Bijlage 1 Eindrapport Ecorys Evaluatie Kamerverhuurbeleid Amsterdam 2022
Tekst van het document
Bron: VTH-gemeente Amsterdam (bewerking Ecorys)
Om de spreiding van de kamerverhuur over de stad verder te duiden, maken we gebruik van de quota, omdat deze onder meer als doel hadden om bij te dragen aan een evenwichtigere spreiding van kamerverhuur over de stad. Het totale quotum voor omzettingsvergunningen is 13.404. Het aantal gebruikte wijkquotumplekken, op basis van de optelling van de maximale wijkquota, ligt lager dan de 6.375 verleende vergunningen, omdat een deel van die vergunningen in wijken zijn afgegeven waar bij de inwerkingtreding van de quotumregels (per 1 april 2020) het aantal afgegeven vergunningen hoger lag dan het quotum van die wijk. Het gaat om 213 vergunningen in 13 wijken25, waardoor het aantal gebruikte wijkquotumplekken 6.162 is. Dit betekent dat er op 1 april 2022 nog ruimte was voor 7.242 kamerverhuurvergunningen.
25
Er zijn dertien wijken waar het quotum vol is: Chassébuurt, Erasmuspark, Geuzenbuurt, Hoofdweg e.o., Hoofddorpplein, Kinkerbuurt, Landlust, Van Galenbuurt, Westindische Buurt, IJselbuurt, Rijnbuurt, Schinkelbuurt en IJburg Oost.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 30
Figuur 3.4: Benutting van het wijkquotum op 1 april 2022, in procenten
Bron: VTH gemeente Amsterdam (bewerking Ecorys)
Figuur 3.5 en de kaarten in bijlage 3 geven inzicht in de spreiding van de verleende omzettingsvergunningen over de stad. Hieruit blijkt dat op buurt- en straatniveau een hoge mate van concentratie plaatsvindt. Het gaat hierbij vooral om de centraler gelegen wijken en stadsdelen, waarbij binnen sommige straten clustering plaatsvindt. Deze clustering vindt voornamelijk plaats in de wijken waar nog ruimte in de quota aanwezig is en waar het woningaanbod voor verhuurders gunstig is (grotere woningen tegen relatief lage aankoopprijzen). Figuur 3.5: Verleend aantal vergunningen per straat
Bron: VTH gemeente Amsterdam (bewerking Ecorys)
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
31
Al met al wordt duidelijk dat de spreiding van kamerverhuur over de stad, na invoering van het beleid in 2020, niet lijkt te zijn toegenomen.26 Dit kan verklaard worden door het feit dat de meeste kamerverhuurvergunningen zijn aangevraagd voor het ingaan van de quota, waardoor in sommige wijken reeds overschrijding van de quota plaatsvond bij de invoering van het beleid. Er kan wel gesteld worden dat, doordat het wijkquotum in een aantal wijken van de stad vol is, er in die wijken niet meer verkamerde situaties bij zijn gekomen sinds de invoering van het beleid. Tegelijkertijd is het onbekend of er in een situatie zonder invoering van het beleid, meer concentratie in deze wijken zou zijn opgetreden. Ook is het onbekend hoeveel situaties er zonder beleid verkamerd hadden geweest in andere delen van de stad (waar nog ruimte is binnen de quota). De pandquota zouden op pandniveau inzicht kunnen geven in de mate van spreiding van kamerverhuur op een lager schaalniveau. Ondanks dat hier voorafgaand aan de vergunningverlening op getoetst wordt, zijn er geen data beschikbaar over de pandquota, omdat deze verder niet worden gemonitord. Uitspraken hierover zijn hierdoor niet mogelijk.
3.4
Kamerbewoning Deze paragraaf gaat nader in op de kenmerken van kamerbewoning. Wie wonen er samen, waarom wonen zij samen, welke huur wordt er betaald, wat voor type contract hebben huurders, op welke oppervlakte wonen zij en of er sprake is van geluidsisolatie. Aantal volwassenen per adres en hun relatie Op basis van de enquête blijkt dat in kamerverhuursituaties de meerderheid (52%) met drie volwassenen samenwoont op het betreffende adres. In een derde (33%) van de gevallen wordt er met vier volwassenen gewoond en in de resterende 15% van de gevallen is er sprake van vijf of meer bewoners (zie ook Tabel 3.2). Tabel 3.2 Aantal volwassenen per adres in kamerverhuursituaties o.b.v. enquête Aantal volwassenen per adres
Aantal situaties
Aandeel
3
187
52,2%
4
118
33,0%
5 of meer
53
14,8%
Totaal
358
100,0%
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys
Zoals Figuur 3.6 aangeeft, is er onder de respondenten van de uitgevoerde enquête die in een kamerverhuursituatie wonen, meestal sprake van vrienden die een woning delen (82%). Ook gaat het in relatief veel gevallen (41%) om studenten. Opvallend is dat de respondenten in een kamerverhuursituatie relatief weinig hebben aangegeven met collega’s of familie samen te wonen.
26
We hebben tevens een variatiecoëfficiënt berekend. Deze was bij inwerkingtreding van de wijkquota (1 april 2020) 0,930, en is op 1 april 2022 vergelijkbaar, met een waarde van 0,928.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 32
Figuur 3.6: Relatie tussen de huishoudens in kamerverhuursituaties (meer antwoorden mogelijk) (N=354)
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Het beperken van de woonlasten is de hoofdreden voor kamerbewoning In de enquête is gevraagd aan de respondenten in een kamerverhuursituatie wat de belangrijkste reden voor hen is om een woning te delen. In meer dan 60% van de gevallen wordt een financiële reden als belangrijkste reden opgegeven. Het niet kunnen betalen van eigen woonruimte in Amsterdam is de meest opgegeven reden. Figuur 3.7 maakt de belangrijkste redenen voor woningdelen inzichtelijk. Figuur 3.7: Belangrijkste redenen voor woningdelen, volgens bewoners in kamerverhuursituatie (N=349)
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Huurprijs Het onderzoek Wonen in Amsterdam (WIA 2022)27 geeft een eerste inzicht in de huurprijs voor een deel van de kamerhuursituaties. Hieruit blijkt dat een groot deel (70%) van de kamerhuurders in een woning van een particulier een huurprijs betaalt onder de liberalisatiegrens van 2021 (€752,33).
27
Gemeente Amsterdam (2022) Wonen in Amsterdam 2021 - Woningmarkt.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
33
Op basis van de door ons uitgevoerde enquête voor dit onderzoek is geen eenduidige conclusie te trekken over de huurprijs die respondenten in kamerverhuursituaties betalen. Een deel van de respondenten heeft namelijk waarschijnlijk de totale (kale) huur voor de woning ingevuld, in plaats van de (kale) huur per kamer. Hierdoor is de bandbreedte erg groot. Deze reikt namelijk van € 132 per maand tot € 3.800 per maand. In totaal geeft 49% van de respondenten in een kamerverhuursituatie, een kale huurprijs van meer dan € 1.068,83 per maand aan. Dat is in 2022 de grens voor de dure huursector in Amsterdam. 43% van de respondenten betaalt een huurprijs onder de liberalisatiegrens, die in 2022 €763,47 per maand bedraagt. Typen huurcontracten Volgens de huidige voorwaarden dienen verhuurders een individueel huurcontract op te stellen bij kamergewijze verhuur, om zodoende de huurrechten van de kamerbewoners beter te borgen. Zowel beleggers en particuliere verhuurders als woningcorporaties moeten zich houden aan deze voorwaarde. In de voor dit onderzoek uitgevoerde enquête is een vraag opgenomen naar het type huurcontract dat respondenten hebben. De resultaten van deze vraag voor respondenten in een kamerverhuursituatie zijn weergegeven in Figuur 3.8.
