. Werkgelegenheid We nemen verlies van werkgelegenheid mee in de MKBA, hoewel het naar verwachting niet om een groot welvaartsverlies gaat. Volgens de MKBA-richtlijnen verandert de werkgelegenheid alleen op korte termijn omdat de arbeidsmarkt op lange termijn (circa 8 jaar) weer in evenwicht komt (SEO, 2016a).22 In dit nieuwe marktevenwicht is het arbeidsaanbod bepalend voor de werkgelegenheid. Er kan wel een tijdelijk effect op de werkgelegenheid zijn, maar deze effecten zijn volgens de MKBA-werkwijzer Luchtvaart relatief klein. Daarom adviseert de werkwijzer om dit effect niet mee te nemen. Ook zegt de werkwijzer dat, als toch werkgelegenheidseffecten worden meegenomen, een stevige analyse nodig is. In deze MKBA gebruiken we een arbeidsmarktmodel van SEO waarmee dergelijke effecten kunnen worden doorgerekend. Dit model is gebaseerd op de MKBA-richtlijnen voor het sociale domein (SEO, 2016a) en kan worden gezien als een ‘stevige analyse’. 23 Mede gezien het belang van werkgelegenheid in de maatschappelijke discussie over Schiphol rekenen we de werkgelegenheidskosten en het bbp-verlies door krimp met dit model door.

Vestigingsklimaat Het vestigingsklimaat in Nederland is onder meer afhankelijk van de internationale bereikbaarheid, waaronder bereikbaarheid via Schiphol. Dit betreft zowel het aantal te bereiken bestemmingen als de frequentie ervan. Deze effecten nemen we op verschillende manieren mee in de MKBA: ● Bij de effecten voor gebruikers (zie hierboven) brengen we in kaart hoe sterk de transportkosten stijgen of dalen; ● In tweede instantie kunnen andere transportkosten voor bedrijven aanleiding zijn om te verhuizen naar andere locaties binnen of buiten Nederland, of om nieuwe bedrijvigheid wel of niet bij Schiphol te vestigen. Dit is in beginsel ook een onderdeel van de transportkosten, want de kosten voor mensen en bedrijven die niet meer vliegen of extra vluchten maken worden daarin meegenomen via de ‘rule of half’. Als onderdeel daarvan kunnen kosten van luchtvaart een effect hebben op het vestigingsklimaat voor internationaal georiënteerde bedrijven en andere afnemers van luchtvaartdiensten; ● Het tijdelijke werkgelegenheidseffect wordt in de MKBA doorgerekend met het hiervoor genoemde SEOmodel. Uit het literatuuroverzicht in bijlage C komt naar voren dat het niet goed mogelijk is om een causale relatie te leggen tussen luchtvaart en economische groei. Die conclusie werd ook getrokken in een eerder literatuuronderzoek van CE Delft (2019b).

In dat onderzoek wordt ook benadrukt dat luchtvaart één van vele vestigingsplaatsfactoren is. Decisio (2022) geeft aan dat internationaal onderzoek een positieve relatie tussen de groei van luchthavens en van de regionale economie suggereert. Het is echter veelal onduidelijk of dit een causaal verband van luchtvaart naar economie is, of juist andersom. Decisio stelt: “Wat er economisch zou gebeuren als Schiphol niet meer zou kunnen groeien, is niet vast te stellen.” De Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur (RLI, 2019) wijst er in een advies op dat de aanname dat capaciteitsbeperkende maatregelen in de luchtvaart dramatische gevolgen hebben voor de economie, niet goed is onderbouwd.

22 23

Deze vertraagde aanpassing is een vorm van marktinefficiëntie. Het model neemt de werkgelegenheidseffecten in de luchtvaart en bij toeleveranciers ('achterwaartse effecten') mee. De effecten bij gebruikers van de luchtvaart ('voorwaartse effecten') worden ook toegevoegd (zie de vestigingsplaatseffecten hierna). Zie Bijlage B voor meer informatie over het model.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

20

Uit de Nederlandse Innovatie Monitor 2022 blijkt dat de infrastructuur in Nederland — breed gedefinieerd inclusief de kwaliteit van wegen, het elektriciteitsnetwerk en de digitale infrastructuur — relatief goed beoordeeld wordt door het bedrijfsleven (SEO, 2022b). Deze factor is in mindere mate van belang voor de algemene tevredenheid over het ondernemingsklimaat vergeleken met andere vestigingsplaatsfactoren (o.a. wetgeving, kwaliteit van diensten en belastingklimaat) Bij internationale organisaties is de tevredenheid nog groter en hangt de infrastructuur als onderdeel van het ondernemingsklimaat het minst samen met de algehele tevredenheid. ESPON (2018) analyseert de aantrekkelijkheid van de stedelijke regio Den Haag op basis van diverse vestigingsplaatsfactoren. Eén daarvan is infrastructuur en bereikbaarheid. Daarvan is luchtvaart een onderdeel. ESPON noemt de goede bereikbaarheid van de belangrijkste markten — het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk — als best practice. Internationale bereikbaarheid is volgens ESPON met name belangrijk voor Europese hoofdkantoren en Marketing & verkoop. Schiphol wordt niet afzonderlijk genoemd. 24 Doordat kennis ontbreekt over de causale relatie is het niet mogelijk om een vestigingsplaatseffect te kwantificeren.

Wel is duidelijk dat luchtvaart als onderdeel van de vestigingsplaatsfactor bereikbaarheid slechts één van vele vestigingsplaatsfactoren is. De beleidsalternatieven in deze MKBA gaan niet over het verdwijnen van de luchtvaart of van Schiphol, maar om krimp van het aantal vluchten via Schiphol. Via Schiphol kan nog steeds naar alle luchthavens in de wereld worden gevlogen, waarbij sommige bestemmingen echter een extra overstap en extra reistijd met zich meebrengen. Een deel van de gebruikers kan uitwijken naar andere luchthavens, ook in dit geval met extra reiskosten tot gevolg. Met deze overstap- en reistijdkosten wordt in deze MKBA rekening gehouden. Op basis van deze overwegingen schatten we in dat de eventuele extra kosten van negatieve vestigingsplaatseffecten van krimp van Schiphol relatief klein zijn vergeleken met de kosten en baten die we in deze MKBA wel kwantificeren. Agglomeratie-effecten Naast extra vestigingsplaatseffecten zou er sprake kunnen zijn van agglomeratie-effecten. Beperking van reismogelijkheden kan een effect hebben op bijvoorbeeld het aantrekken van hoogproductieve arbeid en op clustervorming. De analyse met het SEO-arbeidsmarktmodel houdt met het eerste effect rekening door te veronderstellen dat werkenden die door krimp van Schiphol naar andere banen gaan, daardoor minder productief worden.

