20250910_PWC_Gevolgen-fiscale-maatregelen-afvalsector.pdf

36

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

Ook wanneer lokale heffingen worden meegerekend, leidt de CO₂heffing tot een risico op verplaatsing van binnenlandse volumes Doorgifte op nationale volumes – CO2-heffing: heffingen in het buitenland Vergelijking heffingen en transportkosten bij verbranding Nederlands afval in buitenland (€/ton verbrand afval) Transportkosten (max. extra) €165/t

Transportkosten (min.) Verbrandingsbelasting Effectieve CO2-heffing €123/t €106/t

€106/t €85/t €66/t

€49/t

€34/t €14/t

€64/t

€65/t

€81/t

€44/t

€9/t €40/t

€18/t

€20/t

België (Wallonië)

België (Vlaanderen)

Duitsland (Westelijk)

Kilometer transport min.

135

45

Kilometer transport max.

460

465

Strategy&

€64/t €51/t

€3/t €20/t

Aangescherpt beleid 2035

€106/t

€47/t

€62/t

€5/t €16/t

Huidig beleid 2035

€94/t

€17/t €8/t

€8/t

Duitsland (Overig)

Frankrijk (Noordelijk)

Frankrijk (Overig)

30

380

160

605

10

720

625

985

935

1500

330

1900

Zweden2 (Zuidelijk)

Toelichting • Doorgifte van de CO2-heffing zal waarschijnlijk leiden tot volumeverlies aan buitenlandse AVI’s wanneer de heffing hoger is dan de som van transportkosten en buitenlandse belastingen (zie figuur links). Indien de ASB niet volledig kan worden doorgegeven dan komt dit nog bovenop de hiernaast weergegeven effectieve CO2-heffing (zie ook volgende pagina) • Vanaf een CO2 heffing van ca. €23/t wordt transport naar Westelijk Duitsland rendabel voor sommige gemeenten • Bij een effectieve CO2 heffing van €49/t bij huidig beleid wordt wegtransport naar delen van België, Duitsland en Frankrijk al mogelijk; bij het aangescherpte tarief van €106/t naar heel België en grote delen van Duitsland, Frankrijk en Zweden • Transport naar Duitsland en het zuiden van Frankrijk kan tegen lagere transportkosten dan in de figuur weergegeven indien ook rekening wordt gehouden met watertransport; de analyse geeft daarmee een onderschatting van de overbrugbare afstanden • Deze kostenvergelijking laat zien dat Nederlandse AVI’s slechts in beperkte mate in staat zullen zijn om de CO2 heffing door te berekenen aan Nederlandse afvalontdoeners. Vanaf een verhoging van ca. €21/t ontstaat de mogelijkheid om naar België te exporteren, en de exportmogelijkheden nemen bij hogere prijzen steeds verder toe. Ook onder EU-ETS blijft dit argument grotendeels gelden, zie hiervoor bijlage 7.2

1) Gebaseerd op marktanalyses (geen wetenschappelijke basis) van Remondis, 2025, Overview Waste Streams & Thermal Treatment Capacities in Europe (RDF/ SRF). Meer dan de helft van de Belgische AVIcapaciteit bevindt zich in het noorden van Vlaanderen en ook de Waalse AVI’s liggen doorgaans noordelijk. De AVI’s in Duitsland en Frankrijk zijn gelijkmatig verdeeld over het land, met zwaartepunten in Noordrijn-Westfalen (westelijk) en Parijs (noordelijk). In Zweden bevindt ~95% van de AVI-capaciteit zich in het zuiden; binnen Zuid-Zweden liggen de AVI’s dichtbij havens en zijn verder gelijkmatig verdeeld; 2) In Zweden vallen AVI’s onder EU ETS en is hier gerekend met de verwachte ETS prijs in 2035 gebaseerd op aannames van PBL, 2024 (link); Zie bijlage 7.3 voor de gehanteerde lokale heffingstarieven voor elk land.

37

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

Op nationale volumes kunnen AVI’s de ASB in principe doorrekenen, maar SRF-substitutie en export kunnen doorgifte beperken Doorgifte op nationale volumes – ASB Doorgifte van ASB op nationale volumes • Omdat de ASB ook van toepassing is op geëxporteerde afvalvolumes naar buitenlandse AVI’s, kunnen afvalontdoeners niet naar andere landen uitwijken om minder of geen ASB te betalen. Dit betekent dat AVI's in principe in staat zijn de verhoging van de ASB door te berekenen aan afvalontdoeners in Nederland. De verhoogde ASB kan afvalontdoeners wel aanmoedigen minder afval te produceren. • Er bestaan twee mogelijke beperkingen voor de ASB-doorgifte: ‒ Ineffectieve ASB bij export: De effectiviteit van de ASB bij export hangt af van handhaving door de ILT, terwijl er een financiële prikkel is voor exporteurs om de ASB-grondslag onder te rapporteren. Onder rapportering van de ASB bij export zou de doorgiftemogelijkheid voor Nederlandse AVI’s beperken. Er zijn voorbeelden van afvalexport waarbij later bekend werd dat de juiste vergunning ontbrak.1 ‒ Substitutie naar o.a. cementovens (SRF): De ASB kan worden vermeden door restafval op te werken tot SRF voor gebruik als brandstof, vooral in cementovens; alternatieven zijn mogelijk ook vergassing, pyrolyse en opwerking tot RDF (‘ersatzbrenstoff’).

Restafval opwerken tot SFR en exporteren kost geld, maar wordt relatief aantrekkelijker bij de fiscale maatregelen. Echter, slechts een beperkt aandeel van het afval (10-25%, afhankelijk van het type afval) is hier technisch geschikt voor. Zelfs voor de volumes die geschikt zijn, is het op basis van de beschikbare bronnen niet kwantificeerbaar in welke mate ze daadwerkelijk zullen worden geëxporteerd. Verbranding in cementovens kan weliswaar aantrekkelijker worden, maar mogelijk nog steeds een dure optie zijn. Het is daarmee onzeker in hoeverre dit een substitutierisico vormt voor ASB-doorgifte.

Strategy&

Beperkingen bij handhaving ASB bij export • Een aantal factoren kunnen de effectiviteit van het innen van ASB bij export verminderen, waardoor doorgifte mogelijk beperkt wordt: ‒ De ASB geldt alleen voor het deel van het afval dat wordt verbrand of gestort.2 Dit aandeel kan verschillen per type afval en per type verwerkingsmethode in het buitenland, waardoor inschatting van exacte hoeveelheden moeilijk kan zijn ‒ In de praktijk geeft de exporteur in de EVOA-kennisgeving aan welk deel van het afval in het buitenland zal worden verbrand of gestort, bijvoorbeeld middels een massabalans van de ontvanger/verwerker.3 De ILT beoordeelt dan of de zending rechtmatig is. ILT, douane of politie verrichten ook controles aan de grens.4 Hiermee kan de vergunning gecontroleerd worden en het type en volume afval worden vastgesteld, maar niet welk aandeel zal worden verbrand of gestort. Zonder controle op de locatie van de verwerker kan de ILT niet vaststellen of deze percentages kloppen. Echter, de ILT heeft geen jurisdictie buiten Nederland en daarom vinden, voor zover bekend, geen fysieke controles plaats op locaties in het buitenland. • Bovenstaande redenen geven exporteurs de financiële prikkel en de mogelijkheid om het aandeel te verbranden of te storten afval conservatief in te schatten. Naarmate de ASB in omvang toeneemt, neemt de mogelijke besparing door onderrapportage toe.

Het vraagt om inspanning bij de ILT om de ASB op export effectief te handhaven.

1) Zie bv. ILT, 2025 (link) 2) Ibid, z.d. (link). Deze aanvraag geschiedt via een EVOA-kennisgeving, wat in de praktijk neerkomt op een exportvergunning van de ILT; 3) Ibid., 2024 (link); Ibid., z.d. (link); 4) Ibid., z.d. (link)

38

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

Voor gemengd stedelijk afval zijn er mogelijk ook niet-financiële overwegingen die export minder aannemelijk kunnen maken Gemeentelijk eigendom en zelfvoorziening Doorgifte ASB bij gemengd stedelijk afval

AVI’s in Nederland en type eigendom

• Voor gemengd stedelijk afval gelden in de basis dezelfde financiële overwegingen als voor andere stromen zoals niet-gemengd stedelijk bedrijfsafval en geïmporteerd afval • Er zijn twee redenen waarom er voor gemengde stedelijke afval, afhankelijk van de specifieke situatie, niettemin meer doorgiftemogelijkheden kunnen bestaan: 1. Gemeenten bezitten enkele AVI's en kunnen de verbranding van hun afval inbesteden, zonder aanbestedingsproces (zie figuur rechts)1. Ingezameld afval wordt hierdoor door eigen AVI-installaties verbrand, zelfs als elders kostenefficiënter. Gemeenten betalen in dit geval wel vaak hogere poorttarieven, wat publieke/politieke druk kan veroorzaken om deze praktijk te herzien. Een dergelijke keuze van de gemeenten kan leiden tot staatssteun en moet getoetst worden aan de Europese mededingingsregels, die kritisch staan tegenover marktverstorende maatregelen in de afwezigheid van duidelijke publieke belangen. Daarnaast zijn publieke AVI’s ook afhankelijk van nietinbestede volumes, waardoor dit de doorgiftemogelijkheid slechts gedeeltelijk verhoogt. 2. Voor grensoverschrijdend transport is een vergunning nodig op grond van de EVOA (Verordening EU 2024/1157). Er zijn een aantal gronden op basis waarvan een lidstaat bezwaar kan maken tegen import of export van afval.

