Document · PDF

Bijlage 1 Eindrapport Ecorys Evaluatie Kamerverhuurbeleid Amsterdam 2022

Raadscommissie Woningbouw en Volkshuisvesting 7 december 2022, gemeente AmsterdamBij agendapunt: Evaluatie Kamerverhuurbeleid Amsterdam 2022Nr. VN2022-03167920.856 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam Eindrapport Opdrachtgever: Gemeente Amsterdam Rotterdam, 13 september 2022

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Eindrapport

Opdrachtgever: Gemeente Amsterdam

Elvira Meurs Rixt Bos Erik van Ossenbruggen Vincent de Kwaasteniet

Rotterdam, 13 september 2022

Inhoudsopgave

Samenvatting

Inleiding 1.1

Doel van het onderzoek

1.2

Afbakening kamerverhuur sinds 2020

1.3

Onderzoeksmethoden

1.4

Leeswijzer

Het kamerverhuurbeleid in het kort

2.1

Ontwikkeling kamerverhuurbeleid

2.2

Voorwaarden voor omzettingsvergunningen

2.3

Mogelijkheden voor handhaving kamerverhuur

2.4

Rollen en taken binnen de gemeente Amsterdam

Kamerverhuur Amsterdam in cijfers

3.1

Relevante kerncijfers Amsterdam

3.2

Omvang kamerverhuur

3.3

Spreiding kamerverhuur

3.4

Kamerbewoning

Doelbereik kamerverhuurbeleid

4.1

Ruimte behouden voor woningzoekenden

4.2

Beschermen van de voorraad woningen voor gezinnen

4.3

Betere bescherming huurders in kamerverhuursituaties

4.4

Waarborgen leefbaarheid

Uitvoeringspraktijk kamerverhuurbeleid

5.1

Ketensamenwerking

5.2

Aanvraagproces en vergunningverlening

5.3

Ervaringen van huurders en verhuurders

5.4

Handhaving en geschillen

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage 1: Onderzoeksvragen en beantwoording

Bijlage 2: Respondentenlijst

Gemeente Amsterdam

Externe betrokkenen

Bijlage 3: Spreiding vergunningen

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Samenvatting 0. Aanleiding en hoofdvraag Per 1 januari 2020 is het huidige beleid voor kamerverhuur1 in de gemeente Amsterdam in werking getreden.2 De invoering van dit beleid heeft tot doel de leefbaarheid in wijken te waarborgen, ruimte te behouden voor kamerverhuur voor woningzoekenden, het beschermen van de voorraad woningen voor gezinnen en een betere bescherming van huurders in kamerverhuursituaties. In dit rapport evalueren we de werking van deze regels sinds de invoering per 1 januari 2020. De volgende hoofdvraag staat centraal: “Dragen de huidige regels voor het kamerverhuurbeleid bij aan de realisatie van de doelen van het kamerverhuurbeleid van Amsterdam?” Hierbij zijn deelvragen geformuleerd over het waarborgen van de leefbaarheid in wijken, het ruimte bieden aan woningzoekenden, het beschermen van de woningvoorraad voor gezinnen en het beschermen van huurders in kamerverhuursituaties. Ook is in deze evaluatie onderzocht hoe het kamerverhuurbeleid in de uitvoeringspraktijk heeft gefunctioneerd.

1. Onderzoeksmethode Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Dit zijn: 1) Deskresearch op verschillende databronnen, waarbij moet worden opgemerkt dat het in databronnen soms niet mogelijk is om alleen te selecteren op ‘kamerverhuur’ en dat de gemeente in de te onderzoeken periode in sommige gevallen is veranderd van registratiesysteem of registratiewijze waardoor data soms incompleet is; 2) Een online enquête die is verstuurd naar 16.715 adressen vanuit de BRP waar potentieel kamerverhuur plaatsvindt (met een respons van 1.025 – 6,1%); en 3) Interviews met meer dan 70 personen (beleidsmedewerkers, vergunning– verleners, handhavers, omwonenden, verhuurders, woningcorporaties, huurdersverenigingen, maatschappelijke (zorg) organisaties).

2. Het kamerverhuurbeleid in het kort Al zeker sinds 1993 heeft de gemeente Amsterdam een vergunningsbeleid voor kamerverhuur. Toch hadden veel eigenaren die destijds kamers verhuurden deze vergunning niet. Met een toename van het aantal verkameringssituaties werd ook het maatschappelijk debat aangezwengeld. Dit heeft ertoe geleid dat de gemeente Amsterdam sinds 2013 actiever is gaan handhaven op de vergunningplicht voor verkamering. In 2017 heeft de gemeente het kamerverhuurbeleid aangescherpt. Vervolgens zijn de regels uit 2017 verder aangescherpt en per 1 januari 2020 ingevoerd. Dit is het huidige beleid. Om eigenaren de kans te geven om hun situatie

Bij het gebruik van een woning door meer dan één huishouden is sprake van woningdelen. Door woningdelen wordt de zelfstandige woonruimte (de woning) omgezet in meerdere onzelfstandige woonruimtes (kamers). In Amsterdam is omzetting deels vergunningplichtig. Er zijn namelijk ook uitzonderingen op de vergunningplicht. Voor inwoning, waarbij een huishouden bij een ander bestaand huishouden inwoont en woningdelen door twee volwassenen die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen is geen vergunning nodig. Bij bewoning van een woning door meer dan twee volwassenen die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen, waarbij geen sprake is van inwoning, is altijd een omzettingsvergunning vereist. Dit laatste wordt ook wel kamerverhuur genoemd. Het beleid is vastgelegd in de “Huisvestingsverordening Amsterdam 2020’’ en de “Nadere regels Huisvestingsverordening 2020 voor voorraadvergunningen’’.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

te legaliseren is er voor sommige eisen een uitzondering gemaakt tot 1 april 2020. Het huidige beleid is ingevoerd om (1) de leefbaarheid in wijken en buurten te waarborgen, (2) kamerverhuur mogelijk blijven houden voor woningzoekenden, (3) huurders in kamerverhuursituaties beter te beschermen en (4) de voorraad woningen voor gezinnen te beschermen . Vergunningen voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten worden verstrekt met inachtneming van een vastgesteld quotum per wijk en per pand. Het verstrekken van omzettingsvergunning gaat (naast een check op de wijk- en pandquota) gepaard met een aantal vergunningsvoorwaarden. Tabel S.1 geeft de vergunningsvoorwaarden en voorschriften weer bij het toekennen van een omzettingsvergunning. Tabel S.1 Vergunningsvoorwaarden en voorschriften omzettingsvergunning Voorwaarden en voorschriften kamerverhuurbeleid 1.

Er dient een gemeenschappelijke ruimte aanwezig te zijn die minstens elf vierkante meter is en minimaal drie meter breed.

Voor het omzetten naar vier onzelfstandige woonruimten of meer moet er vanaf ingebruikname worden voldaan aan de geluidseisen.

Er wordt binnen zes maanden na vergunningverlening een melding gedaan van feitelijke ingebruikname op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze.

Er is geen sprake van een zelfstandige woonruimte in meer dan zes onzelfstandige woonruimte. Bij meer dan 6 kamers dient uitgelegd te worden waarom het verhuren van meer dan 6 kamers geen negatieve invloed zal hebben op de leefbaarheid in de omgeving.

Er mag één volwassene per kamer wonen. Of twee volwassenen per kamer indien er een geregistreerd partnerschap of huwelijk is.

Iedere huurder moet een eigen huurcontract krijgen voor de betreffende onzelfstandige woonruimte. Het contract is tussen eigenaar en huurder afgesloten.

Er is vanaf ingebruikname van de vergunning geen sprake van een aaneengesloten periode van drie maanden waarin twee of minder bewoners in de Basisregistratie personen staan ingeschreven op het adres waarvoor de omzettingsvergunning is afgegeven.

Er treedt geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte op. Er is sprake van een onaanvaardbare inbreuk als er sprake is van: (a) aantoonbare overlast op grond van objectieve feiten en omstandigheden en; (b) de overlastveroorzaker en eigenaar vooraf door de klagers en door burgermeester en wethouders op de overlast is gewezen en dit niet tot beëindiging van de overlast heeft geleid.

