A - 22 Jeugd(zorg) (10) 03 Onderzoeksrapport Preventieve jeugdhulp in Amster

ONDERZOEKSRAPPORT

Preventieve jeugdhulp in Amsterdam Onderzoeksrapport 6 JULI 2023

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Preventieve jeugdhulp in Amsterdam. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Inhoudsopgave Toelichting en leeswijzer ................................................................................................... 3 1

Inleiding ..................................................................................................................... 3

1.1 Aanleiding .....................................................................................................................................3 1.2 Context van het onderzoek ...........................................................................................................5 1.3 Opzet onderzoek .........................................................................................................................14

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen .......................................................................... 20 2

Beleidskader preventieve opgave Stichting OKT ...................................................... 20

2.1 Inbedding in bredere preventief jeugdbeleid ..............................................................................21 2.2 Bedoeling en inrichting OKT's ......................................................................................................29 2.3 Preventieve opgave Stichting OKT...............................................................................................32 2.4 Context uitvoering preventieve opgave Stichting OKT ................................................................41 2.5 Uitgangspunten organisatie en werkwijze OKT's ........................................................................52 2.6 Conclusie .....................................................................................................................................56

3

Uitvoering preventieve opgave ................................................................................ 59

3.1 Aanbod preventieve activiteiten .................................................................................................61 3.2 Instrumenten en werkwijzen rondom de preventieve opgave ....................................................72 3.3 Conclusie .....................................................................................................................................88

4

Ervaren belemmeringen en risico's in de uitvoering ................................................ 93

4.1 Preventie en jeugdhulp zijn lastig te verenigen ..........................................................................94 4.2 Druk vanuit de (ver)brede opgave ...............................................................................................96 4.3 Verschillen tussen OKA’s in omgang met preventie ....................................................................99 4.4 Verloop en verzuim treffen preventietaken .............................................................................. 101 4.5 Onduidelijkheid over positionering OKT .................................................................................... 102 4.6 Herverdeling capaciteit ervaren als risico voor preventie op scholen en in de wijk.................. 105 4.7 Conclusie ................................................................................................................................... 107

5

Sturing, monitoring en wijze van betrekken raad .................................................. 108 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5.1 Gemeentelijke visie op en inrichting van sturing en monitoring ............................................... 108 5.2 Hoe sturing en monitoring verloopt .......................................................................................... 120 5.3 Wijze van betrekken raad ......................................................................................................... 143 5.4 Conclusie ................................................................................................................................... 148

Bijlagen .......................................................................................................................... 152 Bijlage 1 Inrichting en organisatie OKT Amsterdam ...................................................... 152 B1.1 Oprichting, samenstelling en kernwaarden OKT Amsterdam ..................................................... 152 B1.2 Algemene werkwijze Ouder- en Kindteams ............................................................................... 154

Bijlage 2 Tabellen bij hoofdstuk 3 Aanbod preventieve activiteiten .............................. 162 Bijlage 3 Afkortingenlijst ............................................................................................... 175 Bijlage 4 Begrippenlijst .................................................................................................. 177 Eindnoten ....................................................................................................................... 182

2

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Toelichting en leeswijzer 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Vanaf 1 januari 2015 is de Jeugdwet van kracht en is de verantwoordelijkheid voor de zorg voor de jeugd in Nederland gedecentraliseerd van stadsregio en Rijk naar gemeenten. Naast het overnemen van de taken (transitie) kregen gemeenten ook de opdracht een omslag te realiseren naar een effectiever, eenvoudiger en efficiënter jeugdstelsel (transformatie). Preventieve jeugdhulp wordt gezien als cruciaal voor een effectief en efficiënt jeugdstelsel, zowel landelijk als door de gemeente Amsterdam. Hieronder beschrijven we enkele ontwikkelingen en observaties die voor ons de aanleiding vormen voor dit onderzoek. Preventie van groot belang in de transformatie van de jeugdzorg Een belangrijke motivatie voor de introductie van de Jeugdwet was de ervaren noodzaak om de jeugdhulp efficiënter en effectiever te maken. De zogenoemde preventieve opgave vormt een belangrijke basis onder de beoogde transformatie van de jeugdzorg. Meer preventieve jeugdhulpverlening moet ertoe leiden dat mogelijke problemen eerder gesignaleerd en geadresseerd worden en dat, daarmee, het beroep op zwaardere zorg vermindert.

Landelijke adviesraden en kennisinstituten hebben sinds de decentralisatie het belang van inzet op preventie herhaaldelijk onderstreept.12 Tegelijkertijd blijkt uit landelijke evaluaties dat in veel gemeenten niet zichtbaar is dat op grote schaal wordt ingezet op preventieI3 en het op zijn minst onduidelijk is of de beoogde verschuiving van individuele (specialistische), naar algemene (preventieve) voorzieningen plaatsvindt.II Preventie van groot belang in het Amsterdamse jeugdveld Het Amsterdamse gemeentebestuur onderschrijft het belang van preventie in het jeugdveld. In navolging van de landelijke doelstellingen van de transformatie, streeft de

1 Zo pleit de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in een recent rapport over de

houdbaarheid van de zorg in Nederland voor een langdurige, stabiele investering vanuit de overheid in preventie, als tegenwicht tegen de stijgende zorgvraag onder andere bij de jeugdzorg. Bron: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Kiezen voor houdbare zorg. Mensen, middelen en maatschappelijk draagvlak, WRR-Rapport 104, Den Haag: WRR, 2021. 2 Ook de SER vraagt onder meer via de Initiatiefgroep Preventieakkoord om aandacht voor en inzet op een integraal preventiebeleid. Zie bijvoorbeeld de brief aan de vaste Kamercommissie Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 maart 2022. Ook cliënten, professionals en jeugdhulpaanbieders pleiten hiervoor in Onze jeugd verdient beter. Agenda als nieuwe start voor de transformatie van de jeugdhulp, 11 april 2022, evenals de Werkplaats Sociaal domein Amsterdam in De waarde van preventie in een veranderend sociaal domein, maart 2021. 3 Gemeenten die worden gezien als koploper in de transformatie en waarbij de jeugdhulp budgettair beheersbaar is gebleven, hebben met elkaar gemeen dat zij duidelijk hebben geïnvesteerd in preventie en vroegsignalering. Bron: Verwey Jonker Instituut, Eigenwijs transformeren, maart 2021.

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM gemeente Amsterdam naar een doelmatig en doeltreffend preventief jeugdbeleid. Raadsleden brachten het onderwerp de afgelopen jaren regelmatig ter sprake en ook de wethouder benadrukte het belang van preventie herhaaldelijk. Onder andere door te stellen dat er niet bespaard mag worden op preventie, dat overschrijdingen in de specialistische jeugdzorg niet ten koste mogen gaan van preventie en dat preventie de 'kracht' vormt van het Amsterdamse jeugdstelsel.4III De beleidsredenering is dat meer inzet op preventie uiteindelijk zorgt voor lagere uitgaven aan specialistische jeugdhulp.5 Als preventie in de praktijk niet goed van de grond komt, valt de basis onder (de transformatie van) het Amsterdamse jeugdzorgveld weg. Ouder- en Kindteams beoogde verantwoordelijke partij in de uitvoering De gemeenteraad heeft in 2013 met het Koersbesluit Om het Kind (hierna: Koersbesluit) vastgesteld hoe hij de transformatie in Amsterdam wilde invullen.

