Bijlage 1 Aanwijzingen voor de regelgeving Amsterdam.pdf

Vaak is het handig de vergunning een naam te geven. Als het de bedoeling is dat de vergunning kan worden overgedragen, wordt dat uitdrukkelijk bepaald. 2. Voor een beschikking waarbij in een individueel, uitzonderlijk geval een uitzondering wordt gemaakt op een in de verordening opgenomen verbod of gebod, wordt de term ‘ontheffing’ gebruikt. 3. Voor een besluit waarbij een uitzondering op een in de verordening opgenomen verbod of gebod wordt gemaakt voor een categorie gevallen, wordt de term ‘vrijstelling’ gebruikt. 4. Wordt een meldingsplicht ingevoerd, dan moet uit de verordening blijken wat het rechtsgevolg is van het doen van de melding en van het nalaten daarvan. 5. Voor het invoeren van een vergunningsplicht (enz.) wordt uitgegaan van het volgende model: Het is verboden x te doen zonder vergunning van het college of in afwijking daarvan.

Heeft de verboden activiteit betrekking op de openbare orde of veiligheid, dan zal het moeten gaan om vergunning (enz.) van de burgemeester. 6. Geef een vergunning, ontheffing, vrijstelling of meldingsplicht zo veel mogelijk een roepnaam.

45

Lid 1 Voor overdraagbaarheid van een vergunning kan plaats zijn bij een zaaksgebonden vergunning, waarbij de vraag of de vergunning kan worden verleend niet afhangt van de persoon van de aanvrager maar alleen van de vergunde activiteit. Spelen beide een rol, dan kan het van belang zijn duidelijk te maken dat bij de aanvraag om overdracht ook zal worden gelet op de persoon van de beoogde nieuwe vergunninghouder. Bij ontheffingen zal vrijwel nooit sprake kunnen zijn van overdraagbaarheid. Lid 2 Een nuttig onderscheid tussen de vergunningsfiguur en de ontheffing is het volgende. Voor een vergunning wordt gekozen als het betrokken type activiteit in veel gevallen wel kan worden toegestaan maar individuele beoordeling en eventuele voorschriften wenselijk zijn (ja, tenzij). Voor een ontheffing wordt gekozen als de activiteit normaliter verboden moet blijven, maar er uitzonderingssituaties bestaan (nee, tenzij). Lid 5 Als verboden is, bepaalde handelingen te doen ‘zonder vergunning’, volgt daaruit nog niet dat handelen in strijd met een aan de vergunning verbonden voorschrift ook een overtreding oplevert. Zegt de verordening met zoveel woorden dat het verboden is om ‘zonder vergunning of in afwijking daarvan’ te handelen, dan levert het niet-nakomen van een vergunningvoorschrift duidelijk een overtreding op. Zie ook aanwijzing 56, eerste lid.

Een omslachtiger methode is, aan de bepaling die zegt dat aan de vergunningvoorschriften (of voorschriften en beperkingen) kunnen worden verbonden, toe te voegen dat de voorschriften moeten worden nageleefd, en dan in de lijst met artikelen waarvan overtreding strafbaar is, ook dat artikel op te nemen. Omslachtiger, dus niet de bedoeling. Lid 6 Vergunningen met een naam zijn in de praktijk erg handig. Dat geldt al helemaal bij verordeningen die verschillende soorten vergunningen kennen, zoals de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024. Zet de roepnaam tussen haakjes (zie de toelichting bij aanwijzing 28, vierde lid). Dit kan ook toegepast worden op ontheffingen, vrijstellingen en meldingsplichten. 51. Schaarse vergunningen Als een vergunningenstelsel onder het regime van de Dienstenwet valt en het aantal beschikbare vergunningen beperkt is, voorziet de verordening in een selectieprocedure. Deze selectieprocedure voldoet aan de eisen van transparantie en onpartijdigheid van de toekenning van de vergunningen en in voldoende bekendmaking van de opening, de uitvoering en de afsluiting van de procedure. Beperkt beschikbare vergunningen mogen niet voor onbepaalde tijd worden verleend. De eis van deze aanwijzing speelt bij zogenoemde ‘schaarse vergunningen’. Ze vloeit voort uit artikel 12 van de Dienstenrichtlijn.

Zie daarover verder de Handreiking Dienstenrichtlijn (2013) van Europa Decentraal en de handreiking Schaarse vergunningen (2024) van de VNG.

46

Behalve voor bovengenoemde vergunningen geldt ook voor het verlenen van subsidie dat de verdeling transparant en onpartijdig moet gebeuren en de start van de aanvraagtermijn voldoende bekend moet worden gemaakt. 52. Voorschriften, verplichtingen en beperkingen 1. Voor verplichtingen die bij het geven van een beschikking kunnen worden opgelegd, wordt de term ‘voorschriften’ gebruikt. Bij subsidies wordt gesproken van ‘verplichtingen’. 2. Als het de bedoeling is dat overtreding van een vergunnings- of ontheffingsvoorschrift strafbaar zal zijn, wordt de strafbaarstelling uitdrukkelijk geregeld. Overtreding van een subsidieverplichting kan niet strafbaar worden gesteld. 3. Als de bevoegdheid wordt toegekend om bij een vergunning, ontheffing of vrijstelling een begrenzing naar tijd of plaats of anderszins aan te brengen, wordt daarvoor de term ‘beperking’ gebruikt. 4. De term ’voorwaarden’ wordt alleen gebruikt voor opschortende en ontbindende voorwaarden. Leden 1 en 3 Een bepaling die het mogelijk maakt voorschriften of beperkingen te verbinden aan een vergunning, ontheffing of vrijstelling kan luiden: Aan de vergunning [enz.] kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Iets chiquer is de ouderwetse formule ‘Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Ze kan onder beperkingen worden verleend’, maar de kortere formule van het model kan ook heel goed.

Soms wordt toegevoegd: ‘, die slechts kunnen strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist’. Zo bijvoorbeeld artikel 1:4, eerste lid, van de model-APV. De toevoeging is echter overbodig: het ‘slechts’ vloeit rechtstreeks voort uit het détournement de pouvoir-verbod van artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Niet doen, dus. De term ‘verplichtingen’ bij subsidiebeschikkingen gaat terug op artikel 4:37 van de Algemene wet bestuursrecht. Lid 2 Een aan een subsidiebeschikking verbonden ‘verplichting’ omschrijft hoe de activiteit waarvoor subsidie is verleend moet worden uitgevoerd. Het gaat niet om een ‘absolute’ plicht. Wordt een subsidieverplichting niet nagekomen, dan is de eventuele sanctie geen of minder subsidie. Dat gebeurt bij de beschikking waarbij de subsidie wordt vastgesteld. Het gebruik van een aanvraagformulier kan verplicht worden gesteld. Maar de aanvraag kan alleen buiten behandeling worden gesteld als het formulier niet is gebruikt wanneer het formulier formeel is vastgesteld en bekendgemaakt en de indiener de gelegenheid heeft gekregen om alsnog het formulier te gebruiken. Zie ook aanwijzing 80, in de toelichting bij het tweede lid, voor wie bevoegd is het aanvraagformulier vast te stellen.

47

Lid 4 Voorbeeld van een opschortende voorwaarde: vóór een bepaalde datum moet dit of dat gebeuren, anders gaat het feest niet door. Ontbindende voorwaarde: als dit gebeurt, vervalt de tot dan geldende begunstiging; maar vaak is dan intrekking of wijziging van de begunstigende beschikking aantrekkelijker uit een oogpunt van rechtszekerheid. Een subsidie kan bijvoorbeeld onder begrotingsvoorbehoud worden verleend. De subsidie wordt verleend voordat de gemeentebegroting is vastgesteld, onder voorbehoud dat op de begroting middelen worden gereserveerd. Mocht de gemeenteraad anders besluiten bij het vaststellen van de begroting, dan kan binnen vier weken na vaststellen van de begroting het voorbehoud worden ingeroepen.