Voor gemengd stedelijk afval volgen uit artikel 16 van de Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen de principes van nabijheid en zelfvoorziening.² Het is denkbaar dat: ‒ De Nederlandse overheid bezwaar maakt tegen het overbrengen van gemengd stedelijk afval naar het buitenland op basis van milieuredenen ‒ Buitenlandse overheden bezwaar maken tegen grensoverschrijdend transport van Nederlands afval als zij daardoor niet meer over voldoende verbrandingscapaciteit beschikken om het eigen binnenlandse afval te verwerken Strategy&

1) Hoge Raad der Nederlanden, 2011 (link); 2) EUR-LEX, 2024 (link); 3) ACM, 2023, Fusiebesluit AVR mag AEB niet overnemen (link)

Publiek Omrin

Semi-publiek

EEW

Privaat Attero

HVC

Twence

AEB AVR HVC ARN Zavin Attero PreZero

AVR

Aandeel inbestede volumes afvalverbranding (2020)3

16%

24%

Inbesteed huishoudelijk afval

61%

7,6Mt

Overige afvalstromen

Aanbesteed huishoudelijk afval

39

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

Het is onaannemelijk dat ondercapaciteit bij buitenlandse AVI’s de kostendoorgifte van Nederlandse AVI’s (structureel) zal verhogen Capaciteitsrestricties Relevantie van capaciteitsrestricties voor doorgiftemogelijkheid Nederlandse AVI’s • De analyse in dit hoofdstuk laat zien dat transport naar buurlanden rendabel wordt bij de CO2-heffing. In deze analyse is geen rekening gehouden met eventuele capaciteitsrestricties in buurlanden. Als er in buurlanden geen capaciteit beschikbaar is, dan zou toenemende vraag vanuit Nederland in theorie kunnen leiden tot stijgende buitenlandse poorttarieven. De doorgiftemogelijkheden voor Nederlandse AVI’s nemen dan toe. • Er zijn twee redenen waarom we niet verwachten dat capaciteitsrestricties voor verbranden in het buitenland leiden tot substantiële en structurele hogere mogelijkheid tot kostendoorgifte voor Nederlandse AVI’s: 1. Ten eerste moet voor een dergelijke analyse breder worden gekeken dan alleen naar AVI-capaciteit, omdat buitenlandse AVI’s soms ook concurreren met het storten van afval en verbranding in cementovens ‒ Voor het storten bestaan er geen betekenisvolle capaciteitsrestricties. De enige restricties volgen uit wettelijke beperkingen en stortbelastingen. De landenvergelijking (zie p. 93) laat zien dat er landen zijn met relatief lage stortbelastingen (zoals Roemenië).

Het is denkbaar dat Nederlandse vraag leidt tot verdringing van buitenlands afval (lokaal of geïmporteerd) naar de stort in landen met minder stringente regels rondom storten en lagere stortbelastingen. Verplaatsing van afval van verbranding naar stortplaatsen leidt bovendien tot een toename (x6) in CO2-emissies (zie rechts) ‒ Daarnaast kan een deel van het verbrande afval (~10-25%) worden omgevormd tot solid recovered fuel (SRF) en functioneren als brandstof in bijvoorbeeld cementovens. Er is in het buitenland substantiële capaciteit beschikbaar voor het verbranden van SRF in cementovens (zie ook p. 38). 2. Ten tweede is de verbrandingscapaciteit bij AVI’s geen statisch gegeven. Er is momenteel al sprake van enige overcapaciteit (d.w.z. een hogere nationale verbrandingscapaciteit dan afvalproductie) in Zweden, en regionaal binnen landen kan ook sprake zijn van overcapaciteit. Door dalende afvalvolumes als gevolg van circulariteits- en recyclingsbeleid, en toenemende verbrandingscapaciteit, is het aannemelijk dat meer regio’s zullen beschikken overcapaciteit t.o.v. lokale afvalvolumes. Vanuit dynamisch perspectief creëren Nederlandse heffingen een prikkel om over de grens meer verbrandingscapaciteit te bouwen gericht op het verwerken van Nederlandse volumes.

Strategy&

1) CE Delft, 2022 (link)

Vergelijking klimaatimpact verbranding vs. storten (kg CO2-eq/ton afval)¹

x6 ~ 900

~ 125 Verbranding

Storten

• De CO2-impact van storten is wel 6,2x zo hoog als bij verbranding (gebaseerd op samenstelling Italiaans afval), met name doordat elektriciteits- en warmteopwekking de emissies van fossiele opwekking vervangt • Bij verbranding komen de meeste CO2-emissies door verbranding van kunststoffen in het restafval • Bij storten dragen papier en organische fracties het meeste bij aan de CO2-emissies, als gevolg van de productie van methaan bij het afbraakproces 40

5.3 Strategy&

Doorgifte aan afnemers Gevolgen heffingen voor AVI’s

41

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afnemers

Het verbranden van afval leidt tot verschillende eindproducten die zowel tot opbrengsten als kosten kunnen leiden voor AVI’s Outputs van AVI’s Versimpelde weergave afval- en recyclingketen Afvalontdoeners Inzamelaars van bedrijfsafval

Sorteerders

Outputs van het afvalverbrandingsproces

Afvalverwerkers

Sorteerder van bedrijfsafval

Producten

Recyclaat

Recyclers 1

Inzamelaars die sorteren

Elektriciteit 2

Gemeenten (met of zonder bronscheiding)

Nascheider

3 Afgevangen CO2

AVI’s met nascheiders

4 Bodemasopwerkers

Importeurs

Stort Bodemasopwerkers evt. incl. stort

Strategy&

Warmte

AVI

Metalen

Bodemasproducten

• Het AVI-productieproces kent vier verschillende outputs, waarvan drie tegen positieve waarde worden afgezet en één tegen negatieve: Positieve waarde 1• Elektriciteit: In de AVI wordt hitte uit de verbrandingsoven gebruikt om stoom te produceren welke d.m.v. een stroomturbine wordt omgezet in elektriciteit, welke op het stroomnet wordt afgezet tegen marktprijzen 2• Warmte: De warmte uit het verbrandingsproces kan ook direct ingezet worden in bijvoorbeeld warmtenetten of verbonden industriële processen. Of AVI’s hier gebruik van kunnen maken is afhankelijk van nabijgelegen industrie en woningen 3• Afgevangen CO2: AVI’s kunnen de CO2 vrijkomend bij het verbrandingsproces afvangen en verkopen aan derde partijen (met name aan tuinders) of in de toekomst opslaan d.m.v. CCS2 Negatieve waarde 4• Bodemas: Zo’n 25% van het verbrande afval verlaat de installatie als bodemas.¹ Deze stroom wordt meestal tegen betaling door bodemasopwerkers verwerkt. Eerst worden de metalen hieruit gesorteerd, waarna de overgebleven as wordt opgewerkt tot producten die o.a. ingezet worden in de bouw, waaronder in infrastructurele projecten (vaak nog steeds tegen negatieve waarde)

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 (link); 2) Bij CCS heeft de afgevangen CO2 geen positieve waarde

Zie H6 voor meer informatie over bodemasopwerking

42

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afnemers

Doorgifte van heffingen via elektriciteits- en warmtetarieven is (zeer) onaannemelijk Elektriciteit en warmte Doorgiftemogelijkheid In/output

Productstroom

Elektriciteit

ASB

Niet mogelijk

CO2 heffing

Niet mogelijk

Outputs AVI

Warmte

Strategy&

Niet of zeer beperkt mogelijk

Niet of zeer beperkt mogelijk

Toelichting • AVI’s gebruiken de warmte die vrijkomt om stoom op te wekken, die vervolgens gebruikt kan worden om elektriciteit te produceren. Ongeveer 80% van de elektriciteit die AVI’s opwekken wordt geleverd aan het net en andere externe afnemers.¹ • Het is zeer onaannemelijk dat AVI’s de ASB- en CO2-heffingskosten door kunnen rekenen in de prijs voor elektriciteit. De groothandelsmarkt voor elektriciteit is nationaal, en AVI’s vertegenwoordigen slechts een klein aandeel (3,5%) van de totale elektriciteitsproductie in Nederland.² AVI’s zijn daarom doorgaans prijsnemers op de elektriciteitsmarkt, waarbij er geen doorgiftemogelijkheid bestaat. De aangescherpte CO2-heffing geldt alleen voor AVI’s, en beïnvloed daarmee niet de kosten van elektriciteitsproductie uit fossiele brandstoffen. • De warmte uit het verbrandingsproces kan ook ingezet worden in bijvoorbeeld verbonden industriële processen en warmtenetten. AVI’s verkopen afhankelijk van de lokale situatie stoom aan nabijgelegen industriële afnemers. Doorgifte van de ASB- en CO2-heffingskosten aan deze afnemers is beperkt mogelijk. Afnemers van warmte kunnen deze zelf produceren of gebruik maken van andere warmtebronnen. Hierbij is sprake van diverse warmtebronnen die anders worden belast.