Positieve agglomeratie-effecten kunnen door verandering van transportkosten groter of kleiner worden. Bij transport over land liggen deze effecten doorgaans tussen nul en dertig procent van de directe (transport) effecten. Dit wordt deels bepaald door de arbeidsmarkt: banen en werknemers komen door transport ‘dichter bij elkaar’ door een kortere reistijd. Volgens de MKBA-werkwijzer zijn deze effecten bij luchtvaart kleiner omdat dit type arbeidsmarktvoordelen daar niet optreedt. Arbeidsmarkten zijn over het algemeen regionaal of misschien nationaal georiënteerd. Schiphol wordt nauwelijks gebruikt om op Rotterdam en Groningen te vliegen. Daarnaast kunnen andere agglomeratie-effecten optreden omdat bedrijven kortere reistijden ervaren; dit is ook het geval als ze dichter bij elkaar zitten. Over deze baten is bij luchtvaart nog weinig bekend; de werkwijzer adviseert nader onderzoek. In MKBA’s moeten eventuele agglomeratiebaten worden onderbouwd met een analyse (en als ze groter zijn dan 30 procent met een extra grondige analyse). De agglomeratiebaten overlappen met de hierboven genoemde productiviteitsdaling van werknemers die naar andere banen gaan. Daarom, en gezien de beperkte kennis over agglomeratiebaten, berekenen we geen additionele agglomeratiebaten bovenop dat verschuivingseffect.

24

Het onderzoek van ESPON (2018) wordt meer uitgebreid beschreven in Bijlage C van dit rapport.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

21

Toerisme Tot slot kunnen er tijdelijke werkgelegenheidseffecten optreden van meer of minder inkomend toerisme. Hiervan maken we ook een inschatting met behulp van het SEO-model. Er zijn geen aanwijzingen dat er in het toerisme sprake is van (grote) marktinefficiënties. Daarom blijft de analyse beperkt tot tijdelijke werkgelegenheidseffecten. Luchthavengebonden activiteiten en buitenlandse bezoekers In het SEO-model worden twee negatieve ‘productie-impulsen’ (omzetdalingen) doorgevoerd: luchthavengebonden activiteiten en buitenlandse bezoekers via Schiphol. Omzetdaling luchthavengebonden activiteiten op en rondom Schiphol We hebben onderzocht met welke verkeersvariabelen de omzet van verschillende activiteiten op Schiphol het meest samenhangt. Daarbij namen we het aantal vliegtuigbewegingen, het aantal passagiers en de hoeveelheid vervoerde vracht in beschouwing. We hebben correlaties berekend tussen deze verkeersvariabelen en activiteiten op Schiphol in de periode 2010–2020. Na deze analyse komen we tot de veronderstellingen in onderstaande tabel. We gaan hierbij uit van evenredige verbanden. De effecten van de beleidsvarianten op de verkeersvariabelen ontlenen we aan AEOLUS-modeluitkomsten (zie bijlage E). Tabel 2.1

Voor de meeste typen activiteiten geldt dat de omzet samenhangt met het aantal passagiers

Type activiteit

Met welke verkeersvariabele hangt omzet het meest samen? (veronderstellingen in MKBA, na analyse van correlaties)

Luchtvaartmaatschappijen

Aantal passagiers

Luchthaven en luchtverkeersleiding

Vliegtuigbewegingen

Vliegtuigonderhoud en -reparatie

Vliegtuigbewegingen

Vliegtuigbevoorraders

Aantal passagiers

Beveiligingsbedrijven

Aantal passagiers

Retail

Aantal passagiers

Taxi’s

Aantal passagiers

Restaurants

Aantal passagiers

Hotels

Aantal passagiers

Vrachtafhandelaars

Vracht in tonnen

Expediteurs

Vracht in tonnen

Truckers en koeriers

Vracht in tonnen

Schoonmaakbedrijven

Geen noemenswaardige samenhang

Uitzendbureaus

Geen noemenswaardige samenhang

Overige luchtvaartdienstverleners

Geen noemenswaardige samenhang

Bron:

Analyse SEO Economisch Onderzoek o.b.v. CBS (2022)

Omzetdaling gerelateerd aan buitenlandse bezoekers aan Nederland die reizen via Schiphol 1. De afname als gevolg van de capaciteitsrestrictie van het aantal buitenlandse bezoekers aan Nederland via Schiphol baseren wij op de AEOLUS-modeluitkomsten (zie bijlage E). 25 25

In lijn met het CBS (2019) hanteren we de volgende definitie van bezoekers: 'personen die reizen naar en verblijven op plaatsen buiten hun normale omgeving, voor niet langer dan een (aaneengesloten) jaar, om redenen van

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

2. 3.

22

We veronderstellen een evenredig verband tussen de daling van het aantal buitenlandse bezoekers en de afname van hun bestedingen in Nederland. De bestedingen in Nederland van buitenlandse bezoekers die reizen via Schiphol baseren wij op CBS (2019).

Beide impulsen hebben ook een negatieve invloed op toeleveranciers. Dit betreft bijvoorbeeld de omzet van brandstofleveranciers (toeleveranciers aan luchtvaartmaatschappijen) en van de voedings- en genotmiddelenindustrie (toeleveranciers aan de horeca). Het arbeidsmarktmodel neemt de impact op toeleveranciers mee middels een input-/outputanalyse. De impulsen hebben een bruto en een netto effect op de werkgelegenheid en de toegevoegde waarde (bbp): ● Bruto effecten: de effecten in de genoemde sectoren en hun toeleveranciers; ● Netto effecten: bruto-effecten gecorrigeerd voor verschuivingen op de arbeidsmarkt. Op termijn vinden mensen die niet meer in deze sectoren werken andere banen en komt de arbeidsmarkt weer in evenwicht. Er is dan uiteindelijk alleen nog een effect op de productiviteit, niet meer op het totaal aantal werkenden. We gaan er vanuit dat werknemers in hun nieuwe baan blijvend 2,5 procent minder productief zijn. In dit onderzoek berekenen we de netto-effecten. De netto-welvaartseffecten zijn kleiner dan de netto-economische effecten om twee redenen: ● De netto economische effecten betreffen een daling van de toegevoegde waarde. Minder toegevoegde waarde impliceert dat ook de investeringskosten dalen om deze toegevoegde waarde te realiseren (NB: voor vaste kosten in de luchtvaartsector wordt elders in dit rapport gecorrigeerd).