53. Weigeringsgronden 1. Als in de regeling weigeringsgronden worden opgenomen, wordt duidelijk gemaakt of de weigeringsgronden aanleiding móeten geven tot weigering (‘De vergunning wordt geweigerd als ...’) of daartoe aanleiding kúnnen geven (‘De vergunning kan worden geweigerd als ...’). 2. Bovendien wordt duidelijk gemaakt of de genoemde weigeringsgronden uitputtend zijn bedoeld (‘De vergunning wordt alleen/kan alleen worden geweigerd als ...’) dan wel slechts voorbeelden van mogelijke weigeringsgronden zijn (‘De vergunning kan in elk geval worden geweigerd als ...’). Bij aanwijzing 19 werd al gewezen op het belang om bij opsommingen duidelijkheid te verschaffen over de bedoeling daarvan. Soms spreekt die bedoeling vanzelf. Als artikel 2:3 van de model-APV in het tweede lid bepaalt ‘De kennisgeving [van het voornemen een betoging te houden] bevat: (a tot en met f)’ en het daarbij om een kale opsomming van zes elementen gaat, zonder voegwoorden als en, of, dan wel, alsmede, enz., dan is niettemin wel duidelijk dat een kennisgeving elk van deze elementen dient te bevatten. En als in een verordening wordt bepaald dat een vergunning of ontheffing kan worden geweigerd ‘in het belang van (a tot en met d)’, ook dan hoeft er weinig twijfel over te bestaan dat elk van de genoemde belangen aanleiding kan geven tot afwijzing van een aanvraag om vergunning.

Wat in het laatste geval echter onduidelijk blijft, is of alléén de genoemde belangen grond voor weigering kunnen vormen dan wel dat het gaat om een ‘in elk geval’-lijstje, wat zou betekenen dat ook op andere gronden – na belangenafweging bijvoorbeeld – een afwijzing kan volgen. De jurisprudentie gaat ervan uit dat een lijstje als dat uit ons voorbeeld limitatief moet worden opgevat: alleen de belangen a tot en met d worden door de bepaling beschermd, alleen die kunnen grond vormen voor weigering. Maar soms is aarzeling mogelijk of dat echt de bedoeling was. Daarom is het van belang, op beide punten duidelijk te maken of de weigeringsgronden (a) als cumulatief zijn bedoeld dan wel als alternatief, en (b) uitputtend of ‘enumeratief.’ Deze termen zijn in de toelichting op aanwijzing 20 uitgelegd en toegelicht. Hieronder volgen enkele voorbeelden van de genoemde typen opsommingen van weigeringsgronden. (De voorbeelden zijn ontleend aan de model-APV maar zijn om didactische redenen soms een beetje veranderd.)

48

Cumulatief Aan alle genoemde condities moet worden voldaan. Dat komt bij weigeringsgronden niet of nauwelijks voor, het speelt vooral bij vereisten waaraan een aanvraag moet voldoen. Alternatief Er hoeft maar één van de elementen in het spel te zijn, dan kan al worden geweigerd. Zie bijvoorbeeld artikel 4:18, vierde lid, van de model-APV (hier iets vereenvoudigd): 1. De ontheffing [van het verbod om te kamperen buiten een gebied dat een planologische kampeerbestemming heeft] kan worden geweigerd in het belang van de bescherming van: a. natuur en landschap; of b. een stadsgezicht. Uitputtend Er kan alleen worden geweigerd als één van de genoemde punten aan de orde is. Zie bijvoorbeeld artikel 2:12, tweede lid, van de model-APV (tweede variant, vergunningplicht): 2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning slechts geweigerd: a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg; b. als de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats; c. als door de uitweg het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast; of d. als er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen. Enuntiatief Dan gaat het slechts om voorbeelden van zaken die van belang kunnen zijn.

Bijvoorbeeld artikel 1:8, eerste lid, van de model-APV: 1. Een vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van: a. de openbare orde; b. de openbare veiligheid; c. de volksgezondheid; d. de bescherming van het milieu. In een verzamelverordening als de Algemene plaatselijke verordening 2008 worden in het eerste hoofdstuk algemene weigerings- en intrekkingsgronden voor vergunningen en ontheffingen gegeven. In andere hoofdstukken kunnen daaraan specifieke gronden worden toegevoegd, of kan worden bepaald dat alleen de daar genoemde weigerings- of intrekkingsgronden gelden. De samenhang tussen de algemene bepalingen en de bijzondere moet duidelijk zijn, ze mag niet aanleiding geven tot twijfels. Dat kan bijvoorbeeld op de volgende manier worden bereikt. In het eerste hoofdstuk wordt (in artikel 1.5) bepaald dat de daar genoemde gronden in elk geval tot weigering of tot intrekking kunnen leiden. Wil men in een volgend hoofdstuk extra weigeringsof intrekkingsgronden opnemen, dan wordt dat gedaan ‘naast artikel 1:5’: Behalve op de gronden, genoemd in artikel 1:5, kan de vergunning worden geweigerd als…. Wil men daarentegen bereiken dat in een bepaald geval uitsluitend de daar genoemde gronden gelden, dan kan daar een formule worden gebruikt à la ‘De vergunning kan uitsluitend worden geweigerd (of ingetrokken, eventueel beide) als….

’, desgewenst ‘In afwijking van artikel 1:5 kan de vergunning uitsluitend…’. 49

Soms is het beter geen strikte weigeringsgronden op te nemen maar te volstaan met een meer indicatieve aanduiding van relevante gezichtspunten. Men kan denken aan formules als ‘De vergunning kan alleen worden geweigerd in het belang van…’, of ‘Bij de beschikking op de aanvraag wordt in elk geval gelet op de volgende belangen:…’. Zie ook de toelichting bij aanwijzing 20 over soorten opsommingen. 54. Beslistermijn: silencio positivo? 1. Neem een beslistermijn op voor op aanvraag te nemen beschikkingen. 2. Ga na of er reden is de silencio-positivoregeling van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren. Daarvoor wordt dan het volgende model gebruikt: Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) is van toepassing.

Dit blijft achterwege als de medebewindswet daar al in heeft voorzien. 3. Verklaar de regeling in elk geval niet van toepassing als de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht wordt gevolgd. Lid 1 Een beslistermijn is van belang; volgens artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht, moet worden beschikt binnen de wettelijke termijn of, bij gebreke daarvan, binnen een redelijke termijn van hooguit acht weken. De verordening kan een termijn geven die enerzijds recht doet aan het belang van de aanvrager om een zo spoedig mogelijke beslissing te krijgen, en anderzijds aan het belang van een zorgvuldige beslissing en de termijn die daarvoor nodig is. De termijn kan meer of minder dan acht weken zijn; maak hem nooit langer dan strikt nodig is. Leden 2 en 3 Het silencio-positivostelsel houdt in (in de woorden van artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht): ‘Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven’. De artikelen 4:20b tot en met 4:20f van de Algemene wet bestuursrecht geven het rechtsregime voor deze beschikkingen-van-rechtswege.

Het voordeel van het stelsel is dat de aanvrager na verloop van de (eventueel verlengde, als de verordening dat mogelijk maakt) beslistermijn weet waar hij aan toe is: hij heeft nu wat hij had gevraagd – behoudens de onzekerheid welke altijd voortvloeit uit de mogelijkheden van bezwaar en beroep door derdebelanghebbenden. Het nadeel is, dat derden die niet op de hoogte waren van de aanvraag, maar die wel belang hebben bij de uitslag, overvallen kunnen worden door de beschikking-van-rechtswege. (Ze kunnen ervan op de hoogte raken als het gemeentebestuur doet wat artikel 4:20c hem opdraagt: de beschikking binnen twee weken bekendmaken en daarvan mededeling doen.) Daarom ligt het van toepassing verklaren van de silencio-positivo-regeling niet voor de hand als de beschikkingen doorgaans belangen van derden zullen raken; vandaar ook het derde lid.

