20250910_PWC_Gevolgen-fiscale-maatregelen-afvalsector.pdf

Gevolgen van fiscale maatregelen voor concurrentiepositie afvalverwerkingssector

11 september, 2025

Vereniging Afvalbedrijven Patric Hanselman Onderwijsboulevard 218 5223 DJ ‘s-Hertogenbosch Prof. Dr. Gülbahar Tezel Strategy& Partner T: +31 (0) 6 13915671 gulbahar.tezel@pwc.com

Betreft: Speelveldtoets afvalsector Geachte meneer Hanselman,

Voor u ligt ons rapport met de resultaten van de door PwC uitgevoerde speelveldtoets over de afvalsector. Dit rapport is opgesteld conform onze afspraken vastgelegd in de opdrachtbevestiging van 16 juni 2025. Dit rapport hebben wij opgesteld in het kader van de beoogde beleidsmaatregelen rondom afvalverwerking, waaronder een verhoging van de afvalstoffenbelasting, een verhoging van de CO2-heffing, en een verbreding van de heffingsgrondslagen. PwC is gevraagd om een speelveldtoets uit te voeren naar de gevolgen van de beleidsmatregelen voor de concurrentiepositie van de Nederlandse afvalverwerkingssector, waaronder de sorteer- en recycleketen, afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s), bodemasopwerkers en stortplaatsen. Dit rapport is strikt vertrouwelijk en alleen voor u bedoeld. Het mag alleen aan derden worden verstrekt voor zover overeengekomen in ons contract of nadat wij vooraf schriftelijke toestemming hebben gegeven. Wij accepteren geen aansprakelijkheid (ook niet voor nalatigheid) richting enige andere partij dan u of voor enig ander gebruik van dit rapport dan waarvoor het bedoeld is. Heeft u nog vragen? Neemt u dan gerust contact met mij op.

PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. Thomas R. Malthusstraat 5, 1066 JR Amsterdam, Postbus 9616, 1006 GC Amsterdam T: + 088 792 00 20 F: + 088 792 96 40 www.pwc.nl Strategy&

Met vriendelijke groet, PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. Gülbahar Tezel Partner Strategy& 20 augustus, 2025 3

Over dit rapport Reikwijdte

Beperkt

Uitgebreid

Beschikbaarheid en kwaliteit van informatie

Beperkt

Wij hebben de werkzaamheden uitgevoerd zoals met u afgesproken in de opdrachtbevestiging. In overeenstemming met de opdrachtbrief omvatte onze scope om een speelveldtoets uit te voeren beoogde beleidsmaatregelen rondom afvalverwerking, waaronder een verhoging van de afvalstoffenbelasting, een verhoging van de CO2-heffing, en een verbreding van de heffingsgrondslagen. PwC is gevraagd om een speelveldtoets uit te voeren naar de gevolgen van de beoogde beleidsmaatregelen op de concurrentiepositie van de afvalsector, waaronder de sorteer- en recycleketen, afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s), bodemasopwerkers en stortplaatsen. Ten opzichte van de oorspronkelijke opdrachtbeschrijving is de winstimpactanalyse uitgebreid door deze niet voor één bedrijf maar voor vier bedrijven uit te voeren. Wij hebben onze analysewerkzaamheden afgerond op 5 september 2025. Dit rapport bevat daarom niet de gevolgen van gebeurtenissen na die datum of de impact van later beschikbaar gekomen informatie.

Onze informatie is gebaseerd op een combinatie van deskresearch (openbare informatie) en interviews. De verstrekte informatie heeft ons in staat gesteld inzicht en begrip te krijgen in enkele van de belangrijkste risico's, trends en problemen van de markt en een redelijke basis om de belangrijkste drijfveren en problemen van het de sector te analyseren.

Uitgebreid

Uitgangspunt voor ons werk We hebben onze werkzaamheden gebaseerd op de aan ons ter beschikking gestelde informatie. Wij hebben aangenomen dat deze informatie juist, volledig en niet misleidend is. Wij hebben geen accountantscontrole uitgevoerd met betrekking tot deze informatie, noch een beordeling gericht op het vaststellen van volledigheid en juistheid daarvan conform internationale audit of reviewstandaarden. Toegang tot ons rapport Ons rapport is specifiek opgesteld voor client met wie we overeenstemming hebben over het doel en de reikwijdte van ons werk of aan wie we de aard en omvang van ons werk en de beperkingen daarin hebben toegelicht. Voor het gebruik van het rapport door andere partijen dan de client aanvaarden wij derhalve geen verantwoordelijkheid, zorgplicht of aansprakelijkheid - contractueel, op basis van onrechtmatige daad (inclusief nalatigheid) of anderