A - 22 Jeugd(zorg) (10) 03 Onderzoeksrapport Preventieve jeugdhulp in Amster

In de kern bevat het Koersbesluit de doelen die de gemeente met het gehele jeugdbeleid wil bereiken - de transformatiedoelen - en de keuzes die zij maakt in de inrichting van het jeugdstelsel om die doelen te bereiken. Over de jaren sinds 2013 heeft de inrichting van het jeugdstelsel nader vorm gekregen. De transformatiedoelen zoals destijds geformuleerd, staan ongewijzigd overeind:54 1 Ouders en jeugdigen benutten hun eigen kracht en die van de omgeving bij het oplossen van ontwikkel- en opvoed- en opgroeiproblemen. 2 Amsterdam heeft een sterke pedagogische infrastructuur, waardoor kleine problemen klein blijven en talenten worden ontwikkeld. 3 Amsterdam biedt passende zorg voor jeugd (zo veel mogelijk) in de vertrouwde omgeving van gezin, school en buurt. 52 Sinds de introductie van de Jeugdwet in 2015 zijn verschillende onderzoeken ingegaan op de

vraag in hoeverre de met de Jeugdwet beoogde beweging zich aftekent. In de Eerste evaluatie van de Jeugdwet (2018) constateerden onderzoekers dat een vermindering van de vraag naar zwaardere zorg (nog) niet zichtbaar was. Het AEF-onderzoek Stelsel in groei (2020) trekt de beleidstheorie nadrukkelijk in twijfel dat inzet op preventie en vroegsignalering kan leiden tot besparingen binnen de Jeugdwet via een verminderde vraag naar zwaardere zorg. 53 Hiermee doelen we op andere beleidsdocumenten die in aanloop naar of ten tijde van de start van het nieuwe jeugdstelsel zijn opgesteld en die ingaan op de wijze waarop de gemeente de overname van taken en de transformatieopgave wil vormgeven. Bijvoorbeeld de Visie om het kind (2012), het programmaplan en de Bestuurlijke transformatieagenda 2015-2018. 54 In het Koersbesluit Om het Kind (2013) wordt een vijfde doel genoemd: passend onderwijs voor alle leerlingen. Deze laten we hier buiten beschouwing omdat het onderwijs verantwoordelijk is voor passend onderwijs. De aansluiting van de zorg op passend onderwijs kan worden beschouwd als een aspect van adequate zorg.

22

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT 4 De Amsterdamse zorg voor jeugd is goed afgestemd op de (extra) onderwijsondersteuning om zo passend onderwijs te kunnen bieden aan alle leerlingen. Preventie is in het Koersbesluit meegenomen als een van de onderdelen van het bredere, nieuw in te richten jeugdstelsel. Er is een aparte paragraaf over preventie opgenomen en de gemeente maakt keuzes voor de inrichting van het preventieve deel van het jeugdstelsel (zie paragraaf 2.1.3). Tegelijkertijd heeft de gemeente de rol van preventie binnen de transformatieopgave ten tijde van het Koersbesluit inhoudelijk nog niet verder uitgedacht. In de documenten rondom het Koersbesluit brengt de gemeente preventie wel in verband met de transformatiedoelen, maar nergens wordt de koppeling expliciet toegelicht of uitgewerkt. Zo benoemt de gemeente in de visie Om het Kind! (2012), wanneer zij de beoogde beweging in het kader van transformatiedoel 2 beschrijft, dat onder meer preventie 'een groter aandeel binnen het stelsel gaat innemen' (zie figuur 2.1, overgenomen uit de visie).XL Hoe dat er precies uit moet komen te zien en welke ontwikkeling de gemeente daarvoor beoogt, is niet uitgewerkt.

Figuur 2.1 - Visualisatie uit de visie Om het Kind! van rol preventie nieuwe jeugdstelsel

In de Bestuurlijke transformatieagenda (2015) noemt de gemeente dat 'preventie alleen' niet voldoende is om het transformatiedoel van meer eigen kracht te bereiken.XLI Hieruit leiden wij af dat de gemeente tenminste een rol voor preventie voorziet in het bereiken van dit transformatiedoel; welke rol dit is, blijft onduidelijk. In de huidige interpretatie van de ambtelijke organisatie is preventieve jeugdhulp relevant voor alle transformatiedoelen.XLII Een inhoudelijke uitwerking van de relatie tussen preventie en de transformatiedoelen ontbreekt echter in 2023 nog steeds. Dit maakt dat wij de beoogde rol van preventie binnen de transformatieopgave, en daarmee die van de preventieve opgave van Stichting OKT, zien als onuitgewerkt.

2.1.2

Overkoepelend beleidskader niet uitgewerkt

Preventief jeugdbeleid bij aanvang stelsel beperkt uitgewerkt Bij de aanvang van het gemeentelijke jeugdstelsel in 2015 is het denken van de gemeente

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM over het onderdeel preventieve jeugdhulp beperkt inhoudelijk uitgewerkt.55 De gemeente beschrijft alleen drie typen van preventie: universele preventie (onder andere preventieve gezondheidszorg, voorlichting over opvoeden en opgroeien en versterken opvoedklimaat), selectieve preventie (preventie gericht op specifieke (hoog)risicogroepen) en geïndiceerde preventie (preventie die wordt ingezet bij beginnende klachten).XLIII Een nadere uitwerking van die typen of een definitie van de term preventie, ontbreken. De gemeente heeft rondom het opstellen van het Koersbesluit of de eerste jaren daarna geen aparte visie of overkoepelende beleidsnota opgesteld voor de preventieve jeugdhulp.XLIV Hierdoor blijft onduidelijk wat de gemeente precies met preventie bedoelt (en wat niet), welke doelen zij met de inzet op preventie wil bereiken en voor wie.56 Bovendien betekent dit dat er een inhoudelijke basis voor de inrichtingskeuzes voor het preventieve deel van het jeugdstelsel ontbreekt. Beleid voor de preventieve jeugdhulp is gefragmenteerd en reactief doorontwikkeld Het beleid rondom de preventieve jeugdhulp is in de jaren na 2015 op onderdelen doorontwikkeld.

Dit gebeurde grotendeels langs de lijnen van gemaakte inrichtingskeuzes in het Koersbesluit (het aanvullende preventieve aanbod, de sociale basis en het OKT, zie paragrafen 2.1.3 en 2.3.1) en gedeeltelijk als onderdeel van doorontwikkelingen op het niveau van het gehele jeugdstelsel. Volgens de ambtelijke organisatie is het preventieve veld "in stukjes gebouwd en bemenst".XLV Wij onderscheiden drie sporen: de beleidsontwikkeling van het aanvullende preventieve aanbod, de beleidsontwikkeling van de sociale basis en de beleidsontwikkeling rondom het OKT. In de eerste jaren na de start van het nieuwe stelsel in 2015 was het beleid gericht op het in stand houden en centraliseren van de inkoop van het preventieve aanbod zoals dat tot dan toe door de stadsdelen werd georganiseerd.XLVI Toen het aanvullende preventieve aanbod per 2019 opnieuw moest worden ingekocht, heeft de gemeente dat onderdeel van het preventieve veld verder uitgedacht.57 Hierbij kreeg onder meer wat beoogd werd met het gebiedsgericht werken en het realiseren van een preventieve pedagogische structuur met de sociale basis en het OKT concretere vormen. In 2021 vond een heroriëntatie op het aanvullende preventieve aanbod plaats (zie kader), in voorbereiding op de volgende inkoopronde.

De meest actuele doorontwikkeling is de aanbesteding van de nieuwe inkoop (APOO58), waarbij de bedoeling is dat de contracten ingaan per 1 januari 2024.

55 We maken onderscheid tussen de uitwerking van de rol van preventie binnen de transformatie,

waar we in paragraaf 2.1.1 op zijn ingegaan, en de uitwerking van een op zichzelf staand beleidskader voor de preventieve jeugdhulp. 56 Dit wordt versterkt doordat de gemeente in het Koersbesluit de uitvoering van taken vanuit de Wet publieke gezondheid en de Jeugdwet samenneemt, en beide wetten verantwoordelijkheden voor gemeenten met zich meebrengen op het gebied van preventie, maar het in beide gevallen om iets anders gaat. 57 De gemeente heeft toen voor het aanvullende aanbod onder meer doelen, resultaten en een inhoudelijke categorisering van het beoogde aanbod in thema's geformuleerd. In de uitwerking was ook aandacht voor de positionering van het aanvullende preventieve aanbod ten opzichte van andere partijen in het preventieve veld. 58 Aanvullende Preventieve Opgroei- en Opvoedondersteuning.

24

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Het beleid rondom de basisvoorzieningen, eveneens onderdeel van het preventieve veld, kreeg vorm via de ontwikkeling van het bredere sociaal domein in 2015 en 2018, stedelijke kaders in 2018 en 2020, de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod (zie kader) en het recente Hoofdlijnenbesluit Sociale Basis (maart 2023).XLVII Het beleid rondom het OKT vormt een derde spoor, dat vorm kreeg rondom de inkoopovereenkomsten uit 2014 en 2018 en de (jaarlijkse) opdrachtverlening sindsdien.59 Over de jaren is daarnaast het programma Positief Perspectief aan het preventieve veld toegevoegd (zie paragraaf 2.4.2). De ambtelijke organisatie geeft aan dat het bouwen aan het preventief jeugdstelsel nog steeds doorgaat en dat de stip aan de horizon steeds duidelijker wordt.XLVIII60 Verder is in 2020, aan de vooravond van de nieuwe inkoop van de hoogspecialistische jeugdhulp per 2021, een nieuwe visie op het jeugdstelsel geformuleerd. De leidende principes die daarin zijn opgenomen, zijn ook richtinggevend voor het preventieve veld.61XLIX Hoe deze leidende principes voor het jeugdstelsel doorwerken in het preventieve jeugdveld heeft de gemeente niet uitgewerkt.62 Voor het OKT geldt volgens de ambtelijke organisatie dat de principes worden vertaald in de jaarlijkse opdrachtverlening.

Volgens de ambtelijke organisatie zijn de principes ingewikkeld om in de praktijk te brengen, omdat ze niet eenduidig zijn en niet voor iedereen hetzelfde betekenen.L Huidige beleidskader is versnipperd De hiervoor geschetste doorontwikkelingen hebben ertoe geleid dat het preventief jeugdbeleid in de huidige situatie in feite bestaat uit verschillende kaders voor afzonderlijke uitvoerende partijen en programma’s: Meerjarenbeleidsplan sociaal domein, Stedelijk kader afspraken basisvoorzieningen in de stadsdelen en Stedelijk kader Samen Vooruit (sociale basis); Inkoopdocumenten FPAJ 2018 en APOO 2022 (aanvullend preventief aanbod), Inkoopovereenkomst Stichting OKT 2019-2023 en jaarlijkse opdrachten OKT (Stichting OKT); Visie Jeugdhulpstelsel Amsterdam en DUO Gemeenten (aanbieders hoogspecialistische jeugdhulp), en het programma Positief Perspectief.LI Omdat deze beleidsdocumenten niet zonder meer eenduidig op elkaar voortbouwen of

59 Ten tijde van het schrijven van dit rapport (begin 2023) werkt de ambtelijke organisatie aan de

voorbereiding van een nieuwe inkoopovereenkomst met Stichting OKT, naar aanleiding van de aflopende overeenkomst per 2024. 60 Hoe de stip aan de horizon er precies uitziet, heeft de ambtelijke organisatie hierbij niet toegelicht. 61 De leidende principes zijn: hulp voor de meest kwetsbare gezinnen; normaliseren; integrale matched care; gebiedsgerichte organisatie; zo thuis mogelijk; lerend systeem in gezamenlijke verantwoordelijkheid. Bron: Gemeente Amsterdam, Visie jeugdhulpstelsel Amsterdam en DUO gemeenten, 8 september 2020. 62 In de feitelijke reactie geeft de ambtelijke organisatie aan dat de leidende principes wel in de inkoopstrategie en de aanbestedingsleidraad APOO zijn uitgewerkt. In de inkoopstrategie en aanbestedingsleidraad APOO besteedt de gemeente wel enige aandacht aan de leidende principes. De meer procesgerichte tekst benoemt het belang van aansluiting van het aanvullende preventieve aanbod op de leidende principes, maar bevat geen inhoudelijke uitwerking van hoe die koppeling eruit moet zien.

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM logisch in elkaars verlengde liggen, en een overkoepelend beleid ontbreekt, zien wij dit als een gefragmenteerde doorontwikkeling van het beleid. De ambtelijke organisatie bevestigt dit beeld, maar benadrukt ook dat in het proces van beleidsvorming veelvuldig inspanningen zijn gepleegd om afstemming te zoeken met verschillende partijen. Zo is rondom de APOO-opdracht in nauwe samenhang afgestemd met het OKT, de GGD, de preventieve inzet vanuit het onderwijs en met de sociale basis.LII63 Daarnaast zien we dat de gefragmenteerde doorontwikkeling van het beleid reactief heeft plaatsgevonden. Aflopende contracten dan wel de noodzaak tot nieuwe inkooptrajecten lijken leidend te zijn, meer dan een afweging ingegeven vanuit een inhoudelijk idee over te bereiken doelen. De doorontwikkeling van het aanvullende preventieve aanbod (APOO) per 2024 is hier het meest recente voorbeeld van.64 Tot slot vinden wij het opvallend dat bij de ambtelijke organisatie onbekend is in hoeverre bij beleidsontwikkelingen in kaart is gebracht wat de mogelijke invloed op de preventieve opgave van Stichting OKT zou zijn.LIII65 Het uitgangspunt van Stichting OKT als spil in de preventieve jeugdhulp (zie paragraaf 2.1.3) is immers over de jaren consistent overeind gehouden.

Dat dit opvallend is geldt eens te meer voor de meest recente heroriëntatie op preventie en nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod per 2024, omdat de gemeente in deze documenten expliciet benoemt per 2027 het preventieve aanbod volledig bij het OKT te beleggen.LIV Inhoudelijke uitwerking van het beleidskader is uitgebleven Het ontbreken van een integraal beleidskader preventie betekent dat in de huidige situatie nog steeds niet helder is wat de gemeente onder preventie verstaat, wat de uitgangspunten zijn voor de rol en inhoud die preventie binnen het jeugdstelsel zou moeten hebben en van waaruit de inrichtingskeuzes voor het preventieve veld worden ingegeven. Ook de heroriëntatie op preventie die in aanloop naar de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod heeft plaatsgevonden, voorziet niet in een integraal, inhoudelijk uitgewerkt beleidskader preventie. Voor zover er vanuit de heroriëntatie een visie op preventie is geformuleerd, betreft dit wederom een visie op de inrichting van het preventieve veld. De ambtelijke organisatie bevestigt dit beeldLV en ook het Jeugdplatform Amsterdam constateert dit in haar advies.LVI66 Wel beoogt de gemeente steeds meer

63 In de feitelijke reactie geeft de ambtelijke organisatie aan dat zowel APOO als Positief Perspectief

in samenhang met andere onderdelen uit het preventieve veld zijn ontwikkeld. Dat er sprake is geweest van samenhang in de ontwikkeling, weerlegt de constatering niet dat er gefragmenteerd is gewerkt en er geen overkoepelend, integraal beleid is gekomen. 64 In de feitelijke reactie geeft de ambtelijke organisatie aan dat de contracten voor het aanvullende preventieve aanbod nog een jaar verlengd hadden kunnen worden, maar dat men vanuit de wens tot doorontwikkeling is overgegaan op een nieuwe aanbesteding. 65 In de feitelijke reactie geeft de ambtelijke organisatie aan dat een kwartiermaker is aangesteld om, met het oog op deze laatste beleidsontwikkeling, te verkennen of en hoe het OKT het beleidsvoornemen kan waarmaken om per 2027 de volledige preventieve opdracht uit te voeren. 66 Ook AEF constateert in haar evaluatie van de relatie tussen de gemeente en het OKT het gebrek aan een visie, specifiek op de positie van het OKT in het jeugdstelsel. Bron: AEF, Evaluatie contractrelatie gemeente Amsterdam en Stichting OKT, pp. 8, 9 en 23.

26

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT integraal te werk te gaan. Zo tracht de gemeente rondom de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod (APOO) de opdracht van het OKT en van APOOaanbieders op het gebied van opvoed- en opgroeiondersteuning goed op elkaar te laten aansluiten.LVII Heroriëntatie preventie en inkoop APOO In 2021 is de gemeente in het kader van het vereenvoudigen en meer samenhang creëren in het jeugdstelsel een heroriëntatie gestart op het onderdeel preventieve jeugdhulp. De aandacht ging hierbij specifiek uit naar het aanvullend ingekochte preventieve aanbod (FPAJ). De gemeente heeft samen met onder meer de stadsdelen, afdeling Onderwijs, GGD, Sociale basis, het OKT en het Jeugdplatform Amsterdam onderzocht hoe het best invulling kan worden gegeven aan het preventieve aanbod, gegeven de wens tot vereenvoudiging en meer samenhang in het stelsel. Hierbij is onder meer gekeken naar het bereik van, de tevredenheid over en de meest logische positionering van het FPAJ-aanbod. De belangrijkste uitkomsten van de heroriëntatie waren: •

Er is focus nodig in het preventieve veld op de belangrijkste thema’s en doelgroepen. Hiermee kan meer effect gesorteerd worden met preventie dan wanneer men inzet op preventief aanbod op alle problematieken en doelgroepen.

•

Een ketenaanpak met afstemming en samenwerking tussen aanbieders van universele (voor iedereen), selectieve (geselecteerde groepen) en geïndiceerde (geselecteerde individuen) preventie is effectiever.

•

Er is een overzichtelijker preventief veld nodig: niet te veel partijen, met de juiste expertise en een duidelijke afbakening in de verschillende opgaves van de sociale basis, het OKT, FPAJ en de GGD.

Hoewel de insteek van de heroriëntatie in eerste instantie breed was, constateren wij dat het traject uiteindelijk met name heeft uitgemond in de voorbereiding van de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod. Wij zien in de heroriëntatie en het daaruit volgende inkooptraject minder directe aandacht voor de rol van het OKT of Stichting OKT op het gebied van preventie. De gemeente uit in de inkoopdocumenten het voornemen om de preventieve taak vanaf 2027 volledig bij het OKT te beleggen. Een nadere onderbouwing of uitwerking van dit voornemen zijn wij niet tegengekomen. Gegeven de mogelijke implicaties van een dergelijke doorontwikkeling vinden wij de beperkte aandacht voor het OKT in dit ontwikkeltraject des te opvallender. Rondom de nieuwe inkoop per 2023 verwacht de gemeente van het OKT dat zij, in aanloop naar 2027, een nauwe samenwerking aangaat met de APOO-aanbieders. Inkoop APOO in het kort In 2023 is de aanbesteding voor de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve

27

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM aanbod – vanaf dan Aanvullende Preventieve Opgroei- en Opvoedondersteuning (APOO) genoemd - gestart (samen met de enkelvoudige specialistische jeugdhulp). Vergelijkbare principes als bij de inkoop van de hoogspecialistische jeugdhulp per 2021 staan hierin centraal: taakgerichte bekostiging middels een lumpsum met een beperkt aantal aanbieders die met elkaar en de andere jeugdpartners intensief samenwerken in de stadsdelen. Uiteindelijk is het de bedoeling van de gemeente om voor de periode 2024-2026 aanvullend preventief aanbod in te kopen bij drie aanbieders op drie thema's (ouderschap en opvoeden, mentaal welbevinden en gezonde seksuele ontwikkeling). Overig bestaand aanbod wordt overgeheveld naar de sociale basis, de hoogspecialistische jeugdhulp en de beleidsvelden sport, zorg en onderwijs. De budgetten van het overig bestaand aanbod worden overgeheveld naar de sociale basis en lopende opdrachten (subsidie/inkoop).67 Het aanbestedingsproces loopt nog ten tijde van het verschijnen van dit rapport (2023). Bron: Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht Overheveling van een deel van het budget Flexibel Preventief Aanbod Jeugd naar de sociale basis, 22 november 2022; Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht Instemmen met de inkoopstrategie Aanvullende Preventieve Opgroei- en Opvoedondersteuning (APOO) 2024, 22 november 2022.

2.1.3

Bredere beleid bestaat uit inrichtingskeuzes

Het uitblijven van een integrale inhoudelijke uitwerking van het bredere preventieve jeugdbeleid, maakt dat het huidige beleidskader nog steeds voornamelijk bestaat uit inrichtingskeuzes. In deze paragraaf gaan we kort in op de keuzes die de gemeente hierin maakt en laten we zien hoe de gemeente het zwaartepunt in het preventieve jeugdstelsel belegt sinds de start van het gemeentelijk jeugdstelsel bij het OKT. Drie keuzes voor de inrichting van het preventieve jeugdstelsel Op hoofdlijnen maakte de gemeente met het KoersbesluitLVIII drie inrichtingskeuzes voor het onderdeel preventie binnen het jeugdstelsel. Deze inrichtingskeuzes staan in 2023 nog steeds overeind.68 Ten eerste wijst de gemeente het OKT aan als eerst verantwoordelijke partij voor het preventieve aanbod in wijken en buurten. Deze verantwoordelijkheid bestaat enerzijds uit het laagdrempelig verzorgen van vrij toegankelijk generalistisch eigen preventief aanbod, en anderzijds uit het verwijzen naar ander preventief aanbod.

67 Het college kiest voor deze overheveling onder meer vanuit de wens om de sociale basis te

versterken, vanuit de wens tot meer samenhang en vereenvoudiging in het jeugdstelsel en vanuit het idee dat een deel van het voormalig aanvullend preventief aanbod beter past bij de sociale basis. Bron: Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht Overheveling van een deel van het budget Flexibel Preventief Aanbod Jeugd naar de sociale basis, 22 november 2022; Ambtelijke organisatie, Reactie op feitelijk wederhoor, 25 mei 2023. 68 In de inkoopdocumenten rondom de nieuwe inkoop van het aanvullende preventieve aanbod per 2024 noemt de gemeente het voornemen om per 2027 de volledige preventieve taak bij het OKT te beleggen. Dit zou een herinrichtingskeuze van het preventieve veld betekenen, in zoverre dat het aanvullende aanbod per 2027 komt te vervallen. Bron: Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht Instemmen met de inkoopstrategie Aanvullende Preventieve Opgroei- en Opvoedondersteuning (APOO) 2024, 22 november 2022.

28

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Ten tweede kiest de gemeente ervoor om, in aanvulling op het aanbod vanuit het OKT, op het lokale niveau - wijken of buurten - preventief aanbod bij zorgaanbieders in te kopen.69 Het uitgangspunt hierbij is dat het aanvullende aanbod het OKT, met name voor de doelgroep met specifieke (hoog)risico's en beginnende klachten, versterkt in mankracht, expertise en flexibiliteit.70 De beoogde flexibiliteit moet een verdergaande mate van afstemming van het aanbod op de lokale behoefte mogelijk maken.7172 Ten derde kiest de gemeente ervoor om de taken op het gebied van universele preventie, bestaande uit enerzijds de preventieve jeugdgezondheidszorg volgend vanuit de Wet publieke gezondheidszorg en anderzijds het versterken van het pedagogisch klimaat in buurten, eveneens bij het OKT te beleggen. Met deze keuze beoogt de gemeente de basis te leggen voor een nauwe aansluiting van de preventieve jeugdgezondheidszorg op de (preventieve) jeugdhulp (zie paragraaf 2.2.2 voor meer toelichting op deze keuze).

2.1.4

Deelconclusie

Er is geen achterliggende visie of overkoepelende beleidsnota waarin de preventieve opgave aan Stichting OKT is ingebed. Dit lijkt meer het gevolg van de wijze waarop het beleid voor de preventieve jeugdhulp is ingegeven en doorontwikkeld (fragmentarisch en reactief), dan een bewuste keuze van de gemeente. Voor zover de gemeente een breder perspectief op preventieve jeugdhulp hanteert, bestaat dat uit inrichtingskeuzes voor het preventieve veld. Het OKT komt hieruit als belangrijkste partij naar voren. De beoogde preventieve structuur ziet er sinds 2015 in de kern als volgt uit: het OKT verzorgt universele preventie en een 'vaste basis' aan generalistisch preventief aanbod (selectieve en geïndiceerde preventie) in wijken en buurten, het FPAJ vult het OKT aan als flexibele schil op expertise en in afstemming op de lokale zorgbehoefte, is meer gespecialiseerd dan de basisvoorzieningen maar niet zodanig dat het specialistische jeugdhulp wordt.LIX

2.2 Bedoeling en inrichting OKT's Alvorens nader in te zoomen op de preventieve opgave van Stichting OKT, schetsen we kort de bedoeling waarmee de gemeente de OKT's oorspronkelijk heeft opgericht en die ten tijde van dit rapport nog steeds geldt.73 We vormen geen (inhoudelijk) oordeel over de

69 Ook dit aanbod is vrij toegankelijk, al kan het voorkomen dat vanuit de inhoud van het aanbod

bepaalde criteria voor deelname gelden, zoals behoren tot een specifieke doelgroep. 70 De beschikbaarheid van aanvullend aanbod met gedeeltelijke overlap met aanbod vanuit de OKT's zou cliënten bovendien keuzevrijheid moeten bieden. 71 In het Koersbesluit worden het Preventief Interventieteam (PIT) en de Intensief Preventieve Aanpak, training en begeleiding van kinderen van ouders met psychiatrische problemen en kinderen in echtscheidingssituaties, genoemd als voorbeelden. 72 Hierin is ook de wens terug te zien tot gebiedsgericht werken, in de zin van het aanbod afstemmen op de opgave in een gebied (zie ook paragraaf 2.5). Bron: Gemeente Amsterdam, Koersbesluit Om het Kind. Programma Hervorming zorg voor de jeugd, 15 mei 2013, p. 41. 73 Ook in de documenten over de meest recente beleidsontwikkelingen rondom het aanvullende preventieve aanbod (en de enkelvoudige specialistische jeugdhulp) benadrukt de gemeente de spilfunctie van het OKT. Bron: Gemeente Amsterdam, Brief wethouder aan JPA, Reactie advies inkoop ESJH en APOO, 22 november 2022.

29

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM koers die het gemeentebestuur destijds heeft ingezet. Wel zijn we positief over de helderheid waarmee de gemeente de bedoeling voor de OKT's destijds heeft uitgewerkt. We presenteren deze informatie omdat deze behulpzaam is om de preventieve opgave van Stichting OKT in context te kunnen begrijpen. We verbinden aan deze paragraaf geen (deel)conclusie.

2.2.1

Inhoudelijke opgave: verminderen van de zorgvraag

In het Koersbesluit klinkt door dat de gemeente de OKT's zag als belangrijke partner in de uitvoering van de transformatie, specifiek in het verminderen van de zorgvraag door te sturen op het zorggebruik. In de kern is dit - naast het bieden van eigen dienstverlening in de vorm van hulp en ondersteuning - de inhoudelijke opgave die de gemeente aan de OKT's meegaf en die nog steeds geldt. De OKT's worden geacht problemen klein te houden en eigen kracht en sociale veerkracht74 te stimuleren.LX De professionals werkzaam bij de OKT's worden geacht vanuit een kostenbewuste werkwijze (eerst) te kijken of de eigen kracht verder benut kan worden, indien nodig zelf ondersteuning te bieden en alleen in geval van ernstige problematiek een specialist in te schakelen, die weer dient te vertrekken zodra dat kan. In de gevallen dat OKT's doorverwijzen naar specialistische jeugdhulp worden zij geacht de zorg te volgen, zodat dure zorg niet onnodig lang of met te weinig resultaat ingezet wordt.LXI In de woorden van de gemeente destijds: “Zij [OKT's, RMA] hebben de taak om de zorg klein te houden, eigen kracht van gezinnen en hun netwerk centraal te stellen en om poortwachter te zijn richting het flexibele aanbod en gespecialiseerde voorzieningen.

Het succes van de ouder- en kindteams en Samen DOENteams75 bij het uitvoeren van deze taken zal in belangrijke mate bepalen of de kosten van het nieuwe jeugdstelsel beheersbaar zijn."LXII

2.2.2

Beoogde positionering: spil in het stelsel

De gemeente heeft in het Koersbesluit vastgelegd het OKT in het leven te roepen als onderdeel van de basisstructuur van het nieuw te vormen jeugdstelsel, later ook wel 'spil' genoemd.LXIII De beoogde spilfunctie van het OKT komt op drie manieren tot uiting: in de breedte van het takenpakket, in de beoogde doelgroep en in de beoogde positionering van de teams ten opzichte van andere partijen in de zorgstructuur. Takenpakket OKT bedient gehele spectrum aan zorg voor de jeugd Mede ingegeven door de wens tot ontschotting van de jeugdzorg, beoogde de gemeente een groot deel van de taken in het jeugddomein te bundelen in een 'zorgconcept': de Ouder- en Kindteams Amsterdam (OKT Amsterdam).LXIV De teams zouden het gehele spectrum aan zorg voor de jeugd gaan bedienen: van het leveren van basis

74 De gemeente gebruikt deze term in het Koersbesluit om te verwijzen naar de ondersteuning die

ouders en jeugdigen mogen verwachten van elkaar en het sociale netwerk waarin zij functioneren. 75 Ten tijde van het Koersbesluit voorzag de gemeente naast de OKT's een tweede type wijkteams, te weten de Samen DOEN-teams. Deze teams werden beoogd hulp en ondersteuning te bieden aan Multiprobleemgezinnen. Per 2021 zijn deze teams opgeheven. In paragraaf 3.4.2 gaan we nader in op de veranderingen rondom de Samen DOEN-teams.

30

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT jeugdgezondheidszorg, via het zelf bieden van nulde- en eerstelijnsondersteuning76, tot aan het verwijzen naar specialistische jeugdhulp.LXV In het Koersbesluit is de bedoeling van de gemeente concreet gemaakt in de beschrijving van vier kerntaken: 1 Jeugdgezondheidszorg (monitoren, screenen, vaccineren). Uitvoeren van het uniforme deel en het Amsterdamse maatwerkdeel jeugdgezondheidszorg; 2 Opvoeding versterken.77 Versterken van het opvoedkundig klimaat in gezinnen, in de kinderopvang, op scholen en in buurten. Ook wel: versterken van de ‘pedagogische civil society’; 3 Professionele opvoed- en opgroeiondersteuning bieden.78 Ondersteunen van jeugdigen en/of ouders die tijdelijk extra ondersteuning nodig hebben vanwege de gezinssituatie of een specifieke zorgvraag van een jeugdige, op het brede terrein van preventieve jeugdgezondheidszorg en jeugdhulp; 4 Signaleren & analyseren en toeleiden & monitoren (H)SJH.79 Signaleren van mogelijke hulpvragen en van adequate hulp voorzien, ofwel uit eigen aanbod ofwel in de vorm van een doorverwijzing naar gespecialiseerd aanbod. Zicht houden op het vervolg behoort ook tot deze taak. Het eerste taakgebied, de jeugdgezondheidszorg, omvat de uitvoering van de gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden zoals die volgen uit de Wet publieke gezondheid.

Het tweede en derde taakgebied behelzen het zelf leveren van ondersteuning (vanuit de Jeugdwet) aan jeugdigen en gezinnen. Het vierde taakgebied beschrijft de beoogde poortwachtersfunctie van de OKT's richting andere zorgpartners in het jeugdstelsel. Hierbij heeft de gemeente niet alleen het doorverwijzen als taak voor de OKT's voor ogen, maar ook het bewaken dat specialistische (duurdere) zorg niet onnodig lang of met te weinig resultaat ingezet wordt.LXVI De vier kerntaken van de OKT's zijn in de jaren na 2015 in inkoopovereenkomsten en jaarlijkse opdrachten (vanaf 2019) verder ingevuld (zie paragrafen 2.3 en 2.4). Doelgroep OKT beslaat alle jeugdigen en opvoeders in Amsterdam De tweede manier waarop de beoogde spilfunctie tot uiting komt, is de bedoeling van de gemeente dat het OKT alle jeugdigen en gezinnen (en andere opvoeders) in de stad 76 Bij nuldelijnsondersteuning gaat het om basiszorg (hulp en ondersteuning) die er altijd is, zonder

dat men erom hoeft te vragen. Bijvoorbeeld de basis (jeugd)gezondheidszorg. Bij eerstelijnsondersteuning gaat het om algemene zorg (hulp en ondersteuning), die vrij toegankelijk en beschikbaar is, dus zonder verwijzing, maar waar men wel om moet vragen. Bijvoorbeeld de huisarts, apotheek. Bron: https://hoezitdegezondheidszorginelkaar.jouwweb.nl/de-lijnen-in-degezondheidszorg 77 Vóór de transformatie hadden Ouder- en Kindcentra deze taak. Bron: Gemeente Amsterdam, Koersbesluit Om het Kind. Programma hervorming zorg voor de jeugd, 15 mei 2013, p. 31. 78 Voorzien werd in het Koersbesluit dat dit een deel van de voormalige ambulante jeugdzorg en het jeugd-GGZ-aanbod zou gaan incorporeren. 79 Zoals in het Koersbesluit (p. 32) wordt beschreven, kan dit variëren van een eenvoudige verwijzing tot intensieve begeleiding naar ander hulpaanbod. In elk geval zou het OKT het verdere verloop van het hulpverleningstraject moeten volgen (het ‘hoe’ daarvan zou nog uitgewerkt moeten worden).

31

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM bedient: die zonder speciale ondersteuningsbehoefte (naar schatting van de gemeente 85% van de jeugdigen en gezinnen), die met eenvoudige vragen (10%) en die met complexe vragen (5%). In totaal zou het in 2015 gaan om zo'n 143.000 jeugdigen van 0 tot 18 jaar en ongeveer 100.000 gezinnen.LXVII OKT heeft centrale positie in de zorgstructuur Het derde aspect van de beoogde spilfunctie van het OKT klinkt in de omschrijving van het takenpakket en de doelgroep al door: ten opzichte van andere partijen in de zorgstructuur. In de opzet van de gemeente functioneert het OKT als centrale partij in het jeugdstelsel. Op wijkniveau ten opzichte van (in)formele partners op het gebied van jeugd, maar ook het bredere zorg/welzijnsveld (onder andere veiligheid, onderwijs, 'het opvoedkundig klimaat'), en - voor zolang die bestonden - de Samen DOEN-teams (zie ook paragraaf 2.5.1) over gebiedsgericht werken). Ten opzichte van zorgaanbieders in het flexibele of (regionale) specialistische aanbod door als poortwachter te functioneren. En ten opzichte van de gemeente om - als verlengde overheid - op te treden als primaire partner in de uitvoering van de transformatie en te sturen op het zorggebruik. In de bedoeling van de gemeente heeft het OKT als spil in het stelsel ten opzichte van al deze verschillende partijen een rol.

Wat het OKT niet zou doen In de oorspronkelijke opzet van de gemeente zou de dienstverlening van het OKT aan gezinnen met meervoudige, domeinoverstijgende problematiek zich beperken tot doorverwijzen. Deze doelgroep van niet-zelfredzame gezinnen vergde volgens de gemeente een andere aanpak dan de grote meerderheid van de jeugdigen en gezinnen. Deze aanpak werd uitgevoerd door aparte teams: de Samen DOEN-teams. Later heeft de gemeente besloten de dienstverlening aan multiprobleemgezinnen alsnog grotendeels bij het OKT te beleggen (zie paragraaf 2.4.2). Verder was de bedoeling van de gemeente dat jeugdigen en hun ouders wier problematiek vanwege de aard of ernst specifieke expertise vereist, niet door het OKT zelf geholpen zouden worden. Het OKT dient hen door te verwijzen naar voorzieningen uit het flexibele of (regionale) specialistische aanbod.LXVIII Dit uitgangspunt geldt in 2023 nog steeds.

2.3 Preventieve opgave Stichting OKT In paragraaf 2.1.3 zagen we dat de bredere benadering van het preventieve jeugdveld vanuit de gemeente met name bestaat uit inrichtingskeuzes en dat het OKT hierin een spilfunctie heeft. In deze paragraaf gaan we uitgebreider in op de rol die de gemeente in de inrichting van het preventieve veld bij Stichting OKT belegt (paragraaf 2.3.1). Daarna gaan we na hoe het beleidskader voor de preventieve opgave van Stichting OKT eruitziet, zoals dat uit de meerjarige inkoopovereenkomst80 en (sinds 2019) de jaarlijkse gemeentelijke opdracht naar voren komt (paragraaf 2.3.2).

80 Tot 2019 was dit een inkoopovereenkomst met de joint venture die de OKT's vormde. Vanaf 2019

was dit een inkoopovereenkomst tussen de gemeente en Stichting OKT. Zie paragraaf 5.1.1.

32

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT We versmallen het perspectief in deze paragraaf (vanaf paragraaf 2.3.2) dus van OKTbreed naar Stichting OKT. Dat doen we, omdat de focus van ons onderzoek de preventieve jeugdhulp is, volgend uit de Jeugdwet, en niet bijvoorbeeld ook de preventieve jeugdgezondheidszorg.81 In de praktijk zijn de preventieve taken vanwege de bundeling in het bredere OKT georganiseerd als een doorlopend continuüm. Om de focus op preventieve jeugdhulp zo helder mogelijk door te voeren, richten we ons hierna (vanaf paragraaf 2.3.2) primair op Stichting OKT en de preventieve opgave van Stichting OKT. Waar relevant betrekken we het bredere perspectief wel en spreken dan ook over het OKT. Uit de inrichtingskeuzes van de gemeente voor het preventieve veld volgt dat de rol voor het OKT daarbinnen bestaat uit drie elementen: aanbieden van eigen, generalistisch basisaanbod preventie, het versterken van het opvoedkundig klimaat ('pedagogische civil society') en het zijn van de spil in de preventieve structuur.82 We constateren dat de gemeente niet concreet maakt hoe het OKT deze drieledige rol dient in te vullen. Bij gebrek aan een nadere inhoudelijke uitwerking bestaat de preventieve opgave van de gemeente voor Stichting OKT in de kern uit een taakomschrijving (vijf basistaken) en incidentele prioriteiten.

2.3.1

Uit inrichtingskeuzes volgt drieledige rol voor het OKT in preventie

Het OKT als aanbieder van generalistisch preventief aanbod Zoals beschreven in paragraaf 2.1.3 heeft de gemeente het OKT in het Koersbesluit aangewezen als eerst verantwoordelijke partij voor het preventieve aanbod in wijken en buurten. Het is de bedoeling van de gemeente dat OKT's zich in dit kader richten op jeugdigen en/of hun ouders die vanwege de gezinssituatie of specifieke zorgvragen extra ondersteuning nodig hebben. De voorbeelden die de gemeente geeft, zijn echtscheidingsproblematiek, psychische problematiek van een ouder, ADHD, autisme of verstandelijke beperkingen.LXIX De taak van het OKT onderscheidt zich van die van het aanvullend ingekochte preventieve aanbod (zie paragraaf 2.1.3) doordat het generalistisch is. De gemeente heeft verder niet uitgewerkt hoe het ondersteuningsaanbod van Stichting OKT gericht op preventie er inhoudelijk uit moet zien (zie ook paragraaf 2.1.2). De gemeente geeft in 2013 aan dat een precieze begrenzing van het ondersteuningsaanbod van het OKT op dat moment - en waarschijnlijk ook in de toekomst - niet te geven is, maar dat het kan variëren van individuele gesprekken, tot groepsaanbod en een kortdurende behandeling.83 Universele preventie eveneens belegd bij het OKT Met het Koersbesluit heeft de gemeente ervoor gekozen taken en verantwoordelijkheden op het gebied van de meer universele preventie eveneens bij het OKT te beleggen.

Met de 81 Ook de jeugdhulpactiviteiten die het OKT uitvoert, vallen daarmee buiten de scope van het

onderzoek. 82 De rol van spil geldt voor het OKT-breed, dus niet alleen de Stichting OKT. 83 De gemeente benoemt in het Koersbesluit wel dat het preventieve aanbod van de OKT's moet aansluiten bij het preventieve aanbod vanuit de jongerenloketten op het gebied van preventie van jeugdwerkloosheid.

33

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM term ‘universele preventie’ verwijst de gemeente naar preventieve activiteiten gericht op alle jeugdigen en hun ouders, dus niet alleen op diegenen met verhoogd risico op of al beginnende problemen. Onder universele preventie valt onder meer de uitvoering van de gemeentelijke verantwoordelijkheid volgend uit de Wet publieke gezondheidszorg (het uniforme deel en het Amsterdamse maatwerkdeel jeugdgezondheidszorg, zie paragraaf 2.2.2). Bijvoorbeeld de uitvoering van het Rijksvaccinatieprogramma. Doordat het hier niet gaat om de Jeugdwet en omdat dit type activiteiten binnen het OKT is belegd bij de GGDJGZ / SAG en niet bij Stichting OKT, valt dit buiten de scope van dit onderzoek. Verder gaat het bij universele preventie om preventieve activiteiten volgend uit de Jeugdwet, zoals het versterken van het opvoedkundig klimaat in gezinnen, in de kinderopvang, op scholen en in buurten ('opvoeding versterken').