Hieruit blijkt dat 61% van de respondenten een huurcontract heeft voor de gehele woning en circa 26% een individueel huurcontract voor een deel van de woning. Van de overige respondenten heeft 7% een onderhuurcontract voor een deel van de woning, heeft 3% geen contract, heeft 2% een ander soort contract en 1% een gebruikscontract voor een deel van de woning. Figuur 3.8: Type contract van personen woonachtig in kamerverhuursituaties (N=249)
3% 1% 2% 7%
Huurcontract voor gehele woning Individueel huurcontract voor deel van de woning Onderhuurcontract voor deel van de woning
26%
Geen contract 61% Ander soort contract Gebruikscontract voor deel van de woning
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Ook is gevraagd of andere huishoudens in een woning een huur- of gebruikerscontract hebben. Uit de resultaten van de enquête blijkt (voor de respondenten in kamerverhuursituaties) dat 33% van de respondenten medehuurder is en op het huurcontract van de gehele woning staat. Een vergelijkbare groep van 30% heeft een individueel huurcontract voor een deel van de woning. Circa 13% van de respondenten geeft aan dat de andere huishoudens geen huur- of gebruikscontract hebben. Van de overige respondenten is bekend dat zij hoofdhuurder zijn en op gehele huurcontract staan (9%), een onderhuurcontract hebben voor een deel van de woning (8%), een gebruikscontract hebben voor een deel van de woning zoals antikraak (1%) of een ander soort contract hebben (3%). Van circa 3% van de respondenten is het onbekend wat de contractsituatie is.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 34
Figuur 3.9: Hebben de andere huishoudens in de woning een huur- of gebruikscontract? (N=332)
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Naast het type huurcontract is in de enquête ook gevraagd naar de duur van het huurcontract. Figuur 3.10 maakt inzichtelijk dat een groot deel van de respondenten (61%) in kamerverhuursituaties een vast huurcontract heeft voor een onbepaalde tijd. Ongeveer een kwart (24%) heeft een tijdelijk contract voor een vaste periode. Een tiende van de respondenten geeft aan dat zij over een tijdelijk contract beschikken zonder vaste periode. Van de overige 5% is niet bekend of zij een vast of tijdelijk contract hebben. Figuur 3.10: Duur contract van personen woonachtig in kamerverhuursituaties (N=249)
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Oppervlakte Op basis van een koppeling tussen de enquêteresultaten en de oppervlakten in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG), is het mogelijk iets te zeggen over de woninggrootte van de respondenten uit de enquête die in een kamerverhuursituatie wonen. In navolgende tabel zijn de resultaten hiervan opgenomen. Belangrijk is dat het hierbij gaat om de totale woninggrootte en niet die van de individuele kamers. De tabel laat zien dat de respondenten in de enquête in een kamerverhuur situatie grotendeels (circa 84%) wonen in een woning die groter is dan 70 m2.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
35
Tabel 3.3 Woningoppervlakte respondenten in een kamerverhuursituatie Oppervlakte woning
Aandeel respondenten kamerverhuursituaties
< 60 m2
7,6%
60 - 70 m
2
8,7%
70 - 90 m
2
30,9%
90 - 120 m2 > 120 m
2
27,5% 25,3%
Totaal
100,0%
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S) & koppeling met BAG, gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Geluidsisolatie In de enquête is aan de respondenten in een kamerverhuur situatie de vraag gesteld of de woning geïsoleerd is tegen geluidsoverlast (Figuur 3.11). Een derde van de respondenten geeft aan dat de woning geluidsisolatie heeft, waarvan dit bij 26% voor januari 2020 is aangebracht (voordat de geluidseisen werden aangepast). Circa 40% van de respondenten geeft aan niet te weten of er sprake is van geluidsisolatie, en 27% geeft aan dat er geen sprake is van geluidsisolatie. Figuur 3.11 Geluidsisolatie aangebracht (N=358)
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Hierin speelt mee dat sinds 1 januari 2020 geen geluidseisen meer gelden bij omzetting naar drie kamers en dat bij aanvragen voor vier kamers tot 1 april 2020 pas per 1 juli 2022 aan de eisen hoeft te worden voldaan. Vanaf 1 april 2020 moet direct aan deze eisen worden voldaan. Voor vijf kamers of meer gold dit laatste altijd. Omdat er geen handhaving plaatsvindt na vergunningverlening, wordt hierop niet gecontroleerd. Dit zorgt ervoor dat verhuurders geen extra prikkel krijgen om de woningen te voorzien van geluidsisolatie.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 36
4
Doelbereik kamerverhuurbeleid
De invoering van het nieuwe beleid heeft tot doel de leefbaarheid in wijken te waarborgen, ruimte te behouden voor woningzoekenden, het beschermen van de voorraad woningen voor gezinnen en een betere bescherming van huurders in kamerverhuursituaties. In het voorgaande hoofdstuk zijn diverse cijfers gepresenteerd die hier betrekking op hebben. In voorliggend hoofdstuk gaan we nader in op het behalen van deze doelstellingen, waarin we ook de kwalitatieve duidingen vanuit de deskresearch, enquête en interviews hebben meegenomen.
4.1
Ruimte behouden voor woningzoekenden Het doel van het kamerverhuurbeleid is enerzijds dat woningen verkamerd kunnen worden, maar anderzijds dat er ook voldoende ruimte voor gezinnen blijft. Daarbij zijn de quota destijds zo opgesteld dat de veronderstelde verkamerde voorraad nog licht uitgebreid zou kunnen worden, tot een maximum van 5% van de grotere woonruimte in de wijken (zie ook hoofdstuk 2). Om te kunnen verkameren is het aan de verhuurder om, naast het aanvragen van de vergunning, aan de vergunningsvoorwaarden te voldoen (zoals geluidsisolatie en een individueel huurcontract). Gevolgen van kamerverhuur voor de woningvoorraad We zien vanuit de data dat er vooral veel kamerverhuursituaties gelegaliseerd zijn in de periode tot april 2020. Dit ging veelal om bestaande kamerverhuursituaties die nog geen vergunning hadden aangevraagd in het verleden. In de periode daaropvolgend zijn er ook omzettingsvergunningen aangevraagd, al zijn dit na april 2020 wel relatief minder aanvragen. Er is verspreid over de stad vanuit de quota nog ruimte voor 7.242 omzettingsvergunningen op 1 april 2022. De quota gaan over de grotere woningen die op dit moment waarschijnlijk in gebruik zijn voor reguliere bewoning door bijvoorbeeld gezinnen. Belangrijke nuance is dat er geen data beschikbaar zijn over het gebruik van vergunningen.
Hierdoor kunnen er ook vergunningen verleend zijn die niet of niet meer in gebruik zijn voor kamerverhuur. Al met al zijn de verschuivingen in de woningvoorraad met de huidige regelgeving beperkt gebleven, al is in de toekomst nog wel een verschuiving van de voorraad mogelijk omdat er nog ruimte is binnen de quota. Vanuit de enquête zien we ook geen grote toename in de perceptie van de respondenten over het aantal kamerverhuursituaties in hun straat. De enquêteresultaten laten zien dat 30% van alle respondenten het oneens is met de stelling dat ‘’kamerverhuur in de straat van respondent toeneemt’’, ongeacht of zij zich in een kamerverhuursituatie bevinden, of niet (terwijl zij wel met drie volwassenen of meer op het adres wonen volgens de BRP). Overigens heeft 20% juist wel het idee heeft dat verkamering in zijn of haar straat toeneemt (zie ook Figuur 4.1: Stelling verkamering neemt toe (N=845). Een verklaring hiervoor kan zijn dat binnen bepaalde stadsdelen er wel degelijk een toename is geweest van de kamerverhuur.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
37
Figuur 4.1: Stelling verkamering neemt toe (N=845)
Bron: Enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Vanuit de interviews komen signalen dat het beleid ervoor zorgt dat het voor de partijen die kamers aanbieden minder aantrekkelijk wordt om in dit segment te investeren (zie ook gevolgen van het kamerverhuurbeleid voor het kameraanbod). Het lijkt aannemelijk dat ook de woningmarktontwikkeling hier invloed op heeft; de sterk gestegen prijs van koopwoningen zorgt ervoor dat rendementen op kamerverhuur moeilijker te behalen zijn voor beleggers. Gevolgen van het kamerverhuurbeleid voor het kameraanbod Vanuit de data kan worden afgeleid dat, ondanks dat er nog veel ruimte in de quota zit, verkamering in ieder geval niet aantrekkelijker is geworden voor partijen die willen verkameren. Dit leiden wij af uit het feit dat er relatief minder aanvragen voor een vergunning worden gedaan na invoering van het beleid (april 2020). Dit kan komen doordat bestaande situaties (versneld) zijn gelegaliseerd, maar ook doordat er door de verscherping van enkele voorwaarden en hiermee samenhangende investeringen, minder animo is om te verkameren. Vanuit de interviews komt een vergelijkbaar beeld naar voren. Woningcorporaties geven aan dat zij de bestaande situaties gelegaliseerd hebben voor invoering van het beleid en daarna gestopt zijn met nieuwe verkamering en friendscontracten28.