Het Ouder- en Kindteam Amsterdam (hierna: OKT) is toen aangewezen als belangrijke verantwoordelijke partij voor het uitvoeren van de preventieve opgave vanuit de Jeugdwet.IV6 Het OKT zou vanuit deze rol de taak krijgen om het opvoedkundig klimaat in de buurt te versterken en opvoed- en opgroeiondersteuning te bieden.7 Het preventieve jeugdhulpaanbod vanuit het OKT zou daarnaast gericht worden aangevuld met de inkoop van flexibel aanbod, om zo te voorzien in de lokale zorgbehoefte in de wijk. In latere beleidsdocumenten is deze beoogde spilfunctie van het OKT in het uitvoeren van de preventieve opgave herhaald en vastgelegd in de gemeentelijke opdracht aan Stichting OKT met preventieve basistaken vanuit de Jeugdwet.V Samenvattend Het belang van preventie - voortkomend uit de Jeugdwet - als cruciale schakel in een effectief en efficiënt jeugdhulpstelsel en gebrek aan duidelijkheid op landelijk niveau over het plaatsvinden van de beoogde inzet van gemeenten op preventie, vormen voor ons de aanleiding om onderzoek te doen naar het preventieve jeugdbeleid in Amsterdam. Gezien de toebedeelde spilfunctie en opdracht met daarin preventieve basistaken, richten we ons onderzoek met name op Stichting OKT.8 We gaan na hoe Stichting OKT uitvoering geeft aan

4 Zie onder meer notulen van raadscommissie ZJS, 5 september 2019; Raadscommissie ZJS 18 juni

2020; Raadscommissie ZJS, 22 oktober 2020. 5 De ambtelijke organisatie gaf bij de start van dit onderzoek aan dat er een ontwikkeling gaande is in het denken over de rol van preventie in het jeugdhulpstelsel, waarbij niet langer zonder meer wordt aangenomen dat inzet op preventie leidt tot lagere instroom (en daarmee uitgaven) elders in het jeugdhulpstelsel. Bron: Rekenkamer Amsterdam, gespreksverslag, 19 mei 2022. 6 Ten tijde van het Koersbesluit was nog niet besloten over de organisatievorm en werd deze in het midden gelaten. Daarom spreken we hier over ‘het OKT’. 7 Ook geven de OKT's vanuit de jeugdgezondheidszorg uitvoering aan de Wet publieke gezondheid. Taken die hierbinnen worden uitgevoerd - vaccinatie, signalering en monitoring - worden ook gezien als een vorm van preventie. 8 Hiermee bedoelen we niet alleen de dagelijkse uitvoering van de preventieve jeugdhulptaak door de OKT’s zelf, maar ook hoe de OKT’s zich verhouden tot andere relevante partijen in de uitvoering van preventieve activiteiten.

4

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT de preventieve opgave die ze krijgt vanuit de gemeente, waar ze mogelijk tegenaan loopt bij het uitvoeren van deze opgave en hoe de gemeente daar invloed op uitoefent.

1.2 Context van het onderzoek In deze paragraaf schetsen we verschillende elementen die van belang zijn in de context van ons onderzoek. We staan eerst stil bij de vraag wat preventie inhoudt. Vervolgens schetsen we beknopt de plek van preventie in het Amsterdamse jeugdstelsel. Daarna benoemen we de belangrijkste partijen in de uitvoering van preventie en schetsen we de context qua budget voor en bereik van het brede preventieve aanbod in Amsterdam.

1.2.1

Wat is preventie?

Volgens het Nederlands Jeugdinstituut is preventie als volgt te definiëren: “problemen voorkomen, beginnende problemen in goede banen leiden en voorkomen dat problemen terugkomen.”VI9 Een breed palet aan interventies en programma’s kan tot preventie worden gerekend. Er zijn drie niveaus van preventie te onderscheiden:VII 1 Universele preventie. Dit niveau van preventie is gericht op alle kinderen en hun opvoeders, bijvoorbeeld voor het versterken van sociale, emotionele en morele competenties;10 2 Selectieve preventie. Dit niveau richt zich op groepen kinderen, jongeren en opvoeders met een verhoogd risico op problemen, bijvoorbeeld voor het versterken van opvoedvaardigheden van ouders rondom het omgaan met opstandig gedrag; 3 Geïndiceerde preventie. Bij dit niveau van preventie gaat het om individuele kinderen, jongeren en opvoeders met een verhoogd risico op problemen, en om jeugdigen en opvoeders met een beginnend probleem, bijvoorbeeld het leren omgaan met depressie of angstklachten. Hoewel het nut van preventie breed wordt onderschreven, is het lastig om te bewijzen dat preventie in algemene zin effect heeft, ook financieel.

Dit komt onder meer doordat de effecten moeilijk volledig zijn toe te schrijven aan preventiemaatregelen en effecten pas na langere tijd zichtbaar worden.VIII Uitkomsten van onderzoek naar het effect van preventie zijn dan ook niet eenduidig en (mede) afhankelijk van het gekozen perspectief. Op stelselniveau constateerde onderzoeks- en adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) in 2020 dat preventie en vroegsignalering gefinancierd vanuit het Jeugdwetbudget een kostenopdrijvend effect hebben en dat de kosten op stelselniveau daardoor niet zonder meer zullen dalen. De belangrijkste reden is volgens AEF dat de effecten van preventie

9 In het onderzoek zijn we nagegaan hoe de gemeente Amsterdam preventie heeft gedefinieerd en

wat zij daaronder verstaat. 10 Het NJi noemt het preventieprogramma Taakspel als voorbeeld. Dit is een groepsgericht programma voor basisschoolleerlingen waarbij leerlingen middels een spel leren zich beter aan klassenregels en regels op de speelplaats te houden. Zie website van het NJi voor meer informatie.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM klein zijn en er meer problemen worden gesignaleerd.IX11 Tegelijkertijd laten verschillende internationale overzichtsstudies zien dat preventieve interventies bij kinderen en jongeren (kleine) effecten kunnen hebben op het voorkomen van problemen, het in goede banen leiden van beginnende problematiek en voorkomen dat problemen terugkomen. Het kan bovendien een kostenbesparend effect hebben, voor zover kinderen en opvoeders minder intensieve zorg nodig hebben. Het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) geeft aan dat losse preventieve interventies een klein effect hebben, maar dat alle kleine effecten samen kunnen leiden tot een omvangrijk en duurzaam resultaat als in de uitvoering aan een aantal voorwaarden12 wordt voldaan.X Bovendien kan preventie zorgen voor besparingen op andere beleidsterreinen dan jeugdzorg, bijvoorbeeld op school- en arbeidsverzuim en de inzet van justitie en gezondheidszorg.XI

1.2.2

Preventie in het Amsterdamse jeugdstelsel

Preventie als een van de drie onderdelen van het jeugdveld Preventie werd de afgelopen jaren in de bestuursrapportages over het jeugdstelsel beschreven als een van de drie onderdelen van het jeugdveld in Amsterdam. De andere twee onderdelen zijn de (hoog)specialistische jeugdhulp en coördinatie en regie op gezinnen.13 Specialistische jeugdhulp is aan de orde wanneer een meer intensieve aanpak en/of specifieke expertise is gevraagd. Deze hulp wordt geboden door zorgaanbieders gecontracteerd door de gemeente en om toegang te krijgen is een indicatie nodig.1415 Onder coördinatie en regie op gezinnen vallen onder meer de werkzaamheden geleverd door gecertificeerde instellingen gericht op jeugdbescherming en jeugdreclassering, en de specifieke aanpak van de gemeente Amsterdam gericht op gezinnen met meervoudige problematiek.16 Onderstaande figuur 1.1 geeft een schematisch overzicht van het bredere jeugdhulpstelsel in 2021 en het continuüm van aanbod daarbinnen. De partijen in de groene vlakken, waaronder het OKT en het Flexibel Preventief Aanbod Jeugd (FPAJ) spelen een prominente rol in de inrichting en uitvoering van het preventieve jeugdveld in Amsterdam.

11 Het NJI plaatste een aantal kritische noten bij het AEF-rapport, zie:

https://www.nji.nl/sites/default/files/2021-05/Reactie-NJi-op-AEF-rapport-Stelsel-in-groei.pdf 12 De algehele aanpak moet doelgericht en samenhangend zijn, de interventies die gebruikt worden moeten bewezen effectief zijn én de interventies moeten goed worden uitgevoerd. Het gebruik van data- en sturingsinformatie is van belang om de ontwikkeling te monitoren. 13 Zie bijvoorbeeld de bestuursrapportages uit 2017, 2018, 2019 en 2020. In de bestuursrapportage van 2021 wordt een nieuwe opbouw van de rapportages aangekondigd. 14 In ons rapport Jeugdhulp in Amsterdam uit 2020 gaan we uitgebreid in op de specialistische jeugdhulp in Amsterdam. Zie: https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/jeugdhulp-inamsterdam/ 15 Specialistische jeugdhulp kan zowel enkelvoudig als (hoog)specialistisch zijn en gefinancierd worden vanuit een PGB of in natura. 16 De (O)MPG+-aanpak, gericht op procesmanagement in de hulp aan complexe (overlastgevende) multiprobleemgezinnen.