Hierbij gaat het de gemeente onder meer om het voortzetten van het werk van de voormalige Ouder- en Kindcentra, bijvoorbeeld rondom het “met een positieve benadering normaliseren van opvoedvragen en het trainen van zorgprofessionals, pedagogisch medewerkers en leerkrachten hierin”.LXX Ook gaat het de gemeente om het nauwer aansluiten bij het dagelijkse opvoedmilieu van jeugdigen, op kinderdagverblijven en scholen, en het stimuleren dat opvoeders elkaar ondersteunen. In het Koersbesluit is opgenomen dat het OKT een belangrijke rol zal spelen in het versterken van deze 'pedagogische civil society'.LXXI In het verlengde van de taak van het OKT om de pedagogische infrastructuur te versterken, wil de gemeente in de eerste fase van het stelsel (2015-2018) inzetten op de verbinding tussen het OKT en de basisvoorzieningen jeugd.LXXII84 De gemeente voorziet een belangrijke inzet van deze organisaties voor, tijdens en na de inzet van het OKT. Met name voor de doelgroep 12+ verwacht de gemeente nauwe samenwerking tussen het OKT en de jongerenwerkers. Welke resultaten de gemeente voor ogen heeft als het gaat om 'verbinding', wordt niet concreet gemaakt.LXXIII Het OKT als spil in de preventieve structuur Sinds de start van het stelsel beoogt de gemeente voor het OKT een rol als verwijzer binnen de preventieve structuur.

Deze beoogde rol ligt in het verlengde van de opzet dat het OKT deel uitmaakt van de basisinfrastructuur van het nieuwe jeugdstelsel en daarmee voor veel jeugdigen en ouders het eerste aanspreekpunt is, maar vanuit haar generalistische aanpak niet alle ondersteuning zelf levert. In de opzet van de gemeente bewegen de Ouder- en Kindadviseurs (OKA's) zich als vertrouwenspersoon binnen deze structuur, zij kennen de gezinnen en voorzieningen, maken contact en leggen verbinding. Indien nodig dient het OKT ondersteuning in te roepen vanuit het flexibele aanbod, zonder onnodige escalatie en institutionalisering te veroorzaken. Op die manier wordt zij beoogd bij te dragen aan het klein houden van problemen. Over de jaren sinds 2015 is deze keuze overeind gebleven.LXXIV Welke opgave deze beoogde rol voor Stichting OKT concreet met zich meebrengt, heeft de gemeente niet uitgewerkt.

84 Hierbij gaat het de gemeente concreet om de verbinding tussen OKT's met zelforganisaties,

welzijnswerk, jongeren- en buurtwerk, sportverenigingen en dergelijke.

34

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Een vooruitblik naar 2024 en verder De inkoopdocumenten van het aanvullende preventieve aanbod per 2024 laten zien dat de gemeente de komende jaren een herinrichting van het preventieve veld voor zich ziet. De eerste stap is om het aandeel aanvullend preventief aanbod te verkleinen.85 Vervolgens is de gemeente voornemens om de preventieve taak van het OKT per 2027 te vergroten. De gemeente beoogt de volledige preventieve taak volgend uit de Jeugdwet bij het OKT te beleggen. Het aanvullend ingekochte preventieve aanbod zou per 2027 niet langer bestaan. Op basis van de inkoopdocumenten wordt niet duidelijk hoe de rol, doelen en taken van het OKT op het gebied van preventie in de bedoeling van de gemeente er precies uit komen te zien.

2.3.2

Preventieve opgave beperkt uitgewerkt

In deze paragraaf zoomen we nader in op de vraag wat de preventieve opgave van de Stichting OKT inhoudelijk behelst. Bij gebrek aan een overkoepelend beleidskader (zie paragraaf 2.1.2) zouden we een nadere inhoudelijke invulling van de preventieve opgave voor Stichting OKT verwachten in de meerjarige inkoopovereenkomst86 en (sinds 2019) de jaarlijkse gemeentelijke opdracht aan het OKT.87 Gemeente formuleert geen inhoudelijke doelen voor preventie voor Stichting OKT De opgave voor de Stichting OKT is volgens de overkoepelende statutaire doelstelling zoals opgenomen in de inkoopovereenkomst:LXXV88 “Het binnen de gemeente Amsterdam opzetten, ontwikkelen en in stand houden van Ouder- en Kindteams, bestaande uit professionele zorgverleners die zich richten op nuldelijns- en eerstelijnszorg, waaronder begrepen het signaleren van zorgbehoefte, het bieden van lichte zorg en het doorverwijzen naar (andere) binnen de Gemeente Amsterdam gevestigde tweedelijns zorgaanbieders, een en ander in het kader van de verantwoordelijkheden die de Gemeente Amsterdam ter zake heeft, het aldus aanbieden, en toegang bieden, tot Jeugdhulp en Preventie, evenals al wat met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.” In deze doelstelling is expliciet opgenomen dat ook het aanbieden van en toegang bieden tot preventie tot het doel van Stichting

OKT behoort. Een nadere uitwerking van doelen is in de inkoopovereenkomst niet opgenomen. Wel is in de inkoopovereenkomst opgenomen 85 De gemeente beoogt dit te doen door het aanbod te herpositioneren en budgetten deels over te

hevelen naar de sociale basis, de HSJH, zorg, sport, jeugd en onderwijs. Bron: Gemeente Amsterdam, Collegevoordracht Overheveling van een deel van het budget Flexibel Preventief Aanbod Jeugd naar de sociale basis, 22 november 2022. 86 Tot 2019 was dit een inkoopovereenkomst met de joint venture die de OKT's vormde. Vanaf 2019 was dit een inkoopovereenkomst tussen de gemeente en Stichting OKT. 87 In 2019 richt de opdracht zich exclusief op Stichting OKT. In de jaren vanaf 2020 is het één opdracht voor 'het OKT', waarbinnen soms wel en soms geen onderscheid gemaakt wordt tussen de Stichting en de jeugdgezondheidszorg. 88 Per 2021 is hierop een addendum van toepassing, waarin onder meer de statutaire doelstelling is gewijzigd als gevolg van de overname door Stichting OKT van Samen DOEN-taken. Hier gaan we nader op in, in paragraaf 2.4.2.

35

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM dat kinderen, jongeren van -10 maanden89 tot 18 jaar en hun opvoeders de doelgroep vormen in het kader van preventie.LXXVI Oftewel, alle jeugdigen en hun opvoeders in Amsterdam. In de gemeentelijke opdracht voor de periode 2016-2019 benoemt de gemeente vier niet nader uitgewerkte doelen voor de OKT's (zie kader). Welke van deze doelen betrekking hebben op de preventieve opgave is niet expliciet gemaakt. Ook ontbreekt de koppeling met de meer abstracte transformatie- en maatschappelijke doelen. Op basis van deze vier doelen wordt niet concreet wat de gemeente wil bereiken met de uitvoering van preventieve jeugdhulp door de OKT's. De doelen voor de OKT's zijn in de opdracht niet nader geoperationaliseerd; er zijn vanuit de gemeente geen concrete beoogde prestaties of resultaten gekoppeld aan deze doelen. Vanaf 2019, na oprichting van de Stichting OKT, heeft de gemeente in de jaarlijkse opdrachtverlening in het geheel geen doelen meer meegegeven, noch voor preventie, noch voor de bredere opgave.LXXVII We constateren dat de gemeente geen inhoudelijke invulling geeft aan wat Stichting OKT met de preventieve opgave moet bereiken en hoe dat past in het grotere plaatje waar de gemeente met het jeugdstelsel naartoe werkt.

