A - 36 Grondzaken (31) BIJLAGE 2a Collegeonderzoek toekomst erfpachtstelsel
Tekst van het document
In vergelijking met elkaar: o Een iets groter deel (25% versus 15%) is van mening dat eeuwigdurende erfpacht niet in staat is een gevoel van financiële zekerheid te geven; o Ze zijn vaker (23% versus 13%) negatief over de mogelijkheid om over te stappen; o Ze voelen zich minder goed geïnformeerd door Gemeente Amsterdam (60% versus 38%). Momenteel is een gedeelte van de aanbiedingen onder de Overstapregeling al verlopen. Uit een statusrapport uitgevoerd door de Gemeente Amsterdam is opnieuw onderzoek gedaan onder erfpachters. Hieruit blijkt dat 22% van de erfpachters bij wie het aanbod verlopen is, aangeeft zich hier niet bewust van te zijn geweest.47 Een mogelijkheid is om deze groep – én de groep die de deadline voor gunstige voorwaarden (uiteindelijk 8 januari 2020) heeft laten verlopen – opnieuw een overstapmogelijkheid onder gunstige voorwaarden te bieden via de spijtoptantenregeling. Zie daarvoor ook hoofdstuk 6. Klantvragen en klachten Daarnaast heeft de gemeente Amsterdam de klantvragen en klachten bijgehouden van de periode 1 januari 2019 tot 1 oktober 2021. Hieruit blijkt dat 97% van het aantal klantvragen is beantwoord en dat dit gemiddeld 14 dagen heeft geduurd. In het geval van klachten is 99% beantwoord binnen 14 dagen. De ombudsman heeft met ingang van 2019 in totaal 95 klachten afgehandeld over de 47
Gemeente Amsterdam, Statusupdate Overstap Erfpacht, interim rapport – aanbod verlopen, 3 november 2021.
46
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Overstapregeling.48 Deze 95 klachten zijn geen weerspiegeling van het aantal ontevreden erfpachters. Sommige klachten zijn namens meerdere erfpachters gedaan en het kan zijn dat sommige erfpachters meerdere klachten ingediend hebben. Een klacht kan in meerdere rubrieken behoren. In figuur 7 zijn de klachten die bij de Ombudsman zijn ingediend over de Overstapregeling per thema weergegeven. Hieruit blijkt dat de meeste klachten zijn ingediend betrekking hebben op de hoogte van de BSQ, de hoogte van de aanbieding en gebrekkige transparantie omtrent de gehanteerde referentiewoningen.49 35
Aantal contracten
30 25 20 15 10 5 0 Communicatie
ICT/Portaal
Traagheid
Hoogte BSQ/transparantie referentiewoningen erfpachtaanbieding
Figuur 7: Verdeling klachten binnengekomen over de Overstapregeling bij de ombudsman per thema
48 49
Genoemd in interviewverslag Informatie ontvangen van Ombudsman
47
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
4 Bepaling grondwaarde en canon
Introductie De erfpachtcanon wordt berekend door de erfpachtgrondwaarde met een canonpercentage te vermenigvuldigen. Dit hoofdstuk gaat in op de totstandkoming van het huidige grondwaardebeleid en vervolgens op hoe de erfpachtgrondwaarde en het canonpercentage worden bepaald en de achtergronden daarvan. Grondwaardebepaling vindt plaats bijeen eerste uitgifte in erfpacht, maar ook bij herzieningen van een reeds uitgegeven erfpachtrecht. Onder herzieningen wordt verstaan: 1. Gemeentelijke aanbieding bij canonherziening bij einde van het tijdvak van voortdurende Erfpachtrechten (CHET); 2. wijziging van een bestaand recht van erfpacht (bijvoorbeeld het omzetten van een voortdurend recht naar eeuwigdurend recht, een bestemmingswijziging, een bebouwingsuitbreiding of een combinatie van twee of meer van deze opties); 3. conversie van een tijdelijk naar eeuwigdurend recht van erfpacht. Indien de erfpachter het niet eens is met de gemeentelijke aanbieding in het kader van een CHET, kan een deskundigenprocedure worden gestart om de grondwaarde en canon bindend vast te stellen. Bij een wijziging van het erfpachtrecht door de erfpachter, zoals bijvoorbeeld bij een bestemmingswijziging, wordt de canon ook opnieuw vastgesteld. In dat geval doet de gemeente de erfpachter een aanbieding en is er geen mogelijkheid voor een deskundigenprocedure.
Zowel in het kader van een periodieke canonherziening, als bij een erfpachtwijziging waaronder overstap, is er dus sprake van een grondwaardebepaling. 4.1.1 De Grondwaardecommissie In 2017 werd (na een lange aanloop) de overstap naar eeuwigdurende erfpacht geïntroduceerd. Hierbij diende een passende waarderingsmethode te worden gekozen. In het coalitieakkoord van 2014-2018 werd daarom opgenomen dat een commissie van onafhankelijke deskundigen gevraagd zou worden te adviseren over de beste methode van grondwaardebepaling voor eeuwigdurende erfpacht. In 2014 heeft de gemeenteraad de opdrachtformulering voor deze op te richten commissie vastgesteld. Overwegingen en advies In januari 2015 is de commissie van onafhankelijke deskundigen, de Grondwaardecommissie
48
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
(GWC) aangesteld.50 In het voorjaar van 2015 heeft de GWC het rapport ‘Schoon schip’ uitgebracht. De Grondwaardecommissie stelde: “De gemeente Amsterdam verkoopt geen grond die in erfpacht is uitgegeven (erfpachtgrond). Daardoor is het niet bekend wat een derde op enig moment voor erfpachtgrond zou willen betalen. De waarde van erfpachtgrond kan ook niet rechtstreeks worden afgeleid van betaalde transactieprijzen op de markt. Deze zijn immers in het leeuwendeel een combinatie van opstal en (deels) afgekochte erfpacht. Dit betekent dat wij op een andere manier de waarde van erfpachtgrond moeten bepalen.” De Grondwaardecommissie adviseerde de residuele grondwaardemethode, omdat de wetenschappelijke literatuur een sterke voorkeur voor deze methode laat zien, deze methode de minste nadelen kent en ook andere deskundigen voor de Amsterdamse situatie tot dezelfde conclusie gekomen zijn.51 Voordelen van de residuele grondwaardemethodiek zijn volgens de Grondwaardecommissie dat deze een internationaal en wetenschappelijk aanvaarde methode is, die een casus-specifieke benadering geeft (in tegenstelling tot een generieke benadering). Nadelen van de residuele methode zijn de complexiteit, de benodigde expertise en (kortweg) dat de vele specifieke elementen in de berekening niet altijd eenvoudig objectief te schatten of te onderbouwen zijn en tot discussie kunnen leiden.
Alternatieve methoden, die de Grondwaardecommissie heeft onderzocht, zijn de grondquote en de comparatieve methode. Elke methode kent zijn voor- en nadelen. Het werken met een (vaste) grondquote is eenvoudig en transparant, maar anderzijds subjectief en grof. De comparatieve methode is eveneens eenvoudig en transparant en bovendien minder subjectief, maar het ontbreekt aan voldoende vergelijkbare grondtransacties. De grondwaardecommissie concludeerde: “Een vergelijking van de drie waarderingsmethoden voor grondwaarde laat zien dat de grondquotemethode en de comparatieve methode onoverkomelijke nadelen hebben. De residuelewaardemethode heeft ook nadelen, maar die zijn minder fundamenteel van aard. De wetenschappelijke literatuur laat een duidelijke voorkeur zien voor de residuele-waardemethode. Wij adviseren de gemeente Amsterdam dan ook om deze methode te gebruiken als basis voor het bepalen van de grondwaarde.”52 Dit advies heeft het college uitgewerkt in de notitie ‘Het eeuwigdurende erfpachtstelsel uitgewerkt’.53 De residuele methode houdt in dat de waarde van de grond wordt bepaald door de marktwaarde van het object (grond en opstal) te verminderen met de waarde van de opstal.