Doorgifte van de heffingen is beperkter mogelijk naarmate er lokaal warmtebronnen beschikbaar zijn die duurzaam zijn of onder een lichter belastingregime vallen. De alternatieven die beschikbaar zijn kunnen lokaal sterk verschillen. • AVI’s leveren ook warmte aan warmtenetten. Het is onaannemelijk dat AVI’s op korte termijn de heffingskosten aan warmtebedrijven kunnen doorberekenen. Warmtetarieven zijn in Nederland gereguleerd (op grond van de Warmtewet). Warmtebedrijven proberen hun financiële positie te beheersen door bij het inkopen van warmte een koppeling te maken met deze gereguleerde tarieven. Op dit moment zijn de tarieven voor warmte gebaseerd op het ‘niet meer dan anders principe’,³ waarbij de maximale warmtetarieven verbonden zijn aan de aardgasprijs. Omdat de verhoogde ASB- en CO2-heffing niet leidt tot stijging van de aardgastarieven, bestaat er geen mogelijkheid om deze hogere kosten door te belasten.

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025 (link); 2) Centraal Bureau voor de Statistiek, 2024 (link), Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 (link); 3) Op 3 juli 2025 (link) is de Wet collectieve warmte aangenomen. De tariefregulering zal daarmee op termijn veranderen, waarbij deze meer gebaseerd wordt op de kosten van warmtenetten. Zo ontstaat mogelijk op termijn enige mogelijkheid tot doorgifte, al hangt dit sterk af van de uiteindelijke vormgeving van de tariefregulering. Deze details zijn op dit moment nog niet bekend.

43

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afnemers

Doorgifte van heffingen aan afnemers van afgevangen CO2 (CCU) en bodemassen is ook (zeer) onaannemelijk CO2-afvang en bodemassen Doorgiftemogelijkheid In/output

Productstroom

CO2-afvang

ASB

Niet of zeer beperkt mogelijk

CO2 heffing

Niet of zeer beperkt mogelijk

Outputs AVI Niet mogelijk

Bodemassen

Strategy&

Niet mogelijk

Toelichting • De voornaamste afnemer van afgevangen CO2 afkomstig van AVI’s is de glastuinbouwsector.¹ • Tuinders kunnen als alternatief voor CO2 van AVI’s zelf CO2 produceren of deze afnemen vanuit andere partijen. Doorgifte is dan alleen mogelijk indien alternatieven te maken hebben met even zo hoge heffingen, of hoger. De huidige CO2 heffing voor tuinders is naar verwachting (veel) lager dan de huidige en aangescherpte heffingen voor AVI’s, waardoor doorgifte slechts beperkt mogelijk is • Bovendien zijn tuinders deels afhankelijk van export en opereren zij op internationale markten. Het zou voor hen daarom niet goed mogelijk zijn om hogere kosten voor CO2 door te berekenen aan klanten vanwege concurrentie met tuinders in het buitenland die niet te maken hebben met dezelfde kostenstijgingen. • AVI’s kunnen de heffingskosten naar verwachting niet doorrekenen aan bodemasopwerkers. Ten eerste hebben bodemasopwerkers de mogelijkheid bodemassen uit het buitenland te importeren vanuit AVI’s die niet (of in mindere mate) onderhevig zijn aan een ASB en/of CO2-heffing, waarmee zij een potentieel lagere vergoeding voor hun diensten kunnen vermijden • Ten tweede hebben bodemasopwerkers niet het vermogen om hogere bodemasprijzen door te berekenen aan hun afnemers, omdat deze afnemers over voldoende alternatieven beschikken: ‒ Ongeveer 10% van de bodemassen bestaat uit metalen.

Bodemasopwerkers zijn prijsnemers als het gaat om de prijzen van metalen. De verbrandingsbelasting heeft immers geen invloed op de kosten van metalen die gerecycled worden (voor verbranding) of metalen die nieuw worden gewonnen. ‒ Het overige deel van de bodemas bestaat uit mineralen. Mineralen in bodemas worden opgewerkt tot producten met toepassingen in de bouw (o.a. als zand- of grindvervanging in beton) en in de infrastructuur (o.a. stoeptegels, wegfunderingen, ophogingen en geluidswallen).² Voor elk van deze toepassingen geldt dat de bodemasproducten door afnemers kunnen worden geïmporteerd uit het buitenland en dat er alternatieve producten bestaan zoals zand en grind. De ASB en CO2-heffing beïnvloeden de kosten van deze producten niet, waardoor doorgifte onaannemelijk is.

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025 (link); 2) ILT, 2022 (link); AVR, z.d. (link)

44

5.4 Strategy&

Verduurzamingsprikkel Gevolgen heffingen voor AVI’s

45

Gevolgen AVI’s | Verduurzamingsprikkel

Omdat exporteren van afval goedkoper is dan CCS, creëert de CO₂heffing zonder aanvullend beleid vrijwel geen verduurzamingsprikkel Verduurzamingsprikkel Kostenvergelijking CCS en afvalverbrandingsbelasting in 5 landen (€/t afval) (2035)

+8% €98

Bij vloeibaar CO2 transport

Kostprijsinschatting van CCS1

Bij gasvormig CO2 transport

-26% €60

€106

-74%

-71%

-70%

€9

€81

CCS (vloeibaar transport)

€21 €5

€49

CCS

Strategy&

Huidig beleid 2035

Aangescherpt beleid 2035

€23 €3

€16

€20

België (Vlaanderen)

Duitsland (Westelijk)

€24

CCS (gasvormig transport)

€51

Lokale belastingen3

€17 €8 Frankrijk (Noordelijk)

Min. transportkosten (afval)

Zweden (Zuidelijk)

Toelichting • In principe creëert marktbrede (internationale) CO2-beprijzing een verduurzamingsprikkel als de verduurzamingskosten lager zijn dan de vermeden CO2-kosten • Omdat de Nederlandse CO2-heffing een unilateraal instrument is (zonder grensheffing) kan deze ook worden vermeden door activiteiten te verplaatsen naar het buitenland (ofwel doordat afvalontdoeners deze laten verwerken in het buitenland of doordat verwerkers zelf activiteiten verplaatsen) • Als export goedkoper is, creëert de CO2-prijs meer een prikkel om activiteit te verplaatsen dan om lokaal te verduurzamen • Verbranding van koolstofhoudende goederen is inherent aan het productieproces van AVI’s waardoor CO2-opvang en -opslag (CCS) de enige substantiële verduurzamingsoptie is2 • Het transporteren en verbranden van afval over de grens is goedkoper dan investeren in CCS, waardoor de CO2-heffing zonder aanvullend beleid (e.g. subsidies) leidt tot een beperkte prikkel om te verduurzamen

1) Op basis van basisbedragen PBL OT-model 2025 (link); 2) PBL Midden, 2022, Decarbonisation options for the Dutch waste incineraton industry (link). Andere verduurzamingsopties zijn brandstofproductie d.m.v. vergassing en pyrolyse, waarbij op vergelijkbare wijze CO2 vrijkomt bij verbranding; 3) Exclusief ASB omdat deze ook bij CCS van toepassing blijft

46

Gevolgen AVI’s | Verduurzamingsprikkel

Door subsidiëring van de onrendabele top (bijv. met SDE++) kan de impact van de CO2-heffing in theorie worden gemitigeerd Subsidiëring van CCS Illustrateieve impact CO2-heffing op bedrijfsresultaat zonder en met subsidie voor CCS Bedrijfsresultaat AVI

Illustratief

Bij geen CO2-heffing / Bij subsidie voor CCS Bij CO2-heffing (zonder verduurzaming) Bij CCS (zonder subsidie)

Begin CCS

Te dekken onrendabele top door subsidie (SDE++)

