A - 22 Jeugd(zorg) (10) 03 Onderzoeksrapport Preventieve jeugdhulp in Amster

2.3.3

Deelconclusie

De rol van Stichting OKT op het gebied van preventie komt voort uit de inrichtingskeuzes van de gemeente voor het preventieve veld. Hieruit volgt dat de OKT's het zwaartepunt vormen in het preventieve jeugdstelsel: als aanbieder van een basis aan generalistisch preventief aanbod (waaronder selectieve en geïndiceerde preventie), van universele preventie en als spil in de preventieve structuur. De gemeente heeft deze beoogde rol in beperkte mate nader geoperationaliseerd in een beleidskader voor de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT. De gemeente formuleert sinds 2019 geen doelen en slechts één resultaatafspraak voor de preventieve opgave van Stichting OKT, te weten het bereik van het opvoed- en opgroeiondersteuningsaanbod. Vanaf 2023 formuleert de gemeente één concrete streefwaarde, namelijk ten minste 30% tijdsbesteding aan preventie. De gemeentelijke verklaring voor het gebrek aan uitwerking is dat zij niet op de stoel van de professional wil gaan zitten. Voor het gedeelte 'prioriteiten' geeft de gemeente de OKT's de opdracht om de opgave te operationaliseren in activiteiten en beoogde resultaten. Het gebrek aan inhoudelijke uitwerking van de preventieve opgave maakt dat het kader vanuit de gemeente in de kern bestaat uit een taakomschrijving van vijf basistaken preventie en, indien van toepassing, jaarlijkse prioriteiten op het gebied van preventie.

Ondanks gebrek aan doelen en resultaatafspraken, doet de gemeente wel een aanzet tot aanvullende indicatoren om de uitvoering door Stichting OKT te monitoren.

2.4 Context uitvoering preventieve opgave Stichting OKT Uit paragraaf 2.2 blijkt dat de gemeente het OKT al sinds de start van het stelsel voor ogen heeft gehad als spil in het (preventieve) jeugdstelsel, en dat de opgave aan het OKT zich niet beperkt tot preventie. Om de beoogde uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT in context te kunnen begrijpen, hanteren we in deze paragraaf een brede blik op het beleidskader voor Stichting OKT. We gaan in op de onderdelen van de opgave

41

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM die geen betrekking hebben op preventie, zowel wat betreft het vaste takenpakket als de jaarlijkse prioriteiten, en ontwikkelingen daarin over de tijd. We geven in deze paragraaf geen uitputtend overzicht van de talrijke ontwikkelingen in het beleidskader van en rondom het OKT in de periode 2015-2022, maar lichten ontwikkelingen uit voor zover die (mogelijk) relevant zijn voor de beoogde beleidsuitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT. We zijn geen eenduidig kader tegengekomen waarin de bredere opgave van Stichting OKT en relevante ontwikkelingen in de context waarin de (preventieve) opgave moet worden uitgevoerd, consistent zijn opgenomen. Ook voor deze paragraaf (net als voor paragrafen 2.1 en 2.5) geldt daarom dat het overzichtelijk presenteren van dit 'onderdeel' van het beleidskader een reconstructie van het beleid vereiste.101 Uit onze analyse blijkt dat de preventieve opgave van Stichting OKT moet worden uitgevoerd in een bredere, veranderlijke en daardoor complexe beleidscontext. De opdracht voor Stichting OKT is breder dan alleen preventie en bestaat naast de basistaken uit (een groot aantal) jaarlijkse prioriteiten. Stichting OKT dient de eigen opdracht uit te voeren binnen de context van een integrale samenwerking met het bredere OKT. De opdracht voor Stichting OKT is over de jaren uitgebreid.

Het bredere jeugd- en zorgstelsel waarin Stichting OKT opereert is vanaf de start in 2015 continu in ontwikkeling geweest. De breedte van de opdracht van Stichting OKT in combinatie met de veranderlijkheid op verschillende lagen maakt de beleidscontext waarin de preventieve opgave moet worden uitgevoerd complex.

2.4.1

Preventieve opgave onderdeel van bredere opdracht

Zeven niet-preventietaken In paragraaf 2.3.2 gingen we nader in op de basistaken preventie die de gemeente aan Stichting OKT meegeeft. Het vaste takenpakket van Stichting OKT bestaat daarnaast uit zeven taken die geen betrekking hebben op preventie (zie kader). In de basistaken voor Stichting OKT buiten preventie, is de vertaling van de beoogde vier taakgebieden voor het OKT in het bredere jeugdstelsel (zie paragraaf 2.2.2) terug te zien. Zo heeft de Stichting OKT taken op het gebied van de toegang tot specialistische jeugdhulp, in de vorm van besluiten over de toekenning van een individuele voorzieningen en het evalueren van trajecten in het hoogspecialistische segment van de jeugdhulp (taken 5 en 7102). Verder worden medewerkers van de Stichting geacht hulpvragen bij jeugdigen te signaleren, verhelderen en diagnosticeren (taak 1) en waar nodig zelf kortdurende jeugdhulp te bieden (taak 3). Stichting OKT heeft ook een taak in het veiligheidsdomein, die in de basis bestaat uit het signaleren en opvolgen van onveilige opvoedsituaties en aanbieden van ondersteuning aan ouders en jeugdigen waarvan de situatie door Veilig

101 We hebben deze reconstructie teruggelegd bij de ambtelijke organisatie, die het geschetste beeld

herkende. 102 Deze taak is per 2019 aan het takenpakket voor de OKT's toegevoegd (taak 7).

42

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Thuis als 'niet ernstig' is beoordeeld (taken 2 en 6). Verder belegt de gemeente de taak om de inzet van meerdere hulpverleners te coördineren (taak 4) eveneens bij de Stichting. Deze basistaken maken deel uit van de opdracht aan Stichting OKT, en zijn in zoverre sinds 2019 niet gewijzigd.103 De omvang van het totale takenpakket laat zien dat preventie - in lijn met de bedoeling van de gemeente voor de OKT's - een onderdeel is van een bredere opgave voor Stichting OKT. Zeven basistaken buiten preventie Onderstaand tonen we het volledige takenpakket van Stichting OKT, met de basistaken buiten preventie vetgedrukt. 1. Ondersteunen bij opvoeden en opgroeien door onder andere: a. trainingen en cursussen te (doen) geven aan ouders en jeugdigen over opvoeden en opgroeien; b. ouders en jeugdigen te voorzien van informatie en advies; c. het versterken van het pedagogisch handelen van de (informele) netwerken in de wijk; 2. Ondersteunen bij het opstellen van een perspectiefplan en indien nodig een familiegroepsplan; 3. Geven van deskundig advies aan personen en informele netwerken die, al dan niet beroepsmatig, met jeugdigen werken; 4. Signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek bij hulpvragen van de jeugdige en zijn ouders;104 5.

Signaleren van onveilige opvoedsituaties en hiermee aan de slag gaan of extra hulpverlening inzetten. Hierbij wordt de Meldcode kindermishandeling gehanteerd. Veilig Thuis of een Gecertificeerde Instelling worden ingezet indien ouders niet willen of kunnen meewerken aan hulpverlening; 6. Kortdurende jeugdhulp bestaande uit opvoed- en opgroeiondersteuning, begeleiding en basiszorg bij psychische klachten en problemen; 7. Coördinatie van zorg wanneer meerdere hulpverleners betrokken zijn en dit gewenst wordt door de jeugdige of zijn ouders; 8. Namens het college van B en W van de gemeente besluiten over het toekennen van individuele voorzieningen. Dit is inclusief de aanvraag voor een persoonsgebonden budget en het opvolgen; 9. Ondersteuning aanbieden aan ouders of jeugdigen over wie de politie een melding heeft gedaan bij Veilig Thuis, nadat Veilig Thuis de risico’s voor de veiligheid als niet ernstig heeft beoordeeld en de ouders heeft geïnformeerd over de mogelijkheid door ondersteuning vanuit het Ouderen kindteam; 10. Deskundig advies aan personen en informele netwerken, die al dan niet beroepsmatig, met jeugdigen werken;

103 In de feitelijke reactie op de nota van bevindingen geeft het OKT aan dat de evaluatietaak bij

verwijzingen uit de basistaken is gehaald. Wij zien deze wijziging in de jaarlijkse opdrachten niet terug. 104 In het benoemen van de vijf basistaken preventie heeft de gemeente deze taak met de toevoeging '[preventieve] jeugdhulpvragen' ook opgenomen. De OKT's hebben deze rol van signaleren, vraagverhelderen en diagnosticeren echter ook voor overige, niet-preventieve hulpvragen. Deze taak is dus opgenomen bij zowel de preventieve als de niet-preventieve taken.