De belangrijkste reden die door de woningcorporaties wordt aangevoerd is dat verkamering onder de nieuwe regels voor hen teveel investeringen in middelen en tijd kost (denk hierbij aan investeringen voor geluidsisolatie en meerwerk voor het opstellen van individuele huurcontracten). Particuliere verhuurders ervaren de regels als onduidelijk en ingewikkeld en de regels vormen hierdoor een belemmering. Zij geven aan hierdoor minder te zijn gaan verkameren. De gesproken partijen hebben het idee dat het aanbod van kamers hierdoor is verminderd. Al hangt dit ook samen met andere regels. Een genoemd voorbeeld is dat verhuurders zich moeten houden aan de puntentelling29, waardoor verkamering minder rendabel is. In interviews met betrokkenen bij maatschappelijke organisaties wordt eveneens opgemerkt dat het lastiger is om kamers te verhuren onder de huidige regels. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het niet onmogelijk is, omdat er ook maatwerk toegepast kan worden. Hiervoor is echter wel nadrukkelijke medewerking van en afstemming met de gemeente nodig. Een voorbeeld waarin maatwerk wordt toegepast is het project Onder de Pannen waarin (economische) dak- en thuislozen flexibel gehuisvest kunnen worden.
28
29
Met een Friendscontract is het mogelijk om met één of twee vrienden een woning te huren, waarbij er sprake is van één of twee hoofdhuurders en één of twee onderhuurders, of waarbij alle huurders een gezamenlijk contract hebben. Stichting Woon! (2022). Personen woonachtig in kamers wonen in een onzelfstandige woonruimte. Voor het berekenen van de maximale huurprijs geldt de puntentelling. De puntentelling geldt altijd, liberalisatie is hier niet van toepassing, via: https://www.wooninfo.nl/vraagbaak/huurprijzen/puntentelling-kamers/
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 38
Gevolgen van het beleid voor kamerzoekenden Zoals hierboven reeds besproken is kamerverhuur nog steeds mogelijk binnen de huidige regelgeving. Op basis van de interviews blijkt echter dat woningcorporaties zijn gestopt met het aanbieden van nieuwe friendscontracten en beleggers minder zijn geneigd om aan verkamering te gaan doen. Ondanks dat het quotum nog niet vol is, zijn er dus de nodige beperkingen voelbaar voor de verhurende partijen, waardoor de indruk is dat het aantal verkameringen minder hard toeneemt dan in de periode voor het beleid. Dit zorgt er overigens ook voor dat de woningvoorraad beschikbaar blijft voor andere doelgroepen, waaronder gezinnen.
4.2
Beschermen van de voorraad woningen voor gezinnen Het kamerverhuurbeleid heeft als doel dat woningen verkamerd kunnen worden, maar ook dat er voldoende ruimte voor gezinnen blijft. De pandquota moeten ervoor zorgen dat er op pandniveau geen clustering plaatsvindt, waardoor de woonomgeving ook kwalitatief gezien geschikt blijft voor de doelgroep gezinnen. Gevolgen voor de woningvoorraad voor gezinnen Uit de data (zie ook paragraaf 3.2) kan worden afgeleid dat met de invoering van het beleid veel bestaande situaties van verkamering zijn gelegaliseerd. Omdat het waarschijnlijk veelal om legalisaties gaat is de werkelijke voorraad grotere zelfstandige woningen niet veel afgenomen. Dit betekent ook dat de woningvoorraad voor gezinnen veelal behouden is (zie ook paragraaf 4.1). Er wordt door enkele betrokkenen wel aangegeven dat vooral duurdere vrijesector huurwoningen verkamerd werden, zowel onder beleggers als onder woningcorporaties. Dit betekent dat woningzoekenden een hoog inkomen nodig hebben om in aanmerking te komen als deze woningen als zelfstandige woningen verhuurd worden. Belangrijk voor de woningvoorraad voor gezinnen is daarnaast dat er in de quota nog veel ruimte beschikbaar is, waarmee nog een afname van maximaal ruim 7.000 grotere zelfstandige woningen kan plaatsvinden. Over de pandquota is geen informatie beschikbaar.
Hierdoor kunnen geen conclusies getrokken worden over clustering binnen panden. Wel komt vanuit gesprekken met bewoners van wijken waar een stapeling van veel verschillende typen van intensievere bewoning voorkomt (bijv. woningdelen, woningvormen30 en vakantieverhuur) naar voren dat zij het idee hebben dat deze intensievere woonvormen het woongenot in de buurt voor gezinnen negatief beïnvloedt. Hierdoor zijn niet alleen de panden die in gebruik zijn niet meer voor gezinnen beschikbaar, maar ook de omliggende panden naar hun mening niet meer voor bewoning door gezinnen geschikt. Gevolgen voor woningzoekende gezinnen Zoals hiervoor is toegelicht, beschermt het kamerverhuurbeleid in theorie het aanbod grote zelfstandige huurwoningen, en daarmee de mogelijkheden voor gezinnen op de woningmarkt. In praktijk speelt hierbij wel mee dat de woningmarkt met al haar samenhangende segmenten en facetten, ook op deze wijze beschouwd moet worden. Hierdoor is het effect van sec kamerverhuur op het aanbod van grote zelfstandige woningen lastig inzichtelijk te maken. De stijgende vraag naar en prijs van woningen, waardoor gezinnen moeten concurreren met bijvoorbeeld beleggers met meer financiële middelen, speelt bijvoorbeeld ook mee.
30
Deze term wordt in de volksmond vaak aangeduid met: woningsplitsen.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
39
Het brede beleid ten aanzien van de woningmarkt, levert in zijn geheel een potentieel gunstige situatie op voor het behoud van grotere zelfstandige woningen op de woningmarkt. Het kamerverhuurbeleid is hierbij een van de schakels, samen met onder meer de opkoopbescherming (per 1 april 2022) voor woningen met een WOZ-waarde tot en met € 512.00031, en het verhuurverbod voor nieuwbouwkoopwoningen (vanaf 8 juli 2020)32. Daarbij moet worden opgemerkt dat de voorraad zelfstandige huurwoningen nog steeds kan afnemen ten behoeve van verkamering, zolang de quota nog niet vol zijn.
4.3
Betere bescherming huurders in kamerverhuursituaties In het nieuwe kamerverhuurbeleid zijn maatregelen genomen die ten goede komen aan de bescherming van huurders. Het gaat met name om de verplichting van het individuele huurcontract, het voorschrift dat er maar één volwassene per kamer mag wonen (m.u.v. geregistreerd partnerschap of huwelijk), en de verplichte aanwezigheid van een gemeenschappelijke ruimte van 11 m2 van minimaal 3 meter breed. Gevolgen voor huurders Uit de door ons verzamelde data zijn geen cijfers rondom de beschermende voorwaarden beschikbaar, omdat hier niet actief op wordt gehandhaafd. De enquêteresultaten laten op hun beurt zien dat het grootste deel van de respondenten in een kamerverhuur situatie geen individueel huurcontract heeft (74%). Dit betekent echter niet dat het in deze gevallen om een schending van de voorwaarden gaat, omdat de voorwaarde van een individueel huurcontract alleen geldt voor omzettingsvergunningen die verleend zijn na de inwerkingtreding van het nieuwe beleid (808 verleende vergunningen, zie 3.2). Tot dusver wordt een groot deel van de kamerhuurders derhalve nog niet beschermd via de nieuwe beleidsregels, omdat de meeste vergunningen al voor invoering van het nieuwe beleid zijn afgegeven.