50
Naast advies over de beste methode voor het berekenen van de waarde van eeuwigdurende erfpacht, is de Grondwaardecommissie ook gevraagd te adviseren hoe de huidige erfpachters kunnen overstappen naar eeuwigdurende erfpacht en adviseerde ze over de wijze van canonbepaling. 51 Interim advies: De bepaling van de grondwaarde van Amsterdamse woningen op bestaande erfpacht, J.M.G. Frijns, W.K. Korthals Altes en C.N. Teulings, 2014. 52 Schoon Schip, Advies van de Grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht Amsterdam, 18 juni 2015, p. 32 53 Gemeente Amsterdam, Het eeuwigdurende erfpachtstelsel Uitgewerkt, 19 januari 2016
49
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Figuur 8: Visuele weergave opbouw marktwaarde
Voor het bepalen van de waarde van de opstal heeft de Grondwaardecommissie geadviseerd de herbouwwaarde te vermenigvuldigen met een verouderingsfactor. De gemeente heeft na grondig onderzoek besloten geen verouderingsfactor toe te passen, omdat deze in het nadeel van de erfpachter werkt en worden de herbouwkosten te baseren op een (genormeerde) berekening van de bouwkosten en bijkomende kosten, inclusief sloop- en funderingskosten (op basis van geldende regelgeving en constructies op moment van peildatum). Uitwerking advies van de grondwaardecommissie (GWC) Op 28 oktober 2015 is in de raadscommissie Ruimtelijke Ordening de bestuurlijke reactie van het college op het advies van de GWC besproken. De kern van de bestuurlijke reactie was dat de uitwerking van de methode van de GWC nog niet is afgerond, maar dat het college in beginsel wel positief tegenover het advies van de GWC staat. De uitwerking vraagt tijd omdat deze uitwerking zorgvuldig moet gebeuren en het advies van de GWC een advies op hoofdlijnen is. Het college heeft het advies van de GWC vervolgens zo uitgewerkt, dat generieke uitgangspunten bepaald konden worden en het maakte duidelijk op welke punten nog nadere uitwerking nodig was.
Er is voor een representatief deel van het huidige erfpachtbestand een eerste grondwaardeberekening gemaakt, er zijn rekenvoorbeelden opgesteld, financiële effecten voor erfpachters en gemeente geanalyseerd, juridische aspecten onderzocht en kennis gedeeld met en door experts. Voor de grondwaardebepaling van eeuwigdurende erfpacht is na het advies van de GWC besloten dat de grondwaarden worden berekend conform het advies van de GWC. De grondwaardemethode is getest en de wijze van toepassing is bepaald. De parameters, met name de verouderingsfactor, zijn geanalyseerd en de wijze van toepassing hiertoe is ook bepaald. Ook zijn de grondwaarden afgezet tegen de grondprijzen, die volgens het beleid tot 2016 golden. De WOZ-waarde werd, op advies van de GWC, gekozen als basis voor het bepalen van de marktwaarde van de woning en de daarvan af te leiden grondwaarde. Voor de WOZ-waarde werd gekozen om de volgende redenen; omdat deze voor vrijwel iedere woning bekend is, ook voor andere doelstellingen (zoals belastingheffing), gebruikt wordt, maatschappelijk geaccepteerd is en omdat eigenaren bezwaar kunnen maken wanneer zij het niet eens zijn met de door de gemeente bepaalde WOZ-waarde. Het college heeft besloten het eeuwigdurende erfpachtstelsel op basis van dit advies uit te werken.54 Zie voor meer toelichting op de huidige berekeningswijze paragraaf 4.2 hierna.
54
Zie het Coalitieakkoord ‘Amsterdam is van iedereen’ van 2014-2018 en genoemd rapport Schoon Schip.
50
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
4.1.2 Discussie grondwaardemethodiek Bij sommige geïnterviewden is er onduidelijkheid over de wijze van grondwaardebepaling. Deze wordt veroorzaakt door enerzijds daadwerkelijke, dan wel vermeende, veranderingen in het grondprijsbeleid en anderzijds door verschillen tussen de wijze van grondwaardebepaling door de gemeente en door deskundigen, die bij CHET’s worden ingeschakeld. Daarnaast speelt volgens de geïnterviewden ook mee dat de communicatie over het grondprijsbeleid in de afgelopen decennia niet altijd helder was en er al dan niet hierdoor soms ook onjuiste informatie in diverse media verschenen is. Hierdoor zijn sommige geïnterviewden in de veronderstelling dat de gemeente en deskundigen altijd hebben gewerkt met de grondquotemethodiek en pas recentelijk zijn overgeschakeld naar de residuele grondwaardenmethode. Daarnaast wordt er door sommige geïnterviewden gewezen op de hefboomwerking van de residuele grondwaardemethode, die nadelig zou zijn. Veranderingen in grondprijsbeleid Bij sommige geïnterviewden bestaat de indruk dat de gemeente voor de invoering van het Grondprijsbeleid 2016 – op basis van het advies van de Grondwaardecommissie – niet residueel rekende.
De residuele methode is echter al sinds halverwege jaren negentig van de vorige eeuw het uitgangspunt voor het gemeentelijke grondwaardebeleid.55 Zo is in het grondprijsbeleid 199856 te lezen dat “grondprijzen worden berekend door middel van een residuele waardebenadering. Bij deze methode wordt een directe relatie gelegd tussen de commerciële waarde, de bouwkosten, de bijkomende kosten en de grondwaarde van het onroerend-goedobject (door de commerciële waarde te verminderen met de bouwkosten en de bijkomende kosten, resteert de waarde van de grond).” De toepassing van de residuele methode is met de jaren verfijnder geworden: 1. De methodiek is fijnmaziger geworden ten aanzien van de bepaling van de marktwaarde: van stadsdelen, naar circa 90 wijken, naar circa 500 buurten, naar circa 5.000 buurtstraten.57 2. De methodiek is preciezer geworden ten aanzien van de bepaling van de stichtingskosten: van enkele referenties en enkele oppervlakteklassen, naar bijna 20 referentietypen rekening houdend met de oppervlakte van de woning. 3. De bronnen waarop de gemeente zich baseert zij accurater geworden: voorheen werden verkoopprijzen en transactieprijzen gebruikt van enkel die woningen die recent te koop hadden gestaan en tegenwoordig wordt de WOZ-waarde gebruikt, die voor elke woning jaarlijks bepaald wordt op basis van wettelijke voorschriften.
Verschillen tussen gemeente en deskundigen Daarnaast geven sommige geïnterviewden aan dat er in het verleden met vaste quotes werd gewerkt door de deskundigen in het kader van een canonherziening einde tijdvak. Dit was inderdaad tot 2009 veelal het geval. In 2009 heeft de rechter, in de NLVE-zaak58, enkele taxatierapporten vernietigd, onder andere omdat de daarin door deskundigen gehanteerde vaste 55
Bestuurlijk Rapport Canonherzieningen einde tijdvak, Rekenkamer Amsterdam, juni 2012 Nota Gemeentelijk grondprijsbeleid 1998 57 Tot aan 2016 gaf de gemeente vaste grondprijzen af middels een ‘grondprijslijst woningen bestaande erfpacht’. 58 Rechtbank Amsterdam 25 maart 2009; ECLI:NL:RBAMS:2009:BI2715 56
51
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
grondquote niet onderbouwd was. De rechter heeft toen vastgesteld dat de onderbouwing voor de gebruikte methode ontbrak. Sinds deze uitspraak zijn ook de deskundigen overgestapt op een residuele berekening in hun taxatierapporten. Hefboomwerking Een aspect, waar in de praktijk veel discussie over is, is de inherente hefboomwerking die besloten ligt in de residuele methode. Immers, de waardeontwikkeling van het object wordt grotendeels toegerekend aan de grond. Als het object in waarde toeneemt en de herbouwkosten niet of in mindere mate, stijgt de grondwaarde in relatieve zin harder dan de waarde van het object. In een opgaande markt zoals we die de afgelopen jaren gezien hebben kan dit tot relatief sterke grondprijsstijgingen leiden (en vice versa). Om hefboomwerking te mitigeren heeft de gemeente in het kader van de Overstapregeling diverse kortingen en grenzen in het leven geroepen (het vastzetten van de waardepeildatum op 1 januari 2014 of 1 januari 2015, het maximeren van de BSQ op 49% en het toekennen van een overstapkorting van 25 of 35%). Mening geïnterviewden Het merendeel van de geïnterviewden bevestigt dat de residuele grondwaardemethode de juiste of meest passende methodiek is.