43

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM 11. In de casus waarbij het OKT als verwijzer betrokken is, evalueert het OKT samen met de ouder en/of jeugdige en de betrokken jeugdhulpaanbieder het jeugdhulptraject in segment C dat is ingezet. Het doel van de evaluatie is te besluiten of de doelen van het traject bij de zorgaanbieder zijn behaald, of het traject bij de zorgaanbieder kan worden afgesloten of niet, en of er nog andere ondersteuning nodig is. Als de ouder/jeugdige geen prijs stelt op de ondersteuning van het OKT, dan vindt de beoordeling plaats tussen ouders/jeugdige en zorgaanbieder. Veel en regelmatig wisselende prioriteiten Zoals eerder benoemd geeft de gemeente het OKT naast het vaste takenpakket jaarlijkse prioriteiten mee. In figuur 2.2 hebben we de jaarlijkse prioriteiten in de periode 20192023 weergegeven.

44

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Figuur 2.2 - Tijdlijn ontwikkelingen in prioriteiten OKT

45

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Opvallend bij het bekijken van de prioriteiten in de opdracht is het aantal prioriteiten en de toename daarin over de jaren. In de eerste jaren (2016-2020) formuleert de gemeente zo'n 8-10 prioriteiten per jaar. In 2021 benoemt de gemeente op hoofdlijnen 5 'ontwikkellijnen' en 1 onderdeel overige prioriteiten, die vervolgens elk uiteenvallen in zo'n 3-7 prioriteiten. Dat betekent zo'n 15 tot 35 prioriteiten. Bovendien voegt de gemeente in 2021 een extra laag prioritering toe, in de vorm van 2 'belangrijke speerpunten' binnen de prioriteiten. In 2020 signaleert de gemeente voor het eerst dat het de vraag is voor het OKT of zij aan alle prioriteiten uit de opdracht zullen kunnen voldoen. De gemeente geeft aan tijdens de voortgangsgesprekken zicht te willen houden op de ontwikkelingen en te bekijken welke invloed het grote aantal ontwikkelingen en prioriteiten heeft op de opdracht aan het OKT.LXXXIX In 2021 spreekt de gemeente over 'veel grote veranderingen voor het OKT'.XC Tegelijkertijd geeft de gemeente niet aan welke delen van de opdracht in dat jaar niet uitgevoerd hoeven te worden of, indien blijkt dat het OKT niet aan alles kan voldoen, welke onderdelen van de opdracht minder prioriteit hebben.

De ambtelijke organisatie geeft aan vanaf 2022 toe te werken naar minder prioriteiten in de opdracht (3-4) en de rest als minder belangrijk voor dat jaar te bestempelen. Dit om te voorkomen dat aan alles een beetje wordt gedaan en aan niets voldoende.XCI Wij constateren dat de opdracht voor 2022 5 en de opdracht voor 2023 6 prioriteiten bevat, die elk uiteenvallen in meerdere onderliggende acties of ontwikkelingen. Verder valt op dat prioriteiten zowel kunnen raken aan onderwerpen die binnen de basistaken in de opdracht vallen, als onderwerpen die buiten de basistaken liggen. Zo gaat het bij de prioriteiten soms om accenten binnen de basistaken, zoals een aanscherping van de verwijstaak richting de specialistische jeugdhulp (taak 5). Regelmatig raken prioriteiten niet uitsluitend aan de basistaken van Stichting OKT, maar lijken ze voort te komen uit organisatorische of inrichtingsvraagstukken uit het bredere jeugd- en zorgdomein. Zoals het met de JGZ toewerken naar een integraal OKT (zie hieronder) of het meewerken aan de oprichting van de Buurtteams. Tot slot valt op dat de prioriteiten regelmatig wisselen tussen de jaren, ook als eerder is benoemd dat de prioriteit een meerjarig ontwikkeltraject betreft. Bijvoorbeeld de prioriteit rondom de nieuwe werkwijze voor de hoogspecialistische jeugdhulp.

In 2021 is dit een van de vijf geprioriteerde doorlopende ontwikkellijnen, uiteenvallend in zes subprioriteiten, in 2022 komt het niet meer terug als prioriteit (zie figuur 2.2). Samenwerkingsovereenkomst integraal OKT Buiten de opdracht met basistaken en prioriteiten, vormt het OKT als geheel nog een derde belangrijk element in de bredere opgave van Stichting OKT. Sinds de oprichting in 2019 bestaat een samenwerkingsovereenkomst tussen de GGD, SAG, de gemeente en Stichting OKT met het oog op een integraal OKT. Voor de Stichting OKT betekent dit de opgave om zich optimaal in te spannen om toe te werken naar een integraal OKT, waarin de werkwijzen van de Jeugdgezondheidszorg en de Jeugdhulp verbonden zijn zodanig dat ouders en kinderen daar baat bij hebben.XCII

46

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

2.4.2

Context preventieve opgave: wijzigingen in het jeugd- en zorgstelsel

Vanaf de start van het gemeentelijke jeugdstelsel werken de OKT's in een context die continu in ontwikkeling is. Er zijn, in het verder bouwen aan en aanscherpen van het jeugdstelsel, tal van ontwikkelingen geweest. Niet alleen op het gebied van preventie, of zelfs het hele jeugdstelsel, maar ook in het bredere sociaal domein. Gegeven de centrale positie die de gemeente al vanaf het begin voor het OKT in het jeugdstelsel beoogt en de uitgangspunten die de gemeente hanteert voor de inrichting en werkwijze van de OKT's (zie paragraaf 2.5), vormen bijna al deze ontwikkelingen relevante context voor de uitvoering van de preventieve opgave. We onderscheiden twee manieren waarop: enerzijds vormt de veranderende werkelijkheid waarin het OKT opereert, relevante context op zich. Er zijn sinds de start van het stelsel elk jaar een of meerdere ontwikkelingen in het stelsel geweest waaraan het OKT zich moest aanpassen. Hierbij is het minder relevant welke ontwikkelingen wanneer speelden, en is het meer de continue verandering zelf die typerend is voor de context waarin Stichting OKT de (preventieve) opdracht moet uitvoeren. Anderzijds is er sprake van vier specifieke ontwikkelingen in het bredere stelsel die als context voor de uitvoering van de preventieve opgave relevant zijn, omdat ze maken dat de opdracht voor Stichting OKT - buiten preventie - er in 2023 anders uitziet dan in 2015.

Deze beschrijven we in hieronder uitgebreider. Van verwijzer, via poortwachter en overbrugger, naar regisseur en bewaker Sinds de start van het jeugdstelsel heeft het OKT de taak om toegang te verlenen tot de specialistische jeugdhulp.105 De toegangstaak van het OKT is over de jaren continu doorontwikkeld. In 2018 vond een nieuwe inkoop plaats van de specialistische jeugdhulp, waarbij er onder meer wijzigingen werden doorgevoerd in de werkwijze rondom verwijzen en beschikken.106 Voor het OKT was de implementatie hiervan in het werkproces in de periode 2016-2019 een focuspunt (prioriteit).XCIII In de periode 20192021 is de gemeente als gevolg van de oplopende tekorten bij de specialistische jeugdhulp, door middel van strakke prestatieafspraken actief gaan sturen op Stichting OKT als poortwachter. Het streefpercentage voor door de stichting zelf te helpen cliënten ging in twee jaar tijd met tien procentpunt omhoog (van 75% in 2018 naar 85% in 2020). Er kwamen streefwaarden voor de verhouding verwijzingen naar het lichtere (70%) versus zwaardere (30%) segment specialistische jeugdhulp.107XCIV En Stichting OKT werd geacht de verwijzingen te monitoren en zich daarover te verantwoorden richting de gemeente. In 2020 benoemt de gemeente bovendien impliciet de opdracht voor Stichting OKT om

105 Naast de OKT's kunnen ook medewerkers van Gecertificeerde Instellingen en huisartsen een

zogenaamde indicatie afgeven voor - toegang verlenen tot - de specialistische jeugdhulp. 106 In essentie maakte de gemeente de omslag van productgerichte naar resultaatgerichte financiering. Van de OKT's vroeg dit onder meer het samen met de jeugdigen en hun ouders definiëren van te behalen resultaten in een perspectiefplan, en het eigen maken van de nieuwe verwijssystematiek waarin individuele voorzieningen werden onderverdeeld in ruim tachtig categorieën (de zogenaamde SPIC's). 107 Deze prestatieafspraken beoordelen wij als strak, gegeven de realisatiewaarden tot dusver. Die lagen rond een aandeel van 40-50% van de verwijzingen richting het B-segment.