Toelichting • Zoals beschreven in hoofdstuk 4.2 en 4.3 leidt de CO2-heffing tot een kostenstijging die AVI’s slechts beperkt kunnen doorrekenen, waardoor deze ten koste gaat van de winst • Met CCS kan weliswaar de CO2-heffing worden ontweken, maar omdat buitenlandse AVI’s de kosten van CCS niet (hoeven te) maken kunnen deze kosten evenmin worden doorgerekend • Het wordt pas rendabel om te investeren in CCS wanneer de ‘onrendabele top’ wordt gesubsidieerd (de kosten van verduurzaming minus de baten van verduurzaming) • Aangezien bij SDE++ ontweken nationale CO2-heffingskosten niet wordt gerekend als baat1, betekent dit dat de onrendabele top gelijk is aan de volledige kosten van CCS2 • Hierdoor kan in principe de volledige impact van de CO2-heffing op een AVI worden gemitigeerd bij subsidiëring van de onrendabele top van CCS • Overigens zou (gesubsidieerde) implementatie van CCS leiden tot lagere inkomsten vanuit CO2-heffing, waardoor een hogere ASB nodig is om de geraamde belastinginkomsten van €567 mln. te bereiken

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035

Strategy&

1) PBL, 2025, OT-model (link); 2) Dit verandert indien AVI’s onder EU ETS gaan vallen omdat vermeden ETS-kosten wel worden gerekend als baat. Immers, aangezien buitenlandse, Europese, concurrenten deze kosten ook hebben kunnen deze, i.t.t. tot de NL’se CO2-heffing, wél (grotendeels) worden doorgerekend in poorttarieven

47

Gevolgen AVI’s | Verduurzamingsprikkel

Door onzekerheid over adequate subsidiëring is het onduidelijk in welke mate AVI’s de CO2-heffingsimpact kunnen mitigeren Onzekerheid rondom CCS Subsidie-intensiteit technologieën in SDE++ (niet uitputtend)1 Subsidie intensiteit €/tCO2

Toelichting

! CCS AVI

De subsidie-intensiteit van CCS voor AVI’s ligt relatief hoog, wat de winkans voor SDE++ negatief beïnvloed

450 400

CCS AVI

350

369

300

300 250 200 150

Gemiddelde subsidieintensiteit aanvragen 2024

100 50 0

Technologieën voor CO2 reductie

Strategy&

Zonne-energie

CCS

Restwarmte

CCU

Biobrandstoffen

Windenergie

Biomassa

CCS AVI

1) PBL, 2025, SDE++ OT-model (link);

Geothermie

• Het SDE++-budget wordt in concurrentie verdeeld onder inschrijvingen op basis van de benodigde subsidie-intensiteit (€/tCO2), met daarbij een maximale subsidie-intensiteit van 300€/tCO2 voor CCS • CCS bij AVI’s kent een relatief hoge subsidie-intensiteit omdat: ‒ De uitstoot van AVI’s voor 2/3e uit biogene emissies bestaat, welke niet meetellen als reductie onder CCS (maar wel afvangcapaciteit vergen en daardoor leiden tot kosten) ‒ De rookgassen een relatief onzuivere CO2-stroom hebben waardoor meer zuiveringsstappen nodig zijn dan bv. bij waterstofof kunstmestproductie ‒ AVI’s vooralsnog niet onder EU ETS vallen, waardoor het vermijden van deze CO2-prijs niet wordt meegerekend als baat, i.t.t. andere industriële sectoren – naar verwachting komen AVI’s vanaf 2028 wél onder EU ETS te vallen • Indien het SDE++-budget wordt overschreven, is er door de relatief hoge subsidie-intensiteit van CCS bij AVI’s een aanzienlijke kans dat (niet alle) AVI’s subsidie toegekend zullen krijgen. Mogelijk heeft ook de afschaf van de terugsluisregeling van de CO2-heffing voor AVI’s hier invloed op • Weliswaar hebben verscheidene AVI’s reeds SDE++ toegezegd gekregen, maar door gestegen CCS-kosten is de verwachting dat deze opnieuw zullen moeten inschrijven om de onrendabele top gedekt te krijgen (op basis van de aangepaste, hogere, basisbedragen) 48

Gevolgen AVI’s | Verduurzamingsprikkel

Zelfs bij adequate subsidiëring kan onzekerheid rondom Aramis en afvalvolumes CCS-projecten bij AVI’s vertragen of volledig verhinderen Infrastructuur Illustratieve weergave van Aramis-project

Toelichting

Aramis-project 5 6

4

3 2 1

Strategy&

1

Afvangen CO2 door industrie en gereed maken voor transport

2

Transport van CO2 naar Maasvlakte via pijpleidingen of schepen

3

Op druk brengen CO2 met compressor-station voor transport door pijplijn

4

Transport CO2 via offshore pijplijn

5

Verdere distributie van CO naar injectieplatformen

6

Injectie van CO2 in lege gasvelden op 3-4 km onder de zeebodem

• AVI’s zijn voor implementatie van CCS afhankelijk van de tijdige realisatie van Aramis – een grootschalig initiatief van de Nederlandse industrie voor de aanleg van CO2-transportinfrastructuur naar lege gasvelden onder de Noordzee • Door een beroep tegen de verstrekte bouwvergunning wordt verwacht dat de finale investeringsbeslissing voor Aramis pas in 2027 kan worden genomen, in plaats van het initieel beoogde 2024 1,2 • Naar verwachting kan Aramis daardoor pas vanaf eind 2030 operationeel zijn, waardoor AVI’s de CO2-heffing tot die tijd (vrijwel) onmogelijk kunnen mitigeren d.m.v. verduurzaming • De fiscale maatregelen (ASB, CO2-heffing) zetten extra druk op (tijdige) realisatie van Aramis doordat onzekerheid toeneemt over of AVI’s toekomstige afvalvolumes als gevolg van een verhoogd risico op verplaatsing van activiteiten (zoals geconcludeerd in H4.2) waardoor i) de kosten per afgevangen ton CO2 mogelijk hoger uitvallen dan begroot (door vaste kosten), en ii) het risico toeneemt dat niet kan worden voldaan aan CO2-leveringsgaranties aan Aramis • De toegenomen onzekerheid in de business case kan leiden tot vertraging of stopzetten van AVI’s investeringsbeslissingen in CCS, waardoor mogelijk het gehele Aramis-project in gevaar komt en er ook risico’s ontstaan voor de verduurzaming van andere sectoren3

1) Porthos zal waarschijnlijk eerder dan Aramis operationeel zijn. Shell, ExxonMobil, Air Liquide en Air Products gebruiken de volledige Porthos-capaciteit, waardoor er geen ruimte is voor CO2 van AVI's. Aramis, 2025 (link); 2) The CCUS Hub, z.d. (link); 3) Energeia, 2025 (link)

49

5.5 Strategy&

Case study winstimpact Gevolgen heffingen voor AVI’s

50

Gevolgen AVI’s | Case study winstimpact

We analyseren de totale winstimpact van de maatregelen voor AVR, Attero, AEB en EEW – samen 68% van de Nederlandse capaciteit Bedrijfsprofielen AVI’s binnen de analyse

Onderstaande bedrijven hebben onder andere afvalverbranding in hun portefeuille. Attero

Afval Energie Bedrijf (AEB) Locatie hoofdkantoor

Amsterdam, Noord-Holland

Locatie hoofdkantoor

Wilp, Gelderland

Capaciteit

1.350

Capaciteit (kton/jaar)

1.700

Werknemers – bedrijfstotaal (2024)

334

Werknemers – bedrijfstotaal (2024)

743 FTE

Omzet – bedrijfstotaal (2024)

197,7 miljoen

Omzet – bedrijfstotaal (2024)

499,2 miljoen

CO2-emissies AVI (2024)

1.160 kton

CO2-emissies AVI (2024)

1.633 kton

Eigenaarschap

Publiek

Eigenaarschap

Privaat

~68% van de NLse markt2

AVR Afvalverwerking B.V.

Verbranding in NLse AVI’s Totaal: 7,4 Mton 23%

AVR

Strategy&

22%

17% 6%

32%

Attero AEB EEW Overig

EEW Energy from Waste

Locatie hoofdkantoor

Rotterdam, Zuid-Holland

Locatie hoofdkantoor

Farmsum, Groningen

Capaciteit (kton/jaar)

1.700 (Rozenburg en Duiven)

Capaciteit (kton/jaar)

536,5

Werknemers – bedrijfstotaal (2024)

484 FTE

Werknemers – bedrijfstotaal (2024)

113

Omzet – bedrijfstotaal (2022)1

263,7 miljoen

Omzet – bedrijfstotaal (2024)

95,7 miljoen

CO2-emissies AVI (2022)1

1.698 kton

CO2-emissies AVI (2024)

550 kton

Eigenaarschap

Privaat

Eigenaarschap

Privaat

1) Cijfers voor het jaar 2022 gebruikt i.v.m. een brand bij locatie Rozenburg in 2023 waardoor recentere cijfers niet representatief zijn; 2) Gebaseerd op verbrandingscapaciteit, de totale benutte capaciteit in Nederland is 7,4 Mton volgens het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 (link);

51

Gevolgen AVI’s | Case study winstimpact

CCS kan de winstimpact gedeeltelijk mitigeren, maar (tijdige) implementatie en toekenning adequate subsidies zijn onzeker Randvoorwaarden Randvoorwaarde