Uit de enquêteresultaten blijkt verder dat bijna een derde (29%) van de respondenten in een kamerverhuursituatie vermoedt dat zijn/haar woonsituatie niet voldoet aan de regels van het Amsterdamse kamerverhuurbeleid, 22% geeft aan het niet te weten, en de resterende helft van de respondenten denkt dat zijn/haar woonsituatie wel voldoet aan de regels van het Amsterdamse kamerverhuurbeleid. De belangrijkste reden waarom men een illegale situatie vermoedt houdt verband met de betaalde huurprijs: deze is te hoog, zo geeft men aan (Figuur 4.2). Ook wordt geklaagd over de gebrekkige onderhoudsstaat van de kamer. Over huurhoogte en de onderhoudsstaat zijn geen voorwaarden opgenomen in het kamerverhuurbeleid omdat dit niet kan volgens andere regelgeving zoals de Huisvestingswet, het Bouwbesluit en het woningwaarderingsstelsel (WWS).
31 32
Gemeente Amsterdam (2022). Verhuurverbod (zelfbewoningsplicht) nieuwbouw koopwoningen. Retrieved from: https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/vastgoedprofessionals/woningbouw-transformatie/verhuurverbodzelfbewoningsplicht/
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 40
Figuur 4.2: Redenen voor het vermoeden dat woonsituatie niet voldoet aan regels kamerverhuurbeleid (N=51)
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Slechts in een klein deel van de gevallen is volgens de respondenten sprake van het ontbreken van een kamerverhuurvergunning of meer bewoners dan is gedocumenteerd. In de gevoerde gesprekken wordt echter de indruk gewekt dat dergelijke illegale situaties vaker voorkomen dan de enquête suggereert (zie ook paragraaf 3.2). Mogelijke verklaringen hiervoor zijn dat huurders zich niet hebben ingeschreven in de BRP, waardoor zij geen enquête hebben ontvangen, of dat huurders in de huidige woningmarkt van de stad waarschijnlijk beperkt misstanden durven aan te geven. Dit laatste geldt vooral als zij een tijdelijk contract hebben, omdat ze bang zijn dat hun contract wordt opgezegd en zij hun woonruimte verliezen. Uit de interviews blijkt dat de huurders per saldo in beperkte mate beter beschermd worden dan voor het beleid in werking trad. Tegelijkertijd wordt in de interviews met name vanuit de gemeente Amsterdam aangegeven dat het beleid qua huurdersbescherming een goed begin is, maar dat er in hun ogen nog wel zaken aangescherpt en toegevoegd zouden kunnen worden om daadwerkelijk de huurders te beschermen.
Vanuit een brede groep medewerkers van de gemeente wordt hierbij de beperkte handhavingspraktijk ter sprake gebracht, die vooral gericht is op illegale situaties zonder vergunning (zie ook hoofdstuk 5), waardoor verhuurders na vergunningverlening alsnog de vrijheid kunnen voelen om de voorwaarden te schenden.
4.4
Waarborgen leefbaarheid Belangrijk middel voor het waarborgen van de leefbaarheid in de beleidsuitwerking zijn de wijk- en pandquota, die ervoor moeten zorgen dat concentraties van verkamering worden tegengegaan in de woningvoorraad. Ook de vergunningsvoorwaarden zijn gericht op het voorkomen van overlast van intensieve bewoning, en daarmee het waarborgen van de leefbaarheid. Het gaat hierbij onder andere om de eisen voor geluidsisolatie en het verbod op verkamering naar meer dan 6 kamers, tenzij de borging van de leefbaarheid wordt aangetoond.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
41
Er kan niet eenduidig worden vastgesteld dat de quota de leefbaarheid borgen Op basis van de data (zie ook paragraaf 3.3) is niet vast te stellen of de wijk- en pandquota hun beoogde werk doen, namelijk de concentratie van verkamering in de woningvoorraad tegengaan. Ook is moeilijk aan te tonen dat het beleid heeft gezorgd voor meer spreiding van verkamering in de stad. Dit komt deels doordat bestaande situaties zijn gelegaliseerd voor de invoering van het huidige beleid. Vanuit de verzamelde data kan ook niet eenduidig worden vastgesteld dat de quota op kamerverhuur de leefbaarheid hebben gewaarborgd. Wel wordt duidelijk dat er binnen bepaalde wijken en straten op dit moment clustering van verkamering plaatsvindt (zie ook de kaarten in bijlage 3). In de interviews wordt dit beeld bevestigd, waarbij gesprekspartners binnen en buiten de gemeente aangeven dat leefbaarheid in de wijken en buurten breed en complex is. De gesprekspartners vinden het lastig om het effect van het kamerverhuurbeleid op de leefbaarheid te duiden. Hierbij speelt mee dat het kamerverhuurbeleid en de quota sec naar de clustering van kamerverhuur kijken. In de leefbaarheidservaring wordt de overlast in kamerverhuursituaties echter opgeteld bij andere (vergelijkbare) ervaren overlast. Bijvoorbeeld van andersoortige verhuur- en bewoningssituaties, zoals Airbnb en woningvormen.
In verschillende gesprekken wordt aangeraden om de quota dan ook breder in te steken dan het beleidsveld kamerverhuur. Of, in de afweging bij de vergunningverlening ook rekening te houden met andere bewonings- en of verhuurvormen die in de wijk of buurt plaatsvinden. Op deze wijze zou clustering van overlastsituaties als gevolg van intensieve bewoning kunnen worden voorkomen. Voor veel gesprekspartners zijn de leefbaarheidssturing en indicatoren vanuit beleid overigens onduidelijk. Het beleid dat de wijk- en pandquota bijdragen aan het waarborgen van de leefbaarheid wordt door een deel van de geïnterviewden betwist. Men ziet het waarborgen van leefbaarheid vaak als een combinatie van factoren op het gebied van het beperken van geluidsoverlast, het tegengaan van afval op straat, het tegengaan van overlast op het gebied van parkeren en het waarborgen van sociale cohesie. Verder zien gesprekspartners in de openbare ruimte dat bepaalde leefbaarheidsaspecten negatief worden beïnvloed door kamerverhuur. Zo wordt bijvoorbeeld het voorzieningenniveau in straten en buurten genoemd, die niet altijd zijn afgestemd op een (plotse) toename van het aantal bewoners. Voorbeelden zijn een (te) beperkt aantal fiets- en autoparkeerplekken. Een ander aspect dat genoemd wordt is de toename van afval op straat.
Dit probleem is tweeledig; het gaat om dagelijks afval dat in omvang toeneemt, met een toename aan bewoners waar de voorzieningen niet altijd op afgestemd zijn. Daarnaast gaat kamerbewoning veelal gepaard met snelle wisselingen in bewoning, waardoor verhuisafval vaker voorkomt. Bovenstaande heeft effect op de leefbaarheid van zowel de kamerbewoners als de omwonenden. In gesprekken met omwonenden wordt ook aangegeven dat de snelle wisseling van bewoners zorgt voor een afnemend gevoel van sociale cohesie en een toename van anonimiteit in de buurten en wijken. Veelgenoemde redenatie is dat de quota te generiek van aard zijn en beperkt rekening houden met de aard van de wijk of buurt en de lokale leefbaarheidsproblematiek. Gesprekspartners geven aan quota op buurt- of straatniveau een passender schaalniveau te vinden, omdat op deze manier ook de concentratie binnen buurten en/of straten tegengegaan kan worden. Tevens geven vergunningverleners aan ook graag het effect op de leefbaarheid mee te willen nemen in de toetsing bij vergunningsaanvraag. Dit kent zowel voor als nadelen (zie hoofdstuk 5). Beleidsmakers geven aan dat bewust is gekozen voor generieke quota, om de objectiviteit en uitvoerbaarheid van het beleid te waarborgen.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 42
Waarborgen van de leefbaarheid door verhuurders Vanuit het kamerverhuurbeleid hebben de verhuurders geen directe rol in de borging van de leefbaarheid, alleen via de quota en het realiseren van de vergunningsvoorwaarden zoals geluidsisolatie. Uit de gesprekken komt naar voren dat de huidige eisen op gebied van geluidsisolatie in theorie wel iets doen voor de leefbaarheid, maar dat trappenhuizen en open ramen, die ook veel geluidsoverlast faciliteren, buiten het beleid vallen. Daarnaast wordt er ook niet op deze voorwaarden gehandhaafd. In de interviews geven woningcorporaties in dit verband (het borgen van de leefbaarheid van wijken) aan het jammer te vinden dat zij zijn gestopt met nieuwe friendscontracten. Woningcorporaties geven aan dat zij vanuit hun kerntaak en basiswerkzaamheden op leefbaarheid sturen, ook in verkamerd bezit. Hierover zijn ook afspraken gemaakt in de prestatieafspraken en convenanten, zo geven zij aan. Leefbaarheid zoals ervaren door bewoners Op basis van beschikbare gegevens blijkt dat Amsterdam over het algemeen als een prettige gemeente wordt ervaren om in te wonen. In 2021 geven Amsterdammers gemiddeld het cijfer 7,6 aan hun eigen buurt33. Ook op de Leefbaarometer scoort de gemeente goed34. De tevredenheid over woonomgeving is echter niet gelijkmatig verdeeld over de stad.
