Bijlage 1 MKBA_Schiphol_Krimpen_of_verduurzamen.pdf

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN? MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN MINDER VLUCHTEN VERSUS MILIEUMAATREGELEN RAPPORT

AUTEURS CARL KOOPMANS (SEO), CHRISTIAAN BEHRENS (SEO), MARTIJN BLOM (CE DELFT), GIJS VAN ECK (SIGNIFICANCE), STEFAN GREBE (CE DELFT), ARNOUT JONGELING (SEO), DAAN JUIJN (CE DELFT), STEF KONIJN (SEO), CHRISTIAAN MEIJER (CE DELFT) M.M.V. SANDER HEBLIJ (NLR) IN OPDRACHT VAN SCHIPHOL, KLM, BARIN OKTOBER 2023

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

i

Samenvatting Milieu- en geluidmaatregelen, waaronder een hogere vliegbelasting, zijn veel beter voor de brede welvaart dan krimp van Schiphol. Beide opties zorgen voor lagere emissies en minder geluid, maar de effecten op emissies zijn groter in de milieu- & geluidvariant. Deze positieve effecten wegen op tegen de directe kosten voor Nederlandse luchtpassagiers, luchtvaartmaatschappijen en Schiphol. MKBA van krimp De Rijksoverheid wil Schiphol laten krimpen naar 440.000 vluchten. SEO, CE Delft en Significance hebben op verzoek van KLM, Schiphol en BARIN een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) van dit plan uitgevoerd, met hulp van NLR. Ook is nagegaan of andere beleidskeuzes meer (netto) baten opleveren. Het onderzoek is onafhankelijk uitgevoerd, op basis van door het kabinet vastgestelde MKBA-richtlijnen.

Nulalternatief Krimp en andere beleidsopties zijn vergeleken met een nulalternatief waarin de bestaande restrictie van 500.000 vluchten blijft bestaan. De vraag naar luchtvaart is gebaseerd op de ‘Welvaart en Leefomgeving’ (WLO) langetermijnscenario’s van de planbureaus: WLO Hoog en WLO Laag. Daaraan zijn veronderstellingen toegevoegd over het herstel van de luchtvaart na corona. Daarbij is het toekomstig Europees beleid rondom verduurzaming van de luchtvaart meegenomen. Belangrijke onderdelen betreffen de aanscherping van het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) en een bijmengverplichting voor duurzame vliegtuigbrandstof (SAF).

Beleidsalternatieven In deze MKBA staan twee alternatieven centraal: ● De 440k-variant: het plan van de Rijksoverheid om Schiphol te laten krimpen naar 440.000 vluchten; ● De milieu- & geluidvariant: geen plafond voor het aantal vluchten, een (in de tijd) toenemende en afstandsafhankelijke vliegbelasting, minder nachtvluchten en Nederlandse subsidie voor schone brandstof. De vliegbelasting geldt voor alle passagiers, met een verlaagd tarief voor transferpassagiers (ongeveer 60 procent lager). Deze variant bereikt in 2050 vrijwel netto nul klimaatemissies van in Nederland vertrekkende vluchten. Daarnaast zijn diverse andere opties onderzocht, veelal zonder volledige doorrekening: ● Een verplichting om schone brandstoffen bij te mengen; ● Een plafond van 440.000 vluchten voor Schiphol, waarbij de luchthaven Lelystad opengaat; ● Een plafond van 480.000 vluchten; ● Groei van het plafond van 500.000 naar 540.000 vluchten; ● Minder nachtvluchten. Ook is nagegaan welke invloed afgezwakt Europees beleid op de MKBA heeft. Tevens zijn diverse andere gevoeligheidsanalyses uitgevoerd met andere veronderstellingen dan in de basisberekening. In deze samenvatting beschrijven we vooral de 440k-variant en de milieu- & geluidvariant.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

ii

Aanpak De effecten in de luchtvaart zijn doorgerekend door Significance met het luchtvaartmodel AEOLUS. Daarnaast is een concurrentieanalyse uitgevoerd en is het NetCost model gebruikt om het wegvallen van bestemmingen van vluchten in te schatten. De bredere economische effecten zijn geschat met behulp van een model van SEO. De effecten op emissies zijn bepaald op basis van deze modeldoorrekeningen. Daarbij zijn tevens de opwarmende effecten meegenomen die niet met CO 2 te maken hebben (non-CO2). Op basis van de AEOLUS-uitkomsten heeft NLR gedetailleerde geluidseffecten berekend. De geluidseffecten zijn vervolgens gemonetariseerd met behulp van de milieuprijzen uit het nieuwe Handboek Milieuprijzen. Een lastige vraag is met welke monetaire waardering van CO 2 moet worden gewerkt. In 2016 hebben CPB en PBL CO2-prijzen bepaald. Deze kunnen worden gezien als een mondiale CO 2-belasting om de opwarming van de aarde te beperken tot ongeveer 3,75°C en 2,75°C in WLO-Laag respectievelijk Hoog. In MKBA-richtlijnen wordt aanbevolen om deze prijzen te gebruiken. In dit onderzoek volgen we deze aanbeveling, maar laten we ook resultaten zien op basis van hogere, en onzes inziens, realistischere CO 2-prijzen. Tegenwoordig is klimaatbeleid gebaseerd op veel ambitieuzere doelstellingen dan in 2016 werd verondersteld.

In 2024/2025 komen er nieuwe WLO-scenario's met naar verwachting hogere CO 2-prijzen. Daarom hanteren we naast de WLO-prijspaden twee andere prijspaden, compatibel met opwarming tussen 2°C en 1,5°C.

Effecten 440k-variant De 440k-variant scoort per saldo gunstig met de actuele CO 2-prijzen en negatief met de prijzen zoals deze nu nog worden voorgeschreven. De effecten van krimp voor de luchtvaart en de economie zijn negatief. De totale reiskosten (waaronder de kosten van een ticket en van reistijden) nemen toe voor Nederlandse passagiers, sommige bestemmingen worden niet meer bediend en vliegfrequenties zijn op veel verbindingen lager. Daardoor kiezen mensen vaker voor andere (buitenlandse) luchthavens, reizen met een ander vervoermiddel of zien ze af van hun reis. Dit leidt tot welvaartsverlies. Het aantal passagiers is in 2050 12 procent lager dan in het nulalternatief; en dat geldt ook voor de hoeveelheid vracht. Het aantal transferpassagiers is 18 tot 21 procent lager. Van de negatieve effecten voor passagiers wordt twintig tot dertig procent ervaren door Nederlandse reizigers. De winst van luchtvaartmaatschappijen en van het bedrijf Schiphol is lager dan in het nulalternatief. Van de negatieve effecten voor luchtvaartmaatschappijen komt naar schatting tien procent terecht bij Nederlandse aandeelhouders. Er gaan banen verloren in de luchtvaart en bij toeleveranciers, maar op termijn vinden mensen ander werk en bereikt de arbeidsmarkt een nieuw evenwicht. Krimp heeft daarentegen gunstige effecten op geluid en emissies.

De kosten van geluidhinder zijn in 2030 15 tot 24 procent lager dan in het nulalternatief; in 2050 is dat 22 tot 23 procent. De mondiale CO 2-emissies zijn in 2030 0,40 tot 0,49 Megaton lager dan in het nulalternatief, maar dat effect neemt sterk af richting 2050 omdat dan deels op schone brandstof wordt gevlogen. Non-CO2-klimaateffecten zijn in 2030 0,68 tot 0,88 Megaton (CO 2equivalenten) lager dan in het nulalternatief; in 2050 is dat 0,81 tot 0,85 Megaton. Ook andere emissies zijn lager.