Daarom wordt alleen de waarde van de inzet van arbeid meegenomen (gemeten via de bruto arbeidskosten); ● De daling van de inzet van arbeid wordt deels gecompenseerd doordat de tijdelijk niet-werkenden meer vrije tijd hebben. Deze berekening sluit aan bij de MKBA werkwijzer voor het sociale domein (Koopmans et al., 2016) die door het kabinet is vastgesteld. Bijlage C gaat nader in op de aandachtspunten bij de bredere economische effecten en op de literatuur op dit terrein. Belastingen Effecten op de belastingopbrengsten van de Nederlandse overheid worden in MKBA’s tot de bredere economische effecten gerekend. In deze MKBA presenteren we effecten op belastingopbrengsten als een aparte post, aan het eind van de MKBA-tabel. 26 Dit betreft in de eerste plaats de vliegbelasting. Als het aantal vluchten verandert, verandert de opbrengst mee. En als het tarief van de vliegbelasting verandert, heeft dat ook invloed op de opbrengst. Daarnaast nemen we effecten mee van meer of minder economische activiteit op de btw-opbrengst en de vennootschapsbelasting (winstbelasting).

26

vrijetijdsbesteding, zaken en andere doeleinden die niet zijn verbonden met het uitoefenen van activiteiten die worden beloond vanuit de plaats die wordt bezocht'. Belastingen zijn een overdracht tussen belastingbetalers en de overheid, waardoor er per saldo geen welvaartseffect is. Echter, de betaalde belastingen zijn (als kosten) opgenomen in de welvaartseffecten voor gebruikers van Schiphol, aanbieders van luchtvaart en andere bedrijven. Daarom moet de opbrengst voor de overheid als baat worden meegenomen. Per saldo is het welvaartseffect dan nul waar het gaat om belasting betaald door Nederlanders. Belastingen betaald door buitenlanders vormen wel een netto welvaartseffect voor Nederland, omdat we de kosten voor buitenlanders niet meerekenen, maar de opbrengst voor de Nederlandse overheid wel.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

23

Belastingen zijn in beginsel een overdracht tussen belastingbetalers en de overheid, die per saldo geen welvaartseffect voor Nederland opleveren. Echter, de betaalde belastingen zijn al (impliciet) meegenomen bij de directe effecten en de bredere economische effecten. Deze belastingen maken in die analyses deel uit van de prijzen. Daar staan opbrengsten voor de overheid tegenover. Aangezien die opbrengsten ook een onderdeel vormen van de totale maatschappelijke kosten en baten, nemen we ze mee in de MKBA.

Externe effecten Externe effecten zijn effecten op derden die niet in de productprijs zijn opgenomen. Hoewel deze effecten niet geprijsd zijn, hebben ze invloed op de welvaart van Nederlandse burgers. Een klassiek voorbeeld is luchtverontreiniging: een reiziger die een vliegticket koopt, draagt indirect bij aan de verslechtering van de luchtkwaliteit zonder dat hij/zij daarvoor betaalt. Externe effecten kunnen ook een positief effect hebben op de welvaart. De reiziger die een vliegticket koopt, draagt bijvoorbeeld bij aan het plezier van vliegtuigspotters, zonder dat hij/zij hiervoor geld ontvangt. In de MKBA nemen vier externe effecten mee: effecten op het klimaat, op luchtkwaliteit, op geluidbelasting en op de natuur. Deze zijn geselecteerd op basis van de verwachting dat met deze effecten potentieel substantiële kosten en baten gepaard kunnen gaan. De aanpak van de berekeningen wordt hier op hoofdlijnen weergegeven. Een uitgebreide toelichting staat in bijlage D van dit rapport. We rekenen externe veiligheid niet door, omdat het (door de zeer kleine kans op ongevallen) in de MKBA om een zeer kleine kostenpost gaat.

Geluidseffecten Reductie van het aantal vluchten op Schiphol kan (afhankelijk van het baangebruik) leiden tot een afname van de geluidbelasting in de regio. Recente literatuur laat zien dat geluidbelasting naast hinder ook kan zorgen voor gezondheidseffecten (CE Delft, 2023). Geluidseffecten worden maar in beperkte mate berekend door AEOLUS (alleen het aantal woningen binnen de 58 dB Lden contour is standaardoutput). We hebben daarom het aantal woningen en personen dat blootgesteld wordt aan verschillende geluidniveaus vanaf 45 dB Lden bepaald op basis van nieuwe, gedetailleerde geluidsanalyses van het NLR (zie de tekstbox hieronder). De geluideffecten zijn bepaald in drie stappen: 1. Met AEOLUS zijn voor elk jaar de geluidrelevante uitkomsten zoals het aantal vluchten, de vlootsamenstelling, het baangebruik en de etmaalverdeling bepaald; 2. Op basis van deze AEOLUS-uitkomsten heeft NLR de gedetailleerde geluidseffecten berekend; 3. De geluidseffecten zijn vervolgens gemonetariseerd met behulp van de milieuprijzen uit het nieuwe Handboek Milieuprijzen (CE Delft, 2023). De actuele milieuprijzen per geluidklasse zijn weergegeven in Figuur 2.4. Merk op dat in het nieuwe Handboek Milieuprijzen de drempelwaarde verlaagd is: alle geluidbelasting boven de 45 dB Lden wordt nu gemonetariseerd.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Figuur 2.4

24

Het door NLR berekende aantal personen per geluidsklasse waarderen we tegen de milieuprijzen uit het nieuwe Handboek Milieuprijzen van CE Delft

Kosten per persoon per jaar

3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70

Gemiddelde geluidsintensiteit in dB (Lden) Bron:

Handboek Milieuprijzen 2023, CE Delft

Veranderingen van het aantal vluchten op Schiphol kunnen ook invloed uitoefenen op geluidbelasting op andere luchthavens vanwege uitwijkende passagiers. In beleidsalternatieven waarin Lelystad Airport de deuren opent, waarderen we ook de geluidkosten van vliegverkeer op Lelystad Airport. We doen dit echter niet op basis van nieuwe geluidberekeningen van het NLR, maar gebruiken hiervoor eerder berekende geluidscontouren uit de MER Lelystad Airport (IenW, 2018). Een volwaardige doorrekening zou veel extra tijd en budget in beslag nemen, en we verwachten kleine welvaartsverschillen omdat de capaciteit bij opening van Lelystad Airport niet varieert tussen de verschillende alternatieven.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Box 2.6