Sommige geïnterviewden hebben principiële bezwaren tegen de residuele methode, omdat hierdoor de waardeontwikkeling van het vastgoed (grond + opstal) grotendeels wordt toegerekend aan de grond. Dit principe sluit echter aan op de doelstelling van de gemeente om de waardeontwikkeling van de grond ten goede te laten komen aan de gemeenschap en daarnaast heeft de gemeente de keuze voor de residuele grondwaardemethodiek weloverwogen gemaakt en door de jaren heen meermaals opnieuw (extern) onderzocht en herbevestigd. Tevens heeft de gemeente in diverse rechtszaken59 haar gelijk gekregen in de keuze voor de residuele methode. Meerdere geïnterviewden wijzen er op dat de toepassing van de residuele methode leidt tot relatief grote verschillen in grondwaarden en dat daar dan correctiemechanismen voor nodig zijn, zoals een maximering van de BSQ. Dit hangt samen met voornoemde hefboomwerking die besloten ligt in de methode. Deze hefboom wordt door sommigen als onredelijk ervaren en gezien als een bron van onzekerheid op de lange termijn. Anderen wijzen er op dat de gemeente in het kader van de Overstapregeling al heel veel heeft gedaan om de hefboom te beperken door (opnieuw): het vastzetten van de waardepeildatum op 1 januari 2014 of 1 januari 2015, het maximeren van de BSQ op 49% en het toekennen van een overstapkorting van 25/35%).
De onzekerheid over de canonontwikkeling voor woningerfpachters is hoe dan ook verminderd met het eeuwigdurende stelsel. Voor niet overgestapte woningerfpachters en niet woningerfpachters die nog in het voortdurende stelsel zitten blijft de onzekerheid over de ontwikkeling van de grondwaarde bestaan.
59
Bijvoorbeeld het afwijzen van de vordering dat de gemeente onrechtmatig handelt door toepassing van het grondwaardebeleid en meer in het bijzonder het hanteren van de residuele waarderingsmethode (…) in het vonnis van 13 januari 2021, zaaknummer C/13/666920 / HA ZA 19-562. De rechtbank oordeelt dat de gemeente zorgvuldig heeft gehandeld bij de bepaling van de grondwaarde in het kader van het overstapbeleid.
52
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
De volgende paragraaf gaat uitvoeriger in op de actuele wijze van grondwaardebepaling door de gemeente.
Grondwaardebepaling Volgens Europese regelgeving moeten gronden worden uitgegeven tegen een marktconforme prijs om ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Het grondwaardebeleid van de gemeente Amsterdam berust op dit uitgangspunt. Daarnaast wordt er een functionele grondprijspolitiek gevoerd waar de waarde van de grond samenhangt met de (te realiseren) bestemming. Voor het bepalen van de grondwaarde zijn er in de gemeente Amsterdam twee beleidskaders van toepassing; een kader voor nieuwe erfpachten en een kader voor bestaande erfpachten. Beiden hebben als basis de residuele methode en kennen een aantal centrale uitgangspunten en principes; marktconformiteit, genormeerd en minimale grondprijzen.60 De toepassing van deze principes binnen het beleid worden hieronder toegelicht. Grondwaarde bij nieuwe gronduitgiften In het geval van nieuwe gronduitgiften zijn er verschillende manieren om marktconform te handelen. In beginsel kiest de gemeente Amsterdam ervoor om bouwrijpe grond via tenders op de markt te brengen. Op deze manier komt de grondprijs tot stand via een openbare, transparante en voorwaardelijke inschrijvingsprocedure zoals de marktconforme transactie wordt beschreven.
Wanneer de tenderprocedure niet gewenst is, vaak in het geval dat de marktpartij de eindgebruiker is (bijvoorbeeld een zelfbouwer), wordt de erfpachtgrondprijs bepaald door Grond en Ontwikkeling met behulp van de genormeerde residuele methode.64 Zie voor een toelichting op de achtergronden van de residuele grondwaardemethodiek paragraaf 4.1. Genormeerd residueel Middels de residuele methode kan de waarde van de grond worden bepaald door de opbrengstpotentie van het totaal (grond en opstallen) te verminderen met de stichtingskosten voor de opstallen. De stichtingskosten bestaan hierbij uit de bouwkosten en de bijkomende kosten. De bouwkosten bestaan uit de directe bouwkosten en de opslagen voor de aannemer. De bijkomende kosten bestaan onder andere uit honoraria, aansluitkosten en financieringskosten. Daarnaast wordt de waarde genormeerd bepaald en wordt er uitgegaan van een voor de locatie, bestemming en moment representatief marktgemiddelde. Op deze manier wordt er voor projecten met dezelfde locatie en bestemming op het zelfde moment dezelfde grondprijs bepaald. Daarnaast is er in het beleid sprake van een minimale grondprijs. Grond heeft immers altijd een waarde.
In het geval van een zeer lage of zelfs negatieve residuele erfpachtgrondprijs wordt er een minimale grondprijs gehanteerd, waarvan de hoogte jaarlijks wordt vastgesteld door het college.60 Aan de hand van deze principes komt stapsgewijs de genormeerde residuele erfpachtgrondprijs voor nieuwe uitgiften als volgt tot stand. 1. De genormeerde marktconforme opbrengstwaarde wordt bepaald per bestemming uitgaande van eeuwigdurende erfpacht. 60
Gemeente Amsterdam, De Grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2021, 7 juli 2020
53
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
2. In het geval de bestemming in de erfpachtakte is beperkt ten opzichte van het bestemmingsplan en/of de gebruikte referenties wordt er een afslag bepaald op de marktconforme waarde. 3. De marktconforme waarde wordt verminderd met de genormeerde nieuwbouwstichtingskosten om tot de erfpachtgrondprijs te komen.61 Duurzaamheidseisen De gemeente neemt meerkosten gerelateerd aan aanvullende eisen omtrent duurzaamheid mee in de grondwaardeberekening. De gemeente houdt hierbij rekening met de gestelde eisen en de vastlegging hiervan in officiële documenten. De ambities van de gemeente en de gestelde eisen liggen tegenwoordig hoger dan vroeger, ten gevolge van de veranderende wet- en regelgeving zoals aanscherping van de EPC-normen, gasloos bouwen en invoering van de BENG-normering. De gemeente houdt geen rekening met de meerkosten voor extra ambities die buiten de contractafspraken worden gerealiseerd door de ontwikkelaar.62 De exacte methodiek voor de bepaling van de grondwaarde verschilt per functie. De verschillende methodieken voor particulier-, commercieel- en maatschappelijk vastgoed worden hieronder kort toegelicht. Woningen De grondprijs voor woningen wordt bij een eerste uitgifte en bij grote transformatieprojecten bepaald door de marktwaarde te verminderen met de stichtingskosten.
De stichtingskosten worden bepaald aan de hand van referentiemodellen die elk kwartaal worden geactualiseerd. Deze referentiemodellen benaderen zo exact mogelijk het Amsterdamse vastgoed, maar zijn nooit identiek aan het nieuw te realiseren bouwproject vanwege de variëteit in bijvoorbeeld gebouwvorm en materiaalgebruik. Om deze reden wordt in deze referentiemodellen voor de stichtingskosten gewerkt met opslagen voor onder meer locatie, plintfuncties, geluidsbelasting en kwaliteit.63 Betaalbaarheidseisen Recentelijk zijn naar aanleiding van intentieafspraken met IVBN, NEPROM en Vastgoedbelang de kaders voor de realisatie van particuliere sociale en middeldure huurwoningen aangepast (inzake het 40/40/20-principe, huurprijsgrenzen, huurprijsindexatie en instandhoudingstermijnen). Deze kaders leiden tot erfpachtbeperkingen, die meegenomen worden in de residuele grondwaardebepaling voor particuliere sociale en middeldure huurwoningen. Voor nieuwe uitgifte voor particuliere sociale woonfuncties en middenhuur wordt er door de gemeente een marktwaarde-afslag berekend. Dit is een percentage dat in korting wordt gebracht op de marktwaarde ten opzichte van de marktwaarde van een vrije sector huurwoning zonder huurbeperkingen. Deze afslag is geen vast percentage, maar wordt bepaald door een aantal factoren.