Toelichting

Infrastructuur (Aramis)

• AVI’s zijn van plan de afgevangen CO2 op te slaan in Aramis – een CO2-transport en – opslag project in de Rotterdamse haven met een beoogde capaciteit van 22Mt/jaar1 • Door vertraging rondom vergunningen wordt de FID mogelijk pas genomen in Q3 2027, waardoor het project pas eind 2030 naar verwachting operationeel kan zijn2

Financiële ondersteuning (SDE++)

• De kosten van CCS zijn hoger dan eerder verwacht als gevolg van inflatie, waardoor de toegekende SDE++ bedragen onvoldoende zijn om de onrendabele top te dekken.³ De AVI’s zullen hierdoor opnieuw aanvraag moeten doen om subsidie. Het is om meerdere redenen onzeker of bij herinschrijving voldoende SDE++ wordt toegekend: ‒ CCS bij AVI’s kent een relatief hoge subsidie-intensiteit, waardoor er een reële kans is dat andere technologieën voorrang krijgen bij overschrijving van het budget ‒ De kans op overschrijving van het budget neemt toe nu de terugsluis van de CO2-heffing specifiek voor AVI’s wordt afgeschaft en het SDE++-budget krimpt ‒ De maximale subsidie-intensiteit van 300/tCO2 is mogelijk onvoldoende om de nieuwe onrendabele top te dekken

Stabiel en voorspelbaar beleid

• De beoogde aanscherpingen in beleid creëren onzekerheid of voldoende CO2 kan worden afgevangen en opgeslagen, wat een langetermijninvestering in CCS bemoeilijkt • Deze onzekerheid zet druk op het volledige Aramis-project, omdat de benodigde CO2volumes mogelijk niet worden gehaald om rendabel te opereren

Vergunningen

• Bij de CCS-bouwprojecten komt stikstof vrij waardoor een natuurvergunning benodigd is • Met name bij AVI’s bij Natura2000-gebieden (bv. AVR Duiven) kan dit de bouw mogelijk vertragen of verhinderen

Strategy&

Toelichting • Aangezien AVI’s alleen met CCS het productieproces substantieel kunnen verduurzamen, wordt deze in het licht van aankomende CO2-beprijzing als noodzakelijk gezien om in de toekomst operationeel te zijn • Alle vier de AVI’s hebben concrete plannen voor CCS-projecten waarmee gemiddeld 21% van de CO2 zou worden afgevangen en opgeslagen in 2030 • Deze afvangcapaciteit is in lijn met de eerdere reductiedoelstelling voor AVI’s van 30%, maar met de versnelde afbouw van dispensatierechten kan hiermee de CO2heffing slechts gedeeltelijk worden gemitigeerd • Bovendien is de maximale efficiëntie van CCS 90-95%, waardoor AVI’s de heffing onmogelijk volledig kunnen mitigeren en het risico op verplaatsing van activiteiten blijft bestaan • Verschillende randvoorwaarden voor CCS staan echter onder druk, waardoor onzeker is of (tijdige) realisatie gaat lukken (zie links)

1) Aramis, 2025a (link); 2) Aramis, 2025b (link); 3) De geografische spreiding van AVI’s kan bovendien tot ongelijke verdeling van de subsidies leiden doordat de mate van transport die benodigd is, verschilt tussen de AVI’s.

52

Gevolgen AVI’s | Case study winstimpact

Zowel huidig (-51%) als aangescherpt beleid (-133%) leiden tot flinke EBITDA-daling richting 2035 bij voortzetting van huidige productie Winstimpact EBITDA-ontwikkeling bij huidig en aangescherpt beleid Huidig beleid

Toelichting

Aangescherpt beleid

Index: 100 = EBITDA in 2025 (o.b.v. 10-jr gemiddelden)

-57%

-51%

-125%

2025

2026

2027

2028

2029

-133%

2030

2031

2032

2033

2034

2035

EBITDA-impact aangescherpt beleid (t.o.v. 2025) Jaar

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

ASB

-6%

-8%

-11%

-13%

-15%

-17%

-18%

-19%

-21%

-22%

CO2-heffing

-11%

-31%

-59%

-88%

-110%

-95%

-104% -111% -111% -111%

Totaal

-18%

-39%

-70%

-101% -125% -111% -122% -130% -132% -133%

Achterliggende CO2-reductie1

0 Mt (0%)

0 Mt (0%)

0 Mt (0%)

0,2 Mt 1,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt (-4%) (-21%) (-39%) (-39%) (-39%) (-39%) (-39%)

Strategy&

• Op basis van vier AVI’s (AVR, Attero, AEB en EEW) is de totale winstimpact van de maatregelen berekend. Hierbij gaan we uit van de volgende aannames: ‒ Alle SDE++ verstrekte CCS-projecten zijn meegenomen – hiermee geeft de impactanalyse een conservatieve berekening aangezien de toereikendheid van de verstrekte subsidies voor (extra) CO2-afvang onwaarschijnlijk is ‒ Doorgifte op de CO2-heffing is 10% voor Nederlandse volumes en 0% voor importvolumes; doorgifte op de ASB is 90% voor Nederlandse volumes en 0% voor importvolumes (zie p. 92) • De analyse laat zien dat er een substantiële EBITDA-impact is bij zowel huidig als aangescherpt beleid, ondanks implementatie van CCS bij drie van de vier AVI’s • De impact van de ASB neemt over tijd toe door het oplopende tarief, en kan niet worden gemitigeerd door AVI’s (behalve door productie af te schalen) • De impact van de CO2-heffing kan pas vanaf 2030/31 worden gemitigeerd door vertraging bij Aramis, maar deze mitigatie is slechts beperkt doordat slechts 39% v/d CO2 wordt afgevangen • Door verdere uitfasering van dispensatierechten neemt de EBITDAimpact van de CO2-heffing vervolgens tot 2033 verder toe

1) Dit is de CO2-reductie op basis van alle voorgenomen verduurzamingsmaatregelen waarvoor SDE++ reeds is toegekend

53

5.6 Strategy&

AVI’s binnen ETS Gevolgen heffingen voor AVI’s

54

Gevolgen AVI’s | AVI’s binnen ETS

Als AVI’s onder EU-ETS komen te vallen, verschuift een deel v/d CO2heffingskosten naar ETS en nemen internationale verschillen af Kostenstijging bij EU ETS Heffingskosten bij huidig en aangescherpt beleid (€/ton verbrand afval) 2025

2030

2035

Effectieve CO2-heffing

+€110/ton

EU ETS Afvalstoffenbelasting

€194

+€78/ton €158

€55

€51 €51 €80 €12 €29 €0 €29 Huidig beleid Strategy&

€39

€84 €4 €51

€39

€68 €29 Huidig beleid

€87

€29 Aangescherpt beleid

Huidig beleid

1) PBL, 2024, Klimaat- en energieverkenning 2024 (link)

Aangescherpt beleid

Toelichting • Tot op heden vallen AVI's buiten het EU-ETS, maar mogelijk zal de sector vanaf 2028 onder dit systeem worden gebracht • De CO2-heffing fungeert als minimumprijs van EU-ETS, waarbij bedrijven enkel belastingplichtig zijn voor het deel van de CO2-heffingsprijs dat boven de EU-ETS-prijs ligt • De EU-ETS-prijs wordt door PBL geprojecteerd op €108/tCO2 in 2030 en €141/tCO2 in 20351, waardoor de CO2-heffingsprijs in 2030/35 zowel bij huidig (€152/tCO2) als aangescherpt beleid (€295/tCO2) boven de geprojecteerde ETS-prijs ligt • In de situatie met ETS verschuift een deel van de belastingdruk van de CO2-heffing naar EU-ETS, waardoor het CO2-kostenverschil t.o.v. andere Europese landen afneemt • Indien AVI’s onder EU ETS komen te vallen liggen de totale CO 2-kosten in 2030 hoger, dan als dit niet het geval is. Dit komt doordat ETS naar verwachting geen vrijstellingen zal toekennen en de CO2-heffing nog wel, waardoor de totale grondslag toeneemt t.o.v. de situatie waarin de CO2-uitstoot enkel onder de CO2-heffing valt (zoals te zien op p. 30) • In 2035 zijn de totale CO2-kosten gelijk in de situatie met en zonder EUETS omdat er in beide systemen geen uitstoot meer vrijgesteld is (en de grondslag daardoor gelijk is)

55

Gevolgen AVI’s | AVI’s binnen ETS

Ook als het EU-ETS van toepassing is, creëert het aangescherpte CO2tarief een prikkel om afval te exporteren naar het buitenland Internationale transportkosten bij EU ETS Maximale rendabele transportafstanden op basis van effectieve CO2-tarief in 2035

Toelichting

Maximaal rendabele transportafstand om de CO2-heffing te ontwijken 2035 Wegtransport