47

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM overbruggingszorg te verlenen voor jeugdigen die op de (groeiende) wachtlijsten staan voor specialistische jeugdhulp of jeugdbescherming.XCV Impliciet, want de gemeente noemt het als 'extra werk om de gezinnen die wachten op hulp te ondersteunen', zonder dit als extra taak of prioriteit voor het OKT expliciet te maken. De nieuwe inkoop van de hoogspecialistische jeugdhulp per 2021 betekent een door de gemeente gewenste beweging richting een rol voor Stichting OKT als regisseur van de inzet van ondersteuning binnen het jeugdhulpstelsel. In essentie blijft het de taak van de Stichting OKT om de vraag te analyseren en passende hulp in te zetten. In plaats van een focus op problematiek van de jeugdigen en hun ouders, beoogt de gemeente dat de OKT's vanaf 2021 naar alle leefdomeinen kijken, zowel bij het verhelderen van de vraag als het organiseren van passende ondersteuning. Bij het organiseren van de passende ondersteuning, dienen de OKT's in eerste instantie zoveel mogelijk te normaliseren, de sociale basis in te zetten (zie hieronder), hulp voor ouders via de Buurtteams te organiseren, of binnen de eigen mogelijkheden van het bieden van jeugdhulp te denken. Wanneer meer expertise vereist is, beoogt de gemeente dat de OKT’s specialisten ‘erbij halen’, bijvoorbeeld vanuit de Gecertificeerde Instellingen (GI’s) of specialistische zorgaanbieders.

De rol van de OKT's is om als bewaker van de inzet van ondersteuning betrokken te blijven, in samenspraak de beoogde resultaten van de inzet van hulp te benoemen, afspraken te maken over de evaluatie, een en ander vast te leggen in een perspectiefplan, de noodzaak van de inzet van (specialistische) jeugdhulp bij jeugdigen en hun ouders over te brengen en indien nodig hen te motiveren hieraan bij te dragen. De gemeente heeft niet nader concreet gemaakt wat zij precies voor ogen heeft met deze gewenste beweging en rolomschrijving voor de OKT's. In de opdrachtverlening draagt de gemeente het OKT op om in een uitvoeringsplan in de vorm van activiteiten en doelen concreet te maken hoe zij de prioriteiten, waaronder deze, gaan uitvoeren (zie paragraaf 2.3.2).XCVI Het uitwerken van een dergelijk plan behoort daarmee eveneens tot de opgave van onder meer Stichting OKT. Doorontwikkeling positie sociale basis binnen het jeugdstelsel Een andere doorontwikkeling in het bredere sociaal domein die raakt aan de (toegangs)opgave van Stichting OKT is de wens van de gemeente om de sociale basis een nadrukkelijkere positie te geven in het verminderen van de zorgvraag.

De gemeente heeft deze gewenste beweging sinds 2015 benoemd en over de jaren herhaaldelijk benadrukt.XCVII In 2018 beoogde de gemeente de sociale basis in wijken en gebieden te versterken, hierbij hoorde ook het dichter organiseren van de wijkteams op de sociale basis in de wijk en het beter laten samenwerken van professionals.XCVIII In 2019 voegt het gemeentebestuur via het programma Positief Perspectief coalitiemiddelen toe om het jongerenwerk, eveneens onderdeel van de sociale basis, en preventie te versterken (zie kader).XCIX Bij de inkoop van de hoogspecialistische jeugdhulp per 2021 positioneert de gemeente de sociale basis nadrukkelijk in relatie tot de hoogspecialistische jeugdhulp: 'voor duurzame effecten [van hoogspecialistische jeugdhulp] zijn altijd het gewone leven en de sociale basis nodig'.C Voor het OKT betekent deze gewenste beweging dat de gemeente hen per 2021 nadrukkelijker de opdracht geeft om bij het inzetten van passende

48

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT hulp zoveel mogelijk gebruik te maken van partners in de sociale basis (als middel om zoveel als mogelijk de noodzaak van specialistische jeugdhulp te voorkomen). Ook beoogt de gemeente (sinds 2015) dat het OKT zich inzet om de sociale basis te versterken.CI Gezien de aard van de sociale basis gaat het hierbij niet om één partij, maar om een hele 'sector' binnen het jeugdstelsel waarvan het OKT kennis dient te hebben, om passend te kunnen verwijzen en samen te werken. Programma Positief Perspectief Het programma Positief Perspectief is gestart naar aanleiding van in 2018 vrijgemaakte coalitiemiddelen (€ 1 miljoen) ten behoeve van 'jongerenwerk en preventie'. Het college wilde extra inzetten op jongerenwerk, met name in buurten waar het jongerenwerk capaciteit tekort kwam. Concreet betekenden deze middelen een extra investering in het jongerenwerk in: •

Nieuw-West (onder meer versterken van het meidenwerk, tegengaan van schooluitval, jeugdwerkloosheid, jeugdoverlast, eenzaamheid onder jongeren);

•

Zuidoost (begeleiding op basisscholen);

•

Noord (inzet van een kinderwerker, extra jongerenwerker en versterken meidenwerk);

•

Centrum (openhouden jongerencentrum)

•

Oost (inzet jongerenwerker)

Eind 2019 kondigde de wethouder aan dat het college voor die coalitieperiode € 9 miljoen extra zou inzetten om het jongerenwerk te versterken, verdiepen en verbinden. In de Voorjaarsnota 2019 heeft het college vanaf 2020 jaarlijks € 1 miljoen uitgetrokken voor het versterken van expertise op risicojongeren in kwetsbare gebieden. In 2020 was € 2 miljoen beschikbaar voor Positief Perspectief, in 2021 en 2022 beide jaren € 3 miljoen. De ambtelijke organisatie geeft aan dat de middelen voor Positief Perspectief in 2020 'deels' zijn overgeheveld naar de stadsdelen. Bron: Gemeente Amsterdam, Raadsinformatiebrief Besteding coalitiemiddelen jongerenwerk en preventie, 26 februari 2019; Gemeente Amsterdam, Raadsbrief Positief Perspectief: weerbaar opgroeien in Amsterdam, 19 december 2019; Gemeente Amsterdam, Schriftelijke toelichting van ambtelijke organisatie op realisatie en begroting n.a.v. interview, 11 november 2022. Herinrichting wijkteams via twee ingrepen Een grote doorontwikkeling in het jeugdstelsel die relevante context vormt voor de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT is de herinrichting van de wijkteams.

Deze herinrichting kent een aanloop sinds 2019, werd geïmplementeerd per (april) 2021 en bestaat uit twee grotere ingrepen van de gemeente in de organisatie van het bredere zorgveld: het opheffen van de Samen DOEN-teams per 1 januari 2021 en het oprichten van de Buurtteams per 1 april 2021.