Gemeente Amsterdam, 20203

Er zijn verschillende clusters, directies en afdelingen betrokken bij de opstelling en de uitvoering van de huisvestingsverordening. De belangrijkste zijn: Directie Wonen (Cluster Ruimte en Economie), Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH), Juridisch Bureau en de stadsdelen.

Gemeente Amsterdam (2020). Huisvestingsverordening 2020.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

3. Kamerverhuur in cijfers Kerncijfers over de woningmarkt Uit de kerncijfers blijkt dat het aantal inwoners in de periode 2017 tot en met 2022 is gestegen met 36.981 personen. Ook blijkt dat het aantal woningen is toegenomen met 22.100, waarvan het grootste deel in bezit van particuliere verhuurders. De gemiddelde woninggrootte in de totale voorraad is in de onderzoeksperiode vrijwel onveranderd. Omvang en spreiding van kamerverhuur in de stad Uit gegevens van de gemeente Amsterdam blijkt dat per 1 april 2022 er in totaal 6.375 omzettingsvergunningen op unieke adressen zijn verleend of in procedure zijn. In deze woningen is in principe sprake van legale kamerverhuur. Het aantal omzettingsvergunningen zegt echter niet alles over de omvang van kamerverhuur in de stad. Het gaat om een potentieel, omdat een vergunning niet per definitie betekent dat deze ook in gebruik is. Met andere woorden, een vergunning betekent niet dat er ook daadwerkelijk sprake is van een kamerverhuursituatie. Daarnaast ontbreken cijfers over het aantal ingetrokken omzettingsvergunningen. Het is op basis van de verkregen enquêteresultaten en beschikbare data vanuit de gemeente niet mogelijk om dit aandeel kwantitatief te benaderen. Ook is het niet mogelijk om op basis van de verkregen enquêteresultaten en beschikbare data vanuit de gemeente het aandeel illegale verhuur kwantitatief te benaderen.

Figuur S.1 en de figuren in bijlage 3 geven inzicht in de spreiding van de verleende omzettingsvergunningen over de stad. Hieruit blijkt dat op buurt- en straatniveau een hoge mate van concentratie van kamerverhuur plaatsvindt. Tegelijkertijd was er op 1 april 2022 nog ruimte voor 7.242 kamerverhuurvergunningen in de stad. Figuur S.1: Verleend aantal vergunningen per straat

Bron: VTH gemeente Amsterdam (bewerking Ecorys)

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Eigenschappen van kamerverhuursituaties Ruim de helft (52%) van de mensen die zich in een kamerverhuursituatie bevindt, woont met 3 volwassenen op een adres, blijkt uit de uitgevoerde enquête. Nog een derde (33%) woont met 4 volwassenen op een adres en de resterende bewoners (15%) wonen met 5 of meer volwassenen op een adres. De meeste huurders wonen in een woning die groter is dan 70 m2 (circa 84%). Het merendeel van de respondenten op de enquête woont met vrienden op het adres (82%). Er wordt als belangrijkste reden opgegeven om op deze manier de woonlasten te drukken (64%). De meeste huurders vanuit de enquête hebben een huurcontract voor de hele woning (61%), gevolgd door een individueel huurcontract voor een deel van de woning (26%). De meeste huurders vanuit de enquête hebben een vast contract (61%), gevolgd door een tijdelijk contract voor een vaste periode (24%).

4. Doelbereik van het kamerverhuurbeleid Ruimte behouden voor kamerverhuur voor woningzoekenden In totaal zijn er 6.375 omzettingsvergunningen op unieke adressen verleend of in procedure. Er is verspreid over de stad vanuit de quota nog ruimte voor 7.242 omzettingsvergunningen op 1 april 2022. Tegelijkertijd blijkt dat verhuurders relatief minder kamers zijn gaan aanbieden in de afgelopen periode. Redenen die hiervoor gegeven zijn in de interviews waren onder meer onduidelijkheid in de regelgeving en te hoge investeringen in middelen en tijd (denk hierbij aan investeringen voor geluidsisolatie en meerwerk voor het opstellen van individuele huurcontracten). Ondanks dat het quotum nog niet vol is, zijn er dus de nodige beperkingen voelbaar voor de verhurende partijen. Dit zorgt ervoor dat het aantal verkameringen minder hard toeneemt. Keerzijde is overigens dat de woningvoorraad beschikbaar blijft voor andere doelgroepen, waaronder gezinnen. Beschermen van de voorraad woningen voor gezinnen In de quota is nog ruimte beschikbaar, waarmee nog een afname van maximaal 7.242 grotere zelfstandige woningen kan plaatsvinden. Vanuit het onderzoek blijkt verder dat woningcorporaties en private beleggers minder interesse hebben in nieuwe verkamering. Dit is een positieve ontwikkeling vanuit het doel om grotere zelfstandige woningen te behouden in de woningvoorraad voor gezinnen.

Het kamerverhuurbeleid is hierbij een van de schakels, samen met onder meer de opkoopbescherming (per 1 april 2022) voor woningen met een WOZ-waarde tot en met € 512.000, en het verhuurverbod voor nieuwbouwkoopwoningen (vanaf 8 juli 2020). Daarbij moet worden opgemerkt dat de voorraad zelfstandige huurwoningen nog steeds kan afnemen ten behoeve van verkamering, zolang de quota nog niet vol zijn. Betere bescherming huurders in kamerverhuursituaties In het nieuwe kamerverhuurbeleid zijn maatregelen genomen die ten goede komen aan de bescherming van huurders. Het gaat met name om de verplichting van het individuele huurcontract, het voorschrift dat er maar één volwassene per kamer mag wonen (m.u.v. geregistreerd partnerschap of huwelijk), en de verplichte aanwezigheid van een gemeenschappelijke ruimte van 11 m2 van minimaal 3 meter breed. Er zijn geen cijfers vanuit de gemeente Amsterdam beschikbaar die inzicht geven in de naleving van deze voorwaarden. Vanuit de enquête blijkt dat bijna een derde van de geënquêteerden vermoed dat hun kamerverhuursituatie niet aan de eisen voldoet, waarbij met name de hoogte van de huurprijs en de onderhoudsstaat genoemd wordt. Vanuit een flink aantal betrokken medewerkers van de gemeente wordt vooral de beperkte handhavingspraktijk ter sprake gebracht, die met name gericht is op illegale situaties zonder vergunning, waardoor

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

verhuurders na vergunningverlening alsnog de vrijheid kunnen voelen om de voorwaarden te schenden. Vanuit deze evaluatie is niet na te gaan of de huurders beter beschermd worden. Waarborgen van de leefbaarheid Amsterdam wordt over het algemeen als een prettige gemeente ervaren om in te wonen. In 2021 gaven Amsterdammers gemiddeld het cijfer 7,6 aan hun eigen buurt4. Tegelijkertijd geeft zo’n 20% van de bewoners aan in meer of mindere last te hebben van kamerverhuur5. Het beleid heeft ervoor gezorgd dat er in de wijken waar het quotum vol is, geen nieuwe verkamering is bijgekomen. Tegelijkertijd waren in sommige wijken deze quota al (over)vol. In andere wijken is er juist meer verkamering bijgekomen ten opzichte van de situatie voor het beleid. Vanuit de verzamelde data kan ook niet eenduidig worden vastgesteld dat de quota op kamerverhuur de leefbaarheid hebben gewaarborgd. Een aandachtspunt dat veelvuldig wordt genoemd in de interviews, is overigens dat leefbaarheid een breed en complex vraagstuk is. Het kamerverhuurbeleid en de quota kijken sec naar de clustering van kamerverhuur. In de leefbaarheidservaring wordt de overlast in kamerverhuursituaties echter opgeteld bij andere (vergelijkbare) ervaren overlast.