50

55. Intrekken en wijzigen beschikking 1. Als het mogelijk moet zijn een op de regeling berustende beschikking te wijzigen of in te trekken, wordt de bevoegdheid daartoe uitdrukkelijk geregeld. 2. De gronden die kunnen of moeten leiden tot de intrekking of wijziging worden zoveel mogelijk in de regeling gespecificeerd. Het voordeel van uitdrukkelijke regeling van de bevoegdheid tot het intrekken of wijzigen van een beschikking is de rechtszekerheid die erdoor wordt geschapen: alle partijen zijn ervan op de hoogte, en als bovendien het tweede lid is gevolgd, dan is er tevens duidelijkheid over de vraag wanneer tot intrekking of wijziging kan worden besloten. Uitdrukkelijke regeling betekent dat ook intrekking bij wege van sanctie – bijvoorbeeld vanwege het niet naleven van een vergunningsvoorschrift – mogelijk kan worden gemaakt. Weliswaar is de jurisprudentie geneigd intrekking van een begunstigende beschikking vaak ook mogelijk te achten zonder dat de regeling daarin uitdrukkelijk voorziet, maar voor intrekking bij wege van sanctie is op grond van het nulla poena-beginsel (legaliteitsbeginsel) altijd een ‘bij of krachtens de wet’ (dus bijvoorbeeld bij verordening) verleende bevoegdheid tot het opleggen van de sanctie vereist. e.

Sancties Bestuurlijke sancties worden opgelegd door een bestuursorgaan, strafsancties door de strafrechter, of door de officier van justitie door middel van een strafbeschikking. Bestuurlijke sancties worden onderverdeeld in herstelsancties (die strekken tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, of tot het wegnemen of beperken van de gevolgen een overtreding) en bestraffende sancties (zo’n sanctie beoogt de overtreder ‘leed toe te voegen’). Zie artikel 5:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Een bestuurlijke sanctie als het intrekken van een vergunning kan ook een gemengd karakter hebben: herstelsanctie én bestraffend. Van een sanctie kan alleen sprake zijn na een overtreding of in verband met een dreigende overtreding; zie artikel 5:2 van de Algemene wet bestuursrecht. 56. Sanctiebevoegdheid regelen 1. Als het de bedoeling is dat overtreding van een bepaling van een verordening of van een vergunnings- of ontheffingsvoorschrift, of van een bindende aanwijzing of iets dergelijks kan leiden tot het opleggen van een bestraffende sanctie, wordt dat in de verordening uitdrukkelijk geregeld. Dit geldt niet voor de sanctie van het opleggen van een last onder bestuursdwang of onder dwangsom: zie aanwijzing 58. 2.

Als in een medebewindswet al is bepaald dat de overtreding van een op die wet steunend voorschrift strafbaar is of dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, worden daarover in de verordening alleen bepalingen opgenomen als de wet het boetestelsel niet zelf heeft uitgewerkt. 3. Een bepaling waarbij op overtreding daarvan een sanctie is gesteld, wordt zo nauwkeurig mogelijk geformuleerd.

51

Behalve de in de leden 1 en 2 genoemde sancties (straf, last onder bestuursdwang of onder dwangsom, bestuurlijke boete) is voornamelijk tijdelijke of definitieve intrekking van een vergunning of ontheffing denkbaar als sanctie. Wil zo’n intrekking mogelijk zijn, dan moet dat uitdrukkelijk in de betrokken verordening worden bepaald; zie de toelichting bij aanwijzing 55, tweede alinea. Lid 1 Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de bevoegdheid tot het opleggen van een (bestuurlijke) sanctie slechts bestaat voor zover die bevoegdheid ‘bij of krachtens de wet is verleend’. Deze bepaling is rechtstreeks alleen van toepassing op de in de Algemene wet bestuursrecht zelf geregelde sancties, maar op grond van het rechtszekerheidsbeginsel en het nulla poena-beginsel (‘geen sanctie zonder voorafgaande sanctiebepaling’) geldt hetzelfde ook voor andere sancties. Daarom moet uit de sanctiebepalingen duidelijk blijken, overtreding van welke regels (zoals bepalingen van de verordening, van een nadere regeling, van vergunningsvoorschriften) aanleiding kan vormen tot het opleggen van een sanctie.

Om duidelijk te maken dat bij een vergunningenstelsel niet alleen het handelen zonder vergunning maar ook het handelen in strijd met een daaraan verbonden voorschrift een overtreding oplevert, beveelt aanwijzing 50, vijfde lid, aan om een vergunningenstelsel altijd in het leven te roepen volgens het daar gegeven model. Lid 2 De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete volgt of uit de medebewindswet, of uit een verordening krachtens artikel 154b van de Gemeentewet (boete bij overlast of bij overtreding van de gemeentelijke milieuverordening). In het eerste geval regelt de wet soms zelf het boetestelsel (bijvoorbeeld artikel 18, tweede lid, van de Leegstandwet), soms wordt het aan een gemeentelijke verordening overgelaten (datzelfde artikel, eerste lid). In het laatste geval, en natuurlijk ook bij de bestuurlijke boete ex artikel 154b van de Gemeentewet, moet de gemeentelijke verordening zelf de boetebepalingen bevatten. Lid 3 Voor alle regelingen geldt de wenselijkheid dat de erin opgenomen regels duidelijk zijn. Voor regels waarvan de overtreding tot een sanctie kan leiden, klemt dat eens temeer; bijvoorbeeld omdat voor bestraffende sancties op grond van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens het lex certa-beginsel geldt, het beginsel dat strafbepalingen duidelijk moeten zijn.

Is de overtreden bepaling onvoldoende duidelijk, dan kan dat leiden tot ontslag van rechtsvervolging of tot vernietiging van een opgelegde bestuurlijke sanctie. Zie bijvoorbeeld HR 31 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7954 (krulsla) en CBb 9 juli 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2684 (niet geijkt weegwerktuig). 57. Strafsanctie: overleg met OM, ook bij bestuurlijke boete bezinning vooraf 1. Als overwogen wordt een strafsanctie op te nemen, is het van belang vooraf met het openbaar ministerie te overleggen over de vraag of aan de strafrechtelijke handhaving van de verordening voldoende aandacht kan worden besteed, bijvoorbeeld in de vorm van een strafbeschikking van het openbaar ministerie (artikelen 257a en verder van het Wetboek van Strafvordering). Ook over de formulering van de strafbepalingen is zulk overleg nuttig. 2. Als bepaalde handelingen in een verordening strafbaar worden gesteld, wordt in de verordening duidelijk bepaald welke straf als hoogste kan worden opgelegd bij welke 52

overtreding. Van de bevoegdheid om hechtenis te kunnen opleggen of het vonnis van de strafrechter openbaar te kunnen maken, wordt alleen gebruikgemaakt als daarvoor een bijzondere reden bestaat. 3. Als de gedachte rijst het opleggen van een bestuurlijke boete mogelijk te maken, ga dan eerst na of er voldoende mogelijkheden zijn tot het instellen van vervolging en het opleggen en innen van de boetes. Ontbreken die, dan kan wellicht beter worden volstaan met de bestuursrechtelijke sanctiebevoegdheden die voortvloeien uit de Gemeentewet (last onder bestuursdwang of onder dwangsom) of ook met een bestuurlijke sanctie als intrekking van een begunstigende beschikking. 4. Voor het kunnen opleggen van een bestuurlijke boete wordt uitgegaan van het volgende model: In geval van overtreding van ... kan het college/de burgemeester een bestuurlijke boete opleggen van hoogstens € ...,-.