528km 34km Huidig beleid

Aangescherpt beleid

Zeetransport

5.038km 327km Huidig beleid

Aangescherpt beleid

Het effectieve CO2-tarief (€/ton afval)

55 4 Huidig beleid

Strategy&

• Indien er geen lokale belastingen van toepassing zijn, staan de CO2-heffingtarieven bij introductie van EU ETS in 2035 gelijk aan wegtransportkosten tot 34km (huidig beleid) en 528km (aangescherpt beleid), en zeetransportkosten tot 327km (huidig) en 5.038km (aangescherpt)1 • Als AVI’s onder EU-ETS komen te vallen, is het risico op verplaatsing van nationale volumes als gevolg van de CO2-heffing bij huidig beleid beperkt • Met name bij grensregio’s blijft er ook bij huidig beleid een risico op verplaatsing als gevolg van de CO2-heffing • Bij het aangescherpte beleid blijft wegtransport van restafval zelfs als AVI’s onder EU-ETS komen te vallen aantrekkelijk tot in o.a. België, NoordFrankrijk en een groot deel van Duitsland • Met transport over water blijft vrijwel geheel Europa rendabel bereikbaar bij het aangescherpte beleid

Aangescherpt beleid

1) Op basis van EU ETS prijsprojectie van PBL, Klimaat en Energieverkenning, 2024, (link)

56

Gevolgen AVI’s | AVI’s binnen ETS

Bij het aangescherpte beleid blijft export rendabel onder EU ETS, waardoor er een reëel risico is op verplaatsing van activiteiten Heffingen in het buitenland Maximale rendabele transportafstand CO2-heffing in 2035 (€/t verbrand afval) Transportkosten (max. extra)

Toelichting

€216/t

Transportkosten (min) Verbrandingsbelasting

Effectieve CO2-heffing ETS

€154/t

€106/t

€117/t €34/t

€55/t

€54/t €4/t

€116/t €44/t

€14/t €18/t

€16/t

€116/t

€64/t

€156/t

€81/t

€106/t €64/t

€62/t €40/t

€5/t

€94/t

€3/t

€47/t

€17/t €8/t

€8/t

€9/t

€51/t

€51/t

€51/t

€51/t

€51/t

€51/t

€51/t

€51/t

€51/t

Huidig beleid 2035

Aangescherpt beleid 2035

België (Wallonië)

België (Vlaanderen)

Duitsland (Westelijk)

Duitsland (Overig)

Frankrijk (Noordelijk)

Frankrijk (Overig)

Zweden2 (Zuidelijk)

Kilometer transport min.

135

45

30

380

160

605

10

720

Kilometer transport max.

460

465

625

985

935

1500

330

1900

Strategy&

• Indien AVI’s onder EU-ETS komen te vallen, zal bij huidig beleid het belastingverschil tussen landen beperkt zijn, waardoor er weinig risico is op weglek van nationale volumes ‒ In dit scenario is verbranding in Nederland doorgaans voordeliger dan export (incl. transportkosten en lokale heffingen) • Bij het aangescherpte beleid, zal de Nederlandse CO2heffing wel leiden tot een substantieel belastingverschil tussen landen, met een substantieel risico op verplaatsing tot gevolg ‒ In dit scenario blijft het transporteren en verbranden van restafval naar delen van België, Duitsland, NoordFrankrijk en Zweden aantrekkelijk; export naar Midden/Zuid-Frankrijk is als enige onderzochte regio volledig niet rendabel (via wegvervoer) • In Duitsland nemen wij aan dat AVI’s de lokale CO2heffing niet meer hoeven te betalen, ofwel omdat deze net als de Nederlandse gaat functioneren als minimumtarief of omdat de heffing geheel niet meer van toepassing zal zijn op AVI’s 57

Gevolgen AVI’s | AVI’s binnen ETS

De CO2-heffing creëert ook in combinatie met ETS vrijwel geen verduurzamingsprikkel, omdat afvalexport goedkoper blijft dan CCS Verduurzamingsprikkel ETS Kostenafweging tussen toepassen van CCS en verbranden in 5 landen (€/t afval) (2035)1 €156

€116

€116

€106

€98

€81

€106

€44 €62

€55 €5 €16

€54 €4

€47

Bij vloeibaar CO2 transport Bij gasvormig CO2 transport

€17 €3

€8

€9

CCS (vloeibaar transport) CCS (gasvormig transport)

€81 €51

€51

€51

€51

€51

€51

Transportkosten (max. extra) Transportkosten (min.) Effectieve CO2-heffing Verbrandingsbelasting ETS

CCS

Strategy&

Huidig België Aangescherpt beleid 2035 beleid 2035 (Vlaanderen)

Duitsland (Westelijk)

Frankrijk (Noordelijk)

Zweden (Zuidelijk)

1) CCS-kosten op basis van basisbedragen in OT-model, PBL 2025, (link)

Toelichting • Indien AVI’s onder ETS komen te vallen, kan opnieuw een afweging gemaakt worden tussen investeren in CCS en het transporteren en verbanden van afval over de grens • Ook in dit scenario is het goedkoper om afval te exporteren en te verbranden in het buitenland dan om te investeren in CCS • De CO2-heffing (in combinatie met EU-ETS) creëert daardoor bij aanscherping van het beleid maar een beperkte verduurzamingsprikkel

Gevolgen AVI’s | AVI’s binnen ETS

Onder EU ETS is de winstimpact van huidig beleid beperkt (-4%) maar blijft deze bij aangescherpt beleid substantieel (-80%) Winstimpact EBITDA-ontwikkeling bij huidig en aangescherpt beleid Huidig beleid

Toelichting

Aangescherpt beleid

Index: 100 = EBITDA in 2025 (o.b.v. 10-jr gemiddelden)

-4%

-17% -80%

-85%

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

• Doordat het CO2-heffingstarief bij huidig beleid in 2035 (€152/tCO2) vlak boven de geprojecteerde EU ETS-prijs (€141/tCO2) valt, is de EBITDA-impact van het huidig beleid beperkt (-4%, t.o.v. 2025) • Het aangescherpte CO2-heffingstarief (€295/tCO2) blijft substantieel hoger dan de geprojecteerde EU ETS-prijs, waardoor er een flinke EBITDA-impact blijft (-58%) - de impact van aanscherpingen in de ASB is onafhankelijk van EU ETS

EBITDA-impact aangescherpt beleid (t.o.v. 2025) Jaar

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

ASB

-6%

-8%

-11%

-13%

-15%

-17%

-18%

-19%

-21%

-22%

CO2-heffing

-4%

-15%

-33%

-53%

-70%

-58%

-61%

-63%

-60%

-58%

Totaal

-11%

-24%

-43%

-66%

-85%

-75%

-79%

-82%

-81%

-80%

Achterliggende CO2-reductie1

0 Mt (0%)

0 Mt (0%)

0 Mt (0%)

0,2 Mt 1,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt 2,2 Mt (-4%) (-21%) (-39%) (-39%) (-39%) (-39%) (-39%)

Strategy&

59

5.7 Strategy&

Maatschappelijke gevolgen Als gevolg van verplaatsing van verbrandingsactiviteiten

60

Gevolgen AVI’s | Maatschappelijke gevolgen

Als de heffingen tot verplaatsing van AVI’s leiden heeft dit gevolgen voor de economie, de zelfvoorzienendheid van NL en CO2-uitstoot Maatschappelijke gevolgen Verlies van economische activiteiten • De heffingen verhogen het risico op verplaatsing van verbrandingsactiviteiten naar het buitenland • Door verminderde verbrandingsactiviteiten creëren AVI’s minder toegevoegde waarde (winst) en gaat er werkgelegenheid verloren • Het verlies aan economische activiteit is breder dan enkel AVI’s via de zogenaamde indirecte effecten (impact op leveranciers) en geïnduceerde effecten (impact op uitgaven van werknemers in de economie) • Daarnaast resulteert het verlies in afval- en CO2volumes in een verminderde grondslag voor de ASB en CO2-heffing, waardoor er belastinginkomsten verloren kunnen gaan

Strategy&

Risico’s voor zelfvoorzienendheid • Momenteel beschikt Nederland over meer verbrandingscapaciteit (7,5Mt) dan dat er aan binnenlands afval wordt geproduceerd (6,4Mt)¹ • Ondanks circulariteitsbeleid bestaat er aanzienlijke onzekerheid over de ontwikkeling in de vraag naar afvalverbranding – volgens TNO kan deze tussen 2030 en 2050 halveren tot licht stijgen3 • De heffingen zijn dermate hoog dat export van binnenlandse volumes aantrekkelijk wordt, waardoor de verwerkingscapaciteit kan dalen tot onder het niveau van binnenlandse afval • Er bestaat een risico dat Nederland op termijn niet langer beschikt over de verbrandingscapaciteit om het binnenlandse afval waarvan verbranding nog noodzakelijk is te verwerken • Dit verhoudt zich slecht tot het principe in de Europese Verordening betreffende overbrenging van afvalstoffen die voorschrijft dat lidstaten in principe verantwoordelijk zijn voor het verwerken van hun eigen afval²