5. Uitvoeringspraktijk kamerverhuurbeleid Samenwerking tussen gemeentelijke afdelingen De samenwerking tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen is van groot belang en de ketenaansturing is de afgelopen jaren verbeterd. Tegelijkertijd blijkt vanuit de interviews dat het steeds zoeken blijft hoe het opgestelde beleid uitgevoerd kan worden. Hierover kunnen soms spanningen over en weer ontstaan. Dit gaat bijvoorbeeld over de duidelijkheid van begrippen6, het urgentiebesef en de tijd die het kost om processen door te voeren. Informatievoorziening De gegevens over omzettingsvergunningen worden bijgehouden. Hiervoor worden diverse systemen gebruikt. Vanuit deze systemen blijkt dat er een beeld is over verkamering in Amsterdam. Tegelijkertijd blijkt uit deze evaluatie dat de gegevens over de omzettingsvergunningen en andere informatie, over bijvoorbeeld meldingen van woonfraude en overlastmeldingen, onvoldoende handvatten bieden om de doelstellingen over tijd te kunnen monitoren. De website zorgt voor informatievoorziening richting met name verkamerende partijen en burgers. Vanuit de interviews en de analyse van de onderzoekers bleek dat de website niet altijd de juiste informatie weergeeft. Ook is het lastig voor de burger om de link naar de Huisvestingsverordening te vinden op de kamerverhuurpagina.

Daarnaast worden er op de website voor kamerverhuur ook regels gecommuniceerd die buiten de Huisvestingsverordening vallen (bijv. op het gebied van brandveiligheid). Voor burgers en verkamerende instanties blijven zo de regels en de herkomst ervan onduidelijk.

4 5

Gemeente Amsterdam (2022) Wonen in Amsterdam 2021. Gemeente Amsterdam (2022). Wonen in Amsterdam (WIA) 202. Retrieved from: https://www.amsterdam.nl/bestuurorganisatie/organisatie/ruimte-economie/wonen/wonen-in-amsterdam/wia-2021downloads/?PagClsIdt=16654499#PagCls_16654499 Het gaat hierbij bijvoorbeeld om het begrip ‘zelfstandige woonruimte’, welke open is voor een interpretatie. Er staat immers niet vastgelegd hoe een woonruimte ontsloten mag worden of aan welke eisen op het gebied van ventilatie voldaan moet worden.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Ervaringen van huurders en verhuurders Vanuit de interviews komt naar voren dat men over het algemeen tevreden is met het feit dat de gemeente Amsterdam kamerverhuur serieus neemt en hiervoor regels hanteert. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat de helderheid en duidelijkheid van de regels aandacht behoeft volgens de geïnterviewde personen. Daarnaast blijkt uit een eigen analyse van de onderzoekers dat het beleid ingewikkeld is. Dit gaat met name om de inwerkingtreding van de vergunningsvoorwaarden op bepaalde data. Handhaving, geschillen en juridische procedures De handhaving van (het vermoeden van) woonfraude is belegd bij de afdeling Wonen. Zij richten de beschikbare capaciteit momenteel vooral op het handhaven van illegale situaties, oftewel situaties waarbij er wel verkamering plaatsvindt, maar waar geen omzettingsvergunning is. Aan de handhaving van situaties die vergund zijn en of zij al dan niet aan de vergunningsvoorwaarden voldoen, wordt op dit moment geen prioriteit gegeven. Hierdoor worden er op dit moment geen vergunningen ingetrokken als er niet (meer) aan de vergunningsvoorwaarden voldaan wordt, tenzij er een concreet handhavingsverzoek wordt gedaan en er een overtreding wordt geconstateerd die een intrekking rechtvaardigt.

De beschikbare cijfers over het aantal juridische procedures zijn niet uit te splitsen naar kamerverhuur, waardoor we dit onderdeel niet kwantitatief kunnen duiden. Wel geeft het Juridisch Bureau aan, dat er na de invoering van de vergunningplicht en de daarop volgende grote aantallen aanvragen, er veel bezwaarzaken zijn geweest. Ook geven zij aan dat zij geen bezwaarzaken behandeld hebben, of in behandeling hebben, die betrekking hebben op het handhaven van de voorwaarden van kamerverhuur. Tot op heden zijn er geen vergunningen ingetrokken op basis van de schending van voorwaarden.

6. Conclusies en aanbevelingen In hoofdstuk 6 zijn de conclusies en aanbevelingen weergegeven. Conclusies De belangrijkste conclusies zijn: 

Het kamerverhuurbeleid heeft tot doel ruimte te behouden voor woningzoekenden. Dit gaat om zowel woningzoekende gezinnen, als mensen die kamers zoeken. Er is nog ruimte voor ruim 7.000 omzettingsvergunningen in de stad, waardoor het nog mogelijk is om kamers te realiseren voor verhuurders. In de praktijk zien we echter dat het aantal aanvragen voor omzettingsvergunningen relatief gezien de laatste jaren afneemt. Hierdoor stijgt het aantal woningen voor mensen die kamers zoeken relatief minder hard. Tegelijkertijd zorgt dit er wel voor dat er ruimte behouden blijft voor woningzoekende gezinnen in de stad.



Bescherming van huurders kan niet worden vastgesteld. Bijna driekwart van de huurders heeft geen individueel huurcontract blijkt uit de enquête. Dit betekent niet dat het in alle gevallen om een schending van de voorwaarden gaat, omdat de voorwaarde van een individueel huurcontract alleen geldt voor omzettingsvergunningen die verleend zijn na inwerkingtreding van het huidige beleid. Op de voorwaarde individueel huurcontract wordt niet actief gemonitord na verlening van de omzettingsvergunning, waardoor illegale situaties ook niet snel aan het licht komen. Schendingen van de voorwaarden komen hierdoor beperkt aan het licht en de bijdrage van het beleid aan deze doelstelling kan niet worden vastgesteld.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam



De leefbaarheid wordt in het beleid gewaarborgd door de wijk- en pandquota en de vergunningsvoorwaarden, waardoor intensievere bewoning ingeperkt wordt en de overlast wordt gemitigeerd. Vanuit de analyses blijkt dat leefbaarheid echter een moeilijk te vatten begrip is, welke vele interpretaties kent. De relatie tussen leefbaarheid en kamerverhuur is lastig te maken, al is het wel zo dat in wijken waar meer kamerverhuur voorkomt hier logischerwijs ook meer overlast wordt ervaren door kamerverhuur. In de praktijk komt kamerverhuur echter voor naast andere vormen van intensievere bewoning, waardoor de overlast (welk van invloed is op de leefbaarheid) soms ‘gestapeld’ wordt. De vergunningsvoorwaarden worden niet actief gemonitord nadat de vergunning verleend is. Eenduidige conclusies zijn hierdoor ook niet te trekken.



De uitvoeringspraktijk kan verbeterd worden om een effectieve monitoring en uitwerking te garanderen. Enerzijds is het belangrijk dat er voldoende aandacht en tijd blijft bestaan voor de ketensamenwerking, anderzijds dient er aandacht te worden geschonken aan het verbeteren van de datahuishouding, de informatievoorziening richting huurders en verhuurders en de handhaving na vergunningverlening.



Al met al is de huidige regelgeving een eerste stap in de realisatie van de doelstellingen. De regelgeving heeft er voor gezorgd dat er inzicht is verkregen in kamerverhuur in Amsterdam door de invoering van de quota en de registratie van aanvragen voor omzettingsvergunningen. Tegelijkertijd gelden de nieuwe voorwaarden op dit moment alleen nog voor het beperkte aantal nieuwe omzettingsvergunningen dat is aangevraagd na 1 april 2020. Voor vergunningen aangevraagd voor deze datum geldt geen quotum en geen eis voor individuele huurcontracten. Het beleid is daarom wel richtinggevend voor de toekomst, maar daadwerkelijke effecten zijn op dit moment nog beperkt meetbaar.