Effecten milieu- & geluidsvariant Onze resultaten laten zien dat de milieu- & geluidvariant een gunstige score laat zien, zowel bij de actuele CO 2prijzen als de voorgeschreven CO2-prijzen. Dit betreft een robuuste uitkomst. De effecten van de milieu- & geluidvariant voor de luchtvaart zijn gemengd. Omdat het huidige plafond van 500.000 vluchten wordt losgelaten, groeit Schiphol door naar 535.000 tot 560.000 vluchten. Het bestemmingenaanbod is groter en er wordt frequenter gevlogen op veel verbindingen. Daardoor wordt er meer gereisd via Schiphol, ondanks de hogere vliegbelasting. Het aantal passagiers is zes tot negen procent hoger dan in het nulalternatief. Omdat de vliegbelasting afstandsafhankelijk wordt, is het aantal intercontinentale vluchten (exclusief transferpassagiers) echter 12 tot 37

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

iii

procent lager dan in het nulalternatief. Per saldo is het totale aantal passagierskilometers 4 tot 13 procent lager. De effecten op de bredere economie zijn negatief door een daling van het aantal intercontinentale bezoekers aan Nederland (met name toeristen). Veel mensen vinden echter een andere baan en de arbeidsmarkt past zich aan. De effecten op geluid en emissies zijn gunstig. In 2030 zijn de kosten van geluidhinder 12 tot 29 procent lager dan in het nulalternatief. In 2050 is dat effect kleiner (vier tot acht procent) omdat het aantal vluchten toeneemt in de tijd. De wereldwijde CO2-emissies zijn in 2030 0,53 tot 0,88 Megaton lager dan in het nulalternatief en in 2050 0,37 tot 1,00 megaton lager, met name doordat de gemiddelde vliegafstand kleiner wordt. De afname van non-CO2klimaatimpacts is vrijwel aldoor groter dan in het 440k-alternatief: 0,89 tot 1,48 Megaton in 2030 en 0,37 tot 1,16 Megaton in 2050. Ook dit komt door de kortere gemiddelde vliegafstand. Non-CO2-effecten hangen samen met de vlieghoogte die op Europese vluchten relatief geringer is.

Kosten en baten Lange termijn en andere varianten De milieu- & geluidvariant leidt in de periode tot en met 2050 tot veel grotere netto baten dan andere beleidsopties. De omvang van de netto baten hangt sterk af van het toekomstscenario en van de gehanteerde CO 2-waardering. Dit tast echter niet de conclusie aan dat de milieu- & geluidvariant veel beter uit de MKBA komt dan andere opties. Figuur S.1

Bron:

De milieu- & geluidvariant is veel beter voor de brede welvaart dan andere beleidsopties

SEO, CE Delft, Significance

Korte en lange termijn De netto baten van de milieu- & geluidsvariant zijn niet alleen op lange termijn maar ook voor kortere perioden hoger dan bij de 440k-variant. Dit is ook het geval als alleen de eerste vijf jaar worden beschouwd (2025 t/m 2029).

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Figuur S.2

Bron:

iv

De milieu- & geluidvariant kent voortdurend hogere netto baten dan de 440k-variant

SEO en CE Delft (2023), o.b.v. modelberekeningen van Significance en NLR

Krimp Krimp naar 440k verlaagt mogelijk de welvaart op korte termijn, maar verhoogt de welvaart op lange termijn. Die verhoging geldt echter alleen voor waardering met actuele (hogere) CO 2-prijzen en niet voor lagere CO 2-prijzen die in lijn zijn met een 2,75-3,75-graden-opwarmingsscenario. Passagiers en vervoerders van luchtvracht ervaren langere reistijden door minder directe bestemmingen, lagere vliegfrequenties en hogere ticketprijzen of vrachttarieven. Luchtvaartmaatschappijen boeken schaarstewinsten door hogere ticketprijzen, maar worden minder kostenefficiënt en hebben minder passagiers en vracht. Ook het bedrijf Schiphol heeft minder gebruikers en wordt minder efficiënt. Dit heeft tevens negatieve bredere economische effecten op het toerisme en de economische activiteit rond Schiphol. Bovendien verliest de overheid belastinginkomsten door krimp, met name van de vliegbelasting. Daar staan baten van lagere emissies en minder geluid tegenover. Milieu- & geluidvariant De milieu- & geluidvariant verhoogt de welvaart sterk. Dit geldt op korte en lange termijn, in een laag en een hoog groeiscenario, en bij lage en hoge CO 2-waardering. Dit komt met name door de opbrengsten van de hogere vliegbelasting voor de overheid en door gunstige klimaateffecten. Ook de overige milieueffecten zijn positief. Daarnaast zijn er baten van minder geluidshinder dan in het nulalternatief.

De effecten voor passagiers en vrachtverladers zijn negatief doordat zij meer vliegbelasting gaan betalen. Luchtvaartmaatschappijen verliezen schaarstewinsten (hoge ticketprijzen) die optreden in het nulalternatief. Ook de bredere economische effecten zijn negatief omdat het aantal intercontinentale bezoekers van Nederland lager is dan in het nulalternatief. Het hogere welvaartseffect van de milieu- & geluidvariant (dan van krimp) heeft twee hoofdoorzaken: ● De afstandsafhankelijke vliegbelasting zorgt voor minder groei van het aantal intercontinentale vluchten, waardoor het aantal vliegkilometers en daarmee de CO 2-uitstoot en de non-CO2-effecten worden verminderd; ● De hogere vliegbelasting leidt tot een verschuiving van inkomsten van (veelal) buitenlandse luchtvaartmaatschappijen naar de Nederlandse overheid.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

v

Gevoeligheidsanalyses De conclusie dat de milieu- & geluidvariant beter is voor de brede welvaart dan krimp verandert niet als andere veronderstellingen worden gemaakt. Uit een reeks gevoeligheidsanalyses blijkt dat de waardering van klimaateffecten een veel grotere invloed heeft op het MKBA-saldo dan de andere veronderstellingen. Krimp naar 440k kent in de helft van de gevoeligheidsanalyses positieve netto-baten en in de andere helft negatieve netto-baten. Bij de milieu- & geluidvariant komen alle kosten-batensaldi zeer positief uit. De uitkomsten van de 440k-variant zijn dus onzekerder dan die van de milieu- & geluidvariant. Tabel S.2

Krimp leidt in de helft van de analyses tot netto welvaartswinst; de milieu- & geluidvariant in alle analyses Krimpvariant (440k)

Milieu- & geluidvariant

Aantal saldi positief

28

60

Aantal saldi negatief

28

0

Aantal saldi positief >€5 mrd.

2

60

Aantal saldi negatief <–€5 mrd.

0

0

Hoogste saldo (€ mrd.)

+10,6

+43,9

Laagste saldo (€ mrd.)

–4,4

+9,1

Bron:

SEO en CE Delft (2023), o.b.v. modelberekeningen van Significance en NLR

Reflectie Sturing In beginsel is het beter om te sturen op outputs zoals geluidhinder, klimaateffecten en andere emissies dan op een input zoals het totaal aantal vluchten. Hiernaar hebben we gestreefd bij het vormgeven van de milieu- & geluidvariant. Direct aangrijpen op outputs is echter in de praktijk lastig, met name als het om nationaal beleid gaat. Daarom is het onvermijdelijk om te sturen op inputs. Bij het invullen van de milieu- & geluidsvariant hebben we inputs gekozen waar nationaal beleid mogelijk is en die sterk correleren met relevante outputs: ● Voor CO2- en non-CO2-klimaateffecten kiezen we voor beïnvloeding van het aantal passagierskilometers via een afstandsafhankelijke vliegbelasting. De afgelegde afstand is sterker gecorreleerd met emissies en geluid dan het aantal vluchten (waarop de krimpvariant aangrijpt); ● Aanvullend voegen we een subsidie voor schone brandstof toe. Schone brandstof leidt in beperkte mate tot CO2-uitstoot en heeft daarmee dus een sterke correlatie. Ook non-CO2-uitstoot is gecorreleerd met schone brandstof; ● Specifiek voor geluid gaan we uit van een vermindering van het aantal nachtvluchten. Nachtvluchten veroorzaken gemiddeld tien maal zoveel geluidhinder als vluchten overdag. Daardoor is het aantal nachtvluchten veel sterker gecorreleerd met de totale geluidhinder dan het totaal aantal vluchten.

De resultaten van de MKBA laten zien dat deze vorm van sturing meer brede welvaart oplevert dan beperking van het totale aantal vluchten. De hubfunctie van Schiphol Zowel in de krimpvariant als in de milieu- & geluidvariant blijft Schiphol een hub met een substantieel aandeel transferpassagiers. In de milieu- & geluidvariant neemt het totaal aantal vluchten toe, maar zijn er minder intercontinentale vluchten. Ook dan blijft Schiphol een hub, maar met een groter accent op Europese vluchten.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

vi

Non-CO2-klimaateffecten In de MKBA zijn de baten van minder non-CO2-klimaateffecten relatief groot vergeleken met andere kosten en baten. Deze effecten zijn gemiddeld twee keer zo groot als die van CO2. Non-CO2-klimaateffecten komen voort uit condenssporen van vliegtuigen. Deze 'contrails' kunnen flink worden gereduceerd door op bepaalde momenten kritische luchtlagen te vermijden. Door beperkt om te vliegen (en dus iets meer brandstof te gebruiken en CO 2 uit te stoten), kan de non-CO2-impact van een vlucht fors verminderd worden. In deze MKBA nemen we aan dat luchtvaartmaatschappijen niet uit zichzelf voor dergelijke aanpassingen zullen kiezen. Nederland kan dit niet zonder andere landen reguleren. Uit een aanvullende analyse blijkt dat mondiale regulering ertoe leidt dat het brandstofgebruik met 1 procent toeneemt, maar dat de totale non-CO2-impact met 43 procent afneemt. Dit impliceert dat dergelijk mondiaal beleid zeer hoge baten met zich meebrengt.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Inhoudsopgave Samenvatting

i

1

Inleiding

1

2

Aanpak

4

3

4

5

6

7

2.1

Richtlijnen

4

2.2

Stappenplan

5

2.3

Berekeningen welvaartseffecten

8

Probleemanalyse en beleidsalternatieven

34

3.1

Probleemanalyse

34

3.2

Nulalternatief

35

3.3

Beleidsalternatieven

36

Effecten van krimp naar 440.000 vluchten

47

4.2

Uitkomsten AEOLUS-model

47

4.3

Effecten in de luchtvaart

49

4.4

Bredere economische effecten

53

4.5

Externe effecten

54

Effecten van de milieu- & geluidvariant

60

5.2

Uitkomsten AEOLUS-model

60

5.3

Effecten in de luchtvaart

62

5.4

Bredere economische effecten

65

5.5

Externe effecten

66

Kosten en baten

72

6.1

Resultaten

72

6.2

Gevoeligheidsanalyses

79

Conclusies

83

Referenties

84

Bijlage A

Inschatting wegvallende bestemmingen

89

Bijlage B

Het AEOLUS-model

96

Bijlage C

Berekening bredere economische effecten

98

Bijlage D Berekening externe effecten

103

Bijlage E

AEOLUS-modelresultaten

107

Bijlage F

Resultaten SAF-variant

137

Bijlage G Hoogte van de reistijdwaardering van reizigers

147

Bijlage H

Hoogte van de afstandsafhankelijke vliegbelasting in de milieu- & geluidvariant

148

Bijlage I

Klimaateffecten CO2-leakage

150

Bijlage J

Kosten-batentabellen in detail

153

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

1

1

Inleiding

De Rijksoverheid wil Schiphol laten krimpen naar 440.000 vluchten. SEO, CE Delft en Significance hebben de maatschappelijke kosten en baten van dit plan in kaart gebracht. Ook is nagegaan of andere beleidskeuzes meer (netto) baten opleveren. MKBA KLM, Schiphol en BARIN1 hebben SEO Economisch Onderzoek (SEO), CE Delft en Significance gevraagd om met medewerking van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) een integrale maatschappelijke kostenbatenanalyse (MKBA) uit te voeren van krimp naar 440.000 vluchten en alternatieve beleidsopties. Een integrale MKBA brengt de voor- en nadelen van de verschillende beleidsopties volledig in beeld. De centrale vragen van het onderzoek zijn: ● Wat is de impact op de brede welvaart van krimp naar maximaal 440.000 vliegtuigbewegingen op Schiphol? ● Zijn er beleidsalternatieven die meer brede welvaart opleveren?

Context: beleid Over de gewenste omvang van het vliegverkeer op Schiphol wordt al tientallen jaren gediscussieerd. Daarbij speelt de botsing tussen het economisch belang van Schiphol en de effecten voor de omgeving zoals geluidhinder een belangrijke rol. Geluid van vliegtuigen zorgt voor veel hinder en zelfs gezondheidsproblemen bij omwonenden. De geluidregels voor Schiphol staan in de Wet luchtvaart en de Luchtvaartwet. Om omwonenden van Schiphol te beschermen tegen het geluid van het vliegverkeer op Schiphol, zijn door de overheid normen vastgesteld. Dit betreft de geluidbelasting die het vliegverkeer in een jaar mag veroorzaken. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is verantwoordelijk voor handhaving en toezicht. In het verleden was de luchtvaart uitgezonderd van CO2-reductiedoelen,2 maar in 2020 heeft de Nederlandse overheid doelen vastgesteld die tot een daling van de uitstoot moeten leiden (IenW, 2020, paragraaf 5.1). 3 Waar het gaat om stikstof geldt dat Schiphol een natuurvergunning heeft aangevraagd; deze aanvraag is in behandeling. Het krimpbesluit kan worden gezien als een koerswending van de overheid. Het beleid was er decennia lang op gericht om groei van Schiphol binnen grenzen te accommoderen. Daarbij zijn grenswaarden vastgesteld, maar besluiten om Schiphol te laten krimpen zijn nog niet eerder genomen.

De afgelopen jaren is de aandacht voor de negatieve maatschappelijke gevolgen van vliegen en de bijdrage van Schiphol toegenomen. Deze MKBA laat zien hoe de negatieve en positieve effecten van Schiphol zich tot elkaar verhouden.

Context: MKBA's Richtlijnen In 2021 zijn nieuwe richtlijnen voor luchtvaart MKBA's verschenen. Sinds 2013 worden MKBA's op alle beleidsterreinen uitgevoerd op basis van de Algemene MKBA-leidraad (CPB/PBL, 2013). Deze leidraad gaat over MKBA's in het algemeen en richt zich niet op specifieke beleidsterreinen zoals luchtvaart. In de jaren daarna zijn diverse MKBA-werkwijzers verschenen die concreet ingaan op terreinen als onderwijs, zorg, arbeidsmarkt, natuur en milieu. In 2021 is de MKBA-werkwijzer Luchtvaart gepubliceerd (SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde, 2021). Voor 1 2 3

Board of Airline Representatives In the Netherlands. Wel was er al Europees beleid, zoals het Emission Trading System (ETS) Naast CO2-uitstoot zijn er ook klimaateffecten van de luchtvaart die voortkomen uit condenssporen van vliegtuigen ('contrails').

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

2

het verschijnen van deze werkwijzer bestond er veel vrijheid bij het invullen van luchtvaart MKBA's. De werkwijzer leidt naar verwachting tot een meer uniforme aanpak waarin bovendien de laatste inzichten over waardering van diverse effecten zijn meegenomen. Eerdere MKBA's Recente MKBA's van krimp en groei van Schiphol geven verschillende resultaten. Veel MKBA's gaan in op groeivarianten. Economisch onderzoek naar krimp is in het algemeen zeer beperkt. De uitkomsten hangen af van verschillende factoren, met name van het achtergrondscenario met betrekking tot toekomstige economische groei (WLO-Hoog of WLO-Laag) en van de vraag of Schiphol de hubfunctie behoudt. Een belangrijke vraag hierin is welk toekomstig beleid is aangenomen ten aanzien van klimaatbeleid (denk aan de Nederlandse ticketbelasting en Europese en wereldwijde emissiehandel), ontwikkeling van de vloot (en de gemiddelde geluidbelasting), en de ontwikkeling van capaciteit van alternatieve luchthavens. Effecten van groei of krimp moeten dan, volgens de gebruikelijke werkwijze van de MKBA, worden afgezet tegenover dit vaststaand beleid dat uitgevoerd wordt. Daarnaast verschillen de onderzoeksmethoden. In CE Delft (2021) heeft krimp per saldo (beperkte) positieve effecten in een hoog groeiscenario (door hoge CO2-prijzen) en negatieve effecten in een laag scenario.

De MKBA's van Decisio/SEO (2018) en SEO (2019b) geven aan dat krimp per saldo negatieve welvaartseffecten heeft, met name in een hoog scenario. De welvaartseffecten van krimp zijn bij Decisio/SEO negatiever doordat de effecten op reistijd anders worden ingeschat, niet-CO2-effecten niet worden gekwantificeerd en geluidhinder anders wordt gewaardeerd. Daarnaast gebruikt CE Delft een meer recente, lagere discontovoet die met name het belang van externe kosten in de (verre) toekomst zwaarder laat meewegen. De Werkwijzer luchtvaartspecifieke MKBA's (SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde, 2021) heeft meer eenheid gebracht in de methoden. De Werkwijzer sluit met betrekking tot de externe effecten meer aan bij de door CE Delft gehanteerde methode, maar voor de effecten voor gebruikers van luchtvaart bij de methode van Decisio/SEO. Op basis van de werkwijzer zouden de netto baten daarom naar verwachting tussen de twee benaderingen in liggen. De MKBA in dit rapport kan dus worden gezien als een synthese van de benaderingen van CE Delft en SEO.

Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit rapport beschrijven we hoe we de MKBA uitvoeren. Hoofdstuk 3 gaat in op de eerste stappen van de MKBA: de probleemanalyse, het nulalternatief en de beleidsalternatieven. De hoofdstukken 4 en 5 kwantificeren de verschillende effecten van krimp en van een op milieu en geluid gerichte beleidsvariant. Hoofdstuk 6 geeft een overzicht van kosten en baten, inclusief gevoeligheidsanalyses. In hoofdstuk 7, ten slotte, volgen de conclusies van het onderzoek. Beschrijvingen van de gebruikte modellen en meer gedetailleerde resultaten zijn opgenomen in de bijlagen.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Box 1.2

Het onderzoek is onafhankelijk en objectief uitgevoerd

De uitkomsten van het onderzoek zijn bepaald door de onderzoekers. De opdrachtgevers hebben de door te rekenen beleidsalternatieven gekozen en op onderdelen informatie aangedragen. De onderzoekers hebben bepaald welke informatie is gebruikt, op inhoudelijke gronden. Daarbij worden in beginsel de adviezen van de MKBA-werkwijzer Luchtvaart gevolgd (SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde, 2021). Waar dit niet het geval is, wordt dat zorgvuldig beargumenteerd (de werkwijzer staat dit toe). De reikwijdte van het onderzoek beperkt zich tot de analyse van kosten en baten van krimp van het aantal vluchten en andere beleidsopties. Het onderzoek betreft niet het uitbrengen van (bedrijfsstrategisch) advies over een mogelijk gezamenlijk perspectief van de (leden van) opdrachtgevers. Dit is van belang in het licht van toezeggingen die Schiphol en KLM aan de Autoriteit Consument & Markt (ACM) hebben gedaan op het gebied van de mededinging. Bron:

SEO, CE Delft en Significance

3

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

2

4

Aanpak

De MKBA volgt richtlijnen die door het kabinet zijn vastgesteld. Daarin staat het volgen van een stappenplan centraal. Dit passen we toe op krimp van Schiphol en op andere beleidsopties.

2.1 Richtlijnen In de MKBA volgen we een wetenschappelijke aanpak op basis van richtlijnen die door het kabinet zijn vastgesteld. Dit betreft de algemene MKBA-leidraad (CPB/PBL, 2013) en de MKBA-werkwijzer Luchtvaart van SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde (2021). Deze werkwijzer is door CPB en PBL positief beoordeeld. De werkwijzer geeft aan dat sommige punten nader moeten worden onderzocht en presenteert daarvoor een onderzoeksagenda. Die agenda bevat onder meer de reistijdwaardering van voor- en natransport naar luchthavens. Een ander item op de agenda is de waardering van geluid tussen 45 dB(A) en 50 dB (A), dat bijvoorbeeld door de milieueffectrapportage (MER) gerekend wordt tot ernstig gehinderden. Voor deze onderdelen voegen we in de MKBA inschattingen toe die aansluiten bij de recente MKBA van Schiphol door CE Delft (2021) en de MKBA van Maastricht Aachen Airport door SEO/Decisio/To70 (2022). Ook tonen we de effecten voor luchtvaartmaatschappijen (totaal) en Schiphol, als onderdeel van de totale kosten en baten. Box 2.1

Brede welvaart wordt in de MKBA meegenomen

In een aanvulling op de Algemene MKBA Leidraad over Brede welvaart benadrukken het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving dat naast de totale maatschappelijke kosten en baten (inclusief externe effecten) ook de welvaart voor toekomstige generaties, de verdeling van welvaart en de welvaart in andere landen van belang zijn (CPB/PBL, 2022). In deze MKBA pakken we dat als volgt op: • De welvaart van toekomstige generaties wordt met name beïnvloed door de klimaateffecten van luchtvaart. Deze monetariseren we niet alleen met voorgeschreven (maar minder actuele) CO2waarderingen, maar ook met hogere waarderingen die aansluiten bij het streven om de temperatuurstijging tot 1,5 graad dan wel twee graden te beperken. De klimaateffecten worden grotendeels ervaren door toekomstige generaties; • De verdeling van welvaart brengen we in beeld door onderscheid te maken tussen passagiers, (aandeelhouders van) luchtvaartmaatschappijen en Schiphol, werkgelegenheidseffecten, effecten van emissies en van geluid; • De welvaart in andere landen wordt bij de klimaateffecten meegenomen, conform MKBA-richtlijnen. Eveneens volgens deze richtlijnen worden andere effecten voor het buitenland niet meegenomen in het saldo van kosten en baten voor Nederland, maar worden deze effecten wel afzonderlijk weergegeven. Bron:

SEO

De kern van de aanpak is een stappenplan; zie de figuur hieronder. In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we hoe we deze stappen invullen in de MKBA.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Figuur 2.1

Bron:

Box 2.2

5

We volgen het stappenplan van de Algemene MKBA-leidraad

CPB/PBL (2013)

Bij deze MKBA was er geen participatie van stakeholders

Proces en stakeholders De MKBA-werkwijzer Luchtvaart adviseert om het draagvlak voor de MKBA te versterken door vroegtijdig stakeholders te betrekken: “In een participatieplan legt de initiatiefnemer vast welke stakeholders in welke fasen van het proces worden betrokken en welke rol zij vervullen. Bij verkennende MKBA’s en welvaartsanalyses bedoeld voor de interne gedachtevorming of ter ondersteuning van beleid is het meestal niet noodzakelijk om een participatieproces op te zetten, al kan een proces op maat wel wenselijk zijn.” (SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde, 2021). Het is dus aan de opdrachtgevers van de MKBA om hiervoor een invulling te kiezen. De opdrachtgevers van deze MKBA hebben besloten om geen participatieplan op te stellen, mede in het licht van de gewenste korte doorlooptijd van het onderzoek. Bron:

SEO, CE Delft en Significance

2.2 Stappenplan 1. Probleemanalyse De probleemanalyse gaat over knelpunten en kansen. Knelpunten leiden tot maatschappelijke kosten. Knelpunten verkleinen of kansen benutten levert in de MKBA baten op. We baseren de probleemanalyse op eerdere MKBA’s

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

6

van Schiphol, de recente kabinetsbrief over krimp en informatie van de opdrachtgevers over knelpunten (en mogelijke gedragsreacties) in de bedrijfsvoering.

2. Nulalternatief Het nulalternatief is de toekomst zonder nieuw beleid. Dit vullen we in op basis van de langetermijnscenario’s van CPB/PBL, gecorrigeerd voor COVID-effecten, en op basis van de prognoses van de vraag naar luchtvaart zoals bekend uit AEOLUS. We gaan uit van de nu bestaande capaciteitsrestrictie (500.000 vluchten), zonder het krimpbesluit. Dit zijn dus twee nulalternatieven: de 500.000 vluchten restrictie wordt ingevuld in respectievelijk de langetermijnscenario’s WLO-Hoog en WLO-Laag. Een belangrijk onderdeel van het invullen van het nulalternatief is om het toekomstig Europees beleid rondom verduurzaming, zoals Fit for 55, integraal mee te nemen. In eerdere onderzoeken hebben SEO en NLR deze effecten al op Europese schaal in kaart gebracht op basis van het SEO NetCost-model, zie SEO/NLR (2023; 2022) en NLR/SEO (2021). Fit for 55 kent specifiek klimaatbeleid gericht op het reguleren van de negatieve impact van klimaat van de Europese luchtvaart. Het beleid heeft als doel de uitstoot van broeikasgassen in de EU in 2030 met 55 procent te verminderen. Belangrijke onderdelen betreffen de aanscherping van het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) en een bijmengverplichting voor duurzame vliegtuigbrandstof middels het ReFuelEU Aviation-voorstel. De voorstellen zullen vliegreizen in de EU duurder maken en de vraag in het nulalternatief doen afnemen.

3. Beleidsalternatieven In eerste instantie hebben de opdrachtgevers gekozen welke beleidsalternatieven dienen te worden doorgerekend. Het gaat om beperkingen van het aantal vliegbewegingen (inclusief reductie nachtbewegingen), en het wel of niet openen van Lelystad. In tweede instantie hebben de onderzoekers beleidsvarianten ingevuld waarin milieu- en geluiddoelen centraal staan. Op de keuze van doorgerekende beleidsalternatieven wordt nader ingegaan in hoofdstuk 3.