6

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

Figuur 1.1 - Continuüm van aanbod binnen Amsterdams jeugdhulpstelsel17

Breed preventief aanbod De gemeente voorziet in een aanbod van preventieve jeugdhulp dat bestaat uit (preventieve) jeugdgezondheidszorg, algemene opgroei- en opvoedondersteuning en meer specifieke preventieve activiteiten.XII18 Onder de (preventieve) jeugdgezondheidszorg worden het basispakket jeugdgezondheidszorg en het Rijksvaccinatieprogramma uitgevoerd vanuit de Wet publieke gezondheid, en ook maatwerk jeugdgezondheidszorg vanuit de Jeugdwet. De algemene opgroei- en opvoedondersteuning beslaat een groot aanbod van cursussen en trainingen gericht op ouders en jeugdigen zowel in groepsverband als individueel. De door de gemeente voorziene specifieke preventieve activiteiten zijn gericht op bepaalde risicogroepen of beginnende klachten. Het geheel van deze preventieve activiteiten wordt ook wel de algemene voorzieningen van de jeugdhulp

17 Figuur 1.1 is gebaseerd op Gemeente Amsterdam, Collegebesluit inkoop preventieve en

enkelvoudige specialistische jeugdhulp 2024 - 2026, Voordracht voor de collegevergadering van 1 maart 2022; Gemeente Amsterdam, Stand van zaken jeugd Amsterdam, Rapportage jeugd 1e helft 2021, december 2021, p. 6. Groene accenten zijn aangebracht door de Rekenkamer Amsterdam. 18 Onder het mom van intensieve vrijwillige zorg financiert de gemeente ook hulp vanuit de preventieve jeugdbescherming. Gezien het specifieke karakter van dit type hulp beschouwen wij het, hoewel ook preventief van aard, van een andere orde dan de meer generieke preventieactiviteiten zoals de gemeente die organiseert.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM genoemd.19 Het preventieve aanbod is in principe vrij toegankelijk; er is geen individueel besluit van het college voor nodig.20 Jeugdigen en/of hun ouders kunnen participeren in dit aanbod op eigen initiatief of bijvoorbeeld naar aanleiding van een bezoek aan de huisarts of contact met het OKT of school.XIII21 Drie uitvoerende partijen en één programma in preventieve jeugdveld Er zijn op hoofdlijnen drie (clusters van) partijen die het preventieve aanbod in Amsterdam verzorgen: 1 de Ouder- en Kindteams Amsterdam (OKT), 2 de organisaties die het aanvullend ingekocht aanbod verzorgen (gebundeld in het ‘Flexibel Preventief Aanbod Jeugd’, FPAJ)22 en 3 de Sociale basis in de stadsdelen (sociale basis jeugd).XIV Het programma Positief Perspectief maakt ook onderdeel uit van de preventieve infrastructuur.23 In het Koersbesluit is het OKT benoemd als eerst verantwoordelijke partij voor het preventieve aanbod in wijken en buurten.24 Ook in latere (beleids)documenten geeft de gemeente aan dat het OKT een 'spilfunctie' vervult in de preventieve structuur. Bij het OKT kunnen jeugdigen of ouders terecht die extra ondersteuning kunnen gebruiken vanuit universele (door JGZ), selectieve en geïndiceerde preventie.

Voor hen is er onder meer het aanbod opvoed- en opgroeiondersteuning (O&O).25 Bij het FPAJ kunnen jeugdigen, ouders of gezinnen terecht die extra ondersteuning nodig hebben vanwege verhoogde risico’s (selectieve preventie) of beginnende problemen (geïndiceerde preventie).XVXVI Het FPAJ-

19 Ook de specialistische hulp op het speciaal onderwijs is een algemene voorziening. Hoewel het

hierbij wel gaat om specialistische hulp, is deze vrij toegankelijk beschikbaar op locaties voor speciaal (basis)onderwijs en praktijkonderwijs. Bron: Gemeente Amsterdam, Jeugdstelsel Amsterdam, Bestuursrapportage 2018, p. 12. 20 De tegenhanger is de zogenaamde individuele voorziening. Om toegang te krijgen tot deze voorzieningen is een besluit van het college op individueel niveau nodig. Dit geldt bijvoorbeeld voor de specialistische jeugdhulpvoorzieningen. 21 Voor sommige typen aanbod geldt dat ouders of jeugdigen wel moeten voldoen aan de criteria die voor het aanbod gelden. Bijvoorbeeld omdat het aanbod is gericht op een specifieke problematiek of doelgroep. 22 Dit gedeelte van het aanbod wordt verzorgd door verschillende zorgaanbieders die hiervoor door de gemeente worden gecontracteerd. Bij dit deel van het preventieve aanbod zijn dus meerdere partijen betrokken. 23 De GGD is ook een belangrijk cluster dat preventie verzorgt in het kader van de jeugdgezondheidszorg (onder meer het programma Gezonde en Kansrijke Start). Ook wordt er vanuit aanpalende beleidsterreinen, zoals onderwijs en sport, preventieve dienstverlening aangeboden. Dit onderzoek richt zich op de preventieve jeugdhulptaak vanuit de Jeugdwet. Daarmee vallen de jeugdgezondheidszorg en preventie op aanpalende beleidsterreinen buiten de scope van het onderzoek.

24 Ten tijde van het Koersbesluit was nog niet besloten over de organisatievorm en werd deze in het midden gelaten. Daarom spreken we hier over ‘het OKT’. 25 De gehele opdracht van de gemeente aan het OKT is breder; het OKT biedt ook jeugdhulp en toegang tot specialistische jeugdhulp. Zie hoofdstuk 2.

8

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT aanbod bestaat uit informatie en advies, trainingen en cursussen, en begeleiding op zes thema’s26: ouderschap en gezin, psychosociaal functioneren, risicojongeren, seksuele weerbaarheid, passende kinderdagopvang en familiegroepsplan.27XVII De sociale basis jeugd28 bestaat uit een breed en laagdrempelig aanbod van activiteiten en ondersteuning in de eigen buurt of wijk, om zelfredzaam te zijn, talenten te ontwikkelen en mee te doen in de stad.XVIII Vanuit de gemeente is de sociale basis jeugd belegd bij de stadsdelen. Ten opzichte van het (meer generalistische) OKT vult het FPAJ het preventieve aanbod aan op specialisme. Het FPAJ is meer gespecialiseerd dan de sociale basis jeugd, maar niet zodanig dat het curatieve individuele specialistische voorzieningen betreft.XIX Figuur 1.1 laat zien dat, aanvullend op de drie hoofdonderdelen, het programma Positief Perspectief eveneens deel uitmaakt van het preventieve jeugdveld. Dit programma bestond in de periode 2019-2022 en richtte zich op preventie van jeugdproblematiek met een veiligheidsaspect.29 De focus van het stadsbrede programma lag op de ontwikkelbuurten in de stadsdelen Noord, Nieuw-West en Zuidoost.XX In dit onderzoek richten we ons primair op de uitvoering van de preventieve taak zoals die voortkomt vanuit de Jeugdwet en wordt aangestuurd door de 'centrale stad'.