Om in de toekomst na te kunnen gaan of het beleid werkt, zijn er echter ook aanpassingen nodig in de uitvoeringspraktijk. Aangezien er op dit moment voor gekozen is om geen monitoring en handhaving op afgegeven omzettingsvergunningen te laten plaatsvinden, valt hierbij niet vast te stellen of het huidige beleid bijdraagt aan de beoogde doelstellingen op het gebied van leefbaarheid en individuele huurbescherming. Daarnaast is het moeilijk vast te stellen of de huidige quota ook in de toekomst zorgen voor het waarborgen van de leefbaarheid en het behouden van de woningvoorraad voor gezinnen. Kortom, de huidige regelgeving biedt inzicht en handvatten om de doelstellingen te kunnen bereiken, maar monitoring, handhaving en verduidelijking op bepaalde onderwerpen zal de effectiviteit vergroten.

Aanbevelingen Op basis van het bovenstaande doet Ecorys de volgende aanbevelingen: 1. Monitor of de voorraad voor gezinnen en de leefbaarheid niet in het geding komt. 2. Overweeg handhaving na vergunningverlening om effectiviteit te vergroten. 3. Verbeter de informatiepositie over het gebruik van panden, wijk- en pandquota en de informatie over (het vermoeden) woonfraude. 4. Monitor de komende jaren en bezie of het beleid aanpassing nodig heeft. 5. Zorg voor duidelijkheid richting burgers en aanvragers van omzettingsvergunningen. 6. Behoud de goede relaties met de verschillende afdelingen en wees ervan bewust dat wijzigingen doorvoeren tijd kost.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Inleiding

Per 1 januari 2020 is het huidige beleid voor kamerverhuur in de gemeente Amsterdam in werking getreden.7 De invoering van dit beleid heeft tot doel om de leefbaarheid in wijken te waarborgen, ruimte te behouden voor kamerverhuur voor woningzoekenden, het beschermen van de voorraad woningen voor gezinnen en het bieden van een betere bescherming van huurders in kamerverhuursituaties. In dit rapport evalueren we de werking van deze regels sinds de invoering per 1 januari 2020. Wat is er nieuw in het beleid sinds 1 januari 2020? De nieuwe regels voorzien in deze doelen door een wijkquotum en pandquotum in te voeren (maximaal aandeel kamerverhuringen per wijk en per pand), een individueel huurcontract voor onzelfstandige woonruimte te verplichten om huurders te beschermen, vervallen van geluidseisen bij omzetting naar drie onzelfstandige woonruimten en verscherping van geluidseisen bij omzetting naar vier kamers of meer.8

1.1

Doel van het onderzoek De volgende hoofdvraag staat centraal: “Dragen de huidige regels voor het kamerverhuurbeleid bij aan de realisatie van de doelen van het kamerverhuurbeleid van Amsterdam?” De volgende deelvragen worden in het onderzoek beantwoord: 1. In hoeverre heeft het kamerverhuurbeleid bijgedragen aan het waarborgen van de leefbaarheid in de wijken in de stad? 2. In hoeverre heeft het kamerverhuurbeleid blijvend ruimte geboden aan woningzoekenden voor kamerverhuur? 3. In hoeverre heeft het kamerverhuurbeleid bijgedragen aan bescherming van de voorraad woningen voor gezinnen? 4. Hoe heeft het kamerverhuurbeleid bijgedragen aan een betere bescherming van huurders in kamerverhuursituaties? 5. Hoe heeft het kamerverhuurbeleid in de uitvoeringspraktijk gefunctioneerd? De nadere specificering van de deelvragen is opgenomen in bijlage 1.

1.2

Afbakening kamerverhuur sinds 2020 Om het kamerverhuurbeleid te begrijpen is het belangrijk in te gaan op de afbakening. Wat verstaat men onder kamerverhuur? In het algemeen geldt dat er één huishouden op een adres mag wonen. Dit huishouden kan bestaan uit één of twee volwassenen, al dan niet met kinderen. Wanneer er drie of meer volwassen personen op één adres wonen kan er sprake zijn van woningdelen. Woningdelen komt in twee vormen voor: als kamerverhuur en als inwoning. We richten ons

Het beleid is vastgelegd in de “Huisvestingsverordening Amsterdam 2020’’ en de “Nadere regels Huisvestingsverordening 2020 voor voorraadvergunningen’’. De regels ten aanzien van het wijk- en pandquotum, het individuele huurcontract, het maximum van één volwassene per kamer en het maximaal kunnen omzetten in zes onzelfstandige woonruimten zijn per 1 april 2020 ingegaan.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

specifiek op kamerverhuur. Onderstaand figuur illustreert aan de hand van een looproute in welke gevallen er sprake is van kamerverhuur. Figuur 1.1: Situaties van toepassing op kamerverhuur of op inwoning

We definiëren kamerverhuur als een woning die bewoond wordt door drie of meer huishoudens die geen gezin vormen en waar er geen sprake is van inwoning (Gemeente Amsterdam, 20229). Wanneer er sprake is van kamerverhuur dient er een omzettingsvergunning te zijn aangevraagd voor het specifieke adres (Gemeente Amsterdam, 202210).

1.3

Onderzoeksmethoden Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksmethoden gehanteerd. Allereerst is informatie verzameld via deskresearch. Deze informatie is verder aangevuld met informatie uit interviews en een online enquête. We lichten de verschillende onderzoeksmethoden in de volgende paragrafen verder toe. Deskresearch Verschillende schriftelijke documenten en datasets zijn betrokken bij dit onderzoek. De belangrijkste bronnen zijn weergegeven in Tabel 1.1. Tabel 1.1 Belangrijkste bronnen

Databron

Gebruik

Huisvestingsverordening

Weergave kamerverhuurbeleid

Gegevens Decos

Aantal vergunningen naar locatie

Raadsbrieven

Aantal handhavingssituaties

Gemeente Amsterdam (2022). Regels kamerverhuur, via https://www.amsterdam.nl/wonenleefomgeving/wonen/kamerverhuur/regels/ Gemeente Amsterdam (2022). Aantal huishoudens per adres. via https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/?caseid=%7BD0B5F5F2-CE64-4F59-A705-8B29AA29AB64%7D

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 16

Analyse Het voorliggende document geeft een analyse op de bovenstaande documenten. Over de inhoud van de betreffende documenten heeft regelmatig contact plaatsgevonden tussen de onderzoekers en de beleidsambtenaren van de verschillende afdelingen die rapportages hebben aangeleverd. Een compleet overzicht van gebruikte bronnen is opgenomen in bijlage 1. Beperkingen aan de deskresearch Voor de analyse is het van belang te vermelden dat niet alle informatie beschikbaar was op het in de deelvragen gewenste detailniveau. Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat er veel verschillende datasets bestaan die onderdelen van het kamerverhuurbeleid monitoren. Deze datasets verschillen in abstractieniveau, weergave en indicatoren. In de analyse bleek dat er in een deel van de datasets geen eenduidig onderscheid gemaakt kon worden tussen beleidsonderwerpen (bijv. vakantieverhuur en kamerverhuur), of naar type onderwerpen (bijv. woonfraude en/of overlast). Sommige data waren niet op het abstractieniveau van kamerverhuur beschikbaar (aantal juridische procedures). Een aantal deelvragen kan hierdoor niet of slechts gedeeltelijk beantwoord worden.

Online enquête De enquête heeft tot doel om (1) woonsituaties in kaart te brengen, (2) inzichtelijk te maken of er aan de voorwaarden is voldaan indien er sprake is van kamerverhuur, en of deze regels duidelijk zijn en (3) inzicht verkrijgen in het effect van kamerverhuur op de leefbaarheid in wijken en buurten. De afdeling Onderzoek en Statistiek (O&S) van de gemeente Amsterdam heeft in opdracht van de directie Wonen en Ecorys een steekproef getrokken en data verzameld voor de enquête Kamerverhuur. Deze steekproef is getrokken uit de Basisregistratie Personen (BRP) op 25 mei 2022. Daarbij zijn, gelijk aan de voorgaande evaluatie11, alle adressen binnen de gemeente Amsterdam geselecteerd die voldoen aan de volgende twee criteria: 

Op het adres is meer dan één huishouden geregistreerd, maar minder dan vijftig huishoudens (een adres met vijftig of meer huishouden is doorgaans een verzorgingshuis).