In een aantal wijken is, ten opzichte van het gemiddelde, meer sprake van onveiligheid, minder sociale cohesie en meer overlast (bijvoorbeeld in de vorm van afval op straat). De gemeente Amsterdam heeft in het eerder uitgevoerde onderzoek Wonen in Amsterdam 2021 (verder: WIA) vragen opgenomen over mogelijke overlast door kamerverhuur. Uit WIA 2021 (figuur 4.3) blijkt dat bijna 20% van de Amsterdamse huishoudens in meer of mindere mate last heeft van kamerverhuur35. In de gebieden in en rondom het centrum wordt de meeste overlast ervaren. In zestien wijken hebben bewoners meer dan gemiddeld last van kamergewijze verhuur. Dit is met name het geval in de stadsdelen West, Zuid, Osdorp en het Centrum. Figuur 4.3 Ervaren overlast door kamerverhuur (2021)
Bron: Wonen in Amsterdam (WIA), gemeente Amsterdam (2021)
33 34
35
Gemeente Amsterdam (2022) Wonen in Amsterdam 2021. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2022). Leefbarometer. Gemeente Amsterdam. Retrieved from: https://www.leefbaarometer.nl/kaart/?indicator=0&schaalniveau=0&periode=6&referentiekaart=1&locatie=&latitude=&longit ude=#kaart/details Gemeente Amsterdam (2022). Wonen in Amsterdam (WIA) 202. Retrieved from: https://www.amsterdam.nl/bestuurorganisatie/organisatie/ruimte-economie/wonen/wonen-in-amsterdam/wia-2021downloads/?PagClsIdt=16654499#PagCls_16654499
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
43
Perspectief op kamerverhuur in relatie tot leefbaarheidsaspecten vanuit de enquête Ter verdieping van de inzichten vanuit de gemeentelijke WIA, is in de enquête bij deze evaluatie aan respondenten gevraagd naar hun perspectief op kamerverhuur in relatie tot leefbaarheidsaspecten die met kamerverhuur samenhangen. Vanuit twee groepen (personen woonachtig in kamerverhuursituaties en personen niet woonachtig in kamerverhuursituaties, maar die wel met drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP zijn stellingen beantwoord. Zoals eerder in hoofdstuk 1 benoemd, kunnen de cijfers alleen indicatief gebruikt worden, omdat de representativiteit van de cijfers niet kan worden getoetst. Bij lezing van deze paragraaf dient hier rekening mee gehouden te worden. Stelling: Kamerverhuur verbetert leefbaarheid In de resultaten zien we terug dat de groep kamerhuurders positiever zijn over de bijdrage van kamerverhuur aan de leefbaarheid en de groep niet kamerhuurders, maar die wel met drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP, (iets) negatiever, al zijn de verschillen niet erg groot. Figuur 4.4: Stelling verhuur kamers verbetert leefbaarheid (N=845) Het verhuren van kamers zorgt voor verbeterde leefbaarheid Kamerverhuursituatie
Geen kamerverhuursituatie
Zeer mee eens
13%
5%
0% Mee eens
32%
42%
22%
8% 5%
45%
20%
8%
20% 40% 60% 80% 100% Niet mee eens, maar ook niet mee oneens Mee oneens Zeer mee oneens
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Stelling: Kamerverhuur vermeerdert sociale cohesie Bij de stellingen rondom veiligheid en sociale controle lijkt het erop dat personen woonachtig in kamerverhuursituaties meer sociale cohesie ervaren dan buitenstaanders, die wel met drie volwassenen of meer op het adres wonen volgens de BRP (Figuur 4.5). Een mogelijke verklaring is dat personen woonachtig in kamerverhuursituaties veel onderling contact hebben en dat daarmee het gevoel van sociale cohesie toeneemt. Figuur 4.5: Stelling verhuur kamers vermeerdert sociale cohesie (N=845) Het verhuren van kamers zorgt voor meer sociale cohesie Kamerverhuursituatie
21%
Geen kamerverhuursituatie
8% 0%
Zeer mee eens
Mee eens
41%
31% 20%
21%
14%
35% 40%
18%
60%
Niet mee eens, maar ook niet mee oneens
80% Mee oneens
3%
8% 100%
Zeer mee oneens
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Stelling: De leefbaarheid in mijn buurt is verbeterd vanaf 1 april 2020 Een groot deel van de respondenten geeft aan geen zicht te hebben op de vraag of de leefbaarheid verbeterd is na april 2020, of heeft hier neutraal op geantwoord. Hiermee is niet vast te stellen of het nieuwe beleid per april 2020 heeft bijgedragen aan het verbeteren van de leefbaarheid. Wel ondersteunt dit de hypothese dat leefbaarheid een breed en complex vraagstuk is, welke verder gaat dan enkel kamerverhuur.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 44
Figuur 4.6 Stelling: De leefbaarheid in mijn buurt is verbeterd vanaf 1 april 2020 (N=880) De leefbaarheid in mijn buurt is verbeterd vanaf 1 april 2020 Kamerverhuursituatie 2%
17%
Geen 2% kamerverhuursituatie
16%
36%
12%
41%
0% 20% Zeer mee eens Niet mee eens, maar ook niet mee oneens Zeer mee oneens
6%
15%
40%
60% Mee eens Mee oneens Weet niet
28%
8%
18%
80%
100%
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Stelling: Verhuur van meer dan zeven kamers binnen een pand zorgt voor meer overlast dan wanneer minder kamers verhuurd worden Een groot deel van de respondenten (48-60%) heeft het idee dat verkameren naar zeven kamers of meer inderdaad zorgt voor overlast (Figuur 4.7). Figuur 4.7: Meningen over overlast door kamerverhuur in panden met zeven of meer kamers (N=845) Verhuur van meer dan zeven kamers binnen een pand zorgt voor meer overlast dan wanneer minder kamers verhuurd worden Kamerverhuursituatie
17%
Geen kamerverhuursituatie
28% 0%
Zeer mee eens
31%
Mee eens
34% 32%
20%
40%
12% 30%
60%
Niet mee eens, maar ook niet mee oneens
6% 7% 3%
80% Mee oneens
100%
Zeer mee oneens
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Stelling: Het verhuren van kamers zorgt voor geluidsoverlast In de resultaten van de enquête is een duidelijk verschil zichtbaar in beleving van geluidsoverlast door personen die in een kamerverhuursituatie wonen en personen die zich niet in een kamerverhuursituatie bevinden, maar wel met drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP Figuur 4.8: Meningen over geluidsoverlast door kamerverhuur (N=845) Het verhuren van kamers zorgt voor geluidsoverlast Kamerverhuursituatie 3% Geen kamerverhuursituatie
8% 0%
Zeer mee eens
15%
Mee eens
23%
39%
20% 20%
20%
36% 40%
25% 60%
Niet mee eens, maar ook niet mee oneens
11%
80% Mee oneens
100%
Zeer mee oneens
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
45
5
Uitvoeringspraktijk kamerverhuurbeleid
In dit hoofdstuk brengen we in beeld hoe beleid in de uitvoeringspraktijk ervaren wordt. Het hoofdstuk start met een beschrijving van de ketensamenwerking. Vervolgens wordt in paragraaf 5.2 ingegaan op hoe het aanvraag- en vergunningsverleningsproces wordt ervaren. Tenslotte gaat paragraaf 5.3 in op wat huurders en andere partijen hebben meegegeven over het beleid.