4. en 5. Effecten, kosten en baten In de MKBA wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten effecten: 1. Effecten in de luchtvaart: effecten voor gebruikers en aanbieders van luchtvaart; 2. Bredere economische effecten: effecten op andere markten zoals de arbeidsmarkt en de grondmarkt (vestigingsklimaat), en effecten voor de overheid; 3. Externe effecten: effecten die niet via markten optreden (maar wel in markten kunnen neerslaan, zoals de woningmarkt). Onderstaande figuur toont hoe de verschillende onderdelen van de doorrekening samenhangen. Modellen en berekeningen zijn rood weergegeven, veronderstellingen en resultaten blauwgroen. De doorrekening begint met het huidige netwerk, toekomstscenario’s en EU-beleid. Luchtvaartmodellen en aanvullende analyses leiden tot het verwachte netwerk, reizigers en vracht in de toekomst. Op basis daarvan worden verschillende soorten effecten berekend, die tot slot worden geïntegreerd in de MKBA.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Figuur 2.2

Bron:

7

De modellen en berekeningen gebruiken elkaars outputs als inputs

SEO, CE Delft, Significance

Deze integrale doorrekening is uitgevoerd voor drie beleidsalternatieven: de 440k-variant, de milieu- & geluidvariant (zie paragraaf 3.3 Beleidsalternatieven) en de SAF-variant (verplichting schone brandstoffen). De kosten en baten van de andere beleidsalternatieven zijn grotendeels gebaseerd op de drie volledig doorgerekende varianten, literatuur en expert judgement. Op onderdelen zijn modellen gebruikt. Om de rapportage overzichtelijk te houden presenteren we alleen de 440k-variant en de milieu- & geluidvariant uitvoerig in de hoofdtekst. Over de andere varianten is de hoofdtekst summier; detailinformatie daarover staat in een bijlage.

6. Varianten- en risicoanalyse Naast hoofdresultaten presenteren we ook uitkomsten van diverse gevoeligheidsanalyses. In deze berekeningen laten we zien hoe robuust de uitkomsten zijn voor andere methoden of gewijzigde veronderstellingen.

7. Overzicht van kosten en baten Discontering In de MKBA worden kosten en baten per jaar berekend, en vervolgens gedisconteerd en opgeteld om de totale ‘contante waarde’ van elke kosten- en batenpost te berekenen. De meest recente richtlijnen voor de discontering van kosten en baten in MKBA’s geven aan dat de reële standaarddiscontovoet 2,25 procent is (Werkgroep discontovoet, 2020). 4 Er zijn echter twee uitzonderingen: ● Voor vaste, verzonken kosten geldt een discontovoet van 1,6 procent. Dit zou bijvoorbeeld gelden voor eventuele toekomstige investeringen door Schiphol in luchthavencapaciteit (zie paragraaf 3.1.1); ● Voor sterk niet-lineair verlopende baten is de discontovoet 2,9 procent. Het gaat hier om twee voorwaarden waaraan moet zijn voldaan: - Baten die veel sterker dan lineair toenemen met het gebruik. Deze voorwaarde is vaak van toepassing bij capaciteitsknelpunten (denk aan congestie op een weg): die kunnen bij hogere groei van de vraag bijvoorbeeld vijf keer zo groot zijn als bij lage groei van de vraag; - En waarbij het gebruik sterk afhangt van de stand van de economie. Dit is bij Schiphol het geval, want de vraag naar luchtvaart neemt in het WLO-Hoog-scenario veel sterker toe dan in het WLO-Laag-scenario.

4

'Reële' betekent hier: exclusief inflatie. In MKBA's zijn alle kosten en baten exclusief inflatie, omdat ze worden uitgedrukt in euro's van hetzelfde jaar. Daarom is ook de discontovoet exclusief inflatie.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

8

Om na te gaan of aan de eerste voorwaarde is voldaan, kijken we naar de MKBA-resultaten. We gaan in het bijzonder na of de door krimp gemiste luchtvaartbaten in het WLO-Hoog-scenario veel groter zijn dan in het WLO-Laagscenario. Daarbij is van belang dat de gemiste luchtvaartbaten in deze MKBA niet worden bepaald door het verschil tussen ongerestricteerde vraag (die sterk verschilt tussen de scenario’s) en een gerestricteerd, vast aanbod. In deze MKBA gaat het in de meeste beleidsvarianten om het verschil tussen verschillende niveaus van gerestricteerd aanbod, zoals het verschil tussen 500.000 en 440.000 vluchten. Op basis van deze analyse is gekozen om ook de (gemiste) luchtvaartbaten met 2,25 procent te disconteren.

8. Resultaten presenteren We laten de gecumuleerde gedisconteerde en gecumuleerde kosten en baten zien over drie perioden: vanaf 2025 tot en met de steekjaren 2029, 2040 en 2050. 2040 en 2050 zijn gebruikelijke zichtjaren. Het jaar 2029 is gekozen in plaats van het gebruikelijke jaar 2030 omdat de beperking van het aantal vluchten tot 440.000 in het kabinetsbesluit in beginsel vijf jaar duurt: van 2025 tot en met 2029. We vatten de resultaten van de MKBA samen in tabellen met verschillende soorten kosten en baten, voor Nederland als geheel. Daarnaast voegen we tabellen toe waarin zichtbaar wordt hoe groot de kosten en baten zijn voor luchtvaartmaatschappijen (totaal), Schiphol, gebruikers van luchtvaart (passagiers en vrachtverladers), de Nederlandse economie (indirecte effecten), de omgeving (geluid), het milieu en overige stakeholders. In deze tabellen worden verschillen tussen de twee langetermijnscenario’s (WLO-Laag en WLO-Hoog) weergegeven met bandbreedtes: “… à …”. We hebben getracht om niet-gekwantificeerde PM-posten zoveel mogelijk te vermijden; dat is grotendeels gelukt.

2.3 Berekeningen welvaartseffecten Effecten in de luchtvaart Voor de directe effecten kijken we naar de drie belangrijkste (groepen) actoren: de luchthaven, de luchtvaartmaatschappijen (inclusief vracht) en de reizigers. Het effect van beleidsveranderingen voor elk van deze groepen actoren is sterk afhankelijk van hoe deze actoren met elkaar interacteren en het (strategisch) gedrag van de ander. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het wel of niet doorrekenen van kostenverhogingen als gevolg van het beleid (zowel in het nulalternatief als in beleidsalternatieven) door luchtvaartmaatschappijen aan de reizigers of de mate waarin reizigers hun reisgedrag (keuze voor vertrek-/aankomstluchthaven) aanpassen. Het strategisch gedrag van luchtvaartmaatschappijen (welke bestemmingen bieden we aan en met welke prijs, kwaliteit en frequentie?) is geen integraal onderdeel van de bestaande luchtvaartvaartmodellen in Nederland en krijgt daarom extra aandacht binnen dit onderzoek. De effecten verschillen naar verwachting namelijk voor verschillende netwerken die kunnen ontstaan gegeven de beleidsveranderingen. Door een capaciteitsrestrictie (of een verruiming ervan) ontstaat er schaarste, hetgeen leidt tot verhoging van ticketprijzen met gevolgen voor het aanbod, de vraag en de interactie tussen beide.