Er zijn op het adres drie of meer personen van achttien jaar of ouder geregistreerd, exclusief personen die als volwassen kind in een gezin wonen en exclusief personen met een indicatie ‘briefadres’. Laatstgenoemde personen wonen niet op het betreffende adres, maar ontvangen uitsluitend post op het betreffende adres.

Dit heeft geresulteerd in 16.715 adressen binnen de gemeente Amsterdam waarop potentieel sprake kan zijn van kamerverhuur, omdat hier drie of meer personen met elkaar samen in een woning (lijken te) wonen. Dit is minder dan het aantal adressen dat in 2017 aan deze voorwaarden voldeed (19.225), terwijl de selectiecriteria gelijk zijn. Een verklaring voor dit verschil is vanuit de data niet gevonden. Ook overleg met O&S hierover gaf geen uitsluitsel over de herkomst van dit verschil. Naar de 16.715 adressen is door de gemeente Amsterdam een brief verstuurd met de uitnodiging om aan de enquête Kamerverhuur deel te nemen. In de brief stond een link naar de online enquête en een adres gebonden wachtwoord. De enquête kon slechts éénmaal per adres worden ingevuld. De enquête stond uit van 20 juni 2022 tot 10 juli 2022, een week voor sluiting van de enquête is een herinnering verstuurd naar alle adressen.

Rigo (2017)Woningdelen in Amsterdam. Evaluatie van het gemeentelijk beleid 2017.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Analyse Uiteindelijk is de online enquête ingevuld door 1.025 personen (een respons van derhalve 6,1%). Van deze groep wonen 358 respondenten in een woonsituatie die voldoet aan de criteria die de gemeente Amsterdam stelt aan kamerverhuur (2,1% van de 16.715 adressen). Dit kunnen overigens zowel legale als illegale vormen van kamerverhuur zijn, omdat er niet gevraagd is of de omzettingsvergunning aanwezig is op het adres. De gehanteerde selectie van de respondenten is zichtbaar in de onderstaande figuur. In het vervolg wordt deze groep, onder in het figuur geduid met het begrip ‘kamerverhuur’, gebruikt als populatie voor de analyse van kamerverhuursituaties. Voor de analyse van effecten op leefbaarheid zijn alle ingevulde enquêtes meegenomen. Hierbij geldt dus dat deze vragen zowel door mensen die zich in een kamerverhuursituatie bevinden zijn beantwoord, als zij die dat niet doen, maar waarbij wel drie of meer volwassenen op het adres wonen volgens de BRP. Omdat deze laatste groep niet vergeleken is op achtergrondkenmerken, kan niet worden vastgesteld dat deze groep representatief is voor alle Amsterdamse gezinnen. De informatie uit de enquêtes werd met behulp van de statistische computerprogramma’s SPSS en Microsoft Excel verder bewerkt en geanalyseerd. Figuur 1.2 Analyse van de respons op de online enquête

De bewoners vormen een gezin (1 of 2 volwassenen, al dan niet met kinderen)

Beperkingen aan de dataset De dataset die hiermee uiteindelijk gevormd is geeft een inzicht in kamerverhuursituaties, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen legale en illegale situaties. Tegelijkertijd wordt uit de combinatie met het aantal vergunningen duidelijk dat er een onderschatting van het aantal kamerverhuursituaties optreedt vanuit de enquêtedata. Immers, het aantal vergunde situaties is hoger dan het aantal adressen waarop ingeschat wordt dat er kamerverhuur plaatsvindt vanuit de enquête. De onderstaande tabel geeft hier inzicht in.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 18

Tabel 1.2 Bruikbaarheid data; Steekproef en respons Respons

Steekproef

Aantal adressen 3 personen of meer

1.025

16.715

Aantal adressen met kamerverhuur

358 (35% van 1.025 volgens

Wanneer wordt aangenomen dat

situaties

de respondenten in de

35% van 16.715 zich in een

enquête)

kamerverhuursituatie bevindt komt dit aantal op 5.855.

Aantal vergunde situaties

n.b.

6.375

Achterliggende reden kan zijn dat er een bepaalde terughoudendheid bestaat onder respondenten in kamerverhuursituaties om hier openheid over te geven, omdat zij wellicht bang zijn voor negatieve consequenties. Er kan vanuit de enquête geen onderscheid gemaakt worden tussen legale en illegale kamerverhuursituaties. Daarnaast is er nog een groep kamerhuurders die zich niet inschrijft bij de gemeente op het adres waar zij wonen, maar op een adres elders, bijvoorbeeld bij ouders. Deze groep is op basis van beschikbare gegevens niet in kaart te brengen. De informatie vanuit de enquête kan daarom gezien worden als richtinggevend, maar is niet representatief voor de gehele groep woonachtig in kamerverhuursituaties. Interviews Het doel van de interviews is om vanuit verschillende perspectieven (beleidsmedewerkers, vergunningverleners, handhavers, omwonenden, verhuurders, woningcorporaties, huurdersverenigingen, maatschappelijke (zorg)organisaties) inzichten te verzamelen over de duidelijkheid, werking, uitvoerbaarheid, effecten en verbetermogelijkheden van het kamerverhuurbeleid. We hebben gesproken met zeventig personen, zowel met mensen binnen de gemeenten als externe partijen. In bijlage 2 is een lijst opgenomen van respondenten. Analyse Van alle interviews zijn verslagen gemaakt voor intern gebruik.

Vervolgens is voor de verschillende onderwerpen bezien wat de perspectieven van de gesproken personen waren. In de rapportage zijn de perspectieven geaggregeerd opgenomen, zodat de persoon die de uitspraak heeft gedaan niet herleidbaar is. Onderzoeksmatrix In bijlage 1 is de onderzoeksmatrix opgenomen. Hierin zijn per onderzoeksvraag beknopt de bronnen opgenomen. Ook is er een verwijzing opgenomen naar de vindplaats van de beantwoording in de rapportage.

1.4

Leeswijzer In hoofdstuk 2 brengen wordt in beeld gebracht hoe het kamerverhuurbeleid is ontstaan, hoe het werkt en welke regels en voorwaarden eraan verbonden zijn. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de omvang en kenmerken van kamerverhuur in de gemeente Amsterdam. De gegevens van de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) en de gegevens verkregen uit de online enquête dienen hoofdzakelijk als input hiervoor. In hoofdstuk 4 brengen we in kaart wat de effecten van het kamerverhuurbeleid zijn op leefbaarheid, het aanbod van woningen en of huurders betere bescherming door verplichte huurcontracten genieten. Vervolgens belichten we in hoofdstuk 5 hoe het beleid in de uitvoeringspraktijk ervaren wordt door onder andere huurders, verhuurders, omwonenden, vergunningverleners en handhavers. Tot slot worden in hoofdstuk 6 onze conclusies en aanbevelingen gepresenteerd.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Het kamerverhuurbeleid in het kort

Deze evaluatie beschouwt het kamerverhuurbeleid in de periode vanaf 1 januari 2020. Sinds 1 januari 2020 is het beleid aangepast, en zijn de vernieuwde regels voor kamerverhuur in werking getreden. Voorafgaand aan dit beleid was er reeds kamerverhuurbeleid in Amsterdam. In paragraaf 2.1 wordt ingegaan op de ontwikkeling van het beleid. Paragraaf 2.2 gaat in op de voorwaarden en voorschriften die gesteld zijn aan het krijgen van een omzettingsvergunning. In paragraaf 2.3 staan de mogelijkheden tot handhaving centraal en paragraaf 2.4 beschrijft in het kort de rollen en taken binnen de gemeente Amsterdam.