25

NLR heeft ten behoeve van de MKBA geluidberekeningen gemaakt

Bijdrage NLR NLR heeft geluidberekeningen uitgevoerd ten behoeve van de MKBA. De resultaten van de geluidberekeningen zijn verwerkt tot contouren en tellingen en opgenomen in een separaat NLR-rapport. Alle geluidberekeningen zijn in de basis gebaseerd op de Doc29-geluidberekeningen die in het kader van het MER NNHS zijn uitgevoerd (zie ook https://vliegtuiggeluid.nlr.nl/). Het originele MER-scenario is per doorrekening aangepast op basis van de scenariogegevens uit AEOLUS die Significance aanlevert aan NLR. In de geluidberekeningen is ten opzichte van het basisscenario rekening gehouden met veranderingen in: ● Vloot: afgeleid op basis van de AEOLUS-specificatie van grootteklasse en technologieklasse; ● Etmaalverdeling: afgeleid op basis van de AEOLUS-specificatie van periode van de dag; ● Routeverdeling: afgeleid op basis van de specificatie van AEOLUS-zones; ● Vlieglengteverdeling: afgeleid op basis van de specificatie van AEOLUS-zones; ● Baanverdeling: afgeleid op basis van de AEOLUS-specificatie van primair en secundair baangebruik. De bijdrage van verkeer in een (toekomstige) technologieklasse waar in de referentieperiode nog geen verkeer beschikbaar voor is, is ingeschat met behulp van de bijdrage van het verkeer in een lagere technologieklasse, waarbij een vaste correctie van -3 dB(A) per klasse is toegepast.

Per doorrekening zijn de resultaten van de geluidberekening verwerkt tot: ● Contouren; ● Woningtellingen, personentellingen en gehinderdenbepaling op basis van een actueel woningbestand (2021) en het woningbestand situatie 2005. Resultaten NLR De resultaten van de berekeningen zijn opgenomen in een afzonderlijk NLR-rapport. Het rapport gaat ook in op de methode die toegepast wordt om het basisscenario uit het MER aan te passen aan de hand van de MKBA-scenario’s. In de rapportage van de MKBA worden de resultaten van de NLR-analyses samengevat en gebruikt om de effecten van krimp op de kosten van geluidhinder te berekenen. Beperkingen De ruimtelijke verdeling van de geluidbelasting wordt in een belangrijke mate bepaald door de ligging van vliegroutes. Deze zijn voor de toekomst onzeker, maar zullen naar verwachting gaan wijzigen ten gevolge van de luchtruimherziening. Het is op dit moment niet mogelijk hier een goede inschatting van te maken. Voor de ligging van routes wordt daarom uitgegaan van de routes op basis van de radargegevens zoals gebruikt in het MER NNHS. Bron:

NLR

Klimaateffecten CO2-emissies Krimp of groei van het aantal vluchten op Schiphol heeft niet alleen invloed op de Nederlandse emissies, maar ook op emissies in het buitenland. Bijvoorbeeld in een krimpalternatief: een deel van de reizigers dat niet meer vanaf Schiphol vliegt, zal uitwijken naar een andere luchthaven. Dit leidt niet tot CO2-reductie en kan zelfs tot een toename van de uitstoot leiden, met name in het voor- en natransport. Een ander deel zal echter met een minder CO2intensieve modaliteit op reis gaan of de reis geheel afzeggen. Zulke veranderingen leiden wel tot CO2-reductie. Ook kan de CO2-uitstoot dalen als met andere brandstof wordt gevlogen. Bij het bepalen van het netto welvaartseffect moet rekening worden gehouden met reeds geïnternaliseerde klimaatkosten, bijvoorbeeld via het EU ETS (zonder een dergelijke correctie ontstaat dubbeltelling).

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

26

Om te komen tot een netto CO2-verschil tussen twee beleidsalternatieven doorlopen we vier stappen: 1. We berekenen het verschil in mondiale tank-to-wing (TTW) CO2-emissies met behulp van AEOLUS. Omdat we ons baseren op de mondiale CO2-uitstoot die is berekend met AEOLUS, corrigeren we automatisch voor reizigers die uitwijken naar een andere luchthaven en de carbon leakage die dit met zich meebrengt; 2. Vervolgens tellen we hier het verschil in well-to-tank (WTT)-emissies bij op (dit zijn emissies die vrijkomen bij transport van kerosine, maar bijvoorbeeld ook door methaanlekkages bij oliewinning, of emissies die vrijkomen bij de productie van biobrandstoffen). Na deze stap resteert het bruto mondiale verschil in well-to-wing (WTW)emissies; 3. Een deel van de TTW-emissies wordt gecompenseerd via CORSIA. Hierdoor zijn de netto CO2-verschillen binnen de mondiale luchtvaart kleiner dan berekend in de vorige stap. CORSIA offsets hebben op dit moment nog een lage kwaliteit: in weinig gevallen kan de additionaliteit van een offset worden hardgemaakt (ICCT, 2018). We nemen aan dat door beleid en door het langzaam opraken van goedkope offsets (Bloomberg, 2022) de additionaliteit van CORSIA offsets toeneemt over de tijd. Dit gaat gepaard met prijsstijgingen. De gebruikte aannames over de additionaliteit van de offsets is weergegeven in Figuur 2.5; 4.

Ten slotte corrigeren we voor het verschil in CO2-emissies in het landvervoer. Doordat reizigers in plaats van vliegen met de auto of trein op reis kunnen gaan, kunnen de CO2-emissies van andere vervoersmodaliteiten toenemen. Figuur 2.5

De additionele CO2-reductie per offset onder CORSIA is afhankelijk van de offsetkwaliteit. We veronderstellen dat de kwaliteit samenhangt met de prijs.

100%

€160

90%

€140

80%

70%

€120

60%

€100

50%

€80

40%

€60

30%

Additionaliteit Bron:

2050

2049

2048

2047

2046

2045

2044

2043

2042

2041

2040

2039

2038

2037

2036

2035

2034

2033

2032

2031

2030

2029

2028

0%

2027

€-

2026

10%

2025

€20

2024

20%

2023

€40

Additionaliteit van offsets

€180

2022

Prijs van offsets per ton CO2

Veronderstelde CORSIA prijs en additionaliteit van offsets

Geraamde CORSIA prijs

Analyse CE Delft, op basis van data Bloomberg (2022) en ICCT (2018)

Non-CO2-emissies Naast CO2-uitstoot zorgt de luchtvaart ook voor opwarmende effecten die niet met CO 2 te maken hebben. Deze non-CO2-klimaateffecten zijn fors: in de internationale literatuur wordt geschat dat de opwarmende effecten van onder andere contrails en NOx gemiddeld twee keer zo groot zijn als die van CO2 (Lee et al., 2021). De non-CO2klimaateffecten zijn afhankelijk van de atmosferische omstandigheden op koershoogte en zijn gemiddeld groter voor lange vluchten omdat deze vluchten een grotere gemiddelde koershoogte kennen (Dahlmann et al., 2021). In deze studie gaan we uit van een mondiaal gemiddelde non-CO2-factor van 2,0 in navolging van Lee et al. (2021) maar passen we ook afstandscorrectie toe. We doen dat door de door Dahlmann et al. gevonden afstandsrelatie te

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

27

schalen zodat de gemiddelde factor 2,0 bedraagt. De totale klimaatimpact (CO2 + non-CO2) als functie van de vluchtafstand is weergegeven in Figuur 2.6. Non-CO2-uitstoot is daarnaast afhankelijk van brandstofsamenstelling. Wanneer een vliegtuig op 100 procent SAF vliegt, verlaagt dit de non-CO2-impacts. Schattingen van de grootte van dit effect lopen uiteen; in deze analyse baseren we ons op een recente publicatie in Nature waar een gemiddelde reductie van 23 procent wordt verondersteld voor vluchten met 100 procent SAF (Dray et al., 2022). Figuur 2.6

De non-CO2-uitstoot is afhankelijk van de gemiddelde vluchthoogte en daarmee van de vluchtafstand

300% 250% 200% 150% 100% 50% 0%

200 750 1.300 1.850 2.400 2.950 3.500 4.050 4.600 5.150 5.700 6.250 6.800 7.350 7.900 8.450 9.000 9.550 10.100 10.650 11.200 11.750 12.300 12.850 13.400 13.950 14.500 15.050 15.600 16.150 16.700 17.250 17.800 18.350 18.900 19.450 20.000

Totale klimaatimpact (CO2 + non-CO2) als percentage van CO2-emissies

350%

Vluchtafstand (km)

Bron:

Analyse CE Delft op basis van Lee et al. (2021) en Dahlmann et al. (2021)

Verschillen in non-CO2-impacts tussen twee scenario’s zijn bepaald middels de volgende stappen: 1.

2. 3.

Voor ieder van de circa 65.000 routeparen in AEOLUS is een non-CO2-factor bepaald op basis van de relatie uit Figuur 2.6 en de correctie voor SAF. Deze gedetailleerde berekeningswijze stelt ons in staat om het effect van een veranderde vluchtsamenstelling op de totale non-CO2-impacts te kwantificeren; Per routepaar wordt de totale CO2-uitstoot vermenigvuldigd met de berekende non-CO2-factor om tot de totale non-CO2-impact per routepaar te komen. We drukken deze impact uit in CO2-eq op basis van de GWP*100; De verschillen in non-CO2-impacts worden vervolgens gesommeerd over alle routeparen.

De vorming van contrails kan flink worden gereduceerd door op bepaalde momenten kritische luchtlagen te vermijden. Door beperkt om te vliegen (en dus iets meer brandstof te gebruiken en CO2 uit te stoten), kan de nonCO2-impact van een vlucht fors verminderd worden. In deze MKBA nemen we aan dat airlines niet uit zichzelf voor dergelijke gedragsmaatregelen zullen of kunnen kiezen; hiervoor zijn beleidsprikkels en internationale samenwerking onder luchtverkeersleiders nodig. In de hoofdresultaten nemen we aan dat zulke internationale regulering en samenwerking niet van de grond komen. Omdat deze aanname onzeker is en grote consequenties op het eindsaldo kan hebben, rekenen we ook een gevoeligheidsanalyse door waarin we veronderstellen dat nonCO2-uitstoot vanaf 2035 mondiaal wordt aangepakt. In lijn met Dray et al. (2021) gaan we er vanuit dat deze mondiale regulering ertoe leidt dat het brandstofgebruik in de luchtvaart met 1 procent toeneemt, maar dat de totale non-CO2-impact met 43 procent afneemt27.

27

Dit komt overeen met een afname in contrailvorming van 50 procent volgens Lee et al. (2021).

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

28

Waardering van klimaatimpacts Verschillen in klimaateffecten (CO2 en non-CO2) worden in deze MKBA op twee manieren gemonetariseerd: ● Met actuele waarderingen: een prijsrange gebaseerd op de ondergrens van het WLO 2°C-scenario (WLO-Laag) en het 1,5°C-scenario uit het nieuwe Handboek Milieuprijzen (WLO-Hoog); ● Voorgeschreven waarderingen: een prijsrange gebaseerd op de WLO-prijzen van CPB/PBL uit 2016. Deze komen overeen met een temperatuurstijging van 2,75 tot 3,75°C. Onderstaande figuur geeft deze prijsranges weer. In Box 2.2 lichten we toe waarom we naast de WLO-prijzen ook resultaten bepalen aan de hand van hogere, actuelere CO2-prijzen. Figuur 2.7

De klimaateffecten worden in deze MKBA gewaardeerd tegen twee prijsranges

€ 1.600

WLO Laag (3,75 °C) WLO Hoog (2,75 °C)

CO2-prijs per ton CO2-eq.

€ 1.400

WLO onzekerheidsverkenning (2 °C ondergrens) WLO onzekerheidsverkenning (2 °C centrale waarde uit HBM 2017) WLO onzekerheidsverkenning (2 °C bovengrens) Handboek Milieuprijzen 2023 (1,5 °C)

€ 1.200 € 1.000 € 800 € 600

Actuele prijsrange

€ 400

€ 200

Voorgeschreven prijsrange

Bron:

CE Delft (2023)

2050

2048

2046

2044

2042

2040

2038

2036

2034

2032

2030

2028

2026

2024

2022

€0

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Box 2.7

29

Toelichting bij gehanteerde CO2-prijzen

In 2015 hebben het Centraal Planbureau (CPB) en Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de Welvaart en Leefomgeving Scenario's (WLO-scenario's) opgesteld. Dit betreft twee intern consistente scenario's die uitgaan van verschillende economische groeivoeten, maar ook van verschillend klimaatbeleid. In het WLOLaag scenario wordt verondersteld dat internationale coördinatie op klimaatvlak maar beperkt van de grond komt, en de mondiale opwarming van de aarde in 2100 uitkomt tussen de 3,5°C en 4°C. In WLO-Hoog wordt een sterkere economische groei verondersteld, die mede leidt tot meer steun voor een strenger klimaatbeleid. In dit scenario blijft de opwarming van de aarde beperkt tot een range van 2,5°C tot 3°C in 2100. In 2016 hebben het CPB en PBL efficiënte CO 2-prijzen bepaald die passen bij de twee WLO-scenario's. De efficiënte CO2-prijs kan gezien worden als de minimale mondiaal geldende CO 2-belasting die nodig is om de opwarming van de aarde te beperken tot ±3,75°C of ±2,75°C in respectievelijk WLO-Laag en Hoog. In WLO-Laag is de efficiënte CO2-prijs aanzienlijk lager dan in WLO-Hoog omdat er minder dure klimaatmaatregelen nodig zijn om de opwarming te beperken tot het veronderstelde maximum. In MKBA-richtlijnen wordt opstellers van MKBA's aanbevolen om bij beprijzing van klimaateffecten de CO 2prijzen van PBL en CPB uit 2016 te gebruiken.

In dit onderzoek volgen we deze aanbeveling, maar laten we ook de MKBA-resultaten zien op basis van hogere, en onzes inziens, realistischere CO2-prijzen. Sinds het verschijnen van de WLO-scenario's in 2015 heeft het Nederlandse en Europese klimaatbeleid een vlucht genomen. Nederland kent een klimaatwet met een doelstelling die geijkt is op beperking van de opwarming van de aarde tot 1,5°C, en ook binnen de Europese Unie wordt klimaatbeleid gebaseerd op veel ambitieuzere doelstellingen dan het CPB en PBL in 2016 hebben aangenomen. In 2024/2025 zullen CPB en PBL nieuwe WLO-scenario's publiceren waarin het veronderstelde klimaatbeleid naar verwachting flink zal worden aangescherpt. Dit zal tevens leiden tot hogere efficiënte CO 2-prijzen. Om te voorkomen dat deze MKBA een jaar na verschijnen verouderd is vanwege gedateerde CO 2-prijzen, hebben we besloten om naast de WLO-prijspaden ook twee andere prijspaden te hanteren. Deze prijspaden zijn compatibel met opwarming van de aarde tussen de 2°C en 1,5°C. Het gehanteerde 2°C-prijspad is gebaseerd op de CO2-onzekerheidsverkenning uit de WLO-scenario's. We kiezen ervoor om de onderkant van de door CPB en PBL gepresenteerde range te gebruiken, omdat backstop-technologieën zoals Direct Air Capture sinds 2015 aanzienlijk goedkoper zijn geworden.

Voor het 1,5°C-prijspad sluiten we aan bij het advies uit het Handboek Milieuprijzen 2023, gebaseerd op 1,5°Ccompatibele prijspaden van de IPCC. Bron:

Analyse CE Delft, op basis van WLO-scenario's (PBL/CPB, 2015) en het Handboek Milieuprijzen (2023)

Verdringingseffecten door synfuelproductie Krimp van het aantal vluchten op Schiphol leidt tot een kleinere vraag naar synthetische kerosine. Omdat de productie van synthetische kerosine grote hoeveelheden groene waterstof vraagt, kan krimp van het aantal vluchten schone elektriciteitsproductie vrijmaken voor andere doeleinden. De mate waarmee dit soort (vermeden) verdringingseffecten in werkelijkheid optreden bij groei (of krimp) van het aantal vluchten is zeer onzeker en afhankelijk van onder andere: -

De vraag naar hernieuwbare elektriciteit in Nederland; De mate waarmee synthetische kerosine geïmporteerd kan worden; De definitieve Europese additionaliteitseisen die zullen gaan gelden voor de productie van groene waterstof; De mate waarin ruimtegebrek bepalend is voor de totale hernieuwbare elektriciteitsproductie in Nederland en in het buitenland.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

30

Om tot een schatting van de omvang van eventuele verdringingseffecten te komen, hebben we eerst in kaart gebracht hoe de vraag naar synfuels zich zal ontwikkelen in Nederland onder ReFUEL EU Aviation. Vervolgens hebben we bepaald in hoeverre deze vraag naar synfuels geaccommodeerd kan worden met binnenlandse hernieuwbare elektriciteitsproductie (Figuur 2.8). We hebben ons hierbij gebaseerd op verschillende vraag- en aanbodscenario’s ontwikkeld door TNO, Berenschot en Kalavasta en recente kamerbrieven over de opschaling van de elektriciteitsproductie via wind op zee.

250

277

169

200

56

56

Internationaal

2

50

Europees

2

45

Nationaal

2

Hoog + kamerbrief

2

Hoog

50

Middel

100

Regionaal

150

2040 Luchtvaart

Nationaal

Regionaal

0

2030

Bron:

277 215

Laag

Vraag naar synfuels (PJ)

Vraag naar synfuels voor lucht- en zeevaart 300

Internationaal

De Nederlandse vraag naar synthetische brandstoffen neemt de komende decennia fors toe vanuit de zeevaart (synthetische ammoniak/methanol) en luchtvaart (synthetische kerosine)

Europees

Figuur 2.8

2050

Zeevaart

Analyse CE Delft, op basis van o.a. TNO (2021), Berenschot (2022) en Berenschot & Kalavasta (2021)

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Figuur 2.9

31

Een analyse van de geplande binnenlandse elektriciteitsproductie laat zien dat Nederland in de meeste scenario’s en zichtjaren volledig afhankelijk is van import van synthetische kerosine Importafhankelijkheid synfuels in vier verschillende scenario's

300

200

Hoog

Hoog + kamerbrief

2030

96%

100%

100%

100%

Internationaal

100%

Europees

100%

Nationaal

100%

Regionaal

100%

Middel

0

Laag

50

2040 Productie

Bron:

100%

Internationaal

100

100%

Nationaal

56%

Europees

43%

150

Regionaal

Synfuels (PJ)

250

2050

Import

Analyse CE Delft, op basis van o.a. TNO (2021), Berenschot (2022) en Berenschot & Kalavasta (2021)

Uit deze analyse blijkt dat in de meeste zichtjaren en scenario’s de Nederlandse hernieuwbare elektriciteitsproductie niet afdoende is om tegelijkertijd aan de totale elektriciteitsvraag vanuit niet-luchtvaartsectoren te voldoen, en in Nederland genoeg synfuels te produceren. Dit leidt tot de observatie dat er verdringingseffecten in Nederland zullen optreden tenzij de luchtvaart in haar volledige synfuelbehoefte kan voorzien via import van e-kerosine. Deze geïmporteerde e-kerosine moet bovendien in een land geproduceerd zijn waar niet-vergelijkbare hernieuwbare elektriciteitstekorten spelen. Onze inschatting is dat grootschalige import in 2030 nog niet mogelijk zal zijn vanwege het feit dat productie- en transportketens op dit moment nog opgezet moeten worden. Richting 2050 zal de markt voor synfuels een steeds mondialer karakter krijgen. We verwachten bovendien dat tegen die tijd een hoop van de e-kerosine geproduceerd zal worden op plaatsen met een overschot aan zon- en windenergie, waardoor verdringingseffecten in andere productielanden afnemen. Daarnaast verwachten we dat strengere (Europese) additionaliteitseisen op termijn verdringingseffecten kunnen mitigeren.

Richting 2050 verandert ten slotte de aard van de verdringing: waar eerst voornamelijk groene stroom wordt weggedrukt voor directe consumptie, wordt vanaf 2040 aanzienlijk meer groene stroom weggedrukt voor de productie van groene waterstof (het aantal EU ETS-rechten voor de industrie nadert de nul rond 2043). Verdringing van groene waterstof is minder schadelijk voor het milieu dan verdringing van directe elektriciteitsproductie vanwege de conversieverliezen tijdens de productie van groene waterstof. Al met al leidt dit tot de volgende (zeer onzekere) inschatting van het verloop van de verdringingsintensiteit over de tijd. In Hoofdstuk 6 voeren we gevoeligheidsanalyses uit met hogere en lagere veronderstelde verdringingsintensiteiten.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

32

Figuur 2.10 De veronderstelde verdringingsintensiteit neemt af over de tijd

Verdringingsintensiteit (kg CO2 per GWh vermeden hernieuwbare elektriciteitsproductie)

0,3 0,25 0,2

0,15 0,1 0,05 0 2030

Bron:

2040

2050

Berekening CE Delft

Om het welvaartseffect van verdringing te berekenen, doorlopen we vier stappen: 1. 2. 3. 4.

We berekenen het verschil in de vraag naar synfuels tussen twee alternatieven; We rekenen dit verschil terug naar een verschil in vereiste hernieuwbare elektriciteitsproductie; Op basis van Figuur 2.10 maken we een schatting van vermeden of toegenomen CO 2-emissies als gevolg van verdringingseffecten; Het resulterende verschil in CO2-emissies waarderen we tegen de eerder beschreven prijspaden.

Effecten op luchtkwaliteit Starts, verplaatsingen en landingen op luchthaven Schiphol leiden naast CO2-uitstoot ook tot lokale uitstoot van luchtverontreinigende stoffen. Deze hebben een effect op de luchtkwaliteit in de directe omgeving en daarmee op de gezondheid van omwonenden. De effecten van de beleidsvarianten op luchtverontreinigende emissies worden berekend met behulp van AEOLUS. We bepalen het welvaartseffect van luchtverontreinigende emissies met behulp van het Handboek Milieuprijzen (CE Delft, 2023), waarin kengetallen zijn opgenomen voor de belangrijkste luchtverontreinigende emissies (CO, NOX, VOS, SO2 en (ultra)fijnstof). We beschouwen daarbij alleen de emissies tijdens de Landing and Take-Off (LTO) fase: uitstoot op hoogte vervliegt en heeft een verwaarloosbaar effect op de menselijke gezondheid. In de MKBA maken we een onderscheid in de waardering van 'regulier' fijnstof en ultrafijnstof (de fractie kleiner dan 0,1 micrometer in PM 10). De gebruikte milieuprijzen staan weergegeven in Tabel 2.2.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Tabel 2.2

33

De milieuprijzen voor luchtverontreinigende stoffen zijn gebaseerd op het Handboek Milieuprijzen 2023

Stof

Milieuprijs in €/kg

CO

0,15

NOx (effecten op gezondheid)

30,29

VOS

2,95

SO2

57,96

PM10 (fijnstof)

128,29

PM0,1 (ultrafijnstof)

477,11

Bron:

Handboek Milieuprijzen 2023, CE Delft

Stikstof Tussen de alternatieven kunnen verschillen optreden in de jaarlijkse stikstofuitstoot die samenhangt met de activiteiten op luchthaven Schiphol. Deze verschillen berekenen we met AEOLUS. We kunnen de schadelijke effecten van stikstofemissies voor de omliggende natuur vervolgens waarderen met behulp van de milieuprijs voor NOx. We passen hierbij alleen het deel van de milieuprijs toe dat de nadelige gevolgen van NO x-emissies op natuur waardeert. Deze component is fors kleiner dan het deel van de milieuprijs dat de impact op menselijke gezondheid via luchtvervuiling waardeert (zie Tabel 2.3). Wederom houden we rekening met de uitstoothoogte (hoe hoger het vliegtuig, hoe minder stikstof neerslaat op de Nederlandse bodem). Op dit moment zorgt stikstofuitstoot vooral voor beperkingen voor nieuwe economische activiteiten (zoals nieuwbouw van woningen) vanwege de interactie met vergunningverlening. We veronderstellen dat minder stikstofuitstoot op Schiphol geen gevolgen heeft voor de vergunningverlening: Schiphol hoeft in zo'n geval immers minder stikstofruimte te bemachtigen middels externe saldering. Deze vrijgekomen ruimte voor andere stikstofuitstoters leidt tot zowel maatschappelijke kosten (extra uitstoot van NO X heeft bijvoorbeeld een negatief effect op de natuur en menselijke gezondheid) als maatschappelijke baten (meer winsten door extra bedrijvigheid elders).

Omdat de balans tussen deze kosten en baten onzeker is en afhankelijk van het type bedrijf dat meer ruimte krijgt, nemen we aan dat de kosten en baten van vrijgekomen stikstofruimte tegen elkaar wegvallen. Deze aanname doen we ook voor situaties waarin de stikstofuitstoot juist toeneemt. In dat geval nemen we aan dat Schiphol stikstofruimte koopt. Tabel 2.3

De milieuprijzen voor luchtverontreinigende stoffen zijn ontleend aan het Handboek Milieuprijzen 2023

Stof

Milieuprijs in €/kg

NOx (effecten op gezondheid)

30,29

NOx (effecten van stikstof op natuurkwaliteit)

2,85

Totale milieuprijs voor NOx

33,14

Bron:

Handboek Milieuprijzen 2023, CE Delft

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

3

34

Probleemanalyse en beleidsalternatieven

Tegenover de voordelen van Schiphol voor reizigers en de economie staan negatieve milieueffecten en geluidhinder. We onderzoeken niet alleen krimp van het aantal vluchten maar ook beleid dat sterker aangrijpt op de negatieve effecten.