Gebruikers van luchtvaart De directe effecten voor gebruikers van de luchtvaartdiensten (reizigers en vracht) bestaan uit veranderingen in de totale (gegeneraliseerde) reiskosten. De gegeneraliseerde reiskosten kunnen gezien worden als de totale kosten van het vliegen en bestaan uit de kosten van het ticket, de reistijd, luchthavenspecifieke elementen (parkeerkosten etc.) en kwaliteitsdimensies (betrouwbaarheid, gemak van overstap, etc.). Het gedrag van gebruikers van de luchtvaartdiensten is gebaseerd op de gegeneraliseerde reiskosten. Als de gegeneraliseerde reiskosten stijgen zal

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

9

de gebruiker zijn/haar reisgedrag aanpassen, bijvoorbeeld door een andere luchthaven of een ander vervoermiddel te kiezen, of af te zien van de reis. Overigens zal een deel van de reizigers via Schiphol blijven reizen en de kostenstijging voor lief nemen. Al deze effecten hebben impact op de welvaart van gebruikers. Deze veranderingen van de gegeneraliseerde reiskosten berekenen we in de krimpvariant op basis van de prijsverhogingen die in AEOLUS worden ingezet om het aantal vluchten onder het gekozen capaciteitsplafond te houden. Bij andere beleidsvarianten wordt echter een prijsverhoging verondersteld. Vervolgens berekenen we het welvaartseffect met de ‘rule of half’, op basis van de AEOLUS-uitkomsten. Interactie tussen aanbod en vraag Het keuzegedrag van de gebruikers en het strategisch gedrag van luchtvaartmaatschappijen interacteert met elkaar en vormt uiteindelijk — gegeven de beleidsveranderingen — een nieuw evenwicht. Het inschatten van dit nieuwe evenwicht gaat aan de hand van economische (spel)theorie, economische gedragstheorie, input van de opdrachtgevers en luchtvaartmodellen. Markt- en concurrentieanalyse We beginnen met een markt- en concurrentieanalyse. Daarin gaan we na welke invloed beperking van vluchten heeft op de vluchten die luchtvaartmaatschappijen aanbieden, zowel voor passagiers als vracht.

Daarbij gebruiken we de resultaten van het NetCost-model van SEO zoals ook gebruikt in SEO/NLR (2022). Het startpunt is het netwerk in bestaande doorrekeningen (zie Beleidsalternatieven). Dit gebruiken we als basis in het nulalternatief (hoog en laag langetermijnscenario). Het resultaat van de markt- en concurrentieanalyse is een set bestemmingen in elk van de beleidsalternatieven, voor elk van de twee langetermijnscenario’s. Op basis van de set bestemmingen uit de markt- en concurrentieanalyse berekenen we de invloed op de frequenties, de prijzen en de keuzes van reizigers en vrachtvervoerders met het model AEOLUS. De markt- en concurrentieanalyse wordt nader toegelicht in bijlage A. Onderstaande figuur laat zien dat de effecten van krimp voor gebruikers uit verschillende onderdelen bestaan. Op de horizontale as is zichtbaar dat het aantal reizen dat mogelijk is tussen Schiphol en een bestemming afneemt onder invloed van een restrictie van het aantal vluchten. De restrictie leidt tot minder vluchten waardoor het aantal directe bestemmingen afneemt, het aantal vluchten per week (vluchtfrequentie) daalt en gebruikers langere reisen wachttijden ondervinden. Voor reizigers betekent dit dat de gegeneraliseerde reiskosten toenemen, waardoor de vraag daalt.

Als de vraag naar vluchten dan nog steeds hoger is dan het gerestricteerde aanbod, zullen luchtvaartmaatschappijen de ticketprijzen zodanig verhogen dat vraag en aanbod weer in evenwicht zijn. De ticketprijsverhoging is een nadeel voor gebruikers en tegelijk een voordeel (‘schaarstewinst’) voor luchtvaartmaatschappijen (SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde, 2021, p. 27). Het nadeel voor de reizigers die niet meer via Schiphol naar een bestemmingsregio (en terug) reizen wordt in de figuur weergegeven met een driehoek en wordt berekend met de ‘rule-of half’. Het nadeel voor de ‘blijvende’ reizigers is weergegeven als een rechthoek (links van de driehoek) en bestaat uit de genoemde componenten. In varianten waarin niet de capaciteit van de luchthaven wordt beperkt maar de prijs stijgt (bijvoorbeeld door meerkosten van schone brandstoffen of een hogere vliegbelasting), gaat in eerste instantie de ticketprijs omhoog. Dat leidt tot minder vraag, waardoor het aantal bestemmingen en de vliegfrequenties toenemen. De onderstaande figuur is dan nog steeds van toepassing, alleen komen de hogere ticketprijzen dan niet meer voort uit schaarstewinsten.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Figuur 2.3

10

Er zijn meerdere soorten effecten voor gebruikers

Gegeneraliseerde reiskosten (€ per vlucht)

Gegeneraliseerde kosten na capaciteitsbeperking

beleidsalternatief

Hogere ticketprijzen (schaarstewinst) Minder directe bestemmingen (reistijd) Lagere vluchtfrequentie (wachttijd) nulalternatief

Gegeneraliseerde kosten voor capaciteitsbeperking

Blijvende reizigers naar bestemmingsregio X

Niet-gebleven reizigers naar bestemmingsregio X

# reizigers beleidsalternatief

Bron:

# reizigers nulalternatief

Vraag

Vraag naar luchtvaart tussen Schiphol en bestemmingsregio X

SEO Economisch Onderzoek, CE Delft

Welvaartseffecten voor gebruikers De welvaartseffecten voor gebruikers zijn gelijk aan de daling van het consumentensurplus. Effecten voor buitenlandse gebruikers van Schiphol tellen niet mee, conform de werkwijzer. Voor Nederlandse reizigers die nog steeds hun reis via Schiphol maken is de inschatting van de verandering in het consumentensurplus gelijk aan de verandering in de gegeneraliseerde reiskosten. Voor Nederlandse reizigers die hun reis niet meer maken of naar een andere luchthaven uitwijken, geeft de MKBA-werkwijzer Luchtvaart aan om ‘gemiddeld de helft van de verandering in de gegeneraliseerde reiskosten’ mee te wegen (SEO/Decisio/To70/TwynstraGudde, 2021, p. 36) . Deze ‘rule of half’ (halveringsregel) is gebaseerd op de impliciete aanname dat het vooral de reizigers met de minste betalingsbereidheid (en dus consumentensurplus) zijn die als eerste hun gedrag aanpassen bij een kostenstijging. De rule of half komt erop neer dat een ‘afhaker’ door een restrictie gemiddeld genomen half zoveel nadeel ondervindt als iemand die via Schiphol blijft vliegen. Passagiers De belangrijkste aannames bij passagiers zijn: ● Een lagere vliegfrequentie is voor zakelijke reizigers gemonetariseerd door de gemiddelde extra tijd tussen gewenste vertrektijd (uniform verdeeld over de tijd) 5 en de feitelijke vertrektijd te waarderen met een kwart van de tijdwaardering van vliegtijd.

6 De aanname is hierbij dat zakelijke reizigers deze ‘wachttijd’ thuis, op kantoor, in een hotelkamer of met sightseeing in een buitenlandse stad doorbrengen, en dat deze tijd daardoor

5

6

Hierbij is uitgegaan van vluchten gedurende 16 uur per dag, omdat er 's nachts relatief weinig vluchten plaatsvinden en de meeste reizigers niet 's nachts willen vertrekken. Uit SEO (2022a, p. 31), een onderzoek naar zakelijke reizigers uit de Metropoolregio Amsterdam, blijkt dat voor een vlucht binnen Europa de waardering van een uur eerder aankomen gelijk is aan zo'n 23 procent van de waardering voor een uur vliegtijd. Omdat de vliegfrequenties geaggregeerd zijn op regioniveau is gekozen voor het hogere, afgeronde aandeel.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

●

● ●

11

productiever en aangenamer wordt besteed dan vliegtijd. Voor niet-zakelijke reizigers is verondersteld dat het niet gaat om kosten, omdat deze ‘wachttijd’ thuis of op een toeristische bestemming wordt doorgebracht; De welvaartseffecten met betrekking tot reistijd zijn gebaseerd op het aantal passagiers dat in het beleidsalternatief niet langer de mogelijkheid heeft om zonder overstap naar zijn/haar gewenste bestemming te vliegen (zie bijlage A). Wederom is voor niet-zakelijke reizigers verondersteld dat het niet gaat om kosten omdat dit type reizigers bij een additionele overstap veelal kiest voor een andere bestemming (binnen dezelfde regio). Voor de zakelijke reizigers is de additionele overstap bij een indirecte vlucht gelijkgesteld aan het welvaartseffect van 2,5 uur extra vliegtijd. Dit is dezelfde waardering als de aanname in AEOLUS; Voor passagiers die niet meer via Schiphol reizen is het welvaartseffect berekend met de zogenaamde halveringsregel (rule of half); Belastingen (vliegbelasting): Voor de verandering van de passagiersvolumes op alle Nederlandse luchthavens wordt de ‘gemiste’ vliegbelastingopbrengst berekend. Dit betekent dat de daling bij Schiphol gedeeltelijk wordt opgevangen door een stijging van het aantal passagiers op Rotterdam-The Hague, Eindhoven, Groningen-Eelde en Maastricht-Aken.