Ambitie van de gemeente per 2023 In de documenten rondom de besluitvorming over het nieuwe inkooptraject voor het aanvullende preventieve aanbod (zie kader in paragraaf 2.1.2) noemt de gemeente dat de opdracht van het OKT ten aanzien van preventie in de periode 2023 tot en met 2027 'ambtelijk' een jaarlijkse update zal krijgen met concrete doelen, waarna het OKT deze uitwerkt in het jaarplan.LXXVIII Gemeentelijke doelen OKT's periode 2016-2019 De gemeente noemt in de opdracht 2016-2019 dat de OKT's met hun activiteiten bijdragen aan de missie en 'maatschappelijke' doelen zoals door de gemeenteraad benoemd in het Meerjarenbeleidsplan Sociaal Domein. Dit zijn meer abstracte doelen op het niveau van het gehele jeugdstelsel die sindsdien consistent in beleidsdocumenten zijn opgenomen. Ook de transformatiedoelen van de gemeenteraad voor het jeugdstelsel zoals opgenomen in het Koersbesluit, zijn integraal opgenomen in deze opdracht aan de OKT's. In de opdracht staan daarnaast meer specifieke doelen voor de OKT's, aan de hand waarvan zij een bijdrage worden geacht te leveren aan de transformatie- en maatschappelijke doelen. Dat zijn er vier:LXXIX 1. Eerder en sneller gezondheids-, ontwikkel-, opvoed- en opgroeivragen alsmede psychologische- en veiligheidsproblematiek signaleren; 2.

Passende en effectieve informatie, advies, ondersteuning en lichte ambulante jeugdhulp bieden; uitvoeren van het basispakket jeugdgezondheidszorg;

89 De reden dat de leeftijd -10 maanden, dus vóór de zwangerschap, tot de doelgroep wordt

gerekend, is ons niet bekend.

36

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT 3. De sociale veerkracht en informele netwerken in wijken actief benutten en meer ruimte geven aan de eigen kracht van burgers; 4. Tijdig en terecht verwijzen naar specialistische zorg en jeugdhulp. Vijf basistaken preventie consistent in de opdracht meegegeven Het gemeentelijk kader voor de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT bestaat bij gebrek aan een uitwerking van doelen en resultaten (zie alinea hieronder over één resultaatafspraak en één streefwaarde) uit een omschrijving van taken. De gemeente heeft de vier taakgebieden voor het OKT zoals opgenomen in het Koersbesluit (zie paragraaf 2.2.2) nader uitgewerkt in een takenpakket bestaande uit elf taken. Dit takenpakket vormt de basisopdracht voor Stichting OKT. Het is elk jaar opgenomen in de jaarlijkse opdracht van de gemeente aan het OKT.

Vijf90 van de elf vaste taken betreffen volgens de gemeente de 'basistaken preventie':91 1 Ondersteunen bij opvoeden en opgroeien door onder andere: a trainingen en cursussen aan ouders en jeugdigen over opvoeden en opgroeien, b ouders en jeugdigen voorzien van informatie en advies, c versterken van het pedagogisch handelen van de (informele) netwerken in de wijk; 2 Ondersteuning bij opstellen perspectiefplan en indien nodig familiegroepsplan; 3 Deskundig advies aan personen en informele netwerken die, al dan niet beroepsmatig, met jeugdigen werken; 4 Signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek bij preventieve hulpvragen van de jeugdige en zijn ouders;92 5 Samenwerken met andere partijen rond opvoed-, opgroei- en gezondheidsvragen van jeugdigen en/of hun ouders. In de feitelijke reactie geeft het OKT aan zich niet te herkennen in deze omschrijving van de gemeente van het preventieve werk van het OKT. Een reden dat het OKT zich niet in de beschrijving herkent, is dat sommige taken zowel preventie als jeugdhulp betreffen (zoals ondersteuning bij het opstellen van perspectiefplan en familiegroepsplan, en signaleren, vraagverheldering en basisdiagnostiek). Daarnaast zijn sommige taken volgens het OKT inmiddels verouderd en zijn de taken verschillend in omvang en daarmee ongelijksoortig.

90 In de presentatie zijn een zesde en zevende basistaak voor het OKT opgenomen, namelijk

'Uitvoering van het basistakenpakket JGZ en het Rijksvaccinatieprogramma' en 'het monitoren van de ontwikkelingen van de jeugd'. Omdat het hierbij gaat om taken die niet in de opdracht van de OKT's terugkomen, laten wij die verder buiten beschouwing. 91 De vijf basistaken voor het OKT in relatie tot preventie heeft de gemeente benoemd in de interne en vertrouwelijke presentatie Preventie binnen het jeugdstelsel Amsterdam, p. 13. 92 In het takenpakket zoals opgenomen in de inkoopovereenkomst en jaarlijkse opdrachten, is deze taak niet toegespitst op preventie. De ambtelijke organisatie heeft bij het definiëren van de basistaken preventie de term 'preventieve' toegevoegd aan deze taak.

37

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Het OKT geeft aan dat in het nieuwe contract met de gemeente een nieuwe, meer passende formulering van de basistaken van het OKT zal zijn opgenomen. Opvallend is dat de gemeente niet verder uitwerkt wat zij onder elk van de taken of opgenomen begrippen verstaat. Dit maakt dat de taakomschrijving abstract blijft en op basis van alleen de taakomschrijving niet helder wordt wat de gemeente precies van Stichting OKT vraagt.93 Preventie incidenteel prioriteit Naast het vaste takenpakket geeft de gemeente het OKT in de opdracht prioriteiten mee voor het betreffende jaar (ook wel focuspunten of ontwikkellijnen genoemd). Opgaven op het gebied van preventie komen sinds de eerste opdracht aan de OKT's in 2016 vier keer terug als een expliciete aparte prioriteit (2017,94 2019, 2022 en 2023). In 2017 kreeg de joint venture OKT 'de uitvoering van preventieve activiteiten, afgestemd op de (informele) pedagogische infrastructuur, kansen en problematiek uit de gebieden, onder andere gericht op jeugd en jongeren in de leeftijdscategorie van 10 jaar en ouder' als prioriteit mee.LXXX In 2019 is (wijkgerichte) preventie benoemd als prioriteit binnen de kerntaken voor de Stichting OKT in co-creatie met de gemeente.

De gemeente beoogde dat jaar een nauwe aansluiting vanuit het OKT bij collectieve voorzieningen uit de sociale basis en het preventief aanbod, zoals het FPAJ, te bewerkstelligen. In 2022 houdt de prioriteit voor de Stichting OKT in dat zij zoveel als mogelijk voorkomt dat specialistische jeugdhulp nodig is, door 'de jeugdige, gezin en hun sociale netwerk samen met de partners in de sociale basis te ondersteunen'. Hierbij draagt de gemeente Stichting OKT op om deskundigheid toe te voegen aan scholen, sport en vrijetijdsbesteding, zodat professionals daar worden toegerust om kinderen te ondersteunen in hun leefwereld. Daarnaast zet de gemeente de Stichting OKT onder meer aan tot het inzetten van eigen collectief preventief aanbod.LXXXI In 2023 stelt de gemeente de prioriteit voor Stichting OKT dat zij zorgen dat ze ten minste 30% van hun tijd aan preventie besteden. Voor het OKT als geheel beoogt de gemeente dat zij samen met de gemeente, aanbieders vanuit het preventieve aanbod en de stadsdelen (sociale basis) werkt aan een implementatieplan voor verdergaande samenwerking in 2024.LXXXII Verder komt de preventieve opgave over de jaren meer zijdelings/impliciet terug in prioriteiten die de gemeente aan het OKT meegeeft.

Bijvoorbeeld rondom de prioriteit van het doorontwikkelen van het aanbod voor de 12+-doelgroep (2019, 2020 en 2021).95 De gemeente draagt het OKT op hieraan bij te dragen, in het kader van preventie van

93 Ook het AEF constateert in haar rapport dat er onduidelijkheid bestaat over de taken van het OKT

en daarmee, wat de gemeente precies inkoopt. Bron: AEF, Evaluatie contractrelatie gemeente Amsterdam en Stichting OKT, p. 8. 94 De gemeente formuleerde één opdracht voor de periode 2016-2019 en benoemde daarin enkele 'focuspunten' voor 2017. Voor de jaren 2016 en 2018 zijn in de opdracht geen prioriteiten opgenomen. 95 Het gaat bij deze prioriteit om het maken van een analyse van de doelgroep, het ontwikkelen van een gezamenlijke werkwijze in samenwerking met ketenpartners en een groter bereik onder de doelgroep.