Dat betekent dat we ons richten op de uitvoering van preventieve jeugdhulpactiviteiten door het OKT.30 Budget De kosten voor het OKT31 worden gefinancierd vanuit de gemeentelijke programmabegroting Jeugd. De totale kosten voor het OKT schommelen vanuit de programmabegroting bezien tot 2020 rond de € 60 miljoen per jaar en daarna rond de € 45 miljoen.32 De kosten voor het OKT omvatten meer dan alleen uitgaven aan preventieve activiteiten. Ook het budget voor de jeugdgezondheidszorg (tot 2020), de lichte jeugdhulp

26 Het huidige FPAJ-aanbod is middels een aanbesteding per 1 januari 2019 themagericht ingekocht.

De huidige inkoopcontracten voor 2019 waren het resultaat van een onderhandse aanbesteding en waren erop gericht om het van voor 2015 bestaande aanbod vanuit onder andere de stadsdelen om te zetten naar een centrale inkoopovereenkomst. De specificatie en opdracht aan de aanbieders was daarmee gelijk aan het aanbod wat men daarvoor leverde. Bron: Gemeente Amsterdam, Inkoopstrategie Flexibel Preventief Aanbod Jeugd 2019 - 2021, 18 april 2018. 27 Ook is er aanbod voor vrijwilligers en professionals gericht op deskundigheidsbevordering. 28 Dit wordt ook wel het aanbod Jeugdwelzijn binnen de Sociale basis genoemd. 29 Vóór de zomer van 2023 wordt nieuw ontwikkeld beleid verwacht, gericht op het versterken van het jongerenwerk met een bijzondere focus op de doelgroep met (risico op) veiligheidsproblematiek. 30 Daar waar de verwevenheid tussen taken die voortkomen vanuit de Wpg en de Jeugdwet groot is of waar ontwikkelingen in niet-preventietaken de wel-preventietaken beïnvloeden, betrekken we ook informatie over de OKT-taken rondom jeugdgezondheidszorg, bieden van jeugdhulp en signaleren van en toeleiden naar (hoog)specialistische jeugdhulp. Zie ook hoofdstuk 8. 31 De gemeente geeft alleen het totaalbudget weer van de netwerkorganisatie OKT Amsterdam. 32 Vanaf 2020 zijn de budgetten voor de JGZ overgeheveld naar de GGD, dit veroorzaakt een daling in budget en kosten vanaf 2020.

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM en andersoortige kosten, zoals huisvesting, vallen hieronder.33 In hoofdstuk 5 gaan we uitgebreider in op het budget voor Stichting OKT. Inrichting en organisatie OKT Amsterdam op hoofdlijnen In deze paragraaf geven we ter inleiding op het OKT Amsterdam (het OKT) een beeld op hoofdlijnen van de inrichting en organisatie. Een uitgebreidere versie van deze tekst hebben we opgenomen in Bijlage 1. Het OKT wordt gevormd door de Stichting OKT34, de GGD Jeugdgezondheidszorg en de Stichting Amsterdamse Gezondheidscentra (SAG).35 Binnen het OKT draagt Stichting OKT primair zorg voor taken die voortkomen uit de Jeugdwet.

Dit betreft onder meer preventieve werkzaamheden (informatie, advies, hulp en ondersteuning) onder de algemene voorzieningen, jeugdhulp en het vormt het gemeentelijke toegangsportaal tot de specialistische jeugdhulp.XXI De GGD en SAG voeren het basispakket jeugdgezondheidszorg en het Rijksvaccinatieprogramma uit, voortkomend vanuit de Wet publieke gezondheid (Wpg) evenals (deels) taken vanuit de Jeugdwet.36 Breed eigen aanbod voor een brede doelgroep Als integrale organisatie biedt het OKT een breed palet aan preventie, wijkgerichte jeugdhulp en jeugdgezondheidszorg, vanuit de visie: “In Amsterdam hebben we een gezamenlijk doel: kinderen en jongeren in Amsterdam groeien gezond en veilig op en ontwikkelen zich tot veerkrachtige volwassenen die met vertrouwen de toekomst tegemoet gaan. Wij doen wat nodig is, zodat kinderen, jongeren en hun ouders grip houden of krijgen op hun leven.”XXIIXXIII Het OKT rekent alle (aanstaande) ouders/verzorgers en kinderen van 0 tot 18 jaar tot zijn doelgroep.

Voor deze brede doelgroep biedt het OKT als geheel een scala aan diensten aan; van vaccinaties en (preventieve) logopedie (vanuit Wpg), tot (preventief) trainingsaanbod en (lichte) jeugdhulp (vanuit de Jeugdwet).37 Gebiedsgericht en multidisciplinair Het OKT is via wijkteams - de Ouder- en Kindteams - in 22 werkgebieden actief.3839 De teams zijn multidisciplinair en worden gevormd door professionals met verschillende expertises. Stichting OKT zet teamleiders, Ouder- en Kindadviseurs (OKA’s) en jeugdpsychologen in. De JGZ (GGD en SAG) zet jeugdartsen, jeugdverpleegkundigen,

33 In de cijfers zoals gepresenteerd in de bestuursrapportages worden ook de apparaatskosten

Jeugd verdeeld over de verschillende posten vallend onder Jeugd. 34 Vanaf 2019, daarvoor bestond het OKT uit een joint venture tussen verschillende partijen. 35 Het samenwerkingsverband heeft geen overkoepelende directie of medewerkers in dienst. 36 De jeugdgezondheidszorg voert deels taken uit vanuit – en verbindt met taken in – de Jeugdwet en de Zorgverzekeringswet, en sluit aan op taken vanuit Passend Onderwijs en de Participatiewet. Binnen het Ouder- en Kindteam leveren jeugdgezondheidszorgprofessionals laagdrempelige preventieve zorg. Bron: JGZ, Basispakket jeugdgezondheidzorg, 2018. 37 Zie www.okt.nl voor een actueel overzicht van het aanbod aan zorg en ondersteuning. 38 De Stichting OKT telde in 2021 in totaal 474,9 fte en had 555 werknemers in dienst. 39 Tot 2021 bestonden naast deze reguliere teams, twee aparte teams gericht op het voortgezet onderwijs: de vo-teams.

10

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT doktersassistenten en Ouder- en Kindteam-assistenten in.40 Figuur 1.2 geeft de organisatie en samenstelling van een OKT weer. In 2021 bestond een gemiddeld team bezien vanuit de professionals van Stichting OKT uit 15,9 fte, waarvan het overgrote deel (13,7 fte) OKA is.

Figuur 1.2 - Organisatie en samenstelling Ouder- en KindteamsXXIV

Werken als spil in het jeugdveld, vanuit een generalistische basis Professionals van het OKT werken volgens het uitgangspunt van de generalistische basis.XXV Het betekent dat elke professional - ongeacht diens achtergrond - werkt vanuit dezelfde algemene kennis en kunde op de doelgroepen en thema’s van het OKT. Alle professionals moeten basiskennis hebben over opvoeden, opgroeien en ouderschap, over de doelgroepen jonge kinderen en jongeren en over wijkgericht werken, veiligheid en meervoudige problematiek. Een professional kan meer deskundig zijn op een specifieke doelgroep of specifiek thema, bijvoorbeeld op wijkgericht werken en/of het geven van trainingen over opvoed- en opgroeiondersteuning. OKA’s screenen en verwijzen door, leveren zelf opvoed- en opgroeiondersteuning en jeugdhulp, verbinden verschillende specialistische domeinen met elkaar, bieden coaching en coördinatie van zorg en stemmen af met andere domeinen zoals politie, veiligheid, wonen, werk en inkomen, maatschappelijke ondersteuning, onderwijs en

40 Recent is er een nieuwe functie toegevoegd aan de teams: werkbegeleiders die professionals

binnen de teams ondersteunen. Bron: Gespreksverslag, 13 maart 2023.