2.1

Ontwikkeling kamerverhuurbeleid Op basis van gesprekken met beleidsambtenaren en deskresearch wordt in deze paragraaf de ontwikkeling van het kamerverhuurbeleid in Amsterdam geschetst. Al zeker sinds 1993 heeft de gemeente Amsterdam een vergunningsbeleid voor kamerverhuur. Toch hadden veel eigenaren die destijds kamers verhuurden deze vergunning niet. Rond 2013 (na het historische dieptepunt van de vastgoedmarkt door de krediet- en vastgoedcrisis van 2008) werd een toename zichtbaar van het aantal woningen dat aangekocht werd voor verkamering. Met de liberalisering van de huurmarkt (rond 2014) en wijziging van de Woningwet van 2015 konden de huurprijzen van woningen worden verhoogd. Met een toename van het aantal verkameringssituaties werd ook het maatschappelijk debat aangezwengeld. Ten eerste omdat de prijzen van woningen in deze tijd stegen, maar ook omdat de overlast door kamerverhuur toenam. Dit heeft ertoe geleid dat de gemeente Amsterdam sinds 2013 actiever is gaan handhaven op de vergunningplicht voor verkamering. In 2017 heeft de gemeente het kamerverhuurbeleid aangescherpt. In het algemeen richtte dit beleid zich op het behouden van grotere woningen voor meerpersoonshuishoudens die een woning zoeken, het beschermen van de leefbaarheid en het verbeteren van de handhaving12.

Specifiek voor kamerverhuur gold dat er (1) een omzettingsvergunning voor verkamering verplicht was vanaf drie personen, (2) bij omzetting een gemeenschappelijke woonruimte diende te zijn met een minimale breedte van 3 meter en een minimale oppervlakte van 11 m2, (3) geluidseisen werden gesteld vanaf drie personen en (4) verkamering naar vijf of meer onzelfstandige woonruimte alleen mogelijk was als voldaan werd aan vergunningsvoorwaarden. Sinds de invoering van de regels in 2017 is het aantal overlastmeldingen aangaande kamerverhuur fors toegenomen. Dit was één van de redenen om het beleid in 2018 te laten evalueren. Een van de conclusies van het onderzoeksbureau was destijds dat er geen causaal verband was tussen woningdeling en overlast, ondanks dat bijvoorbeeld geluidseisen van woningdeling waren aangescherpt. Een andere conclusie was dat het onduidelijk was of het kamerverhuuraanbod na invoering van de regels veranderd was. Verhuurders gaven aan dat strenge voorwaarden voor omzettingsvergunningen mogelijk leidden tot een afname van het aanbod. De overkoepelende behoefte van alle partijen was dat er duidelijkheid zou komen in de beleidsregels aangaande kamerverhuur en dat regels aangepast zouden worden.

Rigo Research en Advies (2018). Woningdelen in Amsterdam. Evaluatie van het gemeentelijke beleid 2017.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Vervolgens zijn de regels uit 2017 verder aangescherpt en per 1 januari 2020 ingevoerd. Om eigenaren de kans te geven om hun situatie te legaliseren is er voor sommige eisen een uitzondering gemaakt tot 1 april 2020. Het huidige beleid is ingevoerd om (1) de leefbaarheid in wijken en buurten te waarborgen, (2) kamerverhuur mogelijk te blijven houden voor woningzoekenden, (3) huurders in kamerverhuursituaties beter te beschermen en (4) de voorraad woningen voor gezinnen te beschermen. De belangrijkste wijzigingen in de regels ten opzichte van de regelgeving van 2017 zijn: 

Het vervallen van geluidseisen bij omzetting naar drie onzelfstandige woonruimten.



Aan de geluidseisen moet worden voldaan vanaf ingebruikname bij 4 kamers of meer13.



Bij omzetting naar vijf kamers of meer dient er direct bij ingebruikname aan de geluidseisen te worden voldaan14.



Het instellen van een wijk- & pandquotum. Deze voorwaarden borgen een aanvaardbaar woonen leefklimaat en voorkomen een verdere toename van parkeerdruk (auto en fiets). Het wijkquotum is ingevoerd om een overmaat aan verkamering in wijken te voorkomen en om ervoor te zorgen dat woningen beschikbaar blijven voor reguliere bewoning. Het ingevoerde pandquotum is om te voorkomen dat binnen een wijk concentraties van kamerverhuur ontstaan.



De verplichting van een individueel huurcontract voor huurders van een onzelfstandige woonruimte om zodoende de huurrechten van de kamerbewoners beter te borgen. Een individueel huurcontract maakt het eenvoudiger om bij de Huurcommissie een huurprijs conform het puntenstelsel voor kamers af te dwingen15.



Verkameren naar meer dan zes onzelfstandige woonruimten is verboden tenzij de aanvrager naar het oordeel van burgemeester en wethouders voldoende kan motiveren dat sprake is van een uitzonderingssituatie waarin een dergelijke omzetting geen onaanvaardbaar negatief effect heeft op de leefbaarheid. Bij meer dan zes kamers krijgt een woning steeds meer het karakter van een pension of studentencomplex. Deze vorm van gebruik heeft een grotere impact op de leefbaarheid. Reguliere woningen zijn in de regel niet ontworpen voor een dergelijk gebruik.

In 2021 is het college niet overgegaan tot wijziging van de regels. Wel heeft een wijziging van het overgangsrecht plaatsgevonden. Tijdens inspraakmogelijkheden zijn wel reacties binnengekomen over de (reeds bestaande) regels met betrekking tot kamerverhuur. Discussiepunten waren onder andere de (on)duidelijkheid van de regels, het negatieve effect van kamerverhuur op de leefbaarheid en de toegevoegde waarde van een wijk- en pandquota. Ook in 2022 heeft het college geen wijzigingen doorgevoerd, behalve een aanpassing die te maken had met de relatie tussen kamerverhuur en woningvormen. Wel zijn er inspraakreacties ontvangen. In twee inspreekreacties, waaronder van de Stichting Betaalbare Woonstad Amsterdam, wordt voorgesteld om de gebiedsindeling voor de wijkquota meer op de lokale situatie af te stemmen. Hiervoor heeft de gemeenteraad eind 2020 ook een motie aangenomen. Het college heeft met de gemeenteraad afgesproken dat het huidige beleid voor kamerverhuur twee jaar na de invoering (1 april 2020) zal worden geëvalueerd16. In voorliggende evaluatie zal mede hierom ook ingegaan worden op de wijk- en pandquota.

15 16

Wanneer de vergunning werd aangevraagd tussen 1 januari 2020 en 1 april 2020, hoefde men pas per 1 juli 2022 aan de eisen te voldoen. In de periode van 1 januari 2020 tot 1 april 2020 golden overigens geen extra eisen meer voor het verkameren naar vijf of meer onzelfstandige woonruimten, behalve de bovenstaande geluidseisen. Het doel was om studentenhuizen de gelegenheid te geven hun kamerverhuursituaties legaal te maken. Deze eis ging in vanaf 1 april 2020. Gemeente Amsterdam (2022). Nota van beantwoording inspraakreacties. Wijziging Huisvestingsverordening Amsterdam per 2022.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 22

2.2

Voorwaarden voor omzettingsvergunningen Het verstrekken van omzettingsvergunning gaat (naast een check op de wijk- en pandquota) gepaard met een aantal formele procedures. Deze paragraaf gaat eerst in op de wijk- en pandquota en vervolgens op de vergunningsvoorwaarden. Wijk- en pandquota Vergunningen voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten worden verstrekt met inachtneming van een vastgesteld quotum per wijk en per pand. Het wijkquotum is ingevoerd om een overmaat aan verkamering in wijken te voorkomen en om ervoor te zorgen dat woningen beschikbaar blijven voor reguliere bewoning. De wijkquota zorgen ervoor dat de extra druk die van kamerverhuur uitgaat geen onevenredige inbreuk oplevert op de leefbaarheid in de 99 Amsterdamse wijken. Vastgesteld werd in de verordening van 1 januari 2020 dat 5% van de woningen met een oppervlakte groter dan 60 m2, per wijk een redelijke maat was. Dit om het aantal woningen voor gezinnen niet verder in te perken, terwijl er wel ruimte blijft bestaan voor mensen die een kamer zoeken. Bestaande situaties konden nog steeds gelegaliseerd worden, ondanks de quota.17 Het instellen van een voorraadquotum is een tegenstelling ten opzichte van het eerdere beleid, waarbij er individuele belangenafwegingen gemaakt werden.