Leden 1 en 2 Het overleg met het OM kan dus op twee aspecten betrekking hebben. Allereerst op de vraag of het dreigen met een strafsanctie enig praktisch nut kan hebben: is de politie voldoende in staat om de strafbare feiten op te sporen, is het OM genegen om tot vervolging over te gaan of een strafbeschikking te nemen? In de tweede plaats op de formulering van de strafbepalingen: is die voldoende duidelijk, en kan een overtreding met voldoende zekerheid worden geconstateerd? Legt de bepaling geen onnodig zware bewijslast op aan het OM (de overtreding moet kunnen worden bewezen) of aan de overtreder, als deze aannemelijk moet maken dat hem niets te verwijten valt? Vergelijk voor het laatste bijvoorbeeld artikel 2.4.3 uit een vroegere editie van de model-APV, over verboden plakmiddelen: ‘tenzij de overtreder aannemelijk weet te maken dat die middelen niet gebezigd of bestemd zijn om op verboden plaatsen aanplakbiljetten aan te plakken’. De gewone strafsanctie is een boete. Voor de hoogte van de strafboete geeft artikel 154 van de Gemeentewet als maximum een boete van de tweede categorie (op 1 januari 2024 is dat € 5.150,voor natuurlijke personen en € 10.300,- voor rechtspersonen). Hetzelfde artikel geeft voor hechtenis een maximum van drie maanden.

Wordt de mogelijkheid van hechtenis of van openbaarmaking van het vonnis voorgesteld, dan wordt in de voordracht en de toelichting gemotiveerd waarom dat nodig wordt geacht. Lid 3 Het derde lid schrijft voor om eveneens na te denken over reële handhaafbaarheid. De formulering luistert hier overigens even nauw als bij ‘gewone’ strafbepalingen. Ook voor de hoogte van de bestuurlijke boete geeft artikel 154b van de Gemeentewet een algemeen maximum van de eerste categorie voor natuurlijke personen (op 1 januari 2024 is dat € 515,-) en voor rechtspersonen € 2.250,-. Het Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte bevat daarnaast een groot aantal specifieke bedragen voor diverse overtredingen. 58. Geen bepalingen over last onder bestuursdwang of dwangsom Bepalingen over last onder bestuursdwang of onder dwangsom worden niet in een verordening opgenomen: de bevoegdheid tot het opleggen van die sancties vloeit rechtstreeks voor uit artikel 125 van de Gemeentewet, wat de last onder dwangsom betreft in verbinding met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht.

53

59. Intrekken, schorsen of wijzigen van beschikking als sanctie 1. Wil men een begunstigende beschikking kunnen schorsen of intrekken naar aanleiding van een overtreding, dus bij wege van sanctie, dan moet dat uitdrukkelijk worden geregeld, tenzij de medebewindswet daar al in voorziet. 2. De gronden die kunnen of moeten leiden tot intrekking of tot wijziging, worden in de verordening gespecificeerd. Lid 1 Intrekking bij wege van sanctie wil zeggen: intrekking naar aanleiding van de overtreding van een gebod of van een verbod. Dat ge- of verbod kan in de verordening zelf te vinden zijn, maar het kan ook om een vergunnings- of ontheffingsvoorschrift gaan, een bevel of een aanwijzing, als de verordening dat bepaalt. Sancties moeten volgens artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht een wettelijke grondslag hebben, dus bijvoorbeeld in een gemeentelijke verordening. De Huisvestingswet 2014 is een voorbeeld van een medebewindswet die de mogelijkheden regelt tot intrekking van vergunningen welke berusten op een gemeentelijke verordening; zie artikel 18. Lid 2 Gronden die tot intrekking of wijziging van een begunstigende beschikking kunnen leiden: dat wil zeggen dat de sanctiebevoegdheid niet strikt gebonden is. De formule is dan vaak: ‘Het college kan de vergunning intrekken als … [dan volgen de intrekkingsgronden].’ Wijzigingsgronden zijn nooit verplichtend.

Hier is de formule dus: ‘Het college kan de vergunning [enz.] wijzigen als ...’ of ‘De vergunning [enz.] kan worden gewijzigd als ….’ De wijzigingsgronden zullen bijna nooit geheel gelijk zijn aan de intrekkingsgronden. f.

Toezicht en opsporing

De aanwijzingen 60 en 61 hebben geen toelichting nodig. Voor een deel vloeien de aanwijzingen van deze paragraaf voort uit de Algemene wet bestuursrecht. 60. Onderscheid toezicht en opsporing 1. De werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of voorschriften worden nageleefd, worden aangeduid als ‘toezicht op de naleving’ van die voorschriften. 2. Onder opsporing worden verstaan de werkzaamheden om in concrete gevallen vast te stellen of een feit is gepleegd of een overtreding is begaan waarop straf staat, een bestuurlijke boete of een andere bestraffende sanctie, op basis van een redelijk vermoeden dat dit het geval is. 61. Gebruik van modelbepalingen voor toezicht en opsporing De modelbepalingen van de aanwijzingen 62 en 63 worden uitsluitend in een regeling opgenomen als noch de wettelijke regeling waarop de regeling berust, noch een andere wettelijke regeling in het betrokken onderwerp voorziet.

54

62. Model aanwijzing toezichthouders Als de aanwijzing van toezichthouders moet worden geregeld, wordt het volgende model gebruikt: Het college/De burgemeester wijst de personen aan die zijn belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze verordening bepaalde.

Als de uitvoering van de verordening een zaak van het college is, moet zij in de verordening de bevoegdheid krijgen tot het aanwijzen van toezichthouders. Is de burgemeester degene die de verordening uitvoert, dan krijgt die de aanwijzingsbevoegdheid. Valt een deel van de verordening onder de uitvoeringsbevoegdheid van het ene orgaan en een ander deel van het andere, dan zal moeten worden gesplitst. Bijvoorbeeld zo: De burgemeester wijst de personen aan die zijn belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de artikelen ... bepaalde. Het college wijst de personen aan die zijn belast met het toezicht op het bij of krachtens de overige artikelen van deze verordening bepaalde. In de praktijk zal het aanwijzingsbesluit dan vaak wel een dubbelbesluit zijn: Het college en de burgemeester, ieder voor zover het zijn bevoegdheid betreft, wijzen ... aan als de personen die zijn belast met het toezicht op de naleving van de [citeertitel verordening]: 1. Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de artikelen … van de [citeertitel verordening] zijn belast …. 2. Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de artikelen … van de [citeertitel verordening] zijn belast …. Volgens artikel 6 van de Bekendmakingswet moeten de aanwijzingsbesluiten worden bekendgemaakt in het Gemeenteblad. Het zijn namelijk besluiten van algemene strekking.

Zie ook de toelichting bij aanwijzing 64. 63. Model beperking toezichtsbevoegdheden 1. Als het niet nodig is dat de toezichthouders over alle in hoofdstuk 5, titel 2, van de Algemene wet bestuursrecht genoemde bevoegdheden beschikken, worden deze bevoegdheden bij verordening ingeperkt. Daarvoor kan het volgende model worden gebruikt. Een toezichthouder beschikt niet over de bevoegdheid/bevoegdheden, bedoeld in artikel/de artikelen ... van de Algemene wet bestuursrecht (... [korte aanduiding van de uitgezonderde bevoegdheid]).

2. Bij gemeentelijke verordening kunnen alleen aanvullende toezichtsbevoegdheden in het leven worden geroepen als de wet daarvoor een uitdrukkelijke grondslag geeft. Lid 1 De Algemene wet bestuursrecht geeft toezichthouders de volgende bevoegdheden:

55

-

-

artikel 5:15, plaatsen betreden (uitgezonderd woningen zonder toestemming van de bewoner: dat is alleen mogelijk als de Algemene wet op het binnentreden die bevoegdheid toekent); artikel 5:16 (inlichtingen vorderen); artikel 5:16a (identiteitsbewijs vorderen); artikel 5:17 (zakelijke gegevens en bescheiden vorderen); artikel 5:18 (zaken onderzoeken); artikel 5:19 (vervoermiddelen onderzoeken).