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM volwassenenzorg. Er zijn in de formele functieverdeling geen OKA’s die zich richten op één of een beperkt aantal van voorgenoemde taken; zo zijn er bijvoorbeeld geen aparte preventiemedewerkers (maar wel medewerkers die hier meer deskundig op zijn, zie vorige alinea). Laagdrempelig en wijkgericht Alle teams hebben een inloopspreekuur waar ouders of jeugdigen zonder afspraak kunnen aankloppen met allerlei hulp- en adviesvragen die met opvoeden en opgroeien te maken hebben. Vragen kunnen ook telefonisch of via chat gesteld worden.XXVI Sinds haar oprichting legt het OKT de nadruk op het belang van wijkgericht werken, ingevuld als actieve samenwerking met informele en formele, maatschappelijke organisaties en sleutelfiguren in de wijk. Er is aansluiting bij alle scholen (primair- en voortgezet onderwijs), huisartsen, jongerenwerk en andere relevante voorzieningen en initiatieven in de wijk. Vanaf 2021 richt het OKT zich - in navolging van wat de gemeente Amsterdam wil - op meer inzet en aandacht voor de meest kwetsbaren / de meest kwetsbare gebieden en de meest kwetsbare scholen. Bredere beleidscontext en ontwikkelingen in het preventieve (beleids)veld Het Amsterdamse preventief jeugdbeleid staat niet op zichzelf.

Enerzijds is er een historische context; de gemeente vervulde ook voor de decentralisatie in 2015 al een rol in het preventief jeugdbeleid (zie kader). Anderzijds zijn er belangrijke raakvlakken (en gezamenlijke opgaves) met andere beleidsdomeinen. Het preventief jeugdbeleid is ingebed in het sociaal domein, waarbinnen zelfredzaamheid, volwaardig meedoen, gelijke kansen, en gezond en veilig opgroeien van jeugdigen centraal staan.41 Het Koersbesluit benoemt raakvlakken met het onderwijs, de maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen, gezondheidszorg en de jeugdbeschermings- en jeugdstrafketen. Ten slotte is er het bredere preventieve beleidsveld dat (naast jeugd) is gericht op volwassen Amsterdammers en verschillende doelgroepen daarbinnen. Preventief jeugdbeleid voor de decentralisatie in 2015 Voor de decentralisaties in 2015 vervulde de gemeente ook een rol binnen het jeugdveld, waaronder in de vorm van preventieve voorzieningen. Voor de stelselwijziging beperkte het gemeentelijke jeugdbeleid zich tot de jeugdgezondheidszorg (jgz), op preventie gerichte opvoed- en opgroeiondersteuning, jongerenwerk en specifieke doelgroepaanpakken rond bijvoorbeeld zwerfjongeren, jeugdcriminaliteit en voortijdig schoolverlaten.XXVII Het preventieve jeugdbeleid (jgz en Wmo-taken rond jeugd) werd in 2014 een stedelijke verantwoordelijkheid, die aanvankelijk bij de stadsdelen belegd was.

Het Amsterdamse jeugd- en zorgveld is voortdurend in ontwikkeling en datzelfde geldt voor het bredere preventieve beleidsveld. Op zowel preventie als in het jeugdveld zijn 41 Voor een uitgebreide bespreking hiervan, zie Rekenkamer Amsterdam, Onderzoeksrapport

Jeugdhulp in Amsterdam, december 2020, hoofdstuk 5.2.1.

12

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT recent een aantal ontwikkelingen ingezet, waarvan we hieronder de vier meest relevante benoemen. Deze spelen - met uitzondering van de gemeentelijke aanbesteding op het aanvullend preventief aanbod - geen directe rol in het onderhavige onderzoek. Maar we vinden het wel van belang om deze ontwikkelingen op hoofdlijnen te benoemen, omdat ze een beeld geven van de in beweging zijnde context waarbinnen de bevindingen van het huidige onderzoek uiteindelijk hun weg moeten vinden. Nieuwe aanbesteding aanvullend preventief aanbodXXVIII In 2023 is een nieuwe aanbesteding ingezet voor de inkoop van preventief aanbod voor jeugdigen en ouders; de aanvullende preventieve opgroei- en opvoedondersteuning (APOO). Nieuwe contracten gaan per 1 januari 2024 in. Het APOO vervangt het Flexibel Preventief Aanbod Jeugd (FPAJ). De gemeente wil meer samenhang creëren in het preventieve aanbod en het aanbod daar organiseren waar dit het best tot zijn recht komt.XXIX De gemeente beoogt daarom een beperkt aantal aanbieders taakgericht te contracteren.

Dat wil zeggen dat er een vast budget per aanbieder komt om een bepaalde taak te realiseren.XXX De te contracteren aanbieders bieden preventieve ondersteuning voor jeugdigen en ouders in een kwetsbare situatie bij wie beginnende problematiek speelt, of bij wie een hoog risico op het ontwikkelen daarvan bestaat. Het gaat om ondersteuningsaanbod op de thema’s mentaal welbevinden, ouderschap en opvoeden en gezonde seksuele ontwikkeling. Amsterdam Vitaal en GezondXXXI In Amsterdam Vitaal en Gezond werkt de Gemeente Amsterdam samen met verschillende partijen aan toekomstbestendige zorg en het verbeteren van het welzijn, de gezondheid en vitaliteit van Amsterdammers. De gezamenlijke ambitie is dat alle Amsterdammers gelijke kansen op goede gezondheid hebben in 2040 en dat alle kwetsbare Amsterdammers tien gezonde levensjaren extra in 2040 hebben. Omdat de beschikbaarheid en betaalbaarheid van zorg in Amsterdam steeds verder onder druk komt te staan, zetten de partijen zwaar in op preventie. Binnen Amsterdam Vitaal en Gezond zijn verschillende coalities gevormd; het OKT is lid van de coalitie Jeugd en Gezin. Ontwikkelagenda JeugdXXXII De Ontwikkelagenda Jeugd is opgesteld in een samenwerkingsverband tussen de gemeente Amsterdam en de gemeenten Diemen, Uithoorn en Ouder-Amstel.

De centrale doelstelling is dat de onderwerpen die zijn opgenomen in de agenda direct en concreet bijdragen aan een betere ondersteuning van de jeugdige en zijn of haar gezin/leefomgeving. Preventie staat niet specifiek genoemd op de agenda, maar vormt wel onderdeel van de bredere jeugd(zorg)context waarbinnen de betrokken gemeenten meerjarig werken aan verschillende ontwikkelingen en opgaven. Hoofdlijnenbesluit herinrichting sociale basisXXXIII Sinds 2019 wordt nagedacht over hoe de sociale basis opnieuw ingericht kan worden,

bijvoorbeeld aan de hand van het Stedelijk kader Samen Vooruit. Daarnaast zijn vanaf 2020 jaarlijks Gebiedsgerichte uitwerkingen (GGU’s) vastgesteld door de Dagelijks Besturen in de stadsdelen en het stadsgebied. In deze uitwerkingen wordt de opgave per

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM gebied beschreven. Met het nieuwe Hoofdlijnenbesluit herinrichting sociale basis 2025 wil de gemeente de gebiedsopgave op hoofdlijnen meerjarig vastleggen voor de periode 20252028. Daarbinnen gaat het onder meer over het meerjarig subsidiëren van kernpartners en gebiedsspecifieke partners die een cruciale rol vervullen in de opgave in de gebieden en alliantievorming met een overzichtelijk aantal partners. Bovendien wil de gemeente meer focus op evidence based werken, monitoring, verantwoording en informatievoorziening per gebied, vereenvoudiging van het subsidiestelsel, vermindering van administratieve lastendruk en uitwerken van strategisch partnerschap.

1.3 Opzet onderzoek 1.3.1

Doelstelling

In de Amsterdamse transformatie van het jeugdveld - die vanaf 2015 is ingezet - speelt preventieve jeugdhulp een belangrijke rol. In de uitvoering van het preventieve jeugdbeleid was en is een spilfunctie voorzien voor het Ouder- en Kindteam Amsterdam. In dit onderzoek gaan we na hoe de dagelijkse uitvoeringspraktijk van het OKT verloopt - met de focus op de preventieve opgave vanuit de Jeugdwet die via een gemeentelijke opdracht is belegd bij Stichting OKT - en hoe de gemeente Amsterdam daar invloed op uitoefent. We kijken of er iets verbeterd kan worden en zo ja wat, met name gezien vanuit de sturing die de gemeente Amsterdam geeft aan de uitvoering. Met dit onderzoek willen we de raad voorzien van informatie over de beleidsuitvoering. De raad heeft met het Koersbesluit bepaald hoe hij uitvoering wilde geven aan de preventieve opgave in het jeugdveld. De opdracht voor Stichting OKT vloeide daaruit voort.XXXIV Om de raad te ondersteunen in het uitvoeren van zijn controlerende en kaderstellende taak in dit beleidsveld, beogen we de raad te voorzien van informatie over hoe de uitvoering van en de sturing op het preventief jeugdbeleid mogelijk verbeterd kan worden. Dit met in het achterhoofd de gemeentelijke transformatiedoelen.