38

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT jeugdcriminaliteit.LXXXIII In 2020 is het toewerken naar een integraler OKT opgenomen als prioriteit voor de Stichting OKT en de jeugdgezondheidszorg samen. Het werken aan een 'palet aan preventie, wijkgerichte jeugdhulp en jeugdgezondheidszorg' is een van de aspecten waaraan de gemeente denkt in het kader van een integraal OKT. Buiten deze meer zijdelingse opname als onderdeel van andere prioriteiten, is preventie in 2020 en 2021 niet benoemd als prioriteit. Eén resultaatafspraak en één concrete streefwaarde voor de preventieve opgave De meest concrete uitwerking die de gemeente geeft aan de preventieve opgave voor Stichting OKT bestaat uit de indicator en bijbehorende streefwaarde voor het onderdeel opvoed- en opgroeiondersteuning: “Het aantal jeugdigen (en hun ouders) met jeugdhulp en opvoed- en opgroeiondersteuning die door het OKT bereikt worden is ≥ 16.000”. Doordat de gemeente in eerste instantie (2019-2022) één streefwaarde formuleerde voor het aanbod opvoed- en opgroeiondersteuning (O&O) en jeugdhulp samen, bood de indicator weinig duidelijkheid in wat de gemeente op het gebied van O&O van Stichting OKT verwachtte.

Vanaf 2023 hanteert de gemeente een uitgesplitste indicator voor het aanbod O&O versus jeugdhulp: “aantal jeugdigen (en hun ouders) ondersteund door het Ouder- en Kindteam met: Opvoed- en opgroeiondersteuning (jeugdigen/ouders) ≥ 2.000”. Wij vinden het opvallend dat de gemeente deze indicator met streefwaarde niet heeft opgenomen in de opdracht aan het OKT voor 2023, noch deze met hen heeft besproken.96 De gemeente maakt de overige basistaken preventie niet concreet in resultaatafspraken.97 Ook voor de incidentele prioriteiten geldt dat de gemeente er geen resultaatafspraken aan verbindt. Bij de prioriteiten voor het OKT voor 2023 voegt de gemeente één concreet streven toe voor Stichting OKT op het gebied van preventie: de gemeente beoogt dat Stichting OKT werkt aan de doelstelling dat ten minste 30% van de tijd in de teams aan preventie wordt besteed.LXXXIV Voor zowel de resultaatafspraak als de streefwaarde geldt dat wij geen onderbouwing zijn tegengekomen van deze specifieke waardes, noch een uitwerking van de wijze waarop deze samenhangen met de preventieve opgave van Stichting OKT. Ondanks gebrek aan doelen en resultaatafspraken, wel aanzet tot aanvullende indicatoren Naast het totaalbereik van O&O, wil de gemeente de output van het uitvoeringsonderdeel preventie vanaf 2019 ook 'wijkgericht' monitoren.

De gemeente koppelt hier geen streefwaarde aan en maakt ook niet duidelijk wat zij onder deze outputindicator verstaat. Verder wil de gemeente de uitvoering door Stichting OKT monitoren op drie outcomeindicatoren, die gaan over effecten van de geboden hulp en ondersteuning (OKTbreed):LXXXV

96 Voor het aantal jeugdigen ondersteund met jeugdhulp, is de streefwaarde vanaf 2023 ≥10.000.

Bron: Gemeente Amsterdam, Bijlage Verbeterde doelenboom Begroting 2023, p. 59. 97 De gemeente formuleert voor de bredere opgave aan het OKT wel meer indicatoren en streefwaarden, bijvoorbeeld rondom de verwijstaak van het OKT richting de specialistische jeugdhulp.

39

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

• Uitval; • Cliënttevredenheid over het nut/effect van de voorziening; • Doelrealisatie. De gemeente maakt niet expliciet voor welke typen hulp en ondersteuning ze deze aspecten wil monitoren. Omdat de preventieve opgave ten dele ook bestaat uit ondersteuning, beschouwen wij deze indicatoren als relevant voor de preventieve opgave. De gemeente koppelt voor preventie geen streefwaarde (of streefpercentage) aan deze outcome-indicatoren.98 Bij gebrek aan streefwaarden bevatten deze indicatoren geen nadere operationalisatie van de inhoudelijke opgave. Het feit dat de gemeente aangeeft te willen monitoren op doelrealisatie, terwijl zij voor Stichting OKT geen concrete doelen heeft geformuleerd, vinden wij opvallend. In de feitelijke reactie op de nota van bevindingen verduidelijkt het OKT dat de gemeente met deze indicator beoogt om de realisatie van doelen zoals geformuleerd door de cliënt (jeugdige/ouders) in beeld te brengen. Gemeente belegt operationalisatie deels bij het OKT De ambtelijke organisatie verklaart het ontbreken van een gemeentelijke uitwerking aan de hand van het uitgangspunt om zoveel mogelijk over te laten aan de professionals in de uitvoering. Bij de inrichting van het stelsel in 2013-2015 is daar intern binnen de gemeente (er was nog geen OKT) uitvoerig over gesproken en, in lijn met rijksbeleid en onderzoeken, voor gekozen.

Die lijn is in de jaren na 2015 tot op heden vastgehouden, waarbij de gemeente steeds beoogd heeft ervoor te waken om de uitvoering (in dit geval het OKT) te belasten met te veel bepalingen en registraties. De gemeente wil het OKT kortom met een concreet uitgewerkte opdracht niet 'vastzetten' in de uitvoering. In hoofdstuk 5 gaan we hier nader op in.LXXXVI Voor het deel van de preventieve opgave dat bestaat uit prioriteiten (voor zover van toepassing), strookt deze verklaring met de inhoud van de jaarlijkse opdrachtverlening. Daarin geeft de gemeente het OKT de opdracht om in een werkplan de prioriteiten uit te werken in SMART-geformuleerde resultaten.LXXXVII Voor de operationalisatie van de basistaken zijn wij een dergelijke opdracht van de gemeente aan het OKT tot 2022 echter niet tegengekomen.99100 De ambtelijke organisatie geeft aan dat ze het als haar verantwoordelijkheid beschouwt om toe te zien op de nadere uitwerking van de gemeentelijke prioriteiten door het OKT.LXXXVIII

98 In tegenstelling tot het aanvullend ingekochte preventieve aanbod (FPAJ), waarvoor de gemeente

de indicator 'uitval' wel nader heeft gedefinieerd. Ook heeft de gemeente voor het FPAJ uitgewerkt hoe de indicator geregistreerd dient te worden. 99 In de opdrachtbrief voor 2022 geeft de gemeente aan dat aan het OKT is gevraagd om een vertaling te maken van de basistaken in het jaarplan voor 2022. Bron: Gemeente Amsterdam, Opdrachtbrief Ouder- en Kindteams 2022 – basistaken en prioriteiten, 8 februari 2022. 100 In de feitelijke reactie op de nota van bevindingen licht het OKT toe dat zij in juni 2022 op verzoek van afdeling Jeugd een uitwerking heeft opgesteld. Voor het vervolg is in het kader van efficiëntie afgesproken dat het OKT de uitwerking van prioriteiten meeneemt in de jaarplannen en geen aparte uitwerking meer maakt.

40

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Kanttekeningen bij (het gebrek aan) gemeentelijke uitwerking van de preventieve opgave Wij vinden het aan de gemeente als stelselverantwoordelijke om kaders te stellen voor de uitvoering. Het bepalen van de doelstellingen waaraan de uitvoering moet bijdragen is bij uitstek het type kader waarvoor de gemeente eindverantwoordelijkheid draagt. In dat licht vinden wij het opvallend dat de gemeente ervoor kiest om de uitwerking van de preventieve opgave in doelen en resultaatafspraken (deels) bij het OKT te beleggen. Ook vinden we het opvallend dat de gemeente deze keuze alleen voor de jaarlijkse prioriteiten en niet voor de basistaken sinds het begin consistent en expliciet opneemt in de opdracht. Bovendien zien wij in deze keuzes de risico's dat bij de gemeente uit beeld verdwijnt of en hoe de preventieve opgave inhoud krijgt, en dat de kwaliteit van de uitwerking onvoldoende is voor sturings- en monitoringsdoeleinden (zie hoofdstuk 5). Wij vinden de verklaring die de gemeente geeft voor het ontbreken van een inhoudelijke uitwerking van de preventieve opgave daarnaast opvallend, omdat de gemeente aan het OKT wel concrete resultaatafspraken meegeeft voor diens jeugdhulptaak en verwijstaak richting specialistische jeugdhulp.