Als een toezichtbevoegdheid wordt uitgezonderd met toepassing van het eerste lid van deze aanwijzing, wordt tussen haakjes een korte aanduiding van de uitgezonderde bevoegdheid toegevoegd zoals in bovenstaand rijtje. Dus bijvoorbeeld: Een toezichthouder beschikt niet over de bevoegdheid, bedoeld in artikel 5:15 van de Algemene wet bestuursrecht (plaatsen betreden). Met die toevoeging ziet de lezer direct waar het over gaat. Lid 2 Artikel 149a van de Gemeentewet geeft bijvoorbeeld de mogelijkheid om in een verordening de bevoegdheid te verlenen om een woning binnen te treden. Dat zou dan kunnen volgens het volgende model: De personen die belast zijn met het toezicht op de naleving van ... [het betrokken voorschrift of de voorschriften] zijn bevoegd om een woning te betreden zonder toestemming van de bewoner [eventueel: met medeneming van de benodigde apparatuur]. Zo mogelijk worden de bedoelde woningen nader gespecificeerd. 64. Geen aanwijzing van bijzondere opsporingsambtenaren In een gemeentelijke verordening worden geen bepalingen opgenomen waarbij buitengewone opsporingsambtenaren worden aangewezen. De vraag wie is of kan worden belast met de opsporing van strafbare feiten, is uitputtend geregeld in de artikelen 141 en verder van het Wetboek van Strafvordering.

De overeenkomstig aanwijzing 62 aangewezen toezichthouders zijn van rechtswege, dus automatisch, tevens buitengewoon opsporingsambtenaar, mits ze als boa zijn beëdigd. Dit volgt uit artikel 142, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering. g. Overgangs- en slotbepalingen 65. Volgorde slotbepalingen 1. De hierna genoemde bepalingen van een regeling worden, voor zover nodig, aan het slot van een regeling opgenomen in de aangegeven volgorde: a. wijziging van andere regelingen; 56

b. overgangsbepalingen; c. intrekken van de oude regeling en eventueel overgangsbepalingen; d. inwerkingtreding en eventueel de periode waarvoor de regeling zal gelden; e. vaststelling van de citeertitel. 2. Kent de regeling hoofdstukken of paragrafen, dan worden de bepalingen in het slothoofdstuk of de slotparagraaf geplaatst; dat of die kan dan ‘Overgangs- en slotbepalingen’ of ‘Slotbepalingen’ heten. Voor de wijziging van andere regelingen (a) wordt in principe één artikel per te wijzigen regeling gebruikt. Houd de alfabetische volgorde van de citeertitels van de regelingen aan. Als een regeling wordt vervangen door een nieuwe, dan wordt de te vervangen regeling uitdrukkelijk ingetrokken (c). Let bij (d) op aanwijzing 82: bij tijdelijke regeling de looptijd opnemen. Subsidieregelingen zijn vaak tijdelijke regelingen. Inwerkingtreding en citeertitel (d en e) hoeven niet per se in afzonderlijke artikelen; ze kunnen vaak heel goed in twee afzonderlijke leden van het slotartikel. 66. Noodzaak en plaats overgangsrecht 1. Overweeg bij een nieuwe regeling die een oude regeling vervangt of bij wijziging van een regeling altijd of overgangsbepalingen nodig zijn. Dit geldt ook voor beleidsregels. 2. Het overgangsrecht wordt in de nieuwe of de te wijzigen regeling zelf opgenomen, niet in een afzonderlijk onderdeel van het vaststellings- of het wijzigingsbesluit. 3.

Als geen overgangsbepalingen worden voorgesteld, wordt in de toelichting van de nieuwe regeling uiteengezet waarom daaraan geen behoefte bestaat. 4. Het overgangsrecht heeft bijna altijd een duidelijke toelichting nodig, voorzien van de nodige voorbeelden. Lid 1 Overgangsrecht is het recht dat voor een bepaalde periode regels geeft die afwijken van de nieuwe regels. De hoofdregel is dat nieuwe regels meteen gelden voor bestaande situaties (onmiddellijke werking, zie aanwijzing 67), maar hier kunnen uitzonderingen op gemaakt worden. Overgangsrecht kan bijvoorbeeld bepalen dat bepaalde ontheffingen blijven gelden, ook al is er een nieuwe verordening (eerbiedigende werking, zie aanwijzing 70) of dat een nieuwe vergunningsplicht pas later gaat gelden voor bestaande situaties (uitgestelde werking, zie aanwijzing 70). Een andere uitzondering op onmiddellijke werking is terugwerkende kracht, waarbij de nieuwe regels op gevallen van voor de inwerkingtreding van toepassing worden geacht te zijn geweest (zie aanwijzing 68). Lid 2 Neem overgangsrecht niet op als zelfstandig onderdeel in het wijzigingsbesluit, maar als wijziging van de te wijziging regeling, want anders is het veel moeilijker te vinden.

57

Lid 4 Overgangsrecht is vaak een ingewikkelde materie, daarom is een duidelijke toelichting heel belangrijk. Door daarin de verschillende gevallen die zich kunnen voordoen, ‘uit te tekenen’ en met voorbeelden te illustreren, wordt het inzicht voor de gebruikers sterk bevorderd. Voor de opsteller betekent het tevens een controlemogelijkheid om na te gaan of alles klopt, of alle relevante gevallen goed zijn geregeld, en of het wel zo eenvoudig mogelijk is geregeld. 67. Onmiddellijke werking, tenzij anders geregeld 1. Voor zover niet anders geregeld, is een nieuwe regeling niet alleen van toepassing op wat na haar inwerkingtreding voorvalt maar ook op wat bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande situaties, rechtsposities en verhoudingen (‘onmiddellijke werking’). 2. Als het niet de bedoeling is dat de regeling onmiddellijke werking zal krijgen, althans niet in alle gevallen, zal dit uitdrukkelijk moeten worden geregeld in een of meer overgangsrechtbepalingen. Lid 2 Soms is uitgestelde werking voor bepaalde gevallen voldoende: voor nieuwe gevallen treedt de regeling (of de wijziging van de bestaande regeling) op een bepaalde datum in werking, voor bestaande gevallen pas enige tijd later. Zie ook aanwijzing 70. 68. Terugwerkende kracht 1.

Door het verlenen van terugwerkende kracht worden de in de regeling voorziene rechtsgevolgen van kracht op de dag van inwerkingtreding maar werken ze terug tot een in de regeling aangeduid tijdstip voorafgaand aan de inwerkingtreding van de regeling. 2. Aan een regeling wordt alleen terugwerkende kracht verleend als daar een bijzondere reden voor is. 3. Aan belastende bepalingen kan slechts in uitzonderlijke gevallen terugwerkende kracht worden verleend. Dat kan dan hooguit tot de dag waarop het van kracht worden van de bepalingen voldoende duidelijk door de betrokkenen kon worden voorzien. 4. Een feit dat vóór de inwerkingtreding van de verordening of de wijziging heeft plaatsgehad, mag niet worden verboden of zwaarder ‘strafbaar’ worden gesteld. Lid 3 Bij begunstigende maatregelen, zoals verlaging van een belastingtarief, zal terugwerkende kracht technisch gesproken meestal zonder bezwaar mogelijk zijn. Hooguit hoeft er dan op te worden gelet dat de betrokkenen voldoende gelegenheid hebben om van de nieuwe regels te profiteren.

Maar een belastende maatregelen, zoals de verlaging van subsidiebedragen, de verhoging van een belastingtarief of de invoering van een nieuw verbod (eventueel een verbod-behoudensvergunning), kan normaliter niet met terugwerkende kracht worden ingevoerd; dat levert strijd op met de rechtszekerheid, wat de verboden betreft zelfs met bepalingen als artikel 16 van de Grondwet (‘Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.’). 58

Bij nieuwe belastingen en bij belastingverhogingen hebben praktijk en jurisprudentie een middenweg aanvaard die verenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel: die mogen ingaan vanaf de dag waarop er voldoende rekening mee kon worden gehouden, bijvoorbeeld vanaf de dag waarop over de daarop betrekking hebbende raadsvoordracht in de pers is bericht, of waarop over het voornemen is overlegd met de betrokkenen (toeristenbelasting bijvoorbeeld: overleg met de hotelhouders, campinghouders en andere betrokkenen). Lid 4 Met ‘strafbaar’ worden gesteld wordt hier bedoeld dat overtreding kan leiden tot het opleggen van een strafsanctie of een bestraffende bestuurlijke sanctie zoals een bestuurlijke boete.