49

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Opheffen Samen DOEN-teams... Tot 2021 speelden de Samen DOEN-teams een belangrijke rol in het jeugdveld: achttien teams boden hulp aan kwetsbare huishoudens met en zonder kinderen waarbij sprake was van zware en/of complexe problemen op meerdere levensgebieden. Ook hadden zij, net als de OKT's, een verwijsfunctie naar (hoog)specialistische jeugdhulp. De Samen DOEN-teams zijn in 2021 opgeheven. De taken van de Samen DOEN-teams zijn ondergebracht bij de Ouder- en Kindteams waar het gaat om zorg voor huishoudens met kinderen (70%) en bij de Buurteams Amsterdam (per 1 april 2021) waar het gaat om zorg voor huishoudens zonder kinderen (30%).CII De opheffing van de Samen DOEN-teams bracht voor Stichting OKT op twee vlakken een uitbreiding van het takenpakket met zich mee: naast lichte jeugdhulp kregen de OKT's de taak om zelf zwaardere jeugdhulp te leveren en zij kregen de taak om, indien nodig, samen te werken met, dan wel de inzet te coördineren van, andere zorgaanbieders.

Of, zoals na aanpassing verwoord in de statutaire doelstelling van de Stichting OKT:CIII “De Stichting heeft ten doel het binnen de Gemeente Amsterdam opzetten, ontwikkelen en in stand houden van ouder- en kind teams, bestaande uit professionele zorgverleners die zich richten op nuldelijns- en eerstelijnszorg, waaronder begrepen het signaleren van zorgbehoefte, het bieden van lichte en zwaardere zorg, zo kort mogelijk en zo lang als nodig en de coördinatie daarvan en samen optrekken en indien nodig warm overdragen aan (andere) binnen de Gemeente Amsterdam gevestigde tweedelijns zorgaanbieders, een en ander in het kader van de verantwoordelijkheden die de -Gemeente Amsterdam ter zake heeft, het aldus aanbieden van, en toegang bieden tot, Jeugdhulp (onder andere aan gezinnen en jongvolwassenen waar sprake is van Multiproblematiek) in samenhang met ondersteuning op overige leefgebieden en Preventie alsmede al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.” [nadruk vetgedrukt, toevoeging RMA.] Bovendien betekent de beoogde overname van multiprobleemgezinnen door het OKT, naast de meer procesmatige opgave van het invlechten van medewerkers en werkwijzen, een inhoudelijke wijziging in de doelgroep van de OKT's.

Waar de OKT's voorheen primair gericht waren op het bieden van dienstverlening aan jeugdigen en ouders zonder, met risico op of beginnende problemen, kwam er nu een doelgroep met complexere problematiek bij. In de definitie van de gemeente: “complexe problemen op meerdere leefgebieden, zoals op het gebied van financiën, werk en opleiding, huiselijke relaties, (kind)veiligheid, maatschappelijke participatie, sociaal netwerk, geestelijke gezondheid, huisvesting en sociaal emotionele ondersteuning, zoals deze zich voordoen binnen een gezin en bij jongvolwassenen”.CIV ...en oprichting Buurtteams Een tweede ingreep van de gemeente in de inrichting van de wijkteams bestaat uit de oprichting van de zogenoemde Buurtteams per 1 april 2021. Met deze teams beoogt de gemeente de zorg en ondersteuning voor de doelgroep volwassenen in samenhang te organiseren en financieren. Het is de bedoeling van de gemeente dat deze teams zorg en ondersteuning combineren met hulp op de bestaanszekerheden wonen, inkomen,

50

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT schulden en veiligheid.CV Voor het OKT waren deze wijzigingen vanaf 2019 jaarlijks een prioriteit in de opdracht. Waar het in 2019 ging om het actief meedenken en -werken aan de doorontwikkeling, betrof het in 2021 de implementatie van een meerjarig ontwikkeltraject. Hierbij ging het onder meer om het bouwen aan netwerken, het aanpassen van bestaande en ontwikkelen van nieuwe werkwijzen, het verbinden van de eigen dienstverlening met die van de Buurtteams en het implementeren van een scala aan uitgangspunten en samenwerkingsafspraken.CVI Ontwikkelingen in het veiligheidsdomein Een vierde grote ontwikkeling vindt plaats binnen het jeugdstelsel en betreft het veiligheidsdomein, waaronder de verschuiving van de preventieve jeugdbeschermingstaken van de GI's richting Stichting OKT en de opvolging van aanbevelingen uit het rapport Onmacht.CVII Bij de start van het stelsel voorzag de gemeente ook een rol voor het OKT op het gebied van jeugd en veiligheid. Onder meer in de signalering en preventie van veiligheidsproblematiek, in de verbinding in het veld met Samen DOEN-teams en de jeugdbescherming en jeugdreclassering, en in het inzetten van interventies in het vrijwillige kader.CVIII In de eerste jaren na de start van het stelsel is nadrukkelijk aangegeven dat Stichting OKT alleen taken zou vervullen in het vrijwillige kader.

Voor hulp of ondersteuning in het kader van dwang of drang, werden de OKT's geacht Veilig Thuis of GI's in te schakelen. Daarmee concentreerde de taak zich op het bieden van ondersteuning aan jeugdigen of ouders waarbij Veilig Thuis de risico's als nieternstig had beoordeeld.CIX In 2021 en 2022 zette de gemeente in het kader van ontwikkellijnen (prioriteiten) een gewenste beweging in waarbij de OKT's uiteindelijk de preventieve jeugdbeschermingstaak van de GI's gaan overnemen. De gemeente beschrijft een gewenst toekomstbeeld waarbij de OKT's ook 'heel intensieve' hulp kunnen bieden, op expertise versterkt door veiligheidsspecialisten vanuit de GI / Blijvend Veilig108 wanneer nodig. Het is de bedoeling dat de OKT's samen met de omgeving van gezinnen een 'efficiënt veiligheidsnetwerk' creëren, in plaats van gezinnen over te dragen aan de GI's / Blijvend Veilig. Ook is het de bedoeling van de gemeente dat uitstroom vanuit Veilig Thuis plaatsvindt richting de OKT's, in plaats van de GI's.109 Voor de OKT's betekent de gewenste doorontwikkeling van het veiligheidsdomein een verdere verandering van de doelgroep, en gegeven de mogelijke ernst en/of urgentie van problematiek op het gebied van veiligheid ook een voorstelbare verzwaring.

108 Blijvend Veilig betreft de proeftuin in het kader van het op 30 maart 2021 aan de Tweede kamer

gepresenteerde Toekomstscenario Kind- en gezinsbescherming, waarin een integrale werkwijze van de aanpak van de HGKM aanpak wordt beproefd en doorontwikkeld door Jeugdbescherming Regio Amsterdam, de William Schrikker Stichting, Veilig Thuis, Raad voor de Kinderbescherming, Blijf Groep. Bron: Gemeente Amsterdam, Raadsbrief Bestuurlijke reactie en vervolg onderzoeksrapport Onmacht, 30 november 2021. 109 In de feitelijke reactie op de nota van bevindingen geeft het OKT aan het van belang te vinden om te noemen dat het een pilot betrof, met een beperkte doelgroep in twee gebieden. Bovendien is het volgens het OKT niet de intentie van de gemeente om alle veiligheidscasuïstiek door het OKT te laten begeleiden, dat OKT-hulp het vrijwillig kader blijft betreffen en dat er daarnaast ook dwang is en blijft.

51

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2.4.3

Deelconclusie

De preventieve opgave van Stichting OKT dient uitgevoerd te worden in een veelomvattende en veranderlijke context. De veelomvattendheid komt voort uit het feit dat de opdracht aan Stichting OKT breder is dan preventie: het basistakenpakket omvat naast de vijf taken op het gebied van preventie nog zeven andere basistaken. Bovendien kent de jaarlijkse opdracht een groot aantal, regelmatig wisselende prioriteiten. Daarnaast is de context waarbinnen Stichting OKT de preventieve opgave moet uitvoeren veranderlijk, als gevolg van de continue ontwikkelingen in het stelsel die over de jaren hebben plaatsgevonden. Deze veranderende werkelijkheid waarin Stichting OKT opereert, vormt een relevante context voor de uitvoering op zich. Vier grote doorontwikkelingen zijn in het bijzonder relevant voor de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT, omdat zij maken dat de huidige opdracht er wezenlijk anders uitziet dan de oorspronkelijke opdracht. Ten eerste de veranderingen rondom de specialistische jeugdhulp, met implicaties voor de toegangstaak van de OKT's, die maken dat de verwijzersrol van de OKT's in 2022 is veranderd in een regisseursrol. In plaats van alleen een indicatie afgeven voor de specialistische jeugdhulp, moet men breed kijken naar problematiek op alle levensdomeinen en breed regisseren in het hele stelsel.