5.1
Ketensamenwerking In paragraaf 2.4 is een beknopte beschrijving opgenomen van de interne ketensamenwerking rondom de huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam. Duidelijk wordt dat er verschillende afdelingen en teams betrokken zijn bij het uitvoeren van het beleid, waar het kamerverhuurbeleid onderdeel van is. Uit de gevoerde interviews binnen de gemeente blijkt dat een goede ketensamenwerking noodzakelijk is om het kamerverhuurbeleid tot een succes te maken. Dit geldt voor zowel beleidsontwikkeling, vergunningverlening en handhaving, als de informatievoorziening. Hieronder wordt nader op deze onderwerpen ingegaan. Samenwerking tussen gemeentelijke afdelingen De samenwerking tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen is van groot belang. Zeker al sinds 2021 vinden er ketenoverleggen plaats, waarbij Wonen (cluster Ruimte en Economie), Vergunningen, Toezicht en Handhaving (verder: VTH) en het Juridisch Bureau (verder: JB) betrokken zijn. De ketenaansturing wordt hiermee steeds verbeterd. Dit gebeurt onder meer door VTH en JB vaker aan de voorkant van het beleid te betrekken. Dit is ook noodzakelijk om de uitvoerbaarheid te borgen. Tegelijkertijd blijkt vanuit de interviews dat het steeds zoeken blijft hoe het opgestelde beleid uitgevoerd kan worden. Hierover kunnen soms spanningen over en weer ontstaan.
Dit gaat bijvoorbeeld over de duidelijkheid van begrippen36, het urgentiebesef en de tijd die het kost om processen door te voeren. Een goede afstemming en het tijdig betrekken van andere betrokken afdelingen blijft daarom ook in de toekomst van groot belang. Vanuit de interviews met beleidsmakers en uitvoerders wordt ook een andere tweedeling zichtbaar. Enerzijds zien we dat er voorstanders zijn voor generiek beleid dat stadsbreed wordt uitgevoerd, waarbij de leefbaarheid en de beschikbaarheid van woningen wordt geborgd door quota en waar geen willekeur in kan optreden. Anderzijds wordt ook aangegeven dat er nu slechts beperkt mogelijkheden zijn voor maatwerk (bijv. voor bepaalde doelgroepen) en dat er geen gronden zijn om op basis van een voorziene teruggang in de leefbaarheid en/of woonkwaliteit aanvragen af te wijzen. De theorie dat de quota zorgen voor een aanvaardbaar leefbaarheidsniveau wordt in de interviews regelmatig betwist. Daarnaast komt vanuit de gesprekken met de stadsdelen naar voren dat er in praktijk soms sprake was van bestemmingsplannen die afwijkend waren van het kamerverhuurbeleid. Zo werden er soms beperkingen aan het aantal huishoudens in de bestemmingsplannen gesteld. Stedelijk is er daarom in een beleidsregel afgesproken dat het kamerverhuurbeleid in de Huisvestingsverordening is vastgelegd37.
De beleidsregel zou er voor moeten zorgen dat voor een en dezelfde kamerverhuur 36
37
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het begrip ‘zelfstandige woonruimte’, welke open is voor een interpretatie. Er staat immers niet vastgelegd hoe een woonruimte ontsloten mag worden of aan welke eisen op het gebied van ventilatie voldaan moet worden. Gemeente Amsterdam, 28 september 2021. Beleidsregel voor het beslissen op aanvragen omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1 lid 1 onder c jo artikel 2.12, lid 1 onder a, sub 2 Wabo voor het toestaan van kamerverhuur.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
47
dezelfde inhoudelijke beleidsmatige afweging plaatsvindt bij het besluit op een aanvraag om vergunning op basis van de Huisvestingsverordening en het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning. Voor de invoering van deze beleidsregel kwam het voor dat kamerverhuurders wel een omzettingsvergunning kregen, maar geen omgevingsvergunning en andersom. Dit is vanuit een duidelijke overheid richting burger uiteraard ongewenst. Vanuit de interviews kregen de onderzoekers overigens de indruk dat deze beleidsregel en de uitwerking hiervan nog niet overal in de stadsdelen voldoende bekend was ten tijde van het interview. Informatievoorziening De gegevens over omzettingsvergunningen worden bijgehouden. Hiervoor worden diverse systemen gebruikt. Vanuit deze systemen blijkt dat er inzicht is in verkamering in Amsterdam. Tegelijkertijd blijkt vanuit de interviews dat de gegevens over de omzettingsvergunningen als incompleet worden beschouwd. Hiervoor zijn diverse redenen:
Er worden geen vergunningen die buiten gebruik zijn uit het systeem gehaald, omdat er geen toets plaatsvindt of deze wel in gebruik genomen is. Ook wordt niet bijgehouden of in het geval van benutte vergunningen op latere momenten nog steeds kamergewijze verhuur plaatsvindt. Het bijhouden van benutting wordt overigens wel voorgeschreven in de Huisvestingsverordening, maar het blijkt dat deze taak op dit moment niet belegd is.
Er zijn adressen dubbel weergegeven in de systemen. Waarschijnlijk gaat het hier om oude vergunningen die nogmaals zijn ingevoerd in het systeem.
Het pandquotum blijkt incompleet omdat hier is uitgegaan van gegevens vanuit de BAG. Deze sluiten niet één op één aan bij de begrippen uit de Huisvestingsverordening. Voorbeelden hierbij zijn het begrip “rijtjeswoning”, die niet als juridische term is opgenomen in de BAG. Er wordt ook aangegeven dat van 80% van de adressen de verdieping van toegang niet is opgenomen in de BAG, waardoor het bepalen van het pandquotum lastig is. Verder wordt in het register van omzettingsvergunningen niet bijgehouden op hoeveel kamers de vergunning berust.
Ook wat betreft “meldingen woonfraude”, en de hierbij opgelegde sancties, blijkt dat het lastig is om data over kamerverhuur uit de systemen te halen en hierover analyses te maken voor de gehele stad. Hiervoor zijn verschillende redenen:
Vermoedens van woonfraude konden tot 1 september 2020 digitaal worden gemeld bij Meldpunt Zoeklicht. Per 1 september 2020 is Zoeklicht overgegaan naar een nieuw meldingssysteem meldingen.amsterdam.nl waarvan de resultaten terechtkomen in het systeem SIA. Per saldo moeten dus steeds twee systemen met elkaar vergeleken worden.
Kamerverhuur is geen aparte categorie in SIA, waardoor er voor het opstellen van Raadsbrieven omtrent woonfraude en sancties bewerkingen op de oorspronkelijke data worden uitgevoerd. Door deze bewerkingen ontbreekt de koppeling met de adresgegevens.
De gegevens uit Zoeklicht en SIA geven zowel het vermoeden van woonfraude, als in sommige gevallen overlast weer. Het is lastig om deze twee zuiver te scheiden. Immers is een vermoeden vaak op overlast gebaseerd.
De beschikbare cijfers over het aantal juridische procedures zijn niet uit te splitsen naar kamerverhuur, waardoor analyses op dit gebied niet mogelijk zijn.
Er is wel een bestand van handhavingsonderzoeken, maar hierin wordt niet bijgehouden wat de aard van het onderzoek was. Een link met bijvoorbeeld woonfraude, het veroorzaken van overlast of andere trends is daarom op dit moment niet te maken.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 48
De website van de gemeenten (www.amsterdam.nl) zorgt voor informatievoorziening richting met name verkamerende partijen en burgers. Vanuit de interviews en de analyse van de onderzoekers bleek dat de website niet altijd de juiste informatie weergeeft. Bijvoorbeeld op het gebied van de regels voor inwoning. Ook is het lastig voor de burger om de link naar de Huisvestingsverordening te vinden op de kamerverhuurpagina. Daarnaast worden er op de website voor kamerverhuur ook regels gecommuniceerd die buiten de Huisvestingsverordening vallen (bijv. op het gebied van brandveiligheid). Voor burgers en verkamerende instanties blijven zo de regels en de herkomst ervan onduidelijk.