Onzekere impact op CO2-uitstoot • Het is onduidelijk of de heffing per saldo leidt tot meer of minder CO2-uitstoot • Enerzijds creëren de heffingen een prikkel voor burgers en bedrijven om minder restafval te genereren, en daardoor minder CO2 uit te stoten • Anderzijds creëren de heffingen een prikkel om afval in het buitenland te verwerken, waarbij een risico op hogere CO2-uitstoot ontstaat: ‒ Op de korte termijn doordat Nederlands afval buitenlandse volumes naar de stort kan verdringen of kan verplaatsen naar minder CO2-efficiënte AVI’s. Dit risico bestaat ook voor geïmporteerd afval ‒ Op de middellange termijn doordat de Nederlandse overheid door verplaatsing van activiteiten minder invloed heeft op verduurzaming, zoals met CCS • De heffingen creëren niet of nauwelijks een verduurzamingsprikkel voor AVI’s (zie H4.4), omdat het exporteren van afval zonder subsidies goedkoper is dan CCS

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 (link); Ibid., 2025 (link); 2) EUR-LEX, 2024 (link); 3) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025 (link)

61

Gevolgen heffingen voor sorteer- en recycleketen

Strategy&

62

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Samenvatting

Er bestaat een reëel risico op verplaatsing van sorteer- en recycleactiviteiten naar het buitenland Gevolgen heffingen sorteer- en recycleketen Samenvatting hoofdstuk

Verdieping

Pagina

Sorteer- en recyclebedrijven zijn niet direct heffingsplichtig, maar worden wel geraakt door gedeeltelijke doorrekening van de heffingen in de poorttarieven die worden betaald voor het verbranden van sorteer- en recycleresidustromen

H6.1

Kostenstijging door heffingen

p.64

De Nederlandse sorteer- en recyclesector is door het gedeeltelijk doorrekenen van de ASB en CO2-heffing door AVI’s niet meer concurrerend op import, terwijl dat voor plasticrecycling op dit moment ten minste 30% van het volume betreft

H6.2

Import

p.67

Ook voor binnenlandse volumes ontstaat een risico op verplaatsing van activiteiten naar het buitenland, omdat de CO2-heffing alleen het verbranden van sorteer- en recycleresidu in Nederland duurder maakt

H6.3

Binnenlandse volumes

p.69

De CO2-impact van de heffingen via de sorteer- en recycleketen is onzeker

H6.4

Maatschappelijke gevolgen

p.72

De heffingen sluiten niet aan op Nederlandse ambities om koploper te zijn op het gebied van (plastic)recycling en vergroten de afhankelijkheid van buitenlandse recyclers voor het voldoen aan de (Europese en nationale) doelstellingen voor gebruik van secundaire grondstoffen

H6.4

Maatschappelijke gevolgen

p.72

Strategy&

63

6.1 Strategy&

Kostenstijging Gevolgen heffingen voor sorteer- en recycleketen

64

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Inleiding

Afval in NL wordt zoveel mogelijk gesorteerd en gerecycled (~80%) en pas in het uiterste geval gestort (~3%) Inleiding Verwerkingsmethode afval in Nederland¹ 60 mln ton

Overig Verbranden

Recyclen

Strategy&

5% 12%

80%

Recyclingpercentage per type afval

3%

Qua verpakkingen4

Storten

Toelichting

Glas

81%

Papier en karton

89%

Plastic

49%

Ferrometaal

95%

Drankkartons

24%

Hout

73%

GFT⁵

65%

Textiel⁶

42%

Bouw/sloopafval⁷

93%

• De afvalketen kent een hiërarchie, waarbij afval waar mogelijk wordt gesorteerd en gerecycled. Pas als recyclen niet mogelijk is, wordt het afval verbrand. Storten is alleen toegestaan voor afval waarvoor geen nuttige toepassing of hoogwaardigere verwerking kan worden gevonden² • Van al het afval in Nederland wordt dan ook ongeveer 80% gerecycled, 12% verbrand en 3% gestort • Het recycleproces verschilt voor verschillende typen recyclebaar afval, en wordt doorgaans uitgevoerd door andere partijen. Grofweg kan onderscheid gemaakt worden tussen het recyclen van: glas, papier en karton, PMD (Plastics, Metalen, Drinkverpakkingen), hout, GFT, textiel en sloop- en bouwafval • Afval wordt doorgaans gesorteerd voordat het richting een recycler gaat om zo de yield (opbrengst aan teruggewonnen grondstof) te verhogen. Sorteren en recyclen liggen in elkaars verlengde en om die reden wordt in dit hoofdstuk over de sorteer- en recycleketen geschreven • Naast nationale volumes, betreft 14% van de Nederlandse afvalrecycling geïmporteerd afval en exporteert Nederland een vijfde van de hoeveelheid afvalrecycling naar het buitenland voor verwerking en hergebruik (waaronder gevaarlijk afval, zuiveringsslib en brandbaar restafval)³ • In de rest van het hoofdstuk zullen we onze analyse beperken tot de sortering- en recycling van kunststoffen

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2022 (link); 2) Ibid., z.d., Storten (link); 3) CBS, 2021 (link); 4) Verpact, 2023 (link); 5) Vereniging Afvalbedrijven, 2024 (link); 6) Afval Circulair, 2022 (link). Het percentage hergebruik en recycling is hierbij meegenomen. 7) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2020 (link), data uit 2016

65

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Inleiding

Sortering en recycling is niet los te zien van verbranding: uit sorteren en recyclen volgen grote residustromen ter verbranding Residustromen Sorteer- en residustromen naar AVI’s Afvalontdoeners Inzamelaars van bedrijfsafval

Toelichting

Sorteerders

Afvalverwerkers

Sorteerder van bedrijfsafval

Recyclers 1

Inzamelaars die sorteren

Gemeenten (met of zonder bronscheiding)

2

Nascheider

AVI

AVI’s met nascheiders

Bodemasopwerkers Importeurs

Stort Bodemasopwerkers evt. incl. stort

Strategy&

• Sorteerders en recyclers ondervinden geen directe financiële impact van de fiscale maatregelen op verbranding en CO2-uitstoot, omdat zij deze belastingen niet betalen. • Wél ondervinden zij hoogstwaarschijnlijk indirecte financiële impact omdat residustromen bij het sorteer- en recyclingproces tegen poorttarieven verwerkt moeten worden bij AVI’s, waarin de kostenstijgingen mogelijk (gedeeltelijk) worden doorgerekend. • De volgende residustromen moeten door AVI’s worden verwerkt: 1‒ Sorteerresidu: Afval dat aan de bron is gescheiden (bv. PMD) gaat naar sorteerinstallaties om verschillende typen plastics, metalen en drinkverpakkingen te sorteren. Tijdens het sorteren wordt ook niet-recyclebaar afval afgescheiden. Dit afval wordt naar AVI’s gebracht ter verbranding. Sorteerresidu van PMD is de verantwoordelijkheid van Verpact, die daarvoor poorttarieven betaalt.1 2‒ Recyclingresidu: Het recyclebaar afval wordt als het om plastics gaat (bv. PP, PE, HDPE, etc.) samengeperst in balen voor verdere verwerking. Voor het mechanisch recyclen van plastics wordt het gemalen en gewassen. Hierbij ontstaat wederom niet-recyclebaar residu. Dit residu bestaat onder andere uit etiketten, etensresten, en plastics die niet thuishoren in het betreffende recycleproces (denk bv. aan HDPE plastics in het recycleproces voor PP).

Het aandeel verschilt per type plastic, maar ligt voor PP en HDPE ongeveer op 30%.2 Dit residu wordt voor een deel ook afgevoerd naar AVI’s om te verbranden. Het komt ook voor dat een baal plastic niet voldoet aan de gestelde normen en wordt afgekeurd. In dat geval wordt de volledige baal bij de AVI aangeboden ter verbranding.