Dit vergt van de OKT's dat ze niet alleen alle problematiek kennen, maar ook het hele jeugd- en bredere zorgstelsel en alle partijen die daarin werkzaam zijn. Ten tweede de belangrijkere rol die de gemeente beoogt voor de sociale basis binnen het jeugdstelsel. Deze gewenste beweging betekent voor Stichting OKT dat de gemeente hen per 2021 nadrukkelijker de opdracht geeft om bij het inzetten van passende hulp zoveel mogelijk gebruik te maken van partners in de sociale basis en dat zij zich inzetten om de sociale basis te versterken. Ten derde de herinrichting van de wijkteams, via twee ingrepen, bestaande uit het opheffen van de Samen DOEN-teams en het oprichten van de Buurtteams. Voor Stichting OKT betekende dit enerzijds de opgave van het implementeren van twee meerjarige ontwikkeltrajecten, en anderzijds een verbreding van het takenpakket en verzwaring van de doelgroep. Tot slot is de gemeente een doorontwikkeling van het veiligheidsdomein gestart waarbij het de bedoeling is dat Stichting OKT de preventieve jeugdbeschermingstaak van de GI's gaat overnemen. Voor Stichting OKT betekent dit alles inhoudelijk een verdere verbreding van het takenpakket en verzwaring van de doelgroep.

Het laat zien dat de preventieve opgave van Stichting OKT deel uitmaakt van een bredere opgave die bovendien over de jaren geraakt wordt door en onderhevig is aan continue veranderingen als gevolg van doorontwikkelingen in het stelsel.

2.5 Uitgangspunten organisatie en werkwijze OKT's Naast de meer inhoudelijke opdracht en ontwikkelingen daarin (het 'wat': wat het OKT volgens de gemeente moet uitvoeren), bestaat het beleidskader voor de (preventieve) opgave van Stichting OKT uit een aantal uitgangspunten die de gemeente hanteert voor de wijze waarop de OKT's georganiseerd zijn en te werk gaan (het 'hoe': hoe de gemeente wil dat de OKT's te werk gaan). Voor een deel gaat het hierbij om uitgangspunten voor de

52

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT uitvoering die bijvoorbeeld voortkomen uit de leidende principes voor het jeugdstelsel.110 Deels gaat het om op zichzelf staande uitgangspunten. We zijn geen eenduidig kader tegengekomen waarin de uitgangspunten helder en consistent zijn opgenomen. Ook hier (net als in paragrafen 2.1 en 2.4) geldt daarom dat het overzichtelijk presenteren van dit 'onderdeel' van het beleidskader door ons een reconstructie van het beleid vereiste. Met name de versnippering van beleid over verschillende documenten en het gebrek aan consistent gebruik van uitgangspunten en termen over de jaren zijn hier debet aan.

2.5.1

Gemeente geeft zeven uitgangspunten mee

We constateren dat de gemeente de OKT's zeven algemene uitgangspunten voor de organisatie en werkwijze meegeeft (dus breder dan alleen de preventieve opgave van Stichting OKT): 1 2 3 4 5 6 7

Generalistisch en multidisciplinair; Gebiedsgericht; Inzet op normaliseren; Een lerend systeem; Diversiteitssensitief; Outreachend; Inzet op de meest kwetsbaren.

Per uitgangspunt gaan we kort in op wat het punt behelst en wat het, indien dat uit onderliggende stukken duidelijk wordt, betekent voor de uitvoering van de preventieve opgave. Deze uitgangspunten gelden, op één na, consistent sinds de start van het gemeentelijk jeugdstelsel in 2015. Het uitgangspunt 'inzet op de meest kwetsbaren' voegt de gemeente vanaf 2020 toe. Vanwege het belang lichten we dit uitgangspunt uit in een aparte paragraaf (paragraaf 2.5.2). Generalistische en multidisciplinaire werkwijze De bedoeling die de gemeente met de OKT’s heeft, leunt voor een belangrijk deel op de functie van Ouder- en Kindadviseur (OKA). De zogenoemde 'spin in het web': een generalist met basiskennis op alle taakgebieden van de OKT's.111 Oorspronkelijk was het uitgangspunt van de gemeente dat elke OKA alle taken uit het takenpakket van Stichting OKT (zie paragrafen 2.3.2 en 2.4.1) moest kunnen uitvoeren. Rondom de proeftuinen in aanloop naar de decentralisatie is dit uitgangspunt verschoven van generalistische medewerkers naar generalistische teams. De OKA is in opzet nog steeds een generalistische functie, maar niet elke OKA hoeft alles te kunnen en OKA's kunnen enig specialisme hebben.CX De gemeente kiest er hiermee bewust voor om de OKT's geen aparte 110 In voorbereiding op de inkoop van de hoogspecialistische jeugdhulp per 2021 heeft de gemeente

zeven leidende principes geformuleerd die gelden voor het gehele jeugdstelsel. Zie Gemeente Amsterdam, Visie op het jeugdhulpstelsel, Amsterdam, Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel, 8 september 2020. 111 In het Koersbesluit noemde de gemeente hierbij de preventieve jeugdgezondheidszorg, opvoeden opgroeiondersteuning, jeugd-GGZ en (licht) verstandelijk beperkten-problematiek.

53

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM preventieve medewerkers te laten aanstellen. Het multidisciplinaire aspect van de beoogde werkwijze komt naar voren in de opzet dat de OKA's, indien nodig, worden ondersteund door en geacht worden samen te werken met een - meer specialistische jeugdpsycholoog, jeugdarts en jeugdverpleegkundige (voor het gedeelte JGZ).112 Gebiedsgericht organiseren en werken Gebiedsgericht organiseren en werken is een over de jaren terugkerend uitgangspunt voor de uitvoering van de dienstverlening door de OKT's. Tegelijkertijd constateren wij dat nergens eenduidig en consistent is gedefinieerd wat de gemeente hier precies mee bedoelt. Uit een reconstructie van het gemeentelijk beleid op dit punt over de periode 2015-2022 komt het onderscheid naar voren tussen enerzijds een gebiedsgerichte organisatie en anderzijds een gebiedsgerichte werkwijze. Voor de OKT's betekent dit uitgangspunt van gebiedsgerichte organisatie onder meer dat zij werken vanuit een organisatie waarbij teams worden ingericht per gebied, professionals werken vanuit een vaste locatie in dat gebied en waarbij vaste professionals gekoppeld zijn aan andere organisaties in het gebied ('vaste gezichten op vaste plekken').

De bedoeling van het gebiedsgericht werken lijkt te zijn dat OKT's het benodigde aanbod en budget bepalen in afstemming op de lokale opgave in een gebied en dat zij op gebiedsniveau intensief samenwerken met alle formele en informele (zorg)partners.CXI Normaliseren Met het Koersbesluit maakte de gemeente, in navolging van het advies van de Raad voor de Maatschappelijke OntwikkelingCXII, nadrukkelijk de keuze om in te zetten op (ontzorgen en) normaliseren.CXIII De gemeente definieert niet wat zij voor ogen heeft bij 'normaliseren'. Wat de gemeente van de OKT’s verwacht, wordt niet duidelijk; het meest concreet geeft de gemeente aan dat normaliseren 'ook betekent dat het gesprek wordt gevoerd wanneer het genoeg is'.CXIV Lerend systeem Sinds de start van het stelsel in 2015 beoogt de gemeente om, als onderdeel van de veranderstrategie om de transformatie vorm te geven, een zogenaamd lerend systeem te creëren. In 2015 gaat het de gemeente hierbij om het creëren van leeromgevingen in de uitvoering, zodanig dat professionals reflecteren op het eigen handelen, dat van elkaar en op het systeem van de zorg voor de jeugd. Voor de periode 2016-2019 geeft de gemeente de OKT's de opgave mee om als wijkteams van elkaar te leren, innovatieve ideeën en werkmethoden te ontwikkelen, naast het in stand houden van expertise en beproefde werkwijzen.