5.2
Aanvraagproces en vergunningverlening Eerder in dit rapport werd al aangegeven dat er zowel voor- als nadelen zijn verbonden aan het aan uniforme wijze toewijzen van vergunningen binnen de stad. Voordeel is dat er geen (schijn van) subjectiviteit kan optreden, nadeel is met name dat er geen onderscheid gemaakt kan worden naar specifieke doelgroepen en de wenselijkheid van verkamering op een specifieke locatie. Een ieder die aan de voorwaarden voldoet, heeft logischerwijs recht op een omzettingsvergunning. Met betrekking tot het aanvraagproces voor omzettingsvergunningen geven vergunningverleners van de afdeling VTH in de gevoerde gesprekken aan dat de aanvragen behandeld worden binnen de termijn die daarvoor staat. Verder geven vergunningverleners aan dat aanvragen voor omzettingsvergunningen vaak onvoldoende details en incomplete informatie bezitten om een weloverwogen besluit te kunnen nemen. Tegelijkertijd wordt er door de verhurende partijen aangegeven dat de verschillende data waarop beleid is ingegaan onduidelijkheid geeft voor de verhurende partijen in wat er van hen verwacht wordt. Zo vinden zij het lastig om na te gaan of zij nu wel of juist niet moeten voldoen aan bepaalde vergunningsvoorwaarden. Het Juridisch bureau geeft ook aan dat er onduidelijkheid kan optreden door verschil in begrippen.
Er zijn bijvoorbeeld verschillende begrippen gehanteerd bij het uitgeven van vergunningen. In een bepaalde periode is het begrip ‘’gebruiksruimte’’ gehanteerd en in een andere periode het begrip ‘’verblijfsruimte’’. Gebruiksruimte is omvangrijker en dat leidde ertoe dat huurders in de ene periode wel een vergunning kregen en in de andere niet. Dit maakte het voor aanvragers onduidelijk. Het gevolg van de onduidelijkheid is, volgens een deel van de gesproken partijen die kamers verhuurt of hiervan wil profiteren, dat het aantal woningen dat verkamerd wordt aan meerdere personen relatief gezien terugloopt omdat zij niet overzien aan welke regelgeving moet worden voldaan.
5.3
Ervaringen van huurders en verhuurders Eerder in deze rapportage werd al aangegeven dat de helderheid en duidelijkheid van de regels aandacht behoeft volgens de geïnterviewde personen. Daarnaast blijkt ook uit een eigen analyse van de onderzoekers dat het beleid ingewikkeld is. Dit gaat met name om de inwerkingtreding van de vergunningsvoorwaarden op bepaalde data. Dit beeld wordt ondersteund door de enquête. Hierin geeft een kwart van de respondenten in kamerverhuursituaties aan de regels niet te kennen en 29% van de bewoners die niet onder het kamerverhuurbeleid vallen, maar wel met drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP. Ongeveer 38% van de bewoners in een kamerverhuursituatie en zo’n kwart van de bewoners zonder kamerverhuursituatie, maar wel met drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP (24%) geeft aan dat zij de regels kennen en deze onduidelijk vinden. Ongeveer een vijfde van de respondenten (respectievelijk 19% en 22%) geeft aan dat zij de regels (zeer) duidelijk vinden.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
49
Figuur 5.1 Stelling duidelijkheid regels (N=837) De regels over kamerverhuur in de gemeente Amsterdam zijn duidelijk Kamerverhuursituatie 2%
17%
Geen 3% kamerverhuursituatie
18%
19%
24%
24%
0% 20% Zeer mee eens Niet mee eens, maar ook niet mee oneens Zeer mee oneens
14%
18% 40%
25%
6%
60% Mee eens Mee oneens Ik ken de regels niet
29% 80%
100%
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Vanuit de interviews komt naar voren dat men over het algemeen tevreden is met het feit dat de gemeente Amsterdam kamerverhuur serieus neemt en hiervoor regels hanteert. Tegelijkertijd wordt er aangegeven dat de regels vaak onduidelijk zijn (zie ook eerder in dit rapport) en dat hierdoor ook minder wordt verkamerd door verhuurders. Vanuit de enquête wordt duidelijk dat vooral degenen die zich in een kamerverhuursituatie bevinden niet (helemaal) tevreden zijn met de regels over kamerverhuur van de gemeente Amsterdam (41%). Degene die zich niet in een kamerverhuursituatie bevinden, maar wel met drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP zijn positiever, maar ook hiervan is zo’n 23% niet tevreden met de regels over kamerverhuur. Figuur 5.2 Stelling algemene tevredenheid regels (N=837) Ik ben tevreden met de regels over kamerverhuur in de gemeente Amsterdam Kamerverhuursituatie 3% 11%
Geen 4% kamerverhuursituatie 0%
19%
15%
17%
30% 20%
Zeer mee eens Niet mee eens, maar ook niet mee oneens Zeer mee oneens
24%
12% 40%
26%
11% 60%
29% 80%
Mee eens Mee oneens Ik ken de regels niet
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
Er is in de enquête tevens gevraagd naar de mening op de stelling: “het goed is dat de gemeente de regels over kamerverhuur regelmatig aanpast”. Hierop wordt door een groot deel van de respondenten positief geantwoord. Het is dus niet zozeer de aanpassing zelf die weerstand oproept, maar zoals eerder beschreven eerder de helderheid en de duidelijkheid van de regelgeving.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 50
100%
Figuur 5.3 Stelling aanpassing regels (N=837) Het is goed dat de gemeente de regels over kamerverhuur regelmatig aanpast
Kamerverhuursituatie
12%
30%
Geen kamerverhuursituatie
10%
36%
0%
20%
20%
10%
23% 40%
Zeer mee eens Niet mee eens, maar ook niet mee oneens Zeer mee oneens
7%
20%
5% 6%
20%
60%
80%
100%
Mee eens Mee oneens Ik ken de regels niet
Bron: enquête Onderzoek en Statistiek (O&S), gemeente Amsterdam (2022). Bewerking Ecorys.
5.4
Handhaving en geschillen Meldingen woonfraude kamerverhuur De handhaving van (het vermoeden van) woonfraude is belegd bij de afdeling Wonen. Zij richten de beschikbare capaciteit momenteel vooral op het handhaven van illegale situaties, oftewel situaties waarbij er wel verkamering plaatsvindt, maar waar geen omzettingsvergunning is. Aan de handhaving van situaties die vergund zijn en of zij al dan niet aan de vergunningsvoorwaarden voldoen, wordt op dit moment geen prioriteit gegeven. Hierdoor worden er op dit moment geen vergunningen ingetrokken als er niet (meer) aan de vergunningsvoorwaarden voldaan wordt, tenzij er een concreet handhavingsverzoek wordt gedaan en er een overtreding wordt geconstateerd die een intrekking rechtvaardigt. De gemeente Amsterdam controleert en handhaaft onder meer op basis van meldingen die bij de gemeente binnenkomen en op basis van handhavingsverzoeken. De belangrijkste bron hiervoor zijn de “meldingen woonfraude” die gedaan worden via SIA (voorheen Zoeklicht). Op basis van raadsbrieven van de gemeente is inzicht verkregen in het aantal meldingen en de sancties woonfraude in relatie tot kamerverhuur. De onderstaande tabel geeft weer dat er onder het nieuwe beleid in 2020 en 2021 in totaal 1.015 woonfraudemeldingen over kamerverhuur zijn gedaan. Over 2022 zijn nog geen cijfers bekend.
In de onderzoeksperiode is zowel het absolute aantal als het relatieve aantal woonfraudemeldingen kamerverhuur toegenomen, ten opzichte van de voorgaande periode. Figuur 5.4: Meldingen woonfraude kamerverhuur 2017-2022 Aantal
Aandeel van totaal woonfraudemeldingen
2017
208
6%
2018
285
10%
2019
349
14%
2020
512
22%
2021
503
22%
2022
n.b.
n.b.