De afslag is doorgaans hoger wanneer er meer beperkende voorwaarden aan de woning gesteld zijn. Deze factoren zijn; het aantal eisen dat er wordt gesteld ten aanzien van de grootte 61
Gemeente Amsterdam, De Grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2021, 7 juli 2020 Informatie Team Grondprijs Adviseringen, Gemeente Amsterdam 63 Gemeente Amsterdam, De Grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2021, 7 juli 2020 62
54
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
van de woning, de reguleringstermijn, de maximale aanvangshuur, de maximale huurindexatie en de periode van het uitpondverbod (bijvoorbeeld 15 of 25 jaar). Daarnaast is het percentage, per woonbestemming, afhankelijk van de woninggrootte en de locatie. Bij particuliere sociale woningen komt het vaakst een afslagpercentage voor in de bandbreedte tussen 20% en 50%. Bij middeldure huurwoningen is dit percentage vaker in de bandbreedte tussen 10% en 40%.64 Bij sommige geïnterviewden bestaat de veronderstelling dat de door de gemeente gestelde huureisen niet altijd voldoende terugkomen in de grondwaarde, waardoor de grondwaarde te hoog zou worden voorgesteld. De gemeente heeft de beperkingen die de gemeente eist en vastlegt echter altijd verwerkt in de residuele grondwaarde. Niet-woningen Ook in het geval van commerciële bestemmingen, wordt de grondprijs genormeerd residueel bepaald door de marktwaarde te verminderen met de stichtingskosten. Ook hier wordt rekening gehouden met sloopkosten en depreciatie. Voor de commerciële bestemmingen als kantoren, bedrijfsgebouwen, hotels en parkeervoorzieningen worden referenties toegepast die qua gebouwvorm en kwaliteit zo goed mogelijk aansluiten bij het te realiseren bouwproject.
In het geval van essentiële afwijkingen worden in samenspraak met een bouwkostendeskundige door middel van een gestandaardiseerde maatwerk methode, de kosten bepaald.65 De grondwaarde van sociaal-maatschappelijk vastgoed wordt tevens vastgesteld vanuit het uitgangspunt van commerciële vastgoedexploitatie, waarbij de vastgoedwaarde wordt bepaald met behulp van een discounted cash flow berekening. Echter wanneer de commerciële benadering niet op zijn plaats is, bij maatschappelijke functies bijvoorbeeld, wordt er gebruik gemaakt van een minimale erfpachtgrondwaarde.65 Grondwaarde bij bestaande erfpachtrechten Voor bestaande erfpachtrechten wordt de erfpachtgrondwaarde eveneens residueel bepaald, door de marktwaarde van het object (grond plus opstal) te verminderen met de opstalwaarde.66 Deze methode geldt voor zowel voortdurende als eeuwigdurende erfpachtrechten. Voor woningen is dit sinds 2016 vormgegeven in de zogenaamde WOZ/BSQ methode, zie figuur 9. De grondwaardebepaling gaat hierbij aan de hand van de volgende stappen: 1. Voor de bepaling van de vastgoedwaarde wordt de WOZ-waarde gebruikt. 2. De grondwaarde wordt bepaald door de WOZ-waarde in de WOZ-beschikking van het belastingjaar een jaar eerder te vermenigvuldigen met een percentage, de zogenaamde buurtstraatquote. Deze buurtstraatquote is het aandeel van de grondwaarde in de totale marktwaarde van het vastgoed. 3.
Vervolgens wordt op de grondwaarde een depreciatie (afslag) van 10% toegepast om te komen tot de erfpachtgrondwaarde. 4. In het geval er sprake is van overstap naar eeuwigdurende erfpacht is een overstappremie van toepassing.68 64
Informatie Team Grondprijs Advisering, Gemeente Amsterdam Gemeente Amsterdam, De Grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2021, 7 juli 2020 66 Gemeente Amsterdam, De grondwaardebepaling voor bestaande erfpachtrechten 2021, 8 december 2020 65
55
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Net als bij nieuwe uitgiften geldt ook bij de grondwaardebepaling voor bestaande erfpachtrechten dat grond altijd een waarde heeft. Er wordt daarom een minimale BSQ van 5% (van de WOZwaarde) gehanteerd. Daarnaast wordt er een maximale buurtstraatquote van 49% gehanteerd.67
Figuur 9: Visuele weergave opbouw grondwaarde
Achtergrond BSQ methodiek De opstalwaarde wordt bepaald aan de hand van de herbouwkosten, zijnde de (genormeerde) bouwkosten en bijkomende kosten, inclusief sloop- en funderingskosten (op basis van geldende regelgeving en constructies op moment van peildatum). De herbouwkosten zijn afhankelijk van woningtype, woningkenmerken en oppervlakte is en worden voor zoveel mogelijk woningen op basis van de kenmerken in het WOZ-bestand berekend en vervolgens omgeslagen in een buurtstraatquote (BSQ). De BSQ wordt bepaald door individuele grondquotes van representatieve woningen in de buurt/straat te middelen. Deze individuele grondquote is de WOZ-waarde minus de herbouwkosten, waarbij de herbouwkosten zijn berekend aan de hand van diverse referentiemodellen voor veel voorkomende woningtypen.68
Figuur 10: Visuele weergave totstandkoming Buurtstraatquote (BSQ) als gemiddelde van individuele grondquotes.
67
Raadsvoordracht Overstapregeling erfpacht, 31 mei 2017 Gemeente Amsterdam, De grondwaardebepaling voor bestaande erfpachtrechten 2021, 8 december 2020 68
56
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
De BSQ wordt gehanteerd om verschillende redenen. De BSQ maakt het mogelijk om voor een woning met onbekende WOZ-waarde en dus onbekende individuele grondquote, de grondwaarde te bepalen op basis van de BSQ. Daarnaast doet deze manier recht aan locatieverschillen die op zeer korte afstand in een buurt kunnen plaatsvinden. Verder weerspiegelt het gebruik van de WOZ-waarde ook verschillen tussen woningen en ontstaat een unieke grondwaarde.69 In onderstaande figuur 11, wordt weergegeven hoe de BSQ’s in Amsterdam zich hebben ontwikkeld. Er is een duidelijke stijging te zien van de BSQ’s in vier jaar tijd, als gevolg van de sterke stijging van de WOZ-waarden.
BSQ in 2017
BSQ in 202170 Figuur 11: BSQ kaart in 2017 en 2021 69 70
Schoonschip, Advies van de grondwaardecommissie Eeuwigdurende Erfpacht, 18 juni 2015 Website Gemeente Amsterdam
57
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Totstandkoming herbouwkosten De herbouwkosten zijn in 2016 door een extern bouwkostenbureau aan de gemeente geadviseerd. Recent heeft de gemeente twee bouwkostenbureaus opdracht gegeven om de herbouwkostenramingen ten behoeve van de BSQ’s te actualiseren. Dit is een proces waarin één van de bureaus een first opinion afgeeft, dit bureau stelt conceptstukken op en de tweede geeft een second opinion af, dit bureau beoordeelt de conceptstukken. De vanuit de gemeente betrokken interne bouwkostendeskundigen en grondprijsadviseurs hebben hierbij een consulterende deelname, waarbij ze kritisch kijken naar de rekenmethode en de uitkomsten ten aanzien van uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid richting erfpachters. Dit proces is vastgelegd in een audit rapport waarin de processtappen zijn omschreven. Dit rapport zal met de vaststelling van het nieuwe grondwaardebeleid voor bestaande erfpachtrechten ter kennisname worden aangeboden aan de Raad. Veranderingen in depreciatie Op de grondwaarden worden depreciaties toegepast. Deze depreciatie bestond tot en met 2010 uit 40%, vanaf 2011 uit 25% en vanaf 2017 uit 10%. Deze aanpassingen staan in openbare raadsstukken en deze verlagingen worden doorgevoerd om marktconform te blijven en ongeoorloofde staatssteun te voorkomen.