69. Model terugwerkende kracht 1. Voor het verlenen van terugwerkende kracht aan een verordening wordt het volgende model gebruikt: Deze verordening treedt in werking op ... en werkt [ten aanzien van artikel …/de artikelen …] terug tot en met ....

2. Voor een besluit tot wijziging van een verordening luidt het model: Dit besluit treedt in werking op ... en werkt terug tot en met ... .

Uit deze formuleringen blijkt het mechanisme van ‘terugwerkende kracht’ duidelijk: tot de inwerkingtreding verandert er niets in het recht, pas daarna worden aan wat er in de periode van terugwerkende kracht is voorgevallen dezelfde rechtsgevolgen verbonden als aan wat na de inwerkingtreding zal gebeuren. Een vroeger wel gebruikelijke formule als ‘Deze verordening wordt geacht in werking te zijn getreden op ...’ bevat een minder duidelijke fictie (vergelijk aanwijzing 26 over ficties) en moet dus vooral niet worden gebruikt. De uitdrukking ‘in werking treden met ingang van’, die in de Aanwijzingen voor de regelgeving van de Rijksoverheid wordt gebruikt, vloekt met de logica: de inwerkingtreding vindt plaats op één ondeelbaar ogenblik, terwijl ‘met ingang van’ een duurhandeling impliceert. Je zou wel kunnen zeggen ‘De verordening treedt op 1 maart ... in werking en geldt (dus) met ingang van die datum’, maar de toevoeging over het gelden is overbodig. Niet doen dus. 70. Eerbiedigende of uitgestelde werking 1. Een nieuwe regeling kan een voorafgaande regeling of rechtstoestand blijvend van toepassing laten op daarbij aangeduide feiten of verhoudingen (‘eerbiedigende werking’) of dat voor een bepaalde periode doen (‘uitgestelde werking’).

Bij de eerste methode verandert er voor ‘bestaande gevallen’ niets, bij de tweede pas na enige tijd, zodat men even de tijd heeft om zich op de nieuwe regels in te stellen. 2. Bij het verlenen van eerbiedigende of uitgestelde werking dient duidelijk uit de regeling te blijken welke rechtsgevolgen daarmee worden beoogd.

59

In bepaalde gevallen kan eerbiedigende of uitgestelde werking van nieuwe regels nodig zijn omdat het bestaande rechtsregime heeft geleid tot gerechtvaardigde verwachtingen of omdat door onmiddellijke werking onnodige invoeringslasten zouden ontstaan. Overgangsrecht kan bijvoorbeeld bepalen dat een vergunningsplicht voor reclameborden pas na een half jaar gaat gelden voor nieuwe reclameborden. Dit geeft betrokkenen de tijd om een vergunning aan te vragen. Een ander voorbeeld is een bepaling dat een ontheffing afgegeven onder de oude verordening geldt als een ontheffing op grond van de nieuwe verordening. Zo wordt voorkomen dat alle betrokkenen een nieuwe ontheffing moeten aanvragen. Gaat het om een regeling die een bestaande vervangt, dan zal men zich steeds moeten afvragen of voorzieningen moeten worden getroffen voor aanvragen die bij de inwerkingtreding van de nieuwe regels nog in procedure zijn; dus voor aanvragen die zijn gedaan onder de oude regeling maar die niet zullen zijn afgewikkeld voordat de nieuwe regeling in werking treedt. Bij subsidieregelingen wordt vaak geregeld dat subsidies die nog niet vastgesteld zijn, worden afgedaan volgens de oude subsidieregeling, ook al is die al ingetrokken. De volgende voorbeelden betreffen een bepaling die voor het eerst een vergunningenstelsel voor terrassen op de openbare weg invoert; het gaat om een nieuw artikel 3a.

Eerbiedigende werking: Artikel 3a geldt niet voor terrassen die reeds een jaar bestonden bij de inwerkingtreding van dat artikel. Wil men voor die gevallen wel de mogelijkheid hebben verplichtingen of beperkingen op te leggen, dan kan worden bepaald: Houders van terrassen die reeds een jaar bestonden bij de inwerkingtreding van artikel 3a hebben van rechtswege een terrasvergunning. Die ‘blanco’ vergunning kan dan vervolgens zo nodig worden gewijzigd (door voorschriften of beperkingen op te leggen) of ingetrokken met toepassing van de regels die de verordening daarvoor geeft. Uitgestelde werking: Voor terrassen die reeds een jaar bestonden bij de inwerkingtreding van artikel 3a geldt dat artikel met ingang van … [datum, bijvoorbeeld zes maanden na de dag van inwerkingtreding van het artikel].

60

Andere voorbeelden: •

De Subsidieregeling aangepast sporten Amsterdam, zoals deze luidde onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip waarop deze regeling in werking treedt, blijft van toepassing op subsidies die op grond van die regeling zijn verleend en nog niet zijn vastgesteld.

•

Aanvragen waarop op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze verordening nog geen beslissing is genomen, worden behandeld met inachtneming van de bepalingen van de Parkeerverordening 2009, zoals deze luidde op … [datum], tenzij toepassing van deze verordening voor de aanvrager gunstiger is.

•

Tweede bewonersvergunningen voor vergunningsgebied Weesp worden niet ingetrokken wegens een maximumaantal van een bewonersvergunning per adres als deze is aangevraagd voor 1 juli 2021.

•

Vergunningen, urgentieverklaringen en besluiten verleend of genomen op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024 zoals deze gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de onderhavige verordening, gelden als vergunningen, urgentieverklaringen en besluiten, als bedoeld in deze verordening.

•

Ten aanzien van omzettingsvergunningen als bedoeld in artikel 3.3.9 die zijn aangevraagd voor 1 april 2020 geldt het voorschrift met betrekking tot het individuele schriftelijke huurcontract in artikel 3.3.9, tweede lid, onderdeel a, niet.

71. Regeling inwerkingtreding 1. Een nieuwe regeling regelt altijd haar inwerkingtreding. Een wijzigingsbesluit bepaalt wanneer de wijziging in werking treedt. 2. Bij het bepalen van de termijn tussen de bekendmaking en de inwerkingtreding van een regeling of een belangrijke wijziging daarvan wordt er rekening mee gehouden dat de bij de regeling betrokkenen voldoende tijd moeten krijgen om zich op de nieuwe regels in te stellen. 3. De datum van inwerkingtreding ligt in ieder geval na het tijdstip van de feitelijke beschikbaarheid op het internet van het Gemeenteblad waarin het vaststellings- of het wijzigingsbesluit is geplaatst. Bij een belastende nieuwe bepaling is het vaak aan te raden de bepaling pas enige maanden na de bekendmaking in werking te laten treden. 4. In de toelichting bij de inwerkingtredingsbepaling wordt uitgelegd waarom deze inwerkingtredingsdatum passend is. Artikel 10, tweede lid, van de Bekendmakingswet geeft een reserveregeling voor de inwerkingtreding van gemeentelijke en sommige andere algemeen verbindende voorschriften voor het geval die daar niet zelf iets over bepalen: dan treden ze de achtste dag na hun officiële bekendmaking in werking. Maar het is beter de inwerkingtreding van algemeen verbindende voorschriften en van andere regelingen zelf te regelen en daarvoor een passend tijdstip te kiezen.

In normale gevallen moeten de betrokkenen (en ook de uitvoerende gemeentelijke instanties) voldoende gelegenheid krijgen om zich met de nieuwe regels vertrouwd te maken en zich erop in te stellen. Daarvoor is in elk geval voldoende publiciteit nodig en voldoende tijd.