Totaal
1.857
n.v.t.
Bron: Gemeente Amsterdam (2019, 2020, 2021) Raadsbrieven handhaving woonfraude.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
51
Meldingen en signalen van mogelijke woonfraude via kamerverhuur worden vervolgens door de gemeente opgepakt. Hiervoor wordt soms gebruik gemaakt voor de inhuur van derden (bijv. voor het meten van geluidsoverlast). Meldingen over sociale huurwoningen van woningcorporaties worden naar woningcorporaties doorgezet. De meldingen in het overige bezit worden door de gemeente opgepakt via buitendienstonderzoeken. In 2021 vonden er minder (ongeveer een derde van de onderzoeken in 2019 en 2020) buitendienstonderzoeken plaats in verband met coronalockdowns. Na constatering van overtredingen worden sancties opgelegd door de gemeente. Voor kamerverhuur kwam dit in 2020 en 2021 neer op 247 boetes en 91 keer een last onder dwangsom. Over 2022 zijn nog geen cijfers beschikbaar, en voor de periode voor 2020 zijn de cijfers niet uit te splitsen naar kamerverhuur. Figuur 5.5: Sancties woonfraude kamerverhuur 2020-2022 Bestuurlijke boete
Last onder dwangsom
2020
208
67
2021
39
24
2022
n.b.
n.b.
Totaal
247
91
Bron: Gemeente Amsterdam (2019, 2020, 2021) Raadsbrieven handhaving woonfraude.
Juridische procedures Er zijn verschillende situaties en richtingen van juridische procedures denkbaar als het gaat om overtredingen van het kamerverhuurbeleid. Zo kan de gemeente een juridische procedure starten richting verhuurders voor het ontbreken van een vergunning (illegale verkamering), of het niet (meer) voldoen aan de voorwaarden (schending van de omzettingsvergunning). Ook zouden huurders richting verhuurders een juridische procedure kunnen starten vanwege schending van de voorwaarden. Tot slot zijn er juridische procedures tegen de gemeente mogelijk, bijvoorbeeld vanuit bewoners, omdat onterecht omzettingsvergunningen zijn verleend. De beschikbare cijfers over het aantal juridische procedures zijn niet uit te splitsen naar kamerverhuur, waardoor we dit onderdeel niet kwantitatief kunnen duiden. Wel geeft het Juridisch Bureau aan, dat er na de invoering van het huidige beleid en de daaropvolgende grote aantallen aanvragen, er veel bezwaarzaken zijn geweest. Ook geven zij aan dat zij geen bezwaarzaken behandeld hebben, of in behandeling hebben, die betrekking hebben op het handhaven van de voorwaarden van kamerverhuur. Tot op heden zijn er geen vergunningen ingetrokken op basis van de schending van voorwaarden.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 52
6
Conclusies en aanbevelingen
De belangrijkste conclusies op de hoofdvragen en de deelvragen zijn hieronder uitgewerkt. Allereerst wordt ingegaan op de doelstellingen van het beleid: het behouden van ruimte voor woningzoekenden, het behouden van voldoende ruimte voor gezinnen, bescherming van huurders en het borgen van de leefbaarheid. Vervolgens wordt ingegaan op de uitvoeringspraktijk. Er wordt afgesloten met een overkoepelende conclusie. Op basis van de conclusies worden aan het einde van dit hoofdstuk vervolgens aanbevelingen gedaan. Behouden van ruimte voor woningzoekenden Het kamerverhuurbeleid heeft het doel om ruimte te behouden voor woningzoekenden. Dit gaat om zowel woningzoekende gezinnen, als mensen die kamers zoeken. Er is nog ruimte voor ruim 7.000 omzettingsvergunningen in de stad, waardoor het nog mogelijk is om kamers te realiseren voor verhuurders. In de praktijk zien we echter dat het aantal aanvragen voor omzettingsvergunningen relatief gezien de laatste jaren afneemt. Vanuit de interviews komt naar voren dat het voor de partijen die kamers aanbieden minder aantrekkelijk wordt om in dit segment te investeren. Dit komt enerzijds door veranderende marktomstandigheden (rendementen staan onder druk) en anderzijds door beperkingen door regelgeving (bijv. verplichting om individueel huurcontract aan te bieden).
Hierdoor stijgt het aantal woningen voor mensen die kamers zoeken relatief minder hard. Tegelijkertijd zorgt dit er wel voor dat er ruimte behouden blijft voor woningzoekende gezinnen in de stad. Behouden van voldoende ruimte voor gezinnen Het kamerverhuurbeleid heeft ook als doel dat er voldoende ruimte blijft voor gezinnen. Om deze reden is het aantal omzettingsvergunningen per wijk en pand beperkt. Ten opzichte van de beschikbare ruimte in de quota, is er zeker ruimte behouden voor gezinnen. In veel wijken is het quotum nog niet vol. Er zijn echter verschillende andere ontwikkelingen die ervoor zorgen dat de beschikbaarheid van woningen voor gezinnen in de stad alsnog onder druk staat. De belangrijkste reden hiervoor is de marktontwikkeling waardoor woningen duurder worden. Daarnaast wordt ook aangegeven door bewoners dat ondanks dat de quota de leefbaarheid moeten waarborgen, zij verkamering in hun omgeving toch ongewenst achten. Zij geven aan dat zij de grotere woningen in hun wijk minder geschikt voor gezinnen vinden, wanneer meer kamerverhuur plaatsvindt in de wijk. Bescherming van huurders De verplichting van het individuele huurcontract heeft als doel een betere bescherming van huurders. In de praktijk heeft echter bijna driekwart van de huurders geen individueel huurcontract.
Dit betekent niet dat het in alle gevallen om een schending van de voorwaarden gaat, omdat de voorwaarde van een individueel huurcontract alleen geldt voor omzettingsvergunningen die verleend zijn na inwerkingtreding van het huidige beleid. Op de voorwaarde individueel huurcontract wordt niet actief gemonitord na verlening van de omzettingsvergunning. Omdat veel kamerhuurders tijdelijke contracten bezitten, wordt daarnaast een stap naar de huurcommissie niet snel gemaakt, blijkt uit de interviews. Schendingen van de voorwaarden komen hierdoor beperkt aan het licht en de bijdrage van het beleid aan deze doelstelling kan niet eenduidig worden vastgesteld.
Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam
53
Borgen van de leefbaarheid De leefbaarheid wordt in theorie gewaarborgd door de wijk- en pandquota en de vergunningsvoorwaarden, waardoor intensievere bewoning ingeperkt wordt en de overlast wordt gemitigeerd. Vanuit de analyses blijkt dat leefbaarheid echter een moeilijk te vatten begrip is, welke vele interpretaties kent. De relatie tussen leefbaarheid en kamerverhuur is lastig te maken, al is het wel zo dat in wijken waar meer kamerverhuur voorkomt, hier logischerwijs ook meer overlast wordt ervaren door kamerverhuur. In de praktijk komt kamerverhuur echter voor naast andere vormen van intensievere bewoning, waardoor de overlast (welk van invloed is op de leefbaarheid) soms ‘gestapeld’ wordt. De vergunningsvoorwaarden worden niet actief gemonitord nadat de vergunning verleend is. Eenduidige conclusies zijn hierdoor ook niet te trekken. Uitvoeringspraktijk De volgende conclusies worden getrokken ten aanzien van de uitvoeringspraktijk:
Om het beleid op effectieve wijze uit te voeren is samenwerking tussen de ketenpartijen van groot belang. Deze samenwerking moet enerzijds waarborgen dat regels uniform, begrijpelijk en uitlegbaar zijn en anderzijds ervoor zorgen dat het beleid de vergunningverleners, handhavers en juristen voldoende handvatten biedt om op te treden. Vanuit de evaluatie blijkt dat dit in de praktijk niet altijd werkt, zeker omdat er soms met tijdsdruk gehandeld dient te worden. Er zijn met de reguliere werkoverleggen tussen de ketenpartijen en het tijdig betrekken van de verschillende afdelingen bij het opstellen van nieuw beleid goede stappen gezet, maar een goede afstemming en het tijdig betrekken van andere betrokken afdelingen blijft ook in de toekomst van groot belang.