1.3.2

Onderzoeksvraag

Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams en in hoeverre is de sturing van de gemeente hierop adequaat? Om de onderzoeksvraag te beantwoorden, stellen we de volgende deelvragen: 1 Hoe moet volgens de gemeente de preventieve opgave door de Ouder- en Kindteams worden uitgevoerd (en welke doelen wil de gemeente daarmee bereiken)? 2 Hoe verloopt de uitvoering van de preventieve taak door de Ouder- en Kindteams (en welke resultaten worden daarmee bereikt)?

14

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT 3 Welke knelpunten en risico's belemmeren de Ouder- en Kindteams in het uitvoeren van hun preventieve taak (en het behalen van de resultaten)? 4 Pakt de gemeente de door haar beïnvloedbare knelpunten en risico's in de uitvoering van de Ouder- en Kindteams' preventieve taak adequaat aan? Met deelvraag 1 brengen we in beeld hoe het bredere preventieve jeugdveld en jeugdbeleid - en daarbinnen de rol en taak van de Ouder- en Kindteams - bedoeld waren. In de beantwoording van deze vraag streven we naar een oordeel over de mate waarin de gemeente Amsterdam een goed kader voor de uitvoeringspraktijk heeft neergezet; vormt het een logisch, consistent en onderbouwd geheel waar passende besluitvorming aan ten grondslag ligt? Om antwoord te geven op deelvraag 2 beschrijven en analyseren we het preventief aanbod en de instrumenten en werkwijzen die Stichting OKT gebruikt om de preventieve taak uit te voeren. Dat doen we vanuit het oogpunt van de preventieve opgave die Stichting OKT van de gemeente gekregen heeft. In deelvraag 3 nemen we de uitvoeringspraktijk als uitgangspunt en beschrijven we de knelpunten en risico’s die professionals van Stichting OKT zeggen te ervaren.

In deelvraag 4 richten we ons op de vraag in hoeverre de gemeente Amsterdam het OKT ondersteunt in het uitvoeren van zijn preventieve taak en wat de gemeente daarvoor doet. We streven naar een oordeel over de mate waarin de gemeente adequate sturing geeft aan de uitvoering.

1.3.3

Afbakening

Het startpunt voor dit onderzoek is de preventieve taak die vanuit de Jeugdwet is belegd bij gemeenten: opvoeding versterken en professionele opvoed- en opgroeiondersteuning bieden. Binnen dit beleidsveld richten we ons op de uitvoering van het Amsterdamse preventieve jeugdbeleid door Stichting OKT, die hierin een spilfunctie is toebedeeld door de gemeente en een jaarlijkse opdracht om taken binnen - onder andere - het preventieve jeugdveld uit te voeren. Het Amsterdamse jeugdveld, en daarbinnen het preventieve jeugdveld bestaat uit meer partijen dan het OKT (met daarbinnen Stichting OKT als onderdeel van de netwerkorganisatie). Andere onderdelen, programma's of partijen in het (preventieve) jeugdzorgveld - denk aan het FPAJ, de sociale basis, positief perspectief, aanbieders van (hoog)specialistische jeugdhulp en jeugdbescherming, nemen we mee in dit onderzoek wanneer zij van invloed blijken te zijn op de uitvoering van de preventieve taak door het OKT en de eventueel ervaren knelpunten en risico’s daarbinnen. In het licht van preventie heeft de jeugdgezondheidszorg - als integraal onderdeel van de netwerkorganisatie OKT - een belangrijk aandeel in vroegsignalering en het bieden van preventie. Daarnaast biedt Stichting OKT jeugdhulp en toegang tot (hoog)specialistische jeugdhulp ((H)SJH).

Daar waar de verwevenheid tussen de verschillende takken en taken van het OKT als netwerkorganisatie groot is42 of waar ontwikkelingen in niet42 Zo zijn er wellicht preventieve taken of is er preventief aanbod dat bijdraagt aan de gemeentelijke

uitvoering van zowel de Jeugdwet als de Wet publieke gezondheid.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM preventietaken de wel-preventietaken beïnvloeden, betrekken we ook informatie over de OKT-taken rondom jeugdgezondheidszorg (JGZ), het bieden van jeugdhulp en het signaleren van en toeleiden naar (H)SJH. Bij het in beeld brengen van de dagelijkse uitvoeringspraktijk van het preventieve jeugdbeleid hebben we steeds bijzondere aandacht voor de invloed en sturing daarop van de gemeente Amsterdam. We richten ons op de sturing op de preventieve taak vanuit de 'centrale stad'. Sturing vanuit de stadsdelen valt in principe buiten de scope van dit onderzoek. Ook het sociaal wijkteam Weesp43 valt buiten de scope van dit onderzoek omdat dit nog geen onderdeel vormt van het OKT.44 Ten slotte hebben we ervoor gekozen om in dit onderzoek niet te toetsen in hoeverre de gemeente onze aanbevelingen uit eerdere onderzoeken naar jeugdzorg (2014, 2020) heeft opgevolgd. Het systematisch onderzoeken van de opvolging van de aanbevelingen binnen het beleid en uitvoering vraagt ons inziens om een andere benadering, te meer omdat beide onderzoeken zich richtten op bredere en andere elementen van het Amsterdamse jeugdbeleid.

1.3.4

Onderzoeksaanpak en -uitvoering

We hebben ons in dit onderzoek uitdrukkelijk gericht op het preventieve jeugdbeleid zoals dat volgt uit de Jeugdwet en de uitvoering daarvan. Daarbinnen hebben we ons gericht op de preventieve opgave die Stichting OKT als ‘uitvoeringsorganisatie op afstand’ uitvoert in opdracht van de gemeente Amsterdam.45 Dit betekent echter niet dat we ons alleen hebben gefocust op deze uitvoeringsorganisatie. Ook de beleidsbepaler, gemeente Amsterdam, speelt een rol in en heeft invloed op de beleidsuitvoering. We hadden dan ook steeds bijzondere aandacht voor de kaders die de gemeente heeft gesteld voor de uitvoeringspraktijk en voor sturing op de uitvoeringspraktijk door de gemeente Amsterdam. Uitvoering van het onderzoek Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben we een analyse gemaakt van gemeentelijke (beleids)documenten, documentatie van het OKT en registraties uit het IMJ (Integrale Monitor Jeugd). De document- en data-analyse vulden we aan met interviews en groepsgesprekken met betrokken ambtenaren en professionals van het OKT en met gesprekken met andere

43 Sinds maart 2022 zijn de gemeente Weesp en de gemeente Amsterdam samengevoegd tot één

gemeente Amsterdam en vormt Weesp een stadsgebied. 44Het OKT is door de gemeente wel gevraagd om mee te werken aan de overgang van het sociaal wijkteam (SWT) Weesp naar een nieuw te vormen OKT en buurtteam naar Amsterdams model, zo mogelijk per 1-1-2024. Bron: Gemeente Amsterdam, Opdracht 2023, Ouder- en Kindteam Amsterdam, 14 februari 2023. 45 De Rekenkamer Metropool Amsterdam is bevoegd om Stichting OKT te verzoeken om informatie te overleggen op grond van artikel 14.2 in de inkoopovereenkomst tussen de gemeente Amsterdam en Stichting OKT.