61

Vaak is inwerkingtreding op een ‘rond’ tijdstip handig voor alle betrokkenen; bijvoorbeeld op 1 januari of op 1 juli. Bij het Rijk is dat sinds enige tijd de gewoonte: zie aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving van de Rijksoverheid. 72. Inwerkingtreding uitvoeringsregeling Een uitvoeringsregeling kan niet eerder in werking treden dan de regeling waarop ze steunt. Het gaat hier om een juridische onmogelijkheid: zolang de ‘hoofdregeling’ nog niet in werking is getreden, is er geen juridische grondslag voor de werking van de uitvoeringsregeling (bijvoorbeeld nadere regels of een besluit tot vaststelling van tijden en plaatsen waarop de hoofdregeling van toepassing zal zijn, zoals vaak het geval is bij de Marktverordening). Een uitvoeringsregeling, nadere regels bijvoorbeeld, kan natuurlijk wel eerder worden ontworpen. En ze kan officieel worden vastgesteld zodra de ‘hoofdregeling’ is vastgesteld door het bevoegde orgaan (die hoeft nog niet in werking te zijn getreden) en zal dan vermoedelijk tegelijk met de ‘hoofdregeling’ in werking treden.

Als het besluit tot vaststelling van een verordening wordt vastgesteld op 23 maart, op 6 april officieel wordt bekendgemaakt (de verordening ‘bestaat’ dan al wel, maar ‘werkt’ nog niet) en op 1 september in werking zal treden, kan een uitvoeringsregeling van het college vanaf de eerste dinsdag na 23 maart worden vastgesteld en daarna officieel bekendgemaakt. Die nadere regels kunnen op hun vroegst op 1 september in werking treden.

73. Modellen inwerkingtredingsbepaling 1. Voor de inwerkingtredingsbepaling van een verordening wordt in normale gevallen bij voorkeur het volgende model gebruikt: Deze verordening treedt in werking op ... [datum].

2. Zo nodig kan in bijzondere gevallen voor de inwerkingtredingsbepaling van een verordening ook een van de volgende modellen worden gebruikt: - Deze verordening treedt in werking op de dag na bekendmaking. (Dit is het eerst mogelijke moment van inwerkingtreding.) - Deze verordening treedt in werking ... [op … [datum] / de dag na bekendmaking], met uitzondering van de artikelen ..., die in werking treden ... [op … [datum]]. - Deze verordening treedt in werking op een door het college te bepalen dag. - Deze verordening treedt in werking op een door het college te bepalen dag en werkt terug tot en met ... [datum]. - Deze verordening treedt in werking op een door het college te bepalen dag. Voor de inwerkingtreding van artikelen ... kan hij een andere dag bepalen. - Deze verordening treedt tegelijk met ... [andere verordening of ander besluit, of de medebewindswet] in werking.

De modellen kunnen (als mogelijk) analoog worden toegepast op andere soorten regelingen dan verordeningen.

62

Het volgende model is vooral geschikt voor nadere regels, en analoog voor andere uitvoeringsregelingen: ‘Deze nadere regels treden tegelijk met de ...verordening in werking.’ 74. Inwerkingtredingsbesluit 1. Een besluit van het college tot vaststelling van de datum van inwerkingtreding van een regeling voorziet niet in zijn eigen inwerkingtreding. 2. Het inwerkingtredingsbesluit wordt op dezelfde wijze bekendgemaakt als de regeling. Lid 1 Een bijzondere inwerkingtredingsbepaling is niet nodig voor een inwerkingtredingsbesluit. Daarvoor geldt de hoofdregel voor de inwerkingtreding van besluiten: dat is zodra ze zijn bekendgemaakt. Bij een nieuwe verordening of een belangrijke wijziging van een bestaande verordening die invloed heeft op de bedrijfsvoering van ondernemingen of organisaties, is het van belang om de datum van inwerkingtreding op die bedrijfsvoering af te stemmen. Daarvoor zal overleg met de betrokken sector nodig zijn. Bij een belangrijke wijziging van een subsidieregeling of van de Algemene subsidieverordening Amsterdam 2023 geldt iets soortgelijks. Lid 2 Dit wordt voorgeschreven door artikel 9 van de Bekendmakingswet. 75. Citeertitel 1. Een nieuwe regeling krijgt een citeertitel. 2. Een wijzigingsregeling krijgt geen citeertitel, tenzij aan aanhaling van de regeling in de praktijk wél behoefte zal bestaan.

In dat geval wordt in de citeertitel in elk geval tot uiting gebracht dat het om een wijziging gaat . 3. Een citeertitel wordt kernachtig gehouden en bevat geen afkortingen, tenzij dit onvermijdelijk is. De citeertitel geeft een zo duidelijk mogelijk beeld van de regeling en is geschikt om te dienen als roepnaam. 4. Een bepaling tot vaststelling van een citeertitel wordt geformuleerd overeenkomstig het volgende voorbeeld: Deze verordening wordt aangehaald als: Algemene subsidieverordening Amsterdam 2023.

5. Alleen het eerste woord van de citeertitel wordt met een hoofdletter geschreven (afgezien van de naam van de gemeente of andere eigennaam). 6. In de citeertitel wordt de aanduiding ‘Amsterdam’ opgenomen (zie het vierde lid). 7. In een citeertitel wordt alleen een jaartal opgenomen als daaraan behoefte bestaat om de regeling te onderscheiden van een andere regeling, bijvoorbeeld van haar voorgangster, of wanneer ze alleen voor dat jaar of die jaren zal gelden. 8. In de citeertitel wordt vermeld wat voor soort regeling het is. Zo wordt in de citeertitel van een besluit waarbij beleidsregels worden vastgesteld, het woord ‘beleidsregels’ uitdrukkelijk gebruikt.

63

Voorbeelden: Tijdelijke subsidieregeling aanpak wachtenden aanvullende jeugdhulp Amsterdam Nadere regels voor deelbakfietsen Amsterdam Nadere regels artikel 3.5 APV Amsterdam Beleidsregel geluidluwe gevel Amsterdam Wijzigingsverordening Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 Opkoopbescherming Mandaatbesluit werkgeverstaken raadsgriffier Amsterdam Lid 6 Alleen de naam ‘Amsterdam’ wordt opgenomen, niet ‘gemeente Amsterdam’. Lid 7 Een jaartal noemen is meestal ook niet nodig als aanwijzing 86 wordt opgevolgd: een regeling wordt in principe gewijzigd, niet vervangen. Dan is er ook geen nieuwe citeertitel nodig. Jaartallen kunnen ook verwarring opwekken. De citeertitel ‘Marktverordening Amsterdam 2022’ kan de indruk wekken dat die alleen in 2022 geldt. In bestaande regelingen komt dit nog wel vaak voor. Een van de uitzonderingen is de huisvestingsverordening, omdat het wettelijk verplicht is die elke vier jaar te vervangen. Voor de citeertitel van tijdelijke regelingen, zie aanwijzing 82, derde lid. Lid 8 Zie voor de verschillende soorten regelingen aanwijzing 2. h. Toelichting 76. Toelichting 1. Bij alle regelingen wordt een toelichting opgenomen. De toelichting op een nieuwe regeling en op een belangrijke wijziging bestaat uit een algemeen deel en een artikelsgewijze toelichting. 2.

In het algemene deel van de toelichting komen voor zover van belang en in het licht van de aanwijzingen 7, 8 en 9 de volgende punten aan de orde: de noodzaak tot het vaststellen van de regeling; de doelen die met de regeling worden nagestreefd; de te verwachten effecten en neveneffecten van de regeling; de verhouding tot andere regelingen; de nalevings-, uitvoerings- en handhavingsaspecten van de regeling, alsmede de mate waarin te verwachten is dat de toepassing van de regeling aanleiding zal geven tot bezwaar en beroep; de uit de regeling voortvloeiende lasten voor burgers, bedrijven, instellingen of andere betrokkenen, alsmede de lasten voor de gemeente, waaronder de lasten verbonden aan de uitvoering en handhaving; de financiële gevolgen van de regeling voor de gemeente en de wijze waarop hierin in de begroting is of zal worden voorzien; de vraag of het wenselijk is de ervaringen met de regeling te evalueren; het volgen of afwijken van een VNG-model.