Luchtvracht De belangrijkste aannames met betrekking tot luchtvracht zijn: ● Van de welvaartseffecten belandt 39,4 procent bij Nederlandse bedrijven. Van alle via en door Schiphol vervoerde goederen heeft 78,8 procent van de totale waarde een Nederlandse herkomst of bestemming (oftewel het is geen doorvoer; Decisio, 2019). Omdat het niet mogelijk is te bepalen welk deel van de welvaartsbijdrage betrekking heeft op Nederland of het buitenland, gaan we er vanuit dat de helft van deze welvaartsbijdrage in Nederland neerstrijkt (dus 78,8/2 = 39,4 procent); ● Het volume-effect wordt berekend op basis van de halveringsregel (rule of half), oftewel de helft van de stijging van de gegeneraliseerde reiskosten (de vrachttarieven) maal de daling van de vrachtvolumes. Omdat de vrachttarieven per vliegtuig (full freighter) bekend zijn, gaan de berekeningen wat betreft de volumes uit van het aantal vrachtvluchten.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

12

Luchtvaartmaatschappijen Box 2.3

Sterke krimp kan de hubfunctie van Schiphol beïnvloeden

Een uitgebreid bestemmingennetwerk in de vorm van een hub biedt voordelen in de vorm van kortere reistijden, lagere gegeneraliseerde reiskosten en eventuele bredere economische effecten (agglomeratieeffecten, vestigingsplaatseffecten). Vanuit bedrijfseconomisch perspectief is het hubsysteem aantrekkelijk vanwege economies of density, waardoor de gemiddelde kosten relatief laag liggen. Er zijn diverse studies naar ‘dehubbing’ uitgevoerd (Redondi et al., 2012; Bilotkach et al., 2014; Cattaneo et al., 2018). In al deze gevallen is dehubbing een rechtstreeks gevolg van een slechte financiële positie van luchtvaartmaatschappijen en niet van beleidsmatige krimp. Als onderdeel van de uit te voeren MKBA geven we een (onderbouwde) inschatting van de effecten voor en de ontwikkeling van het hubsysteem op Schiphol in de verschillende beleidsvarianten. De hiervoor genoemde onderzoeken naar dehubbing zijn hierbij een uitgangspunt, maar ook de parallel met luchthavens waar sprake is van aanhoudende capaciteitsrestricties. Londen Heathrow is hiervan het bekendste voorbeeld en de ontwikkeling daar laat zien dat er een grote focus komt op de ‘dikste’ routes, terwijl kleinere (intercontinentale en ook binnenlandse) bestemmingen verdwijnen. Ook neemt de gemiddelde vliegtuiggrootte toe op luchthavens met capaciteitsbeperkingen (Gelhausen et al., 2021).

De mate waarin een hubsysteem de aantrekkelijke optie is voor de hubcarrier hangt sterk samen met de capaciteit en deze relatie kent waarschijnlijk een niet-lineair verloop. Hierdoor kan er vanaf een bepaalde (daling in) capaciteit een zelfversterkend patroon optreden waarbij het hubsysteem zwaar onder druk komt te staan, onder andere doordat op concurrerende hubluchthavens zich minder capaciteitsrestricties voordoen. Wanneer steeds meer vluchten uit het hubnetwerk verdwijnen (of frequenties worden verlaagd) en dit ook vluchten betreft met relatief veel transfers, dan werkt deze verschraling van het netwerk steeds sterker door op de rest van het netwerk. In eerder onderzoek heeft SEO (2015) onder een bepaalde set van aannames laten zien dat er versnelde ‘afkalving’ van het netwerk optreedt wanneer het aantal transferpassagiers met meer dan dertig procent afneemt. Vanaf dat moment zijn de herstelmechanismen (prijsdalingen en frequentiereducties) voor steeds meer routes uitgeput en zullen de hubcarrier en partners veel routes staken, wat weer leidt tot nog verdere netwerkrationalisatie. Er ontstaat dan mogelijk een negatieve spiraal. Bron:

SEO, CE Delft en Significance

Schaarstewinsten en belastingopbrengsten Eventuele schaarstewinsten van luchtvaartmaatschappijen — stijging van de winst door hogere ticketprijzen als gevolg van toegenomen capaciteitsschaarste — zijn een overdracht tussen consument en producent voor degenen die blijven vliegen. Hierbij is de nationale afbakening van een MKBA van belang. Een overdracht van een buitenlandse consument naar een nationale producent levert directe effecten voor Nederland op, terwijl een overdracht van een nationale consument naar een internationale producent een nadeel voor Nederland betekent. Bij het meenemen van eventuele schaarstewinsten houden we daarom rekening met het woonland van zowel de consument als de producent. Het aandeel Nederlandse gebruikers kan worden afgeleid uit enquêtegegevens. Daarnaast dienen alleen de schaarstewinsten die terechtkomen bij Nederlandse aandeelhouders van luchtvaartmaatschappijen (inclusief het deel dat wordt opgebracht door buitenlandse gebruikers) meegenomen te worden. De eigendomsverhoudingen van luchtvaartmaatschappijen kunnen worden afgeleid uit gegevens over de verdeling van hun aandelenkapitaal. Schaarstewinsten hebben vooral betrekking op O/D-verkeer, omdat (grote) prijsverhogingen bij transferverkeer al snel leiden tot uitwijken naar een andere transferluchthaven. Hiermee is in de MKBA rekening gehouden.

Ook bij belastingopbrengsten gaan we na welk deel door buitenlanders wordt betaald.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Box 2.4

13

In de MKBA worden de modellen NetCost en AEOLUS gebruikt

In de werkwijzer wordt aanbevolen om vraag, aanbod en prijzen van luchtvaart in te schatten met modellen. Nederland kent twee van deze modellen, AEOLUS en NetCost: ● AEOLUS modelleert de effecten op het niveau van regionale zonecombinaties. Daardoor kan niet worden nagegaan in hoeverre een verandering in bijvoorbeeld de ticketprijs het gevolg is van een daadwerkelijke prijsverandering en in hoeverre veranderingen in samenstellingen van het aanbod een rol spelen. De verwachting is dat luchtvaartmaatschappijen strategisch andere keuzes gaan maken bij de verschillende gerestricteerde capaciteitsniveaus. Een voordeel van AEOLUS is dat de langetermijnscenario’s (WLO-scenario’s) zijn opgesteld met het model. Ook zijn in de effectenstudie van het CO2plafond WLO-scenario’s met COVID-correctie ontwikkeld met behulp van AEOLUS (CE Delft, 2022b). Deze scenario’s zijn een goede basis voor deze studie; ● NetCost kent deze nadelen niet omdat de effecten op het individuele routeniveau worden gemodelleerd. De prijsmodule in het NetCost-model is econometrisch geschat op data over verkochte tickets. De prijzen in de module hangen af van de vliegafstand, het concurrentieniveau in de markt, het type maatschappij (netwerkmaatschappij of low-cost carrier), en het type route (direct of indirect).

Voor beide modellen geldt dat een verandering van het netwerk als input in het model dient te worden meegegeven. Als KLM bijvoorbeeld besluit om een deel van het Britse of Scandinavische hubnetwerk niet meer uit te voeren vanwege de capaciteitsrestricties, dan is dit niet een uitkomst van de modellen, maar een input. Dit betekent ook dat voorafgaand aan het gebruik van AEOLUS of NetCost om de directe luchtvaarteffecten in kaart te brengen er een onderzoeksfase is waarin een inschatting gemaakt moet worden van de ontwikkeling van het (type) aanbod wat door luchtvaartmaatschappijen gevlogen gaat worden. Dit kan op basis van kennis van economische literatuur en theorie (speltheorie, met daarbij retaliatie en dehubbing) aangevuld met een plausibiliteitstoets met model- en luchtvaartexperts (waaronder de praktijkinzichten vanuit de opdrachtgevers) per beleidsvariant. We gebruiken het NetCost-model om in te schatten welke bestemmingen wegvallen, maar kiezen voor de verdere berekeningen (frequenties, aantal reizigers, hoeveelheid vracht, prijsstijgingen) voor AEOLUS vanwege het brede draagvlak voor dit model. We lichten de wijze waarop we de modellen inzetten toe in bijlage A. Voor het gebruik van AEOLUS is toestemming van het ministerie van IenW nodig.