De depreciatie van 25% bestond voorheen voor 15% uit sloopkosten en voor 10% uit een korting vanwege de contractrelatie die de erfpachter heeft met de gemeente. Vanaf 2017 maken de sloopkosten onderdeel uit van de herbouwkosten en zijn deze daarom uit de depreciatie gehaald, waardoor deze sindsdien 10% bedraagt. Discussie BSQ methodiek Een deel van de geïnterviewden geeft aan dat de bepaling van de BSQ niet transparant is. Ook bij de ombudsman is hier een aantal (circa 30) klachten over binnengekomen (op een totaal aantal overstapaanvragen van circa 162.000). De term ‘black-box’ wordt door de geïnterviewden vaak gebruikt als het gaat om de BSQ. De wijze waarop door de gemeente de BSQ bepaald wordt, staat in rekenregels vastgelegd in het Beleid Grondwaardebepaling. Hierin staat ook weergegeven welke referentietypen de gemeente voor de bepaling van de herbouwkosten hanteert en wat de herbouwkosten per type zijn. De gemeente gebruikt deze herbouwkosten en rekenregels om jaarlijks de BSQ’s te berekenen. Deze berekeningen worden extern gecontroleerd door twee partijen. Daarnaast licht de gemeente de totstandkoming toe aan de hand van zogenaamde grondwaarde en buurstraatquoterapporten. De gemeente kan echter geen inzicht geven in de exacte parameters op woningniveau die gebruikt worden voor de berekeningen omdat hiervoor juridische beperkingen gelden.
De gemeente onderzoekt de mogelijkheden om nader inzicht te geven in de totstandkoming van de erfpachtgrondwaarde. De gemeente is echter gebonden aan wettelijke voorschriften waardoor niet alle informatie die aan de berekening van de erfpachtgrondwaarde ten grondslag ligt, gedeeld kan worden. De verstrekking van WOZ-gegevens wordt namelijk bepaald door de wet WOZ. Deze wet schrijft voor dat WOZ-waarden alleen op individueel niveau en niet per bulkverstrekking openbaar inzichtelijk zijn voor derden. Daarnaast zijn de WOZ-objectkenmerken alleen raadpleegbaar voor de direct belanghebbenden, wat personen zijn op wiens naam de WOZ-
58
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
beschikking staat.71 Zonder de WOZ-objectkenmerken is het niet mogelijk om de herbouwkosten te berekenen. Hierdoor is het alleen mogelijk om als erfpachter de eigen grondquote na te rekenen en niet die van andere objecten in de straat en daarmee ook niet de BSQ. BSQ en data De BSQ berekening is afhankelijk van twee datasets; de erfpachtrechtelijke gegevens en de WOZ-gegevens. De WOZ-gegevens vallen uiteen in de WOZ-waarden en de WOZobjectkenmerken (zoals woningtypering, woninggrootte, aanhorigheden etc.). Om de BSQberekeningen te kunnen narekenen, zijn beide datasets nodig. De erfpachtrechtelijke gegevens zijn van belang om te vast te stellen welke woningobjecten opgenomen dienen te worden in de BSQ berekening. De WOZ-gegevens zijn van belang voor het bepalen van de grondquotes. De WOZ-waarde dient als opbrengstcomponent voor de residuele grondwaardeberekening. De WOZ-kenmerken dienen als input voor de herbouwkosten. Een BSQ wordt bepaald aan de hand van gegevens en woningobjecten in de buurtstraat en op buurtniveau. De volledige narekenbaarheid van één enkele BSQ is alleen mogelijk als alle gegevens van de betrokken woningen worden verstrekt.
Om in de wens van meer transparantie voor erfpachters en ketenpartijen te voorzien en meer inzicht te geven in de bepaling van de grondwaarde, heeft de gemeente grondwaarderapporten ontwikkeld die zien op de WOZ en onbezwaarde waarde en grondwaarderapporten die zien op BSQ’s. Door de gemeenteadvocaat wordt momenteel onderzocht wat de aanvullende mogelijkheden zijn om inzicht in de BSQ-berekeningen verder te vergroten, binnen de juridische beperkingen. Er zijn nog geen tussentijdse conclusies beschikbaar van het onderzoek. Onbezwaarde waarde De WOZ-waarde wordt jaarlijks bepaald door de gemeentelijke dienst Belastingen en staat open voor bezwaar door de bewoner. Indien de WOZ-waarde niet bekend is, wordt er een onbezwaarde waarde bepaald door Grond & Ontwikkeling via een ‘maatwerkberekening’. Het is voor erfpachters mogelijk om over deze maatwerkberekening vragen te stellen, op bepaalde onderdelen van de berekening bedenkingen te uiten en om heroverweging van de berekening te verzoeken.72 Dit is vaak het geval bij de ontwikkeling van nieuwe woonwijken, waarbij de erfpachter, na de uitgifte in voortdurende erfpacht, wilde overstappen naar eeuwigdurende erfpacht.
In de interviews werd aangegeven dat het bepalen van de onbezwaarde waarden een langdurig proces is (perioden van een jaar zijn genoemd) waardoor de impact onzeker is en het doorrekenen van de businesscase door ontwikkelaars als lastig wordt ervaren.
71
De objectkenmerken die in het WOZ-waardeloket worden genoemd zijn gegevens uit de BAGregistratie, die in veel gevallen niet volledig aansluiten op de WOZ-objectkenmerken. 72 Gemeente Amsterdam, Bedenkingen tegen onbezwaarde waarde of maatwerk BSQ
59
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Canonbepaling De canon is een vergoeding die de erfpachter aan de gemeente betaalt voor het gebruik van de gemeentelijke grond, in andere woorden; als vergoeding voor het erfpachtrecht. De canon wordt berekend door de grondwaarde, die wordt bepaald zoals in paragraaf 4.2 omschreven, te vermenigvuldigen met een canonpercentage. Er gelden verschillende canonpercentages binnen het eeuwigdurende stelsel en het voortdurende stelsel, omdat deze afhankelijk zijn van de toepasselijke Algemene Bepalingen, dan wel het vigerende beleid. Voor een toelichting over de verschillende AB’s zie paragraaf 2.3 en 3.1. Onderstaande figuur geeft de hoogte van het canonpercentage weer onder de verschillende AB’s in de afgelopen jaren. Zoals te zien is, is dit percentage afhankelijk van de van toepassing zijnde AB, tussen de 1,94% en 3,75%.
Figuur 12: Hoogte canonpercentages per AB.73
Canonpercentage bij voortdurende erfpacht Voor voortdurende erfpacht wordt het percentage door de gemeente sinds de invoering van de AB 2000 per kwartaal aangepast. Daarvóór werd het canonpercentage jaarlijks vastgesteld. De AB 2000 was de eerste AB waarin stond gedefinieerd hoe het canonpercentage wordt vastgesteld. Het canonpercentage volgens de AB 2000 wordt ieder kwartaal bepaald op basis van een momentopname het gemiddeld rendement op langlopende staatsleningen, verhoogd met een toeslag ingeval de erfpachter heeft gekozen voor een 10- of 25-jaar vaste canon. (Voor een verdere detaillering van de AB’s, zie paragraaf 3.1)
73
Tabel gemaakt met Gemeentebladen van Gemeente Amsterdam van Besluit Grond en Ontwikkeling eerste kwartaal 2017 tot en met vierde kwartaal 2021.
60
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
De praktijk bij nieuwe gronduitgifte was (onder de AB 2000, tot de AB 2016 ontstond) dat gedurende het uitgifteproces wel een grondwaarde met de erfpachter werd overeengekomen, maar dat de gemeente nog niet precies kon aangeven wat de canon zou worden. De canon voor het 50-jarige tijdvak werd namelijk bepaald door de reeds overeengekomen grondwaarde te vermenigvuldigen met het canonpercentage, zoals dat gold op het moment van gronduitgifte. Wanneer een uitgifte door omstandigheden enige vertraging opliep en daardoor een kwartaal later plaatsvond, werd de hoogte van de canon bepaald door het canonpercentage dat inmiddels was aangepast aan een volgende momentopname van het rendement op langlopende staatsleningen. Een ander gevolg van de canonpercentages per kwartaal onder de AB 2000 was, dat een grondwaardestijging door bestemmingswijziging in een bepaald jaar tot vier verschillende canonstijgingen leidde, afhankelijk van het canonpercentage in het kwartaal waarin de canonstijging zou ingaan. Het grondprijsbeleid werd namelijk één keer per jaar vastgesteld. Dit leidde bij tussentijdse wijzigingen in de praktijk tot veel discussies over het kwartaal waarin de wijziging zou ingaan. De erfpachter had er belang bij, dat de wijziging pas zou ingaan in een kwartaal waarin het canonpercentage lager was dan in voorgaande en opvolgende kwartalen.