64

3. De toelichting vormt tevens de motivering van het besluit; ze moet voldoen aan de deugdelijkheidseis van artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht en het motiveringsbeginsel. 4. Als een bepaling geen toelichting nodig heeft, wordt ze bij de artikelsgewijze toelichting overgeslagen. 5. De toelichting maakt deel uit van het besluit tot vaststelling van de regeling. De toelichting bij een raadsverordening wordt dus ook door de raad vastgesteld en wordt ook gewijzigd wanneer de regeling wordt gewijzigd. Lid 2 Voor het na enige tijd evalueren van de ervaringen met een nieuwe regeling (tweede lid, voorlaatste gedachtestreepje) kan reden zijn als het gewone ‘de vinger aan de pols houden’ van de betrokken beleidsafdeling misschien niet voldoende is. Dat zal vooral het geval zijn als het om een belangrijke stelselwijziging gaat. De ervaringen met de ‘drie decentralisaties’ (Participatiewet, Jeugdwet, Wet maatschappelijke ondersteuning 2015) leren dat een degelijke evaluatie van de gemeentelijke regels en de uitvoeringspraktijk soms echt van belang is. Een aangekondigde evaluatie zal natuurlijk binnen de ambtelijke organisatie moeten worden geagendeerd. Wordt een evaluatie aangekondigd, dan moet tevens duidelijk worden gemaakt waarop dan zal worden gelet. Lid 4 Soms bestaat de toelichting bij een artikel uitsluitend uit een geparafeerde weergave van de tekst.

Als die parafrase nodig is om de tekst te begrijpen deugt de tekst van het artikel niet, dan moet dáár iets aan worden gedaan. Is de parafrase niet nodig voor een goed begrip, dan is ze overbodig en dus verboden. Conclusie: in de toelichting geen parafrase van de tekst van de regeling. Lid 5 In Amsterdam is er in afwijking van de Aanwijzingen voor de regelgeving en de 100 Ideeën voor de gemeentelijke regelgever voor gekozen om de toelichting ook vast te stellen en te wijzigen wanneer de regeling wordt gewijzigd. Dit heeft verschillende redenen. Het is voor de lezer handig om altijd de actuele toelichting bij de regeling te kunnen raadplegen op lokaleregelgeving.overheid.nl. De lezer hoeft niet te zoeken in de geschiedenis van de regeling in het Gemeenteblad. De oorspronkelijke versie van de toelichting en de toelichting op wijzigingsbesluiten kan altijd nog worden bekeken via de geschiedenis van de regeling. Dit maakt het mogelijk voor de raad om bij een amendement van de tekst ook de toelichting te amenderen. Dat voorkomt verschil tussen tekst en toelichting. Anders dan bij de Rijksoverheid waar de regering een onderdeel is van de wetgevende macht, is het college dat niet bij raadsbesluiten. Het college bereidt deze enkel voor. Het is dus logisch dat de motivering van het besluit ook door de raad zelf wordt vastgesteld.

Er zou immers een verschil kunnen zitten in de motivering in de voordracht vanuit het college en de reden waarom de raad een verordening nodig acht. Let op: Deze werkwijze verandert niet de status van de toelichting. De toelichting is niet bindend en is alleen bedoeld om de artikelen verder uit te leggen en als motivering van het besluit. Als er tegenstrijdigheid is tussen de tekst en de toelichting, geldt alleen de tekst van de regeling zelf. Zie over het wijzigen van de toelichting verder aanwijzing 94.

65

77. Vermelding voorgeschreven procedures, adviezen en participatie 1. Als voor de voorbereiding van de regeling een bijzondere procedure is voorgeschreven, wordt in de toelichting aandacht geschonken aan het volgen daarvan. 2. In de toelichting wordt vermeld welke adviesorganen en organisaties van belanghebbenden zijn gehoord. 3. Als de voorgestelde regeling voorwerp van inspraak of een andere vorm van participatie is geweest, wordt in de toelichting vermeld hoe de resultaten van de participatie in het voorstel zijn verwerkt. 4. Als de voorgestelde regeling afwijkt van een gevraagd advies, wordt dit in de toelichting vermeld en verantwoord. 78. Geen nadere regels in toelichting De toelichting kan niet worden gebruikt voor het stellen van regels. De toelichting is er om de regeling te verduidelijken, maar mag er niet iets aan toevoegen. Zegt de regeling bijvoorbeeld dat vergunning kan worden geweigerd ‘in het belang van de openbare gezondheid’, geef dan enkele voorbeelden waarin dat belang kan leiden tot het weigeren van de aangevraagde vergunning of tot het verbinden van voorschriften of beperken aan de vergunning. Maar probeer niet een weigeringsgrond binnen te smokkelen die in feite niets met de bescherming van de openbare gezondheid te maken heeft. i.

Overige onderwerpen

79. Evenredigheid en hardheidsclausule? – model 1. Waar nodig voorziet een regeling in voldoende mogelijkheden om het bestuursorgaan in staat te stellen een besluit met onevenredige hardheid in een concreet geval te voorkomen. 2. In algemeen verbindende voorschriften wordt alleen een hardheidsclausule opgenomen als er aanleiding is om te verwachten dat de toepassing van de regeling kan leiden tot onbillijkheden van overwegende aard in niet voldoende te voorziene gevallen. Zie het zesde lid. 3. Als daar reden voor is, wordt in een beleidsregel een hardheidsclausule opgenomen die ruimer is dan die van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Ook dan kan het model van het zesde lid worden gebruikt. 4. In een regeling wordt geen hardheidsclausule opgenomen voor situaties waarin het buiten toepassing laten of het afwijken van de regeling belangrijke nadelige effecten heeft of kan hebben voor derden. 5. Als een hardheidsclausule wordt opgenomen, omschrijf dan zo concreet en nauwkeurig mogelijk op welke onderdelen van de regeling de clausule van toepassing is. 6. Voor een hardheidsclausule wordt het volgende model gebruikt:

66

Het college/De burgemeester kan artikel ... [eventueel: artikel …,lid …,] buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang van ... [aanduiding doel of strekking van de regeling of van de bepaling] leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.

7.

Als de toepassing van de hardheidsclausule voor bepaalde typen gevallen voldoende is uitgekristalliseerd en daardoor een bestendig karakter heeft gekregen, wordt de daarmee gevormde regel in de betrokken regeling opgenomen.

Lid 1 Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen besluiten geen onevenredige gevolgen hebben. Daarom moeten regelingen voldoende mogelijkheden bieden aan het bestuursorgaan om onevenredige besluiten te kunnen voorkomen. Daarbij valt met name te denken aan: categorisering in de normstelling: hierbij voorziet de regel voor verschillende categorieën in verschillende uitkomsten (voorbeeld: verschillende boetehoogtes); beoordelingsruimte: hierbij wordt de inhoud van het besluit afhankelijk gesteld van een beoordeling door het bestuursorgaan van de feitelijke omstandigheden van het geval (voorbeeld: de vereiste mate van schuld/opzet); beslisruimte (‘kan-bepaling’): hierbij wordt het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid gegeven om de toepassing van de regel geheel of gedeeltelijk te mitigeren (voorbeeld: een bevoegdheid, in plaats van een verplichting, om een aanvraag af te wijzen wanneer niet geheel wordt voldaan aan bepaalde vormvoorschriften of termijnen); nadeelcompensatie: hierbij wordt voorzien in de mogelijkheid om bij een besluit dat meerdere betrokkenen raakt onevenredige hardheid ten aanzien van één of enkelen weg te nemen; vrijstellings-/ontheffingsmogelijkheden: hierbij wordt voorzien in de mogelijkheid om een nader aan te wijzen groep van gevallen of individueel geval uit te zonderen van de werking van de regeling (zie