IenW heeft toestemming gegeven onder de volgende voorwaarden: ● De modelruns die met AEOLUS ten behoeve van deze MKBA worden gedraaid, worden ter informatie naar Rijkswaterstaat gestuurd; ● IenW ontvangt daarbij graag een rapportage waarin duidelijk is opgenomen welke beleidsaannames in AEOLUS worden gekozen en doorgerekend in de nul- en projectalternatieven van de MKBA. In de recent geactualiseerde luchtvaartprognoses is uitgegaan van het op dit moment vastgestelde beleid – afwijkingen daarvan zouden gerapporteerd moeten worden; ● Als het gebruik van AEOLUS tijdens de uitvoering van deze MKBA volgens het consortium aanpassingen aan het model vraagt, dan legt het consortium voorstellen daartoe eerst voor aan Rijkswaterstaat. Dergelijke aanpassingen worden na goedkeuring van Rijkswaterstaat uitsluitend door IenW geïnitieerd. De onderzoekers en de opdrachtgevers van deze MKBA zijn akkoord gegaan met deze voorwaarden. Bron:

SEO, CE Delft en Significance

In deze rapportage worden geen effecten, kosten en baten voor afzonderlijke luchtvaartmaatschappijen gepresenteerd omdat deze cijfers concurrentiegevoelig zijn. 7 We laten deze resultaten wel zien voor alle maatschappijen samen (zie het tekstkader hieronder). 7

Met KLM is afzonderlijk gecommuniceerd over uitkomsten voor de KLM/Air France groep, maar niet over andere luchtvaartmaatschappijen.

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

Box 2.5

14

Effecten kunnen verschillen tussen luchtvaartmaatschappijen

De hier gepresenteerde effecten hebben betrekking op alle luchtvaartmaatschappijen en alle bestemmingen samen. De verwachting is echter dat er onderlinge verschillen zijn. Winsten verschuiven mogelijk tussen maatschappijen door bedrijfseconomische beslissingen die zij binnen de capaciteitsgrenzen (moeten) nemen voor afzonderlijke bestemmingen. Als bijvoorbeeld een ‘dagrandverbinding’ (‘s ochtends heen, ‘s avonds terug) wordt geschrapt, kunnen reizigers voor een andere maatschappij kiezen. De hieronder gepresenteerde hogere schaarstewinsten zullen daardoor niet noodzakelijk door alle maatschappijen worden gerealiseerd. Bron:

SEO, CE Delft en Significance

Het welvaartseffect voor luchtvaartmaatschappijen in de MKBA bestaat uit een verandering van het producentensurplus, dat wil zeggen een verandering van overwinsten. Het producentensurplus is het verschil tussen de marktprijs en de minimale prijs waarvoor de aanbieder van een goed of dienst nog bereid is om het te verkopen. Een producentensurplus ontstaat als gevolg van marktmacht of -regulering. Een monopolist of oligopolist met marktmacht kan de marktprijs hoger zetten dan de minimale prijs. Het verschil wordt vaak aangeduid als ‘overwinst’.8 Overwinst is niet hetzelfde als reguliere winst. Winst dient deels als een vergoeding voor aandeelhouders, als compensatie voor het feit dat zij hun geld in het bedrijf steken en daarmee risico’s nemen, met name het risico van daling van de waarde van hun aandelen. Dat deel van de reguliere winst kan worden gezien als de kosten van de productiefactor kapitaal. Wel maakt eventuele overwinst ook deel uit van de reguliere winst.

Veranderingen van het producentensurplus (overwinsten) komen voort uit de hierboven beschreven schaarstewinsten en uit: ● een volume-effect: daling of stijging van het aantal passagiers en vracht leidt tot meer of minder overwinst; ● vaste kosten per passagier: deze worden bij hogere aantallen passagiers kleiner en bij lagere aantallen passagiers juist groter; ● mogelijk tijdelijke negatieve effecten op overwinsten door strategisch gedrag om slots te behouden. Volume-effect De nettowinst van Europese luchtvaartmaatschappijen na belastingen was in 2019, het laatste jaar voor de pandemie, 3,1 procent van de omzet en 5,42 dollar per passagier, ofwel 5,16 euro (IATA, 2022, p. 21).9 Welk deel daarvan overwinst (producentensurplus) was, is niet duidelijk. Wel is aannemelijk dat een groot deel hiervan een vergoeding voor kapitaalverschaffers is. Anderzijds is het niet waarschijnlijk dat de overwinsten nul zijn. Uit de markten concurrentieanalyse die in deze MKBA is uitgevoerd, blijkt dat er in een deel van de marktsegmenten (bestemmingen) sprake is van marktmacht en in een ander deel juist niet of nauwelijks. In deze MKBA nemen we tentatief aan dat het producentensurplus van luchtvaartmaatschappijen op Schiphol gemiddeld 1 euro per passagier en 1 euro per 100 kilo vracht bedraagt.

8

9

Deze overwinsten worden ontvangen door aanbieders van luchtvaart en betaald door gebruikers van luchtvaart. Per saldo is het welvaartseffect dus nul. Echter, het surplus wordt slechts voor een deel betaald door Nederlandse gebruikers en ook voor een deel ontvangen door Nederlandse aandeelhouders. Daardoor kan er per saldo toch een netto-welvaartseffect voor Nederland zijn. Tegen de gemiddelde dollarkoers van 0,9518 euro in 2022 (ECB, n.d.).

SCHIPHOL: KRIMPEN OF VERDUURZAMEN?

15

Effect van vaste kosten Naast het volume-effect houden we rekening met kosten die vast zijn. Deze kosten dalen of stijgen niet mee met het aantal vluchten. We nemen de samenstelling van de kosten in het jaarverslag 2019 van KLM als basis om in te schatten welke kosten vast en welke variabel zijn (KLM, 2020, p. 111). De grootste kostenposten zijn: ● ‘External expenses’: Dit omvat ruim de helft van de kosten. Het betreft met name vliegtuigbrandstof, vliegtuigonderhoud, ‘landing fees’, ‘handling charges and other operating costs’, ‘commercial and distribution costs’, en catering (KLM, 2020, p. 174). Deze kostensoorten lijken variabel te zijn. Licenties die nodig zijn voor de operatie van een airline hebben een meer vast karakter; ● ‘Employee compensation and benefit expenses’: Dit omvat ruim een kwart van de kosten. Deze kosten zijn op korte termijn (1 tot 2 jaar) moeilijk aanpasbaar, maar op (middel)lange termijn (5 jaar of meer) wel. Een klein deel van het personeel moet vanuit safety en compliance eisen altijd aanwezig blijven; ● Afschrijvingen: ongeveer een tiende deel van de kosten. Dit betreft grotendeels vliegtuigen, in bezit of geleased (KLM, 2020, pp. 176, 191, 124). Als het aantal vluchten op Schiphol daalt, kunnen vliegtuigen op andere vluchten worden ingezet, door de airline zelf of door verkopen of verhuren.

Daarbij is van belang dat een deel van de Schiphol passagiers uitwijkt naar andere luchthavens; daar zijn meer vliegtuigen nodig. Naast vliegtuigen zijn er gebouwen, hangars en onderhoudsfaciliteiten die zich niet goed lenen voor ander gebruik en dus wel vaste kosten betreffen. Gezien het — op korte en middellange termijn — sterk variabele karakter van het grootste deel van de kosten, en omdat de capaciteitsbeperking door het krimpbesluit geleidelijk toeneemt in de tijd, nemen we aan dat de meeste kosten aanpasbaar zijn. Op basis van de hiervoor genoemde cijfers van IATA (2022) kunnen we berekenen dat de gemiddelde kosten per passagier 170 dollar zijn. 10 We veronderstellen tentatief dat vijf procent van de kosten ook op termijn niet aanpasbaar is. Dit betreft (0,05×170=) 8,50 euro per ‘verdwenen’ passagier. Op basis daarvan schatten we de negatieve welvaartseffecten van minder passagiers en minder vracht voor de aandeelhouders van luchtvaartmaatschappijen (de vermindering van het aantal passagiers en tonnen vracht is ontleend aan AEOLUSuitkomsten; zie bijlage E). Negatief effect op overwinsten door strategisch gedrag In de eerste jaren na invoering van het maximum aantal vluchten ligt het gerealiseerde aantal vluchten nog onder het plafond. Hierdoor lopen luchtvaartmaatschappijen het risico dat zij ‘slots’ (vliegrechten) kwijtraken.