Een concrete opdracht geeft de gemeente niet mee.CXV In de jaren daarna komt het uitgangspunt niet terug in de opdrachten aan de OKT's. Of en hoe de gemeente voor ogen heeft dat de OKT's nog uitvoering geven aan dit principe voor de uitvoering van het jeugdstelsel, is onduidelijk.

112 In het Koersbesluit is opgenomen dat de precieze invulling van de werkzaamheden van de

jeugdpsychologen verder uitgewerkt diende te worden, onder meer in de proeftuinen.

54

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Outreachend en diversiteitssenstitief werken Bij de besluitvorming over de oprichting van de Stichting OKT heeft de gemeenteraad middels moties twee uitgangspunten meegegeven voor de uitvoering door de OKT's: outreachend werken en het ontwikkelen van een diversiteitsbeleid.CXVI Het eerste uitgangspunt is sinds 2019 jaar na jaar opgenomen als prioriteit in de opdracht. Inhoudelijk gaat het nog steeds om hetzelfde uitgangspunt van het dichterbij brengen van hulp aan ouders en jeugdigen door goed aan te sluiten bij de basisvoorzieningen in de wijk. De opgave die de gemeente onder de noemer diversiteitssensitief werken aan het OKT meegeeft, is het ontwikkelen van een diversiteitsbeleid om de toegankelijkheid van het OKT-aanbod voor gezinnen met een migratieachtergrond te verbeteren en sensitief te zijn ten aanzien van LHBTIQ+-jeugdigen. Ook een diversiteitgericht personeelsbeleid maakt deel uit van dit uitgangspunt.CXVII In de periode 2019-2021 heeft de gemeente dit als prioriteit opgenomen in de opdracht aan het OKT. In de opdracht voor 2022 komt de term diversiteit niet terug en in 2023 wordt het genoemd als gegeven in het werk van de OKT's.

2.5.2

Verschuiving naar de meest kwetsbaren

Bij de inkoop van de (hoog)specialistische jeugdhulp in 2020 kiest de gemeente ervoor het gehele jeugdhulpstelsel, waaronder de uitvoering door de OKT's, in het vervolg primair te richten op de meest kwetsbare gezinnen of 'jeugdigen en gezinnen die (jeugd)hulp het hardst nodig hebben'.CXVIII Dit uitgangspunt lichten we uit, omdat het de gehele uitvoering door de OKT's raakt en de keuze in zich draagt dat hulp en ondersteuning door de OKT's niet langer over de hele stad gelijk aangeboden worden. Wat en wie de gemeente precies bedoelt met 'de meest kwetsbare gezinnen' heeft zij niet eenduidig gedefinieerd.

In de visie gaat het om jeugdigen en gezinnen met problemen op meerdere levensgebieden,113 in de inkoopstrategie gaat het om gezinnen met problemen en/of weinig draagkracht, die minder zelfredzaam zijn en kampen met complexe problemen op meerdere leefgebieden.CXIX In de opdrachtverlening aan de OKT's gaat het wisselend om wijken met veel problemen en gezinnen met multiproblematiek (2020), om kinderen en jongeren die vanwege sociaal-economische achterstand minder vanzelfsprekend kansen hebben op een gezonde en veilige kindertijd (2021), om buurten en scholen met een grotere kwetsbaarheid/kansenongelijkheid (2021) en om gezinnen met problemen op meerdere leefgebieden (2022) en 'de meest kwetsbare groepen, scholen en stadsdelen' (2022).CXX Het meest concreet geeft de gemeente de OKT's mee om zich bij het uitvoeren van de brede opdracht - waaronder de preventieve opgave - te richten op de stadsdelen NieuwWest, Zuidoost en Noord. We hebben geen onderbouwing gevonden voor de gevolgtrekking dat een verschuiving richting deze drie stadsdelen nodig is om in te zetten op jeugdigen en gezinnen die de hulp het meest nodig hebben. Zo lijkt het uitgangspunt zich te vertalen van een focus op kwetsbare jeugdigen en gezinnen naar een focus op kwetsbare stadsdelen en scholen. Opvallend in dit licht is dat de focus op deze stadsdelen

113 Hierbij denkt de gemeente bijvoorbeeld aan geldzorgen, sociaal isolement, overbelasting door

mantelzorg, psychiatrische problemen, verstandelijke beperking, problemen met huisvesting.

55

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM in 2022 niet in de opdracht van het OKT staat. In plaats daarvan krijgt het OKT in 2022 de opdracht om zelf te beschrijven hoe zij uitvoering geeft aan het uitgangspunt 'bieden van hulp aan de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen' (en te monitoren of het lukt om hen te bereiken).

2.5.3

Deelconclusie

De gemeente geeft de OKT's met zeven uitgangspunten richting mee voor de wijze waarop zij de gemeentelijke opdracht moeten uitvoeren (het 'hoe'). Het reconstrueren van deze uitgangspunten was vanwege de versnippering van het beleidskader een opgave. De uitgangspunten gaan onder meer over de samenstelling van de teams, waar zij hoe georganiseerd zijn, hoe zij te werk gaan, hoe zij leren. Zes uitgangspunten gelden vanaf het begin van het nieuwe jeugdstelsel. Eén uitgangspunt, dat van het verschuiven van de inzet naar 'zij die het het hardst nodig hebben', is vanaf 2020 toegevoegd. Uitgangspunten zijn in wisselende mate uitgewerkt. Zo is de gemeente specifiek als het gaat om de inrichting en samenstelling van generalistische teams, maar vaag over wat 'normaliseren' precies inhoudt. Met name de beperkte uitwerking van het uitgangspunt 'inzet op de meest kwetsbaren' vinden wij opvallend, gegeven de implicaties van deze keuze voor de beschikbaarheid van de dienstverlening van OKT's in de stad.

2.6 Conclusie Hoe moet volgens de gemeente de preventieve opgave door de Ouder- en Kindteams worden uitgevoerd (en welke doelen wil de gemeente daarmee bereiken)? Preventieve opgave OKT niet ingebed in breder preventief jeugdbeleid De achtergrond van de preventieve opgave Stichting OKT is de transformatieopgave van het jeugdstelsel zoals de gemeente die ten tijde van de decentralisaties in 2015 heeft geformuleerd. De gemeente heeft de rol en inhoud van preventie in de transformatieopgave niet uitgewerkt. Een apart preventief jeugdbeleid was er bij aanvang van het gemeentelijke jeugdstelsel in 2015 niet. In de jaren daarna zijn de kaders voor preventie op onderdelen doorontwikkeld, veelal naar aanleiding van aanstaande inkooptrajecten. De ambtelijke organisatie weet niet in hoeverre mogelijke implicaties voor (de preventieve opgave van) Stichting OKT hierbij in kaart zijn gebracht. De gefragmenteerde en reactieve doorontwikkeling maakt dat het huidige beleidskader voor preventie binnen het jeugdstelsel versnipperd is, met aparte kaders voor afzonderlijke uitvoerende partijen waarvan de samenhang onduidelijk is. De gemeente heeft ook in de beleidsontwikkelingen na 2015 geen aparte visie op preventie uitgewerkt, noch een overkoepelende, integrale beleidsnota opgesteld waarin een inhoudelijke koers is weergegeven of waarin de preventieve opgave van Stichting OKT is ingebed.