Van 2001 tot 1 oktober 2014 was het canonpercentage bij de AB 2000-uitgifte gelijk aan een actuele momentopname van het rendement van langlopende Nederlandse staatsobligaties.74 Sinds 1 oktober 2014 werd daarbij voor nieuwe tijdvakken een minimum van 3,00% ingesteld voor de jaarlijks geïndexeerde canon. Dit omdat de staatsrente sinds 2012 sterk daalde, en richting 0% dreigde te gaan dalen. Hierdoor liepen de rendementen op staatsleningen, die tot 2010 globaal genomen redelijk overeenkwamen met andere rentevoeten, zoals de hypotheekrente, steeds meer uit de pas met gehanteerde rentevoeten op de vastgoedmarkten. Ook bleek dat er nagenoeg niet meer werd afgekocht bij de steeds verder dalende canonpercentages, waardoor de gemeentelijke schulden in een ongewenst tempo opliepen. De invoering hiervan is in raadsvergaderingen besproken, er was hieromtrent destijds een levendige politieke discussie. Aandachtspunten waren dat sommige fracties het niet consistent vonden om vlak voor de erfpachtvernieuwing (die in 2016 zou worden vastgesteld) een onderdeel van het voortdurende stelsel aan te passen.
Een ander aandachtspunt was of conversies - het vestigen van een nieuw voortdurend erfpachtrecht in plaats van een (afgelopen) tijdelijk erfpachtrecht - als bestaande of als nieuw erfpacht moest worden gezien, in het kader van bescherming van zittende erfpachters ten opzichte van toekomstige gronduitgiften onder de AB 2000. In 2015 en 2016 heeft de gemeente, volgend op dit besluit uit 2014, ook een minimumpercentage ingesteld voor de 10-jaar vaste canon (2,90%) en de 25-jaar vaste canon (3,25%), en is het minimumpercentage voor de indexcanon ook gaan gelden voor wijzigingen van bestaande erfpachtrechten (1,94% voor bestaande woningen; 3,00% voor andere bestemmingen). Sinds 2017 is daarom in de praktijk geen sprake meer van kwartaal fluctuaties in de canonpercentages. Hierdoor behoorden ook de tijdrovende discussies over de ingangsdatum van tussentijdse wijzigingen tot het verleden.
74
AB 2000, art. 7.1
61
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Tussentijdse wijzigingen Ook wordt de canon aangepast bij wijzigingen in het gebruik of de bebouwing, tenzij de berekening resulteert in een lagere canon.75
Canonpercentage bij eeuwigdurende erfpacht Voor eeuwigdurende erfpacht wordt het canonpercentage door de gemeente per jaar vastgesteld. Het canonpercentage wordt samengesteld door drie parameters; de reële rente (begrensd door een boven- en ondergrens), de inflatieverwachting en de risico-opslag. Deze drie parameters bij elkaar opgeteld vormen de disconteringsvoet. Het huidige canonpercentage voor de AB 2016 is sinds 2016 onveranderd 2,39% gebleven, omdat deze feitelijk onder de ondergrens ligt en daardoor op de ondergrens is vastgeklikt.
Figuur 13: berekening canon en canonpercentage van het eeuwigdurende stelsel.
Reële rente AB 2016 De reële rente is de nominale rente, gecorrigeerd voor de inflatieverwachting. De nominale rente hierbij is het gemiddeld effectief rendement op aflosbare staatsleningen met een resterende looptijd van tien jaar. De hoogte van deze rente wordt door de markt bepaald. In theorie zou de referentie voor eeuwigdurende erfpacht een eeuwigdurende staatslening moeten zijn, maar die zijn er niet in Nederland. Vandaar dat de gemeente de 10-jaars staatsrente neemt, die openbaar bekend is. Vanwege dit tijdsverschil in referentieperiodes vinden er enkele correcties plaats in de formule. Voor de reële rente die onderdeel is van bovenstaande formule, houdt de gemeente een begrenzing aan tussen 1% en 3% om beïnvloeding van extreme rentestanden te beperken. Het maximum van 3% is ingesteld om de erfpachter te beschermen tegen rentestijgingen. Het minimum van 1% is ingesteld ter bescherming van de gemeentelijke inkomsten en omdat een extreem laag canonpercentage naar verwachting niet overeenkomt met de (grond)waarde. De rente op 10-jarige staatsleningen is op dit moment uitzonderlijk laag, met inflatiecorrectie zou de reële rente zonder deze bandbreedte op een negatieve rente uitkomen. Omdat de canon een vergoeding voor het gebruik van de grond is, en grond altijd een gebruikswaarde heeft, behoort 75
AB 2000 art. 12, lid 3
62
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
een canon niet negatief te zijn. Deze percentages en de achterliggende redenering zijn tevens in lijn met de adviezen van de Grondwaardecommissie en van Francke en Frijns.76 Inflatieverwachting AB 2016 De huidige lange termijn prijsinflatieverwachting is al sinds 2016 onveranderd 2%. Deze is gelijk aan de inflatiedoelstelling van de ECB. De verwachte prijsinflatie is nodig om toekomstige canonbedragen in te kunnen schatten. De waarde van een euro nu, is immers niet gelijk aan de waarde van een euro over 20 jaar. De canon wordt jaarlijks geïndexeerd. Om ‘dubbel’ indexeren te voorkomen, wordt de verwachte inflatie ‘uit’ het canonpercentage gehaald in de teller van de formule. Risico-opslag AB 2016 De risico-opslag vormt een opslag voor de risico’s die de gemeente loopt en de kosten die de gemeente maakt. De risico-opslag is 1,5%, de Grondwaardecommissie77 en Frijns en Francke adviseerden een percentage tussen 1,5% en 2%. De risico-opslag wordt toegevoegd ter risicovermindering voor de gemeente. Deze risico’s en kosten zijn onder andere; 1) het risico dat de toekomstige rente over gemeentelijke leningen voor het bouwrijp maken van de grond hoger is dan de canon.78 2) het risico dat de erfpachter de canon niet (op tijd) betaalt. 3) De werkelijke inflatie, grondwaardeontwikkeling of woonduur die afwijkt van de verwachting.
4) Administratieve kosten die verband houden met de erfpachtcontracten.79 De grondwaardecommissie geeft aan dat de hoogte van de risico-opslag giswerk blijft en dat de risico-opslag bovendien afhankelijk zou moeten zijn van de kwaliteit van de locatie. De gemeente heeft gekozen voor eenzelfde universele opslag voor de gehele gemeente en hanteert de ondergrens als geadviseerd door de GWC. Berekening canonpercentage AB 2016 Wanneer de formule van figuur 13 wordt ingevuld met de meest recente percentages, zoals onderstaand weergegeven, geeft dit het huidige canonpercentage voor nieuwe uitgiften van 2,39% van de AB 2016.