Deze belangenafweging is nu verdisconteerd in de quota, waarmee voor heel Amsterdam eenzelfde toetsingskader is gecreëerd. Op deze manier wordt voorkomen dat er verschillend beleid gehanteerd wordt tussen de stadsdelen. Het pandquotum moet ervoor zorgen dat binnen een wijk geen concentratie van verkamering optreedt. Om dit te voorkomen mag maximaal 25% van het aantal woningen, in een pand, of in een rij aaneengesloten eengezinswoningen, bestaan uit omgezette woonruimten.18 Mocht het zo zijn dat het wijk- en/of pandquotum vol is, dan wordt er geen omzettingsvergunning afgegeven bij nieuwe aanvragen. De wijk- en pandquota kunnen door het college worden herzien/herijkt, door de nadere beleidsregels aan te passen. Tijdens de onderzoeksperiode hebben er geen wijzigingen in de quota plaatsgevonden. Per 1 januari 2023 zal het wijkquotum in een deel van de wijken wel herijkt worden, in de wijken waar administratieve wijzigingen in de wijkindeling hebben plaatsgevonden en voor het toevoegen van stadsgebied Weesp. In de betreffende wijken wordt ook de woningvoorraadontwikkeling (bijvoorbeeld sloop en nieuwbouw) meegenomen in de herijking. Vergunningsvoorwaarden en voorschriften omzettingsvergunning Het verstrekken van omzettingsvergunning gaat, naast een check op de wijk- en pandquota gepaard met een aantal vergunningsvoorwaarden en voorschriften.

Tabel 2.1 geeft de vergunningsvoorwaarden en voorschriften weer bij het toekennen van een omzettingsvergunning.

Doordat het uitgangspunt was dat alle bestaande situaties gelegaliseerd konden worden, is binnen sommige wijken het pandquota gelijk bij invoering overschreden. Hierbij geldt dat (a) bij minimaal vier zelfstandige woonruimten per verdieping kan tot een maximum van 25% van het totaal aantal woningen per verdieping uit omgezette woonruimte bestaan, (b) bij minder dan vier zelfstandige woonruimten per verdieping kan tot een maximum van 25% van het totaal aantal woningen per pand uit omgezette woonruimten bestaan, en (c) bij minder dan vier woningen per pand kan er maximaal sprake zijn van één omgezette woonruimte.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Tabel 2.1 Vergunningsvoorwaarden en voorschriften omzettingsvergunning Voorwaarden en voorschriften kamerverhuurbeleid 1.

Er dient een gemeenschappelijke ruimte aanwezig te zijn die minstens elf vierkante meter is en minimaal drie meter breed.

Voor het omzetten naar vier onzelfstandige woonruimten of meer moet er vanaf ingebruikname worden voldaan aan de geluidseisen.

Er wordt binnen zes maanden na vergunningverlening een melding gedaan van feitelijke ingebruikname op een door burgemeester en wethouders voorgeschreven wijze.

Er mag één volwassene per kamer wonen. Of twee volwassenen per kamer indien er een geregistreerd partnerschap of huwelijk is.

Iedere huurder moet een eigen huurcontract krijgen voor de betreffende onzelfstandige woonruimte. Het contract is tussen eigenaar en huurder afgesloten.

Gemeente Amsterdam, 202019

2.3

Mogelijkheden voor handhaving kamerverhuur Er wordt door de gemeente Amsterdam gehandhaafd op het kamerverhuurbeleid. Bij schending van de voorwaarden voor kamerverhuur kunnen bestuurlijke boetes worden opgelegd, zo ook als een woning zonder omzettingsvergunning is omgezet.20 Tabel 2.2 geeft de mogelijke typen overtredingen weer, met het bijbehorende boetebedrag. Tabel 2.2 Bestuurlijke boetes m.b.t. kamerverhuur Bestuurlijke boete

Type overtreding

Bedrag boete

Omzetten zonder

Minder dan vijf onzelfstandige woonruimten

€ 12.570,-

vergunning

Vijf onzelfstandige woonruimten of meer

Omzetten met vergunning,

Ontbreken van individueel huurcontract

omzetting

maar schending

€ 21.750,€ 8.380,-per ontbrekend individueel huurcontract

voorwaarden of

Omgezet naar meer onzelfstandige

€ 8.380,- per te veel

voorschriften

woonruimten dan is vergund

omgezette onzelfstandige woonruimte

Overtreding voorwaarde meer dan één

€ 8.380,-per te veel wonende

volwassene per onzelfstandige woonruimte

volwassene

Niet voldaan aan geluidseisen Niet voldaan aan gezamenlijke verblijfsruimte van 11 vierkante meter

19 20

Gemeente Amsterdam (2020). Huisvestingsverordening 2020. Gemeente Amsterdam (2020), Huisvestingsverordening, 2020. p.51

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 24

€ 8.380,€ 4.190,-

Er zijn daarnaast vier mogelijke gronden op basis waarvan intrekking van de omzettingsvergunning mogelijk is. Een vergunning kan ingetrokken worden indien (1) de vergunning is verleend op grond van door de vergunninghouder onjuiste of onvolledige verstrekte gegevens, (2) niet wordt voldaan aan de gestelde voorwaarden of voorschriften, (3) er sprake is van een situatie als bedoeld in de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur of (4) de vergunninghouder schriftelijk te kennen heeft gegeven om van de vergunning geen gebruik meer te willen maken. Bovendien is het mogelijk om verleende omzettingsvergunningen in te trekken indien veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten daar reden voor zijn.21

2.4

Rollen en taken binnen de gemeente Amsterdam Er zijn verschillende clusters, directies en afdelingen betrokken bij de opstelling en de uitvoering van de huisvestingsverordening. We lichten hieronder kort toe welke rollen de verschillende afdelingen hebben. Directie Wonen (Cluster Ruimte en Economie). Het opstellen van het kamerverhuurbeleid, ten behoeve van de Huisvestingsverordening, gebeurt binnen de directie Wonen (Cluster Ruimte en Economie). De directie is verantwoordelijk voor het opstellen, controleren en wijzigen van het kamerverhuurbeleid. De handhaving vindt ook plaats door de directie Wonen. In dit kader werken zij samen met Vergunningen, Toezicht en Handhaving van het cluster Stadsbeheer in de verschillende stadsdelen. Het cluster Ruimte en Economie bevat ook een afdeling informatievoorziening die betrokken is bij het kamerverhuurbeleid. Deze afdeling zorgt voor de inrichting van de informatievoorziening en het informatiebeheer om zodoende bij te dragen aan de doelstellingen van het kamerverhuurbeleid. Juridisch Bureau (Cluster Interne Dienstverlening) In het kader van het kamerverhuurbeleid, is het Juridisch Bureau verantwoordelijk voor juridische controle en de afhandeling van bezwaar- en beroepschriften voor de stadsdelen in het kader van het kamerverhuurbeleid.

Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) De afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) is verantwoordelijk voor uitvoering van de vergunningverlening, namelijk het verstrekken van omzettingsvergunningen voor verhuurders die woningen willen verkameren. VTH is onderdeel van de verschillende stadsdeelorganisaties. Stadsdelen Per stadsdeel zijn gebiedsmakelaars/gebiedscoördinatoren, juristen en vergunningverleners werkzaam die (in)direct het kamerverhuurbeleid uitvoeren.

Huisvestingsverordening gemeente Amsterdam, 2020 p.26

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Kamerverhuur Amsterdam in cijfers

Dit hoofdstuk gaat in op de omvang en kenmerken van kamerverhuur in de gemeente Amsterdam. Hiervoor maken we gebruik van gegevens en publicaties van de gemeente Amsterdam en van gegevens verkregen uit de uitgevoerde online enquête.