Voor zover de gemeente een integrale blik op het preventieve jeugdbeleid hanteert, bestaat deze uit een visie op de inrichting; een inhoudelijke basis waardoor de inrichtingskeuzes voor het preventieve veld zijn ingegeven - en de centrale rol die de gemeente daarin weglegt voor

56

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT het OKT, is er niet. Wat de gemeente met de preventieve opgave van Stichting OKT wil bereiken is dus onduidelijk. De preventieve opgave: vijf basistaken, incidentele prioriteiten; inhoud beperkt uitgewerkt Bij gebrek aan een uitgewerkt beleidskader is het een zoektocht om te achterhalen wat de preventieve opgave van Stichting OKT precies behelst. Ten dele gaat het om de rol in het preventieve veld zoals die volgt uit de inrichtingskeuzes die de gemeente in aanloop naar 2015 heeft gemaakt en die nog steeds overeind staan: de OKT's die het zwaartepunt vormen in het preventieve jeugdstelsel, als aanbieder van generalistisch basisaanbod preventie, van universele preventie en als spil in de preventieve structuur. Het specifieke beleidskader voor Stichting OKT - de inkoopovereenkomst en jaarlijkse opdrachten - bevat een zeer beperkte operationalisatie van deze beoogde rol. De gemeente definieert voor preventie door Stichting OKT geen doelen of beoogd aanbod, slechts één resultaatafspraak en per 2023 één concrete streefwaarde – die zij niet met het OKT heeft gedeeld - en drie algemene en deels onuitgewerkte outcome-indicatoren. De gedachte van de gemeente achter de beperkte inhoudelijke uitwerking van de preventieve opgave is dat zij in de uitvoering zoveel mogelijk ruimte en verantwoordelijkheid bij de professional wil beleggen.

In de kern bestaat de preventieve opgave uit een taakomschrijving114 en incidentele prioriteiten. Het OKT herkent zich niet in de beschrijving van de gemeente van het preventieve werk in deze vijf basistaken.CXXI Uitvoering binnen een veelomvattende en veranderlijke beleidscontext De preventieve opgave van Stichting OKT moet worden uitgevoerd in een context die enerzijds bestaat uit de bredere opgave van de OKT's en anderzijds uit doorontwikkelingen in het bredere jeugd- en zorgstelsel. Naast de preventieve opgave heeft de gemeente nog zeven basistaken bij de OKT's belegd. Bovendien geeft de gemeente het OKT jaarlijks een groot aantal, regelmatig wisselende prioriteiten mee. Dit maakt dat de preventieve opgave onderdeel is van een veelomvattende brede opgave. De opgave dient daarnaast te worden uitgevoerd in de context van een werkpraktijk die continu aan verandering onderhevig is, waartoe het OKT zich te verhouden heeft. Vier doorontwikkelingen in het jeugd- en zorgstelsel hebben de opgave van het OKT meer direct geraakt en vormen daarmee in het bijzonder relevante context voor de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT. Ten eerste dienen de OKT's in plaats van sec door te verwijzen, in de huidige situatie op te treden als brede vraagverhelderaar en regisseur van de inzet van hulp en ondersteuning in het jeugddomein.

Dit vergt van de OKT's dat zij niet alleen het gehele specialistische veld kennen, maar ook de sociale basis

114 1. Ondersteunen bij opvoeden en opgroeien door onder andere: trainingen en cursussen aan

ouders en jeugdigen over opvoeden en opgroeien, ouders en jeugdigen voorzien van informatie en advies, versterken van het pedagogisch handelen van de (informele) netwerken in de wijk; 2. Ondersteuning bij opstellen perspectiefplan en indien nodig familiegroepsplan; 3. Deskundig advies aan personen en informele netwerken die al dan niet beroepsmatig, met jeugdigen werken; 4. Signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek bij preventieve hulpvragen van de jeugdige en zijn ouders; 5. Samenwerken met andere partijen rond opvoed-, opgroei- en gezondheidsvragen van jeugdigen en/of hun ouders.

57

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM en alle partners op het gebied van bestaanszekerheid. Ten tweede de door de gemeente gewenste beweging waarbij de sociale basis een grotere rol gaat spelen in het jeugdstelsel. Dit vraagt van de OKT's dat zij in het organiseren van hulp en ondersteunen in toenemende mate de sociale basis betrekken en dat zij zelf bijdragen aan het versterken van de sociale basis. Ten derde dienen de OKT's na de herinrichting van de wijkteams per (april) 2021 hun dienstverlening aan te bieden aan en uit te breiden naar de behoefte van multiprobleemgezinnen, en in de dienstverlening de verbinding te zoeken met de nieuw opgerichte Buurtteams. Tot slot beoogt de gemeente dat de OKT's op termijn de preventieve jeugdbeschermingstaak van de Gecertificeerde Instellingen overnemen, waarmee de doelgroep verder wordt uitgebreid tot jeugdigen en gezinnen waarbij (mogelijk) sprake is van veiligheidsproblematiek. Het gegeven van de continue ontwikkelingen in het jeugd- en zorgstelsel in combinatie met de specifieke wijzigingen die de opgave van Stichting OKT direct raken, maakt dat we de beleidscontext waarin de preventieve opgave moet worden uitgevoerd naast veelomvattend ook als veranderlijk typeren.

Richting in het 'hoe' van de uitvoering in zeven uitgangspunten Waar de gemeente de inhoud van de preventieve opgave (het 'wat' en 'waartoe') voor een groot deel open laat, geeft de gemeente Stichting OKT zeven uitgangspunten mee voor de wijze waarop de opdracht moet worden uitgevoerd (het 'hoe'). De (preventieve) opgave moet door generalistisch en multidisciplinair werkende teams worden uitgevoerd, die gebiedsgericht georganiseerd zijn, in aansluiting op het gebied, outreachend en diversiteitssensitief te werk gaan, daarbij inzetten op normaliseren en zich ontwikkelen binnen een lerend systeem. Deze uitgangspunten gelden sinds de start van het stelsel. Vanaf 2020 voegt de gemeente het uitgangspunt 'inzet op de meest kwetsbaren' toe. Vanaf dan is het de bedoeling dat de teams zich in toenemende mate richten op de meest kwetsbare gebieden in de stad. De gemeente formuleert geen eenduidige definitie van 'de meest kwetsbaren' en maakt dit concreet in de vorm van drie stadsdelen en scholen. Bespiegeling op het beleidskader In tegenstelling tot onze verwachting bestaat er geen overkoepelend beleidskader voor het preventief jeugdbeleid.

Het schetsen van een helder beeld van de preventieve opgave van Stichting OKT vergde een reconstructie op meerdere vlakken: de positie van de preventieve opgave binnen de transformatie, het bredere preventief jeugdbeleid, ontwikkelingen in de opdracht van het OKT over de jaren (zowel wat prioriteiten betreft als uitgangspunten voor organisatie en werkwijze), en de ontwikkelingen in de beleidscontext waarbinnen deze moet worden uitgevoerd. Het laat zien hoe versnipperd het beleid in de huidige situatie is en roept de vraag op in hoeverre dit een navolgbaar en samenhangend kader voor de uitvoeringspraktijk kan vormen. Het uitblijven van een inhoudelijke uitwerking maakt dat in 2023 nog steeds onduidelijk is wat de gemeente met preventie precies bedoelt, wat het moet betekenen en voor wie, waar zij naartoe werkt en wat het beoogde aandeel van Stichting OKT daarbinnen is. Het betekent dat het beleid inhoud ontbeert op basis waarvan bepaald kan worden of het

58

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT beoogde bereikt wordt en op basis waarvan het college zich kan verantwoorden richting de raad en de samenleving. Het maakt ook dat de afgelopen jaren houvast heeft ontbroken om te bepalen in hoeverre de gemeente in het preventieve jeugdbeleid en de bredere transformatieopgave de gewenste voortgang heeft geboekt. Als kader voor de uitvoeringspraktijk is het beleidskader voor de preventieve opgave consistent, in beperkte mate helder en nauwelijks concreet. De oorspronkelijke inrichtingskeuzes voor het preventieve jeugdstelsel gelden in de huidige situatie nog steeds. Ook de preventieve basistaken voor Stichting OKT zijn sinds de oprichting gelijk gebleven. Doordat de gemeente voor de preventieve opgave geen doelen en slechts twee streefwaarden definieert, is niet helder waar zij geacht wordt naartoe te werken. Daarnaast wordt nauwelijks concreet wat de gemeente precies van Stichting OKT verwacht. Voor het OKT is bij gebrek aan overkoepelend beleid onduidelijk hoe hun opdracht samenhangt met opdrachten van samenwerkingspartners binnen en buiten het preventieve veld.