3.1 Probleemanalyse Negatieve effecten Het krimpbesluit richt zich met name op het verminderen van de geluidseffecten van Schiphol (IenW, 2022). Schattingen van het aantal ernstig geluidgehinderden rond Schiphol lopen uiteen. De Inspectie Leefomgeving en Transport gaat uit van zo'n 140.000 ernstig gehinderden in 2019. 28 Daarnaast ondervindt een (groter) aantal mensen minder ernstige geluidhinder van de luchthaven. In Nederland als geheel is vliegverkeer de derde veroorzaker qua omvang van geluidhinder, na wegverkeer en buren.29 De laatste jaren zijn ook CO2 en stikstof een rol gaan spelen in discussies over Schiphol. De CO2-uitstoot van in Nederland vertrekkende vluchten was in 2019 gelijk aan 12 Mton (PBL, 2021). (Dit betrof ook andere luchthavens dan Schiphol in Nederland, maar het grootste deel hiervan betreft de luchthaven Schiphol.) Dit is zo'n acht procent van de Nederlandse CO2-uitstoot.30 De stikstofuitstoot van de luchthaven leidt bij 500.000 vluchten tot een reductieopgave in negen Natura 2000-gebieden (RHDHV, 2022).

Economisch belang Tegenover de omgevingseffecten staat het economisch belang van de luchthaven. De economische impact van Schiphol komt naar voren in diverse rapporten. Daarin staat veelal het aantal banen dat aan Schiphol is gekoppeld centraal. Decisio (2020) schat de werkgelegenheid die in 2018 direct en indirect aan Schiphol verbonden was op 113.000 banen (93.000 fte), en de bijbehorende toegevoegde waarde op 10,4 miljard euro. Dit is 1,3 procent van het totale bbp (bruto binnenlands product) van Nederland (in 2018: 774 miljard euro). Het gaat om 32.000 banen bij luchtvaartmaatschappijen, 37.000 andere banen op Schiphol zelf (bijv. grondafhandeling, beveiliging, het bedrijf Schiphol, luchtverkeersleiding en douane) en 45.000 banen bij toeleveranciers van deze bedrijven en organisaties. Zo'n 35 procent van de werknemers woont in Amsterdam, Haarlemmermeer en Haarlem. Het betreft relatief veel banen voor lager en vooral middelbaar opgeleiden. Naast effecten in de luchtvaartsector en bij toeleveranciers zijn er effecten voor gebruikers van de luchtvaart: ● Toerisme. 44 procent van de buitenlandse inkomende toeristen komt binnen via Schiphol (Decisio, 2020). In deze MKBA worden de verwachte effecten van krimp en groei op het toerisme gekwantificeerd; ● Vrachtvervoer. Via Schiphol werd in 2018 1,7 miljoen ton vracht vervoerd (Decisio, 2020).

SEO (2019a) schat de welvaartsbijdrage van de freighteroperatie van Schiphol op 370 tot 480 miljoen euro voor Nederland;

28 29 30

Zie Ernstige hinder en slaapverstoring | Veilig en gezond leven - Geluid | Staat van (ilent.nl) https://www.clo.nl/indicatoren/nl0293-geluidhinder-per-bron De totale uitstoot was in 2018 178,2 Mton (Bron: CBS StatLine). In de Nederlandse uitstoot wordt internationale luchtvaart niet meegerekend.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

●

35

Internationaal opererende bedrijven. Hierbij gaat het om de bijdrage van Schiphol aan het vestigingsklimaat en aan de groei van deze bedrijven. In paragraaf 4.2 (Bredere economische effecten) gaan we in op de vestigingsplaatseffecten van krimp van Schiphol.

Meerdere beleidsalternatieven In een MKBA is het ook van belang meerdere beleidsalternatieven of -varianten mee te nemen die zich op dezelfde problemen of doelen richten (in dit geval geluid, CO2 en stikstof), maar mogelijk verschillende baten en/of kosten met zich meebrengen. Deze MKBA beschrijft daarom meerdere beleidsalternatieven. Daarbij gaat het niet alleen om verschillende niveaus voor het maximale aantal vluchten op Schiphol, maar ook om varianten waarin het beperken van milieu- en omgevingseffecten centraal staat. Het is immers goed mogelijk dat het effectiever en efficiënter is om niet het aantal vluchten als uitgangspunt te nemen maar andere grootheden die sterker samenhangen met de negatieve effecten. Voorbeelden van zulke grootheden zijn het aantal passagiers en het aantal gevlogen kilometers. In dat laatste geval wordt namelijk een sterkere prikkel gegeven om de negatieve effecten te verkleinen. Eén van de manieren om negatieve effecten te verkleinen is om emissies, vluchten of passagiers te beprijzen. Naar de effecten daarvan is al veel onderzoek gedaan — zie bijvoorbeeld CE Delft (2018) en SEO (2018). Een begrenzing van het aantal vluchten of van de milieuemissies leidt ook tot hogere prijzen van vluchten (zie hierover de paragrafen over effecten voor gebruikers van de luchthaven en voor luchtvaartmaatschappijen).

In dat opzicht zijn beleidsvarianten gebaseerd op begrenzing van het aantal vluchten dus tot op zekere hoogte vergelijkbaar met beprijzing. Tegen deze achtergrond zijn ook varianten opgesteld om een meer efficiënte prikkel te geven om milieuproblemen en omgevingseffecten op te lossen. Een voorwaarde hiervoor is dat deze effecten goed kunnen worden gemonitord en gehandhaafd. Als dat niet mogelijk is kunnen deze effecten wellicht worden benaderd via andere aspecten, zoals bijvoorbeeld de vliegtuigbrandstof.

3.2 Nulalternatief Het nulalternatief is de toekomst zonder nieuw beleid. We gaan uit van de nu bestaande capaciteitsrestrictie, zonder het krimpbesluit. Het gaat om maximaal 500.000 vluchten, waarvan maximaal 32.000 nachtvluchten. Het maximale aantal nachtvluchten neemt tussen 2030 en 2050 geleidelijk af tot 25.000. Daarbij veronderstellen we dat de luchthaven Lelystad niet opengaat. Ook bij andere regionale luchthavens veronderstellen we geen veranderingen, anders dan toename van de vraag. We gaan uit van de vliegbelasting die in 2023 is verhoogd. Daarnaast veronderstellen we Europees beleid gericht op verduurzaming (zie hierna). We ramen de toekomstige luchtvaartvraag (zowel passagiers als vracht) op basis van de langetermijnscenario's van CPB/PBL (WLO-Hoog en WLO-Laag) en -aanbod op basis van de prognoses van de vraag naar luchtvaart in die scenario's (CPB/PBL, 2015), zoals bekend uit AEOLUS. Er zijn dus twee nulalternatieven: de toekomstscenario's Hoog en Laag. Deze scenario's bieden echter geen informatie over ontwikkelingen na 2050. Ook geldt dat autonome ontwikkelingen en Europees beleid met betrekking tot schonere en stillere vliegtuigen mogelijk in 2050 een groot deel van de huidige problemen hebben opgelost. Beleid na 2050 is in dat geval niet meer nodig, of heeft een geheel andere aard. Daarom rekenen we de beleidsopties door tot 2050.