3.1

Relevante kerncijfers Amsterdam Om de context van het kamerverhuurbeleid in perspectief te plaatsen, presenteren we in deze paragraaf een aantal kerncijfers over het inwoneraantal, de woningvoorraad en de woninggrootte in de gemeente Amsterdam. Ontwikkeling inwoneraantal Het onderzoeksbureau O&S van de gemeente Amsterdam houdt cijfers bij over het inwoneraantal van de gemeente.22 Op basis van deze cijfers is het totale inwoneraantal van de gemeente Amsterdam begin 2022 (1 januari) vastgesteld op 881.933 inwoners. In de periode 2017 tot en met 2022 is het aantal inwoners met 36.981 personen toegenomen. Ieder jaar is het aantal inwoners gegroeid, waarbij de groei in de coronaperiode is gestagneerd, en vervolgens tussen 2021 en 2022 weer op het niveau is gekomen van voor 2017-2020 (ongeveer 9.000 inwoners per jaar). Ontwikkeling woningvoorraad De ontwikkeling van de woningvoorraad in Amsterdam is op basis van het onderzoek Wonen in Amsterdam (WIA)23 weergegeven in Tabel 3.1. De woningvoorraad in Amsterdam is in de periode 2017-2021 toegenomen van circa 427.900 naar circa 450.000 woningen. Wanneer we kijken naar het type woning, wordt duidelijk dat het aantal huurwoningen is toegenomen en het aantal koopwoningen is gedaald.

Een verdere verdieping leert ons dat het aantal huurwoningen in eigendom van woningcorporaties is afgenomen (van 184.300 in 2017 naar 182.900 in 2021), terwijl het aantal huurwoningen in eigendom van particuliere verhuurders is toegenomen (van 104.300 in 2017 naar 137.400 in 2021). Tabel 3.1 Ontwikkeling woningvoorraad Amsterdam, totaal, naar type en eigenaar 2017-2021 Totale voorraad

Koop

Huur Totaal

Woningcorpor

Particuliere

aties

verhuurders

2017

427.900

139.300

288.600

184.300

104.300

2019

441.500

136.200

305.300

179.600

125.700

2021

450.000

129.700

320.300

182.900

137.400

Ontwikkeling

22.100

-9.600

31.700

-1.400

33.100

Bron: Gemeente Amsterdam, onderzoek Wonen in Amsterdam (2017-2021). Aantallen zijn op honderd afgerond.

Gemeente Amsterdam, Onderzoek en Statistiek (2022), Dataset Loop van de bevolking: https://onderzoek.amsterdam.nl/dataset/loop-van-de-bevolking-amsterdam Gemeente Amsterdam (2022), Wonen in Amsterdam 2021 – Woningmarkt: https://openresearch.amsterdam/nl/page/81631/onderzoek-wonen-in-amsterdam-2021

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

Woninggrootte Op basis van gegevens van het CBS24 is inzicht verkregen in de gebruiksoppervlakten van de woningvoorraad in Amsterdam. Hieruit blijkt dat het grootste deel van de totale woningvoorraad in 2022 een grootte heeft van 50 m2 of groter (Figuur 3.2). Figuur 3.1: verdeling totale woningvoorraad Amsterdam naar grootte gebruiksoppervlakte in 2022

Bron: CBS Statline 2022, bewerking Ecorys

De data van CBS laten tevens zien dat de verhoudingen van de woninggrootte ten opzichte van de totale voorraad bijna niet zijn veranderd. In de periode 2012 tot en met 2022 is een kleine verandering (ca. 1-2%) te zien in de woningen met een oppervlakte van 15-50 m2 (toename), 50-75 m2 (afname), 75-100 m2 (toename), 100-150 m2 (toename) 150-250 m2 (toename). De verandering in de periode 2017 tot en met 2022 is kleiner en nog maximaal 1%. In de periode 2019-2022 is dit kleiner dan 1% over alle groepen.

3.2

Omvang kamerverhuur In deze paragraaf wordt een beeld gegeven van de omvang van kamerverhuur in Amsterdam. Enerzijds zijn er legale verkameringssituaties, waarbij het aantal omzettingsvergunningen als uitgangspunt genomen kan worden, anderzijds is er sprake van kamerverhuursituaties zonder vergunning, de zogenaamde illegale kamerverhuur. In deze paragraaf wordt allereerst ingegaan op de omzettingsvergunningen en vervolgens op de illegale kamerverhuur. Omzettingsvergunningen Een startpunt om de omvang van de kamerverhuur in Amsterdam in beeld te brengen zijn de omzettingsvergunningen die nodig zijn om één of meerdere kamers in gebruik te mogen geven. Uit gegevens van de gemeente Amsterdam blijkt dat per 1 april 2022 er in totaal 6.375 omzettingsvergunningen op unieke adressen zijn verleend of in procedure zijn. In deze woningen is potentieel sprake van legale kamerverhuur.

Gemeente Amsterdam - Onderzoek en Statistiek (2022), Dataset Woningvoorraad: https://onderzoek.amsterdam.nl/dataset/woningvoorraad

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam 28

Een verdere studie van de gegevens laat zien dat er in de periode 1993 tot en met 2016 in totaal 125 vergunningen zijn verleend. Vervolgens nemen de vergunningsaanvragen vanaf 2017 toe, met een piek in het aantal aanvragen in december 2019 en maart 2020. Deze pieken zijn waarschijnlijk het gevolg van de aangekondigde aangepaste beleidsregels in de huisvestingsverordening 2020. In de periode tussen 1 april 2020 en 1 april 2022, waarin het nieuwe beleid van toepassing is, waren er in totaal 808 omzettingsvergunningen verleend, en waren 74 aanvragen in behandeling. Daarnaast wordt uit de gegevens duidelijk dat het aantal aanvragen de laatste twee jaar gemiddeld gezien lager ligt dan in 2018 en 2019. In 2018, 2019 en 2020 lag het aantal aanvragen gemiddeld op respectievelijk 105, 274 en 188 per maand, en in 2021 en 2022 op gemiddeld 37 en 41 aanvragen per maand. Alleen in 2017 was er een lager aantal aanvragen, gemiddeld 33 per maand. Uit de gegevens blijkt dat de meeste aanvragen voor een omzettingsvergunning ook leidden tot een vergunningverlening. In de periode tussen 1 januari 2016 en 31 maart 2022 was dit het geval in 88% van de aanvragen. De overige aanvragen zijn bijvoorbeeld geweigerd, de aanvraag is ingetrokken door de aanvrager of was vergunningsvrij. 0,3% van de aanvragen is van rechtswege verleend.

Figuur 3.2: Aantal aangevraagde omzettingsvergunningen op unieke adressen per maand, vanaf 2016

Bron: VTH-gemeente Amsterdam (bewerking Ecorys)

Cijfers over het aantal ingetrokken omzettingsvergunningen worden niet bijgehouden door de gemeente. Het is op basis van de verkregen enquêteresultaten en beschikbare data vanuit de gemeente dan ook niet mogelijk om dit aandeel kwantitatief te benaderen. Illegale kamerverhuur Om een volledig beeld te krijgen van de omvang van kamerverhuur in Amsterdam, zou naast het aantal omzetvergunningen ook naar situaties moeten worden gekeken waarbij sprake is van kamerverhuur zonder benodigde vergunning en waar der halve sprake is van illegale kamerverhuur. Het is echter niet mogelijk om de omvang van de illegale (niet vergunde) kamerverhuur te benaderen op basis van de beschikbare data vanuit de enquête en de gemeente. Wel is het goed om kort stil te staan bij de duiding van de illegale situaties. Zo zijn er situaties waarbij wordt voldaan aan de criteria van kamerverhuur, maar waarbij geen sprake is van een omzettingsvergunning. Daarnaast is er een groep kamerhuurders die zich niet inschrijft bij de gemeente op het adres waar ze wonen, maar op een adres elders. Naast volledig illegale situaties zijn er ook nog situaties waarin wel een vergunning verleend is, maar waarin niet (meer) wordt voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 4.

Evaluatie kamerverhuurbeleid Amsterdam

3.3

Spreiding kamerverhuur De beschikbare gegevens laten zien dat op 1 april 2022 er in totaal 6.375 vergunningen op unieke adressen zijn afgegeven of nog in behandeling waren. De meeste van deze vergunningen waren voor woningen in de wijken Bijlmer Oost (324 vergunningen), Scheldebuurt (257 vergunningen) en Bijlmer Centrum (236 vergunningen). Figuur 3.3: Aantal afgegeven vergunningen en lopende aanvragen op 1 april 2022, per wijk

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/12134462/1