76
Advies over de bepaling van het canonpercentage (2013). Grondwaardecommissie, Schoon Schip, 2015 78 Gemeente Amsterdam, De grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2020, 7 juli 2020 79 Grondwaardecommissie, Schoon Schip, 2015 77
63
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
Parameter
14 december 2021
Percentage
Reële rente Risico opslag Inflatieverwachting Disconteringsvoet
1,00% 1,50% 2,00% 4,50%
Tabel 6: Huidige invulling van de parameters voor het canonpercentage van de AB 2016
Figuur 14: Berekening huidig canonpercentage
Kritiek Sommige geïnterviewden bekritiseren de door de gemeente gehanteerde methodiek voor de bepaling van het canonpercentage. Zo vinden sommigen het bijvoorbeeld onduidelijk waarom er met een risicopercentage wordt gerekend.80 Ook is er bij sommigen kritiek op het indexeren van de canon, waardoor wanneer men dit uit zou zetten in de tijd, zo wordt geredeneerd, de canon effectief over de gehele looptijd geen 2,39% maar 4,5% is. De parallel wordt dan getrokken met een hypotheek waarbij er geen inflatie-effect is op de maandlast. Anderzijds kan ook de parallel met verhuur worden getrokken, waarbij indexatie van de huur wel algemeen gebruikelijk is. Indexering wordt dan beschouwd als compensatie voor het feit dat het betaalmiddel (de euro) ieder jaar iets minder waard wordt. Ook bij erfpacht in de gemeente Amsterdam is het sinds 1966 gebruikelijk om de canon te indexeren.
Betaalopties Voortdurend stelsel Per AB verschillen de betaalopties. Zo kan bij voortdurende erfpacht de canon worden afgekocht tot het einde van het tijdvak of jaarlijks worden betaald. Zoals omschreven in paragraaf 3.1 is er bij de AB 2000 keuze tussen een jaarlijkse indexatie of een 10 of 25 jaar vaste canon of het afkopen tot het einde van het tijdvak. Bij de AB 1994 kan het tijdvak eenmalig verlengd worden afgekocht met maximaal 50 jaar. Overstap eeuwigdurend Erfpachters met bestemming wonen kunnen tussentijds en aan het einde van hun tijdvak overstappen op het eeuwigdurende erfpachtstelsel. Indien aanvragen voor 8 januari 2020 zijn gedaan, vallen deze onder de gunstige voorwaarden. Indien de keuze tot overstap wordt gemaakt zijn er drie betaalopties: 1. Het betalen van een jaarlijkse canon die jaarlijks wordt geïndexeerd;
80
Brief Vereniging Eigen Huis aan de wethouder, 24 sept 2015
64
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
2. Eeuwigdurende afkoop waarbij de erfpachter één bedrag betaalt bij overstap, zijnde de contante waarde van alle toekomstige canonbetalingen. De aanvraagdatum bepaalt het te hanteren prijspeil en de disconteringsvoet (die op dit moment 4,5% is). 3. Een derde optie is dat de jaarlijkse canon in de toekomst op ieder moment, op aanvraag van de erfpachter omgezet, kan worden naar een afkoopsom. Nieuwe uitgiftes Bij nieuwe uitgiftes onder de AB 2016 voor wonen (inclusief bijbehorende parkeervoorzieningen) en sociaal maatschappelijke voorzieningen waarvoor de vaste erfpachtgrondprijs van toepassing is, kan de erfpachter kiezen of hij periodiek canon wil betalen of de canon wil afkopen. Voor nieuwe uitgiftes voor alle andere bestemmingen, is de erfpachter verplicht tot eeuwigdurende afkoop.81
Figuur 15: Visuele weergave afkoopopties AB 2016
Met een afkoopsom kan de canon voor oneindige duur van het erfpachtrecht afgekocht worden. Bij nieuwe uitgiften onder eeuwigdurende erfpacht is de afkoopsom gelijk aan de erfpachtgrondwaarde. Wanneer de erfpachter heeft gekozen voor canonbetaling, kan hij gedurende de looptijd van het recht alsnog kiezen voor een tussentijdse afkoop. Wel is het zo dat de voorwaarden hiervoor met het verlopen van de tijd minder gunstig worden: het eeuwigdurende tijdvak (na afloop van het lopende, voortdurende tijdvak) komt elk jaar dichterbij waardoor de te betalen afkoopsom elk jaar met de disconteringsvoet (van 4,5%) stijgt. Wanneer de erfpachter eenmaal heeft gekozen voor afkoop of daartoe verplicht is, kan dit later niet meer worden teruggedraaid, ook niet wanneer het erfpachtrecht aan een derde wordt overgedragen. Corona gerelateerd uitstel afkoop commercieel vastgoed Vanwege corona is in 2020 een tijdelijke maatregel ingesteld waarmee het voor nieuwe erfpachtuitgiften voor commercieel vastgoed onder de AB 2016, waarvan het recht inging voor 1 januari 2021, onder voorwaarden mogelijk werd om gedurende twee jaar canon te betalen, waarna de canon alsnog eeuwigdurend moet worden afgekocht tegen de volledige afkoopsom. Tevens geldt dat de canon moet worden afgekocht zodra de ontwikkelaar zijn erfpachtrecht geheel of 81
Gemeente Amsterdam, De grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2020, 7 juli 2020
65
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
gedeeltelijk overdraagt aan de belegger, of zelf in gebruik neemt.82 Op 9 februari 2021 heeft het college ingestemd met de verlenging van de tijdelijke coronamaatregel tot 1 januari 2022 om de reden dat de coronacrisis langer voortduurt. Hierdoor blijft het in 2021 voor nieuwe uitgiften onder de AB 2016 onder voorwaarden mogelijk om tijdelijk canon te betalen (gedurende een termijn van twee jaar), waarna de canon alsnog eeuwigdurend moet worden afgekocht. De verlenging geldt tot 1 januari 2022 en heeft terugwerkende kracht vanaf 1 januari 202183 Indexering van de canon Als er door een negatieve inflatie (deflatie) een lagere canon uit de indexeringsberekeningen volgt, wordt de canon binnen de AB 2016 niet aangepast. Bij voortdurende canons kan er dan wel sprake zijn van een canondaling bij indexering (en dit is ook gebeurd in 2011, 2015 en 2017 voor de jaarlijks geïndexeerde canon onder de AB 2000).
82 83
Gemeente Amsterdam, De grondprijsbepaling voor nieuwe erfpachtrechten 2020, 7 juli 2020 Besluit College van B&W 9 februari 2021.
66
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
5 Erfpachtorganisatie gemeente Amsterdam
Vrijwel alle erfpachthandelingen door de gemeente worden uitgevoerd door de afdeling Erfpacht en Uitgifte. In de in- en externe interviews is naar voren gekomen dat in de uitvoering knelpunten worden ervaren. Ter achtergrond wordt in dit hoofdstuk daarom geschetst hoe de erfpachtorganisatie is opgebouwd en met welke uitdagingen deze in de praktijk te maken heeft. De afdeling Erfpacht en Uitgifte valt onder de directie Grond en Ontwikkeling. Grond en Ontwikkeling valt binnen de gemeentelijke organisatie in het cluster Ruimte en Economie. De afdeling Erfpacht en Uitgifte (ca. 300 FTE, waarvan ca. 50% extern ingehuurde krachten zijn, vooral vanwege de verwerking van de ca. 162.000 overstapaanvragen) regelt alle erfpachtzaken van de gemeente Amsterdam voor zowel wonen als overig vastgoed. Hieronder vallen onder andere nieuwe uitgiften, CHET’s, transformaties (BSW/BBW) en overstapaanvragen.
Ontwikkeling De afdeling Erfpacht en Uitgifte (E&U, destijds Erfpacht Administratie Kantoor/Bureau Erfpacht geheten) was tot in de jaren ’80-‘90 voornamelijk een beheersmatige afdeling. De afgelopen decennia zijn de eerste canonherzieningen einde tijdvak (CHET’s) aan de orde geweest, is het aantal erfpachtrechten in de stad sterk toegenomen (zie 2.4) en is het erfpachtstelsel meer onderwerp van maatschappelijke/bestuurlijke discussie geworden. De taken van de afdeling zijn daardoor in de afgelopen 20-25 jaar ook meer beleidsmatig geworden. Aanvullend heeft de introductie van de overstapmogelijkheid naar het eeuwigdurende stelsel geleid tot een nieuwe werkvoorraad aan te behandelen overstapdossiers. Er zijn ongeveer 162.000 overstapaanvragen ingediend. Dit is terug te zien in de ontwikkeling van het aantal aanstellingen van medewerkers in de afgelopen jaren. Daarnaast heeft er in 2008-2009 een centralisatie plaatsgevonden; vanaf 1990 tot 2009 werd erfpacht juridisch beheerd door de stadsdelen, in 2009 zijn de erfpachtwerkzaamheden gecentraliseerd.