16

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT relevante partijen binnen het Amsterdamse preventieve jeugdveld. In totaal spraken we in 23 gesprekken met 34 personen (waarvan 11 ambtenaren bij de gemeente Amsterdam, 21 medewerkers van het OKT en 2 personen bij overige relevante partijen). We hebben zeven van deze personen twee of meer keer gesproken. Werkwijze rondom interviews Gesprekspartners zijn aangedragen door de gemeente en het OKT. Gemeentelijke gesprekspartners waren allen betrokken bij het preventief jeugdbeleid, vanuit verschillende functies en expertises. De uitvoerende professionals binnen de gesprekspartners van Stichting OKT hebben voor het overgrote deel een achtergrond of nadere expertise in preventie en hielden zich in de praktijk van alledag binnen hun team (of binnen de groep teamleiders) veel bezig met preventie. Binnen Stichting OKT werken ook veel professionals met een achtergrond in jeugdhulp; de groep geïnterviewden vormt daarmee qua professionele achtergrond geen representatieve afspiegeling van de medewerkers van Stichting OKT. Tegelijkertijd zijn dit voor de insteek van dit onderzoek naar alle waarschijnlijkheid wel de personen die het beste hun ervaringen met en kijk op de organisatie en uitvoering van de preventieve opgave kunnen verwoorden, evenals de knelpunten en risico’s die ze daarbinnen ervaren.

In het voorbereiden, houden, uitwerken en verifiëren van de interviews volgen we de gebruikelijke werkwijze van de Rekenkamer Amsterdam. We hebben alleen definitieve gespreksverslagen als bron in dit onderzoek gebruikt. Dit gebeurt, zoals voor ons gebruikelijk is, zonder directe verwijzing naar de geïnterviewde(n). Mogelijke beperkingen bij dit onderzoek Het startpunt voor dit onderzoek vormde het beleidsveld van het preventief jeugdbeleid, waar de gemeente vanuit de Jeugdwet verantwoordelijk voor is. In de uitvoering van dit beleidsveld is door de gemeente de spilfunctie belegd bij het OKT, en via de opdracht aan Stichting OKT, bij deze Stichting. Stichting OKT voert als uitvoeringsorganisatie ‘op afstand’ de gemeentelijke opgave uit. Daarom hebben wij ons in dit onderzoek op deze uitvoeringsorganisatie gericht. Bezien vanuit de beleids- en inkooppraktijk van de gemeente vormt deze focus en afbakening voor ons een logische keuze. Bezien vanuit de uitvoeringspraktijk van het OKT als integrale netwerkorganisatie zorgen deze focus en afbakening wellicht voor een onnatuurlijke knip, aangezien de uitvoering van preventie een onderdeel is van een bredere opgave aan het OKT. Binnen deze bredere opgave vallen ook jeugdgezondheidszorg, jeugdhulp en toegang tot hoogspecialistische jeugdhulp. Al deze taken kunnen in de uitvoeringspraktijk naadloos in elkaar overlopen.

Het OKT heeft ons aangegeven dat ze onze focus op Stichting OKT een te beperkte scope vindt geven als het gaat om preventie in zijn algemeenheid en ook als het gaat over preventie voortkomend vanuit de Jeugdwet.XXXV De bevindingen in dit onderzoek gaan specifiek over hoe het ervoor staat met de uitvoering van de preventieve opgave door Stichting OKT en de rol van de gemeente daarin. De bevindingen uit dit onderzoek gaan niet over de uitvoering van de andere taken die het OKT van de gemeente toebedeeld heeft gekregen.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Het verzamelen van informatie en het analyseren en beschrijven daarvan in het licht van de onderzoeksvragen heeft meer tijd gekost dan oorspronkelijk beoogd. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de keuze om dataverzameling vooral te richten op de gemeente en het OKT zelf. Voor dit onderzoek hebben we geen data verzameld bij cliënten die deelnamen aan het preventief aanbod. Terwijl dit uiteraard wel degenen zijn voor wie preventie iets zou moeten betekenen. Structureel en breed uitgevraagde cliënttevredenheidsonderzoeken waren niet beschikbaar.46 Wel hebben we gesproken met en gebruikgemaakt van documentatie van het Jeugdplatform Amsterdam. Ook hebben we slechts beperkt gesproken met netwerk- en samenwerkingspartners van het OKT.

1.3.5

Terminologie

Ter verduidelijking van de vele - soms op elkaar lijkende en aan elkaar gerelateerde termen die we in dit onderzoek gebruiken, volgt hieronder een korte opsomming van de meest gebruikte begrippen. Een uitgebreide lijst van begrippen en afkortingen hebben we opgenomen in bijlagen 3 en 4. Begrippen rondom het OKT:

• Met het OKT of OKT Amsterdam doelen we op de stadsbrede netwerkorganisatie Ouder- en Kindteams bestaande uit de Stichting OKT, de GGD Jeugdgezondheidszorg en de Stichting Amsterdamse Gezondheidscentra (SAG).47 • Met de Stichting OKT bedoelen we de rechtspersoon die primair zorgdraagt voor taken die voortkomen uit de Jeugdwet (preventieve werkzaamheden onder de algemene voorzieningen, jeugdhulp en toegang tot de specialistische jeugdhulp).XXXVI • Met de Ouder- en Kindteams (de OKT’s/enkelvoud: een OKT) bedoelen we (het geheel van) de afzonderlijke wijkteams die onderdeel uitmaken van OKT Amsterdam. • De professionals in elk wijkteam zijn voor het grootste deel Ouder- en Kindadviseurs (OKA’s) (zie figuur 1.2 voor de complete teamsamenstelling). Begrippen rondom preventie:

• Met preventie in algemene zin bedoelen we het aanbod met het volgende doel: problemen voorkomen, beginnende problemen in goede banen leiden en voorkomen dat oude problemen terugkomen.48

46 Het OKT voert sinds kort bij een aantal trainingen wel een cliënttevredenheidsmeting uit.

Daarnaast geeft het OKT aan dat trainingen worden afgesloten met een korte mondelinge evaluatie die niet wordt vastgelegd. Bron: OKT Amsterdam, Reactie op feitelijk wederhoor, 25 mei 2023. 47 Het samenwerkingsverband heeft geen overkoepelende directie of medewerkers in dienst. 48 In het onderzoek zijn we nagegaan hoe de gemeente Amsterdam preventie heeft gedefinieerd en wat zij daaronder verstaat.

18

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT

• Met preventieve jeugdhulp49 bedoelen we uit de Jeugdwet voortkomende en op

•

•

•

•

preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met (een risico op) psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking, of van de ouders met (een risico op) opvoedingsproblemen.XXXVII50 Onder de (preventieve) jeugdgezondheidszorg vallen het basispakket jeugdgezondheidszorg en het Rijksvaccinatieprogramma uitgevoerd vanuit de Wet publieke gezondheid. De jeugdgezondheidszorg voert deels taken uit vanuit – en verbindt met taken in – de Jeugdwet en de Zorgverzekeringswet, en sluit aan op taken vanuit Passend Onderwijs en de Participatiewet. Met preventief jeugdbeleid bedoelen we het geheel aan visie, uitgangspunten, en beoogde doelen van de gemeente en wat zij daarvoor gaat (laten) doen (inspanningen, activiteiten, middelen) op het gebied van preventie voor jeugdigen. Met het preventieve veld doelen we op de totale groep aanbieders van preventief aanbod zoals georganiseerd en gefinancierd door de gemeente (OKT Amsterdam en de organisaties geclusterd binnen het FPAJ, positief perspectief en de sociale basis). Met de preventieve opgave van het OKT refereren we aan de aan preventie gerelateerde onderdelen in de opdracht die de gemeente het OKT geeft met de inkoopovereenkomst en de jaarlijkse opdrachten.

49 Deze term wordt door het OKT niet herkend of gebruikt. Onderzoeksmatig vinden we het wel van

belang om deze term te definiëren in de context van dit onderzoek en de afbakening die wij in dit onderzoek gekozen hebben. Het gaat ons hier om preventieve taken die verwoord zijn in de gemeentelijke opdracht aan Stichting OKT en die als basis de Jeugdwet hebben. 50 Onder het mom van intensieve vrijwillige zorg financiert de gemeente ook hulp vanuit de preventieve jeugdbescherming. Gezien het specifieke karakter van dit type hulp beschouwen wij het, hoewel ook preventief van aard, van een andere orde dan de meer generieke preventieactiviteiten zoals de gemeente die organiseert.

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 2 Beleidskader preventieve opgave Stichting OKT In dit hoofdstuk staan we stil bij het beleidskader zoals de gemeente dat voor de preventieve opgave van Stichting OKT heeft opgesteld. We brengen in beeld hoe het bredere preventieve jeugdveld en jeugdbeleid - en daarbinnen de rol en taak van de Ouder- en Kindteams - volgens de gemeente bedoeld zijn. We starten met het preventieve jeugdbeleid in de breedte (paragraaf 2.1), zoomen daarna nader in op de Ouder- en Kindteams (paragraaf 2.2) en vervolgens specifiek op de preventieve opgave van de Ouder- en Kindteams (paragraaf 2.3). Om een en ander in de context te kunnen plaatsen, gaan we in paragraaf 2.4 in op de beleidscontext waarbinnen de preventieve opgave moet worden uitgevoerd. In paragraaf 2.5 staan we tot slot kort stil bij uitgangspunten die de gemeente aan de Ouder- en Kindteams meegeeft met betrekking tot hun organisatie en werkwijze.

In de conclusie (paragraaf 2.6) beantwoorden we de deelvraag: Hoe moet volgens de gemeente de preventieve opgave door de Ouder- en Kindteams worden uitgevoerd (en welke doelen wil de gemeente daarmee bereiken)? In de beantwoording van deze vraag hebben we onder meer een oordeel gevormd over de mate waarin de gemeente Amsterdam een goed kader voor de uitvoeringspraktijk heeft neergezet (zie kader).51 Samenvattend constateren we dat het beleidskader voor de preventieve opgave consistent, in beperkte mate helder en nauwelijks concreet is. De gemeente is consistent in de rol die zij Stichting OKT toedicht in het preventieve veld en in de basisopdracht preventie in de vorm van vijf basistaken. De gemeente formuleert geen visie, doelen of anderszins inhoudelijke uitwerking van de opdracht en geeft daardoor niet helder en concreet aan wat zij op het gebied van preventie van Stichting OKT verwacht. Bij gebrek aan uitwerking is het beleidskader daarnaast beperkt bruikbaar als houvast voor monitoring en verantwoording. In onderstaand kader leggen we uitgebreider uit waar we bij de beoordeling van het beleid naar hebben gekeken en waarom wij dat van belang vinden.

Het OKT, de OKT's, Stichting OKT In deze paragraaf gebruiken we verschillende termen om naar verschillende entiteiten rondom de organisatie en bedoeling van de Ouder- en Kindteams te verwijzen: het OKT (ook wel: OKT Amsterdam) betreft het samenwerkingsverband tussen Stichting OKT, de GGD en SAG, dus inclusief de jeugdgezondheidszorg (zie paragraaf 1.3.5). We gebruiken

51 In de onderzoeksopzet kondigen wij aan dat we bij de beantwoording van onderzoeksvraag ook

aandacht zouden hebben voor de wijze waarop besluitvorming over het beleid heeft plaatsgevonden. In de nota van bevindingen besteden we in hoofdstuk 5 aandacht aan dit onderwerp (zie paragraaf 5.3).

20

PREVENTIEVE JEUGDHULP IN AMSTERDAM - ONDERZOEKSRAPPORT Stichting OKT als we het specifiek over de Stichting hebben (en dus niet over de jeugdgezondheidszorg). De term OKT's gebruiken we als we specifiek iets op het niveau van de teams doelen. Die teams bestaan zowel uit medewerkers van de Stichting OKT als van de jeugdgezondheidszorg. Belang en werkwijze analyse beleidskader Een uitwerking op het onderwerp ‘beleid’ vinden we van belang gezien de functie van beleid. Enerzijds vormt het beleid een kader voor de uitvoeringspraktijk. Anderzijds fungeert het beleid als startpunt om te kunnen bepalen of, en te bewaken dat, het beoogde ook bereikt wordt, én om zich daarover te kunnen verantwoorden richting de raad en de samenleving. Binnen het beleid zien we helderheid, concreetheid en samenhang als belangrijke elementen. Bij het preventief jeugdbeleid kijken we in dat licht naar definities van kernbegrippen, een visie, uitgangspunten, wat de gemeente ‘maatschappelijk’ wil bereiken en voor wie, wat zij daarvoor gaat (laten) doen (inspanningen, activiteiten, middelen) en hoe een en ander met elkaar samenhangt. Rondom de preventieve opgave van Stichting OKT kijken we met name naar helderheid en concreetheid van doelen, doelgroepen en aanbod, en de samenhang daartussen.

Aangezien de preventieve opgave van Stichting OKT deel uitmaakt van een breder preventief jeugdveld, bekijken we ook de inbedding in en uitwerking van de preventieve opgave binnen het bredere preventief jeugdbeleid. Hierbij is het perspectief van integraliteit en samenhang van belang.

2.1 Inbedding in bredere preventief jeugdbeleid Een gangbare werkwijze voor ons bij het bekijken en beoordelen van een beleidskader is een benadering 'van breed naar smal'. Dit houdt in dat we ook het bredere beleid bekijken - en waar relevant beschrijven - om ons een beeld te vormen van hoe een deelterrein is ingebed in het grotere geheel. Vervolgens zoomen we verder in op het onderdeel waar het ons om gaat. In het geval van het preventief jeugdbeleid vertrokken we vanuit het meest brede startpunt: de door de raad in 2013 vastgestelde en nog steeds geldende koers voor het jeugdstelsel. Deze benadering leverde niet de verwachte informatie op rondom de inbedding van preventief jeugdbeleid in het bredere jeugdbeleid. We constateerden dat de rol van preventie binnen de transformatie nooit nader is uitgewerkt (paragraaf 2.1.1). Meer specifiek kijkend naar het preventief jeugdbeleid, bleek onze veronderstelling ongegrond dat er sprake zou zijn van een breder overkoepelend, integraal beleidskader (paragraaf 2.1.2). Zo constateerden we dat het bredere beleid van de gemeente voor de preventieve jeugdhulp in essentie bestaat uit inrichtingskeuzes voor het veld (paragraaf 2.1.3), en dat de preventieve opgave voor Stichting OKT beperkt is ingebed in een breder, inhoudelijk uitgewerkt preventief jeugdbeleid.

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

2.1.1

Rol preventie in transformatieopgave niet uitgewerkt

Het beleidskader rondom de preventieve opgave van Stichting OKT vindt zijn oorsprong in de decentralisatie van de jeugdzorgtaken van het Rijk naar de gemeente per 1 januari 2015. Met de decentralisatie ging een transformatieopgave gepaard richting een eenvoudiger, efficiënter en effectiever jeugdstelsel. De omslag die het Rijk wilde bereiken, vatten we in ons rapport uit 2014XXXVIII samen in twee hoofddoelen: 1 het verminderen van de vraag naar (zware) zorg - door middel van inzet op preventieve zorg, 'eigen kracht' en normaliseren -, 2 en het verminderen van uitvoeringskosten - door meer integraliteit, samenwerking en ruimte voor professionals. In het eerste doel ligt de opgave voor gemeenten besloten om te investeren in preventie. De redenering vanuit de Jeugdwet is dat gemeenten met inzet op (onder meer) preventie kunnen voorkomen dat problemen verergeren en dat een beroep op de overheid voor (zware) hulp nodig is.XXXIX52 Inzet op preventie vormt daarmee een belangrijke basis onder de transformatie naar een efficiënter en effectiever jeugdstelsel. Met het Koersbesluit Om het Kind (2013) (hierna: Koersbesluit) en documenten daaromheen53 geeft de gemeente Amsterdam aan hoe zij de transitie en transformatie wil vormgeven.