1) Verpact, 2025 (link); 2) Plastic Recyclers Europe, 2023 (link). De yield van PP-plastic (69%) is vergelijkbaar met yield van HDPE (71%);

66

6.2 Strategy&

Import Gevolgen heffingen voor sorteer- en recycleketen

67

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Import plastics

Wegval van import is aannemelijk, met grote impact op plasticrecyclers door substantiële importafhankelijkheid (≥32% v/d volumes) Plastics – Wegvallen van importvolumes Import en export van recyclebaar plastic in Nederland (kt)1

Toelichting

-701 999

941

Netto import 32%

643

Binnenlandse recyclingvolumes

Strategy&

Bruto import

Bruto export

Gerecyclede volumes in Nederland

• Zoals vastgesteld in hoofdstuk 4, rekenen AVI’s de ASB en de CO2heffing naar verwachting ten minste gedeeltelijk door op nationale volumes, waardoor recyclers worden geconfronteerd met een kostenstijging voor het verwerken van hun recyclingresidu • Voor het geïmporteerde plastic afval geldt dat recyclers deze kostenstijging zeer beperkt kunnen doorrekenen aan leveranciers omdat er internationaal wordt geconcurreerd om deze plastic balen. Het is hierdoor aannemelijk dat plastic recyclers als gevolg van de fiscale maatregelen deze stromen niet langer rendabel kunnen bedienen, waardoor de importstroom wegvalt – zie ook p. 28 • De impact van het wegvallen van importvolumes is mogelijk nog groter voor de plasticrecyclingssector dan voor AVI’s omdat dit een groter deel van de huidige volumes betreft (minimaal 32% bij plasticrecyclers vs. 15% bij AVI’s) • De minimale importafhankelijkheid is gelijk aan de netto-import (32%), aangezien dit deel van de huidige recyclingvolumes onmogelijk kan worden vervangen door nationale afvalstromen • Indien de nationale volumes die momenteel worden geëxporteerd de weggevallen importstromen slechts ten dele kunnen vervangen (bijv.

doordat deze technisch of contractueel gebonden zijn aan buitenlandse verwerkers) ligt de importafhankelijkheid zelfs hoger dan 32% • Ook sorteerders worden minder concurrerend op importstromen, al betreft dit momenteel een beperkt deel van hun volumes

1) KPMG, 2023 (link). Omdat de bruto import hoger ligt dan de totale gerecyclede volumes is het zeker dat een deel van de importstroom reeds in het buitenland wordt verwerkt (doorvoer). De maximale impact van het wegvallen van import is in feite ((941/643)*100%=) 59%

68

6.3 Strategy&

Binnenlandse volumes Gevolgen heffingen voor sorteer- en recycleketen

69

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Binnenlandse volumes

Voor binnenlands afval creëert de ASB een prikkel om meer te recyclen aangezien de belasting hier gedeeltelijk mee kan worden vermeden Plastics - Kosten recyclen vs. verbranden Versimpelde weergave kostenafweging recyclen versus verbranden¹ Afvalontdoeners

Optie 1: sorteren en recyclen

Toelichting

Afvalverwerkers

Huidig %

Residu verbrand in AVI’s of gestort

~15%

Residu verbrand als secundaire brandstof

~15%

Recyclaat

~70%

Afval AVI in

~100%

Recyclebaar afval (plastic balen)

Optie 2: verbranden

ASB-plichtig Strategy&

Niet ASB-plichtig

• Afvalontdoeners hebben in theorie de keuze tussen sorteren en recyclen en het verbranden van hun afval – wel schrijft het Circulair Materialenplan voor dat recyclebaar afval in principe moet worden gerecycled.¹ In de praktijk gaat het daarmee vooral om de kosten die worden gemaakt om afval in hogere mate te recyclen in plaats van verbranden • De ASB verbetert de ‘relatieve prijs’ van sorteren en recyclen van Nederlands plastic afval ten opzichte van verbranden. Bij het sorteren en recyclen is slechts een beperkt deel van het volume onderhevig aan de ASB (namelijk het sorteer- en recyclingresidu dat wordt verbrand in AVI’s (~15%)² ofwel gestort), terwijl bij het verbranden het volledige volume aan de ASB onderhevig is (100%) • Door afval verder te sorteren en te recyclen, kunnen afvalontdoeners de ASB dus gedeeltelijk vermijden – dit betreft een positieve prikkel om Nederlands afval waar mogelijk te sorteren en recyclen in plaats van te verbranden • In Nederland wordt al een relatief groot aandeel van het afval gerecycled, waardoor de marginale kosten voor verdere recycling relatief hoog liggen. Dit kan de positieve effecten die uitgaan van een hogere ASB beperken • De CO₂-heffing leidt niet tot een vergelijkbare prikkel, omdat deze naar verwachting slechts gedeeltelijk wordt doorgegeven in de poorttarieven.

Voor zover deze wordt doorgegeven, geeft deze heffing wel een prikkel om te sorteren en recyclen in plaats van verbranden

1) Circulair Materialenplan, 2025, (link); 2) Het exacte volume recyclingresidu hangt af van de recyclingyield (bij PP-plastic is dit bv. 69%), ongeveer de helft hiervan wordt verbrand in AVI’s (Royal Haskoning, 2024 (link))

70

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Binnenlandse volumes

De heffingen maken recycling van binnenlands afval duurder, waarbij bovendien een risico ontstaat op verplaatsing naar het buitenland Plastics - Kostenstijging Minimale kostendoorgifte AVI’s naar sorteerders/recyclers (€/t verbrand residu) Zie pagina 23 en bijlage 7.3 voor achterliggende aannames1

Transportkosten (max. extra) Transportkosten (min.) Verbrandingsbelasting Effectieve CO2-heffing

€158/t

€122/t

€119/t €106/t

€102/t €82/t

€52/t €33/t

€56/t

€61/t

€64/t €49/t

€78/t

€18/t

Aangescherpt Huidig beleid 2035 beleid 2035

*

Strategy&

België (Wallonië)

€15/t

€59/t €38/t

€13/t

€89/t

€61/t

€42/t

€51/t

€3/t €5/t

€5/t

België (Vlaanderen)

€20/t

€20/t

Duitsland (Westelijk)

Duitsland (Overig)

€16/t €8/t

€8/t

Frankrijk (Noordelijk)

Frankrijk (Overig)

Zweden2 (Zuidelijk)

Minimale doorgifte van CO2-heffing aan sorteer- en recyclingresidu

Toelichting • De fiscale maatregelen maken het verbranden van sorteer- en recyclingresidu bij Nederlandse AVI’s duurder • Het is aannemelijk dat deze kostenstijging gedeeltelijk wordt doorgerekend in hogere poorttarieven voor sorteer- en recycleresidu: ‒ Aangezien de ASB niet kan worden ontweken door export naar buitenlandse AVI’s, kan deze grotendeels worden doorgerekend in de poorttarieven (niet weergegeven in de figuur links) ‒ Voor de CO2-heffing geldt dat deze wél kan worden ontweken via buitenlandse AVI’s. Doorgifte is beperkt mogelijk tot het punt dat export rendabel wordt, zie de kostenvergelijking links2 • Als gevolg van de hogere poorttarieven stijgen de totale kosten van sorteren en recyclen in Nederland relatief ten opzichte van: ‒ Sorteren en recyclen in het buitenland ‒ Producenten van virgin alternatieven • De heffingen verzwakken daardoor de concurrentiepositie van de Nederlandse sorteer- en recyclesector, waardoor marktaandeel verloren kan gaan. Aanvullend beleid of inspanningen vanuit organisaties zoals Verpact dit effect verminderen of wegnemen, maar het primaire effect dat uitgaat van de heffingen is dat de concurrentiepositie van de Nederlandse sorteer- en recyclesector verslechtert

1) Met uitzondering van de aanname over verbrandingsbelasting in Vlaanderen. Dit tarief is lager voor recyclingresidu van kunststof, namelijk €4,65. Voor de overige landen zijn geen afwijkende tarieven bekend voor recyclingresidu. Daarnaast bleek uit de interviews met de sector geen eenduidig beeld in hoeverre de samenstelling van recyclingresidu vergelijkbaar is met die van andere afvalstromen – indien dit aandeel afwijkt, verschuift ook de weergegeven minimale doorgifte; 2) Voor wat betreft residuen zijn recyclers afvalontdoeners, waardoor de overwegingen (behalve voor Vlaanderen) hetzelfde zijn zoals geschetst op pagina 23 (aannames over heffingen te vinden in bijlage 7.3)

71

6.4 Strategy&

Maatschappelijke gevolgen Gevolgen heffingen voor sorteer- en recycleketen

72

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Maatschappelijke gevolgen

De CO2-impact van de heffingen via de sorteer- en recycleketen is onzeker Klimaatimpact CO2-impact van de heffingen via sorteren/recyclen

Recente faillisementen van plasticrecyclers

• De heffingen geven twee tegengestelde prikkels qua CO2-impact met betrekking tot recycling: ‒ Enerzijds maakt het afvalverbranding in Nederland relatief duurder ten opzichte van recyclen in Nederland, waardoor er een prikkel ontstaat tot meer recycling ‒ Anderzijds maken de heffingen het totale sorteer- en reycleproces in Nederland duurder, terwijl de kosten van virgin alternatieven gelijk blijven waardoor er naar verwachting marktaandeel verloren gaat • (Plastic)reyclers ervaren reeds zware concurrentie van zowel fossiel/nieuw plastic als goedkoop recyclaat uit Azië en Amerika – in 2024 is 100kton Nederlandse recyclecapaciteit failliet gegaan (zie rechts) • Een extra kostenstijging als gevolg van de heffingen kan leiden tot verdere druk op recyclers en een verder verlies van marktaandeel aan virgin alternatieven • Aangezien de relatieve omvang van de twee tegenstelde prikkels onzeker is, is de totale CO2-impact via recycling eveneens onzeker