Figuur 16: ontwikkeling aanstellingen E&U, (FTE)
67
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Onder de afdeling E&U vallen de volgende teams; Beleid, Staf, Erfpachtbeheer Particulieren, Erfpachtbeheer Zakelijk, Uitgifte, Overstap, Werkprocessen, Klanten, Stakeholders en Administratie en Data. In het bijzonder zijn er veel extra externe werknemers ingehuurd bij team Overstap.
Figuur 17: ontwikkeling aanstellingen Team Overstap (FTE)
Aantal medewerkers en ratio externe inhuur Voor de afdeling Erfpacht en Uitgifte werken momenteel (peildatum augustus 2021) circa 300 FTE aan medewerkers. Tabel 8 geeft de verdeling van het aantal medewerkers weer per team. De tabel laat ook zien welk deel van de medewerkers per team intern bij de gemeente werkt en hoeveel er extern zijn ingehuurd. Wat opvalt is dat er 48% externe inhuur is. Team overstap heeft met bijna 80% het grootste aandeel ingehuurde medewerkers. De afdeling bestaat voor iets meer dan de helft uit data-onderzoek medewerkers en voor ongeveer de helft uit erfpachtbeheerders. De medewerkers data-onderzoek maken in het programma Hermes de gegevens op orde zodat een digitale aanbieding verzonden kan worden. Alle data-onderzoek medewerkers zijn extern ingehuurd en een deel van de (junior) erfpachtbeheerders bestaat ook uit externen. Bij het team werkprocessen, klanten en stakeholders is ongeveer de helft externe inhuur. Dit valt bijna volledig toe te schrijven aan de klantvragen-medewerkers, die allemaal extern zijn ingehuurd. Het team is in 2019 opgericht om team overstap te ondersteunen. Aanvankelijk ontving het subteam voornamelijk overstap-gerelateerde vragen, inmiddels komen er ook bredere vragen binnen over beleid en beheer.
Het aandeel van de extern ingehuurde medewerkers op de afdelingen erfpachtbeheer particulieren en erfpachtbeheer zakelijk is vooral gevuld met junior erfpachtbeheerders.
68
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
Organisatieonderdeel Erfpacht en Uitgifte (staf) Team Uitgifte Team Erfpachtbeheer Particulieren Team Erfpachtbeheer Zakelijk Team Administratie en Data Team Overstap Team Werkprocessen, Klanten & Stakeholders Team Beleid Team Advisering Grondprijzen (TAG, niet onder E&U) Totaal
14 december 2021
Totaal FTE
Intern (%)
Externe inhuur (%)
35,50 29,18 32,83 40,48 31,83 78,97 37,28 9,44 30
38,0% 89,0% 72,9% 66,0% 59,3% 20,7% 53,4% 89,4% n.b.
62,0% 11,0% 27,1% 34,0% 40,7% 79,3% 46,6% 10,6% n.b.
295,52
52,0%
48,0%
Tabel 7: Aantallen FTE per afdeling en verhouding medewerkers gemeente intern en externe inhuur.
Het inwerken van het grote aantal tijdelijke medewerkers legt een aanzienlijke druk op de vaste medewerkers van de afdeling Erfpacht & Uitgifte. Het team Personeel en Organisatie (P&O) ondersteunt met de werving van personeel. Er was de afgelopen jaren veel vraag naar nieuw personeel, mede door de wisselingen in personeel. Begin 2020 heeft het college een definitief besluit genomen over nieuw beleid ten aanzien van de externe inzet. Met name het besluit dat uitzendkrachten in principe na 2 jaar een vast contract krijgen heeft impact op de bedrijfsvoering. P&O heeft een impactanalyse gemaakt, dit heeft onder andere geresulteerd in een verzoek (2020) voor een uitzonderingspositie voor het 2-jaarsbeleid uitzendkrachten (UZK) voor het (tijdelijke) programma Overstap. Op dit moment is er nog geen duidelijkheid of de uitzonderingspositie wordt toegekend.
Organogram en werkzaamheden Binnen Grond en Ontwikkeling wordt er, naast de werkzaamheden op de afdeling Erfpacht en Uitgifte, veel aan erfpacht (gerelateerde zaken) gewerkt binnen de teams Grondprijsadvisering (TAG) en Juridische Zaken van de afdeling Strategie en Advies en bij de teams Communicatie en Personeel en Organisatie van de afdeling Bedrijfsvoering. In onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven. TAG is het organisatieonderdeel dat verantwoordelijk is voor het grondprijsbeleid, waaronder het vaststellen van de buurtstraatquotes.
69
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
14 december 2021
Figuur 18: Organogram voor de voor erfpacht meest relevante teams (in blauw)
De kerntaken van Grond en Ontwikkeling zijn: het bouwrijp maken van gemeentelijke grond en het in erfpacht uitgeven daarvan; het beheer van onroerend goed en financieel-economische begeleiding en management van ruimtelijke projecten. Grond en Ontwikkeling heeft verschillende afdelingen. Onderstaand worden specifiek de erfpacht gerelateerde teams kort toegelicht. Team
Beschrijving
Team Beleid
Beleid richt zich op het vormen en het borgen van het erfpachtstelsel en adviseert over juridisch complexe erfpachtkwesties (waaronder rechtszaken), adviseert het MT, DT en het gemeentebestuur op beleidsmatig en inhoudelijk vlak en maakt en evalueert beleid. Staf verricht werkzaamheden in de vorm van strategische advisering aan het management. Dit betreft onder andere risico-analyse, dashboarding, financiële rapportage en interne controle. Ook de productowners van diverse interne (IV) projecten vallen onder de Staf. Hoewel de teams particulier en zakelijk erfpachtbeheer zelfstandig zijn, wordt er veel samengewerkt, ook de werkvoorraad is gezamenlijk. Kerntaken van de teams zijn: het afhandelen van erfpachtwijzigingen, zoals splitsingen, bestemmings-/bebouwingswijzigingen, naleving erfpachtvoorwaarden, (perceel)uitbreidingen, tuinuitbreidingen, samenvoegingen, afkoop en CHET’s. Een aantal erfpachtbeheerders werkt samen in het subteam Beheer Overstap. Ook het subteam transformatie valt onder beheer, dit team behandelt transformatietrajecten met een grootte
Team Staf
Team Beheer: Particulieren en Zakelijk
70
Gemeente Amsterdam Knel- en Verbeterpunten Erfpachtstelsel Amsterdam
Team Uitgifte
Team Overstap
Team Werkprocessen, Klanten & Stakeholders (WKS)
Team Administratie en Data
Team Grondprijsadvisering (TAG)
Communicatie
14 december 2021
boven de 2.500 m2. Beheer doet soms een uitgifte die aan een bestaand recht wordt gekoppeld, zoals een tuinuitbreiding of transformatie. Uitgifte heeft als hoofdtaak het uitgeven van bouwrijpe grond in erfpacht voor diverse bestemmingen. Het betreft commerciële gronduitgifte, waarbij ontwikkelaars zich (vrijwillig) in kunnen schrijven op tenders. De erfpachtcanon is hierbij een gegeven, daarom wordt hier niet over onderhandeld. De ontwikkelaars ontvangen erfpacht optiecontracten, die zij kunnen accepteren of weigeren. Team Uitgifte begeleidt ook de herontwikkelingstrajecten van woningcorporaties. Overstap verzorgt de aanbiedingen voor erfpachters die een overstap aanvraag hebben gedaan naar eeuwigdurende erfpacht. Om dit te kunnen doen dienen de bestemmingen en andere data gecontroleerd te worden, met de akte als bron. WKS houdt zich voornamelijk bezig met klantvragen, veelal voortkomend uit de Overstapregeling, daarnaast is er expertise in het team met betrekking tot berekeningen, tekeningen, vastgoedregistratie, beheer en ontwikkeling van de werkvoorraadsystemen, accountmanagement en incasso. Administratie en Data zorgt door middel van het invoeren en controleren van verschillende gegevens in de IT systemen (Hermes) voor een correcte inhoud, levert gegevens aan voor facturering en boekhouding en zorgt voor een groot deel van de debiteuren administratie.