3 Uitvoering preventieve opgave In dit hoofdstuk laten we zien hoe Stichting OKT de inrichtingskeuzes, opdrachten en uitgangspunten van de gemeente op het gebied van preventieve jeugdhulp vertaalt en toepast in haar organisatie en uitvoering. Daarmee beantwoorden we de deelvraag: Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams (en welke resultaten worden daarmee bereikt)? We laten in dit hoofdstuk zien hoe Stichting OKT vorm en inhoud geeft aan de opdracht die ze van de gemeente krijgt en in hoeverre inzichtelijk is wat ze daarmee bereikt op de preventieve opgave.115 Hiervoor gaan we systematisch twee hoofdonderwerpen af waarvan wij verwachten dat deze aandacht gekregen hebben binnen Stichting OKT om de preventieve opgave te kunnen uitvoeren. Ten eerste verwachten we dat er aanbod aan preventieve activiteiten is vormgegeven dat aansluit bij de gehele preventieve opgave en de behoeften in de stad. Ten tweede verwachten we dat binnen het OKT (dan wel Stichting OKT) structuren zijn ingericht en ingebed op zowel organisatieniveau als op het niveau van de OKT’s die de professionals in staat stellen/ondersteunen om in hun dagelijkse werkzaamheden uitvoering te geven aan de gehele preventieve opgave.

Hierbij valt te denken aan, bijvoorbeeld, instrumenten waarmee het OKT een vertaalslag maakt van de gemeentelijke opdracht naar de eigen uitvoering, een eigen visie op of doelstelling voor preventie, vastgelegde algemene werkprocessen of werkwijzen binnen preventie, en vormen van of instrumenten voor kennisontwikkeling en -deling. Het wel of niet aanwezig 115 In het licht van preventie heeft de jeugdgezondheidszorg - als integraal onderdeel van de

netwerkorganisatie OKT - een belangrijk aandeel in vroegsignalering en het bieden van preventie. In dit hoofdstuk richten we ons echter op Stichting OKT, zoals ook toegelicht in hoofdstuk 1.

59

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM zijn van aanbod en ingerichte en vastgelegde structuren betekent niet hetzelfde als dat preventie wel of niet wordt uitgevoerd. Wel zien we deze twee elementen (het hebben van aanbod en het hebben van ingerichte vastgelegde structuren) als ondersteunend aan de uitvoering van preventieve activiteiten in de praktijk van alledag. In paragraaf 3.1 beschrijven we het aanbod van preventieve activiteiten en - waar mogelijk - de resultaten die Stichting OKT hierop bereikt. Hierbij vormt de beleidspraktijk (in de vorm van de gemeentelijke opdracht aan Stichting OKT) het uitgangspunt. In paragraaf 3.2 beschrijven we hoe het OKT (dan wel Stichting OKT) uitwerking heeft gegeven aan de preventieve opgave in structuren, instrumenten en werkafspraken die ondersteunend zijn aan de uitvoering en de vastlegging daarvan. In paragraaf 3.3 brengen we de inzichten op het geheel van aanbod, resultaten en organisatie-brede inrichting van preventie samen en geven we antwoord op de vraag hoe de uitvoering van de preventieve taak door Stichting OKT verloopt in het licht van de gemeentelijke preventieve opgave. We zien dat het OKT vanaf haar oprichting aandacht besteed heeft aan de uitwerking van de preventieve opgave en het preventieve aanbod daarbinnen.

Er is vanaf 2015 aanbod aan trainingen en overige activiteiten geweest en met deze activiteiten bereikt Stichting OKT jaarlijks deelnemers in de hele stad. In de afgelopen twee jaar heeft het OKT tal van veranderingen ingezet die tot doel hebben om de uitvoering van de preventieve taken - met name van het aanbod trainingen en overige activiteiten - beter te waarborgen. Tegelijkertijd zien we dat, geredeneerd vanuit de preventieve opgave van de gemeente aan het OKT, de focus in de uitwerking van preventie met name lag op drie van de vijf basistaken; hierop zijn aanbod en werkwijzen ontwikkeld (basistaak ‘activiteiten op opvoed- en opgroeiondersteuning’) of ze zijn volgens het OKT ingebed in algemene werkwijzen (basistaken: ‘signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek bij preventieve hulpvragen’ en; ‘samenwerking met andere partijen’). De registraties en rapportages richten zich met name op de basistaak rondom opvoed- en opgroeiondersteuning. Hierdoor is de (mate van) uitvoering van en inspanningen op de preventieve opgave als geheel niet goed of systematisch in beeld, en is onze onderzoeksvraag voor vier van de vijf basistaken niet te beantwoorden.

116 In de registraties en rapportages zien we tegenvallende resultaten in de terugloop van activiteiten en deelnemers over de tijd, beperkt bereik op de doelgroep 12+ en ongelijke verdeling van preventieve activiteiten over de stad. Het OKT draagt hiervoor verschillende verklaringen aan. We signaleren dat een nadere ontleding van, of verdieping bij, de aangedragen verklaringen ontbreekt. Hierdoor kan niet worden geanalyseerd en

116 Het OKT benoemt in haar reactie op het feitelijk wederhoor dat deze basistaken in grootte niet

vergelijkbaar en daarmee ongelijksoortig zijn. Zo is ‘ondersteuning bij het opstellen van een familiegroepsplan’ een kleine basistaak in vergelijking tot ‘het bieden van opvoed- en opgroeiondersteuning’. Daarnaast lichtte het OKT toe dat de basistaak ‘deskundigheidsbevordering in overleg met de gemeente’ minder prioriteit heeft gekregen.

60

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT verduidelijkt welke mechanismen mogelijk hebben bijgedragen aan de gepresenteerde resultaten en (de voortgang op) de gemeentelijke preventieve opgave.

3.1 Aanbod preventieve activiteiten In de volgende paragrafen gaan we dieper in op de inhoud van de activiteiten van de OKT’s op het gebied van de preventieve opgave en de manier waarop deze zijn ingebed in de uitvoeringspraktijk van de teams. We geven ook aan op welke basistaken die de gemeente Stichting OKT meegaf, de activiteiten aansluiten. Voor zover zicht is op resultaten, geven we deze weer per type activiteit. Naast de algemene werkwijze vanuit de generalistische basis, waardoor preventie - zoals het management aangeeft - “is verweven in alle activiteiten van de teams”CXXII, heeft Stichting OKT een eigen preventief aanbod. Dit aanbod beschrijven wij in de volgende paragrafen (3.1.1 tot en met 3.1.3). Op basis van de beschikbare registraties hanteren wij hierbij de volgende indeling: preventieve basistrainingen, Informatie en advies (waaronder themabijeenkomsten), en Wijkgerichte preventie. Het OKT hanteert zelf de volgende indeling van preventieve activiteiten:CXXIII

• • • •

3.1.1

preventieve basistrainingen themabijeenkomsten Informatie & advies Activiteiten die het pedagogisch klimaat en het bijbehorende netwerk versterken.

Preventieve basistrainingen

De preventieve basistrainingen vormen de meest prominente invulling van preventie door Stichting OKT en behoren sinds 2015 tot de kernactiviteiten van het OKT. Met de preventieve basistrainingen geeft Stichting OKT invulling aan de eerste preventieve basistaak die de gemeente meegaf, namelijk ‘ondersteunen bij opvoeden en opgroeien door onder andere trainingen en cursussen aan ouders en jeugdigen over opvoeden en opgroeien’. Het OKT voert sinds 2015 preventieve basistrainingen uit. Zoals later in paragraaf 3.2.3 aan de orde komt, besteedde het OKT sindsdien veel aandacht aan het onderzoeken, monitoren en ontwikkelen van de uitvoering onder regie van de werkgroep Preventie. In 2022 werd het aanbod door Stichting OKT in kwalitatieve en kwantitatieve zin (onder het motto ‘wat doen we en doen we genoeg?’) geëvalueerd in de Notitie Preventieve basistrainingen en werd het volgende aanbod vastgesteld (zie tabel 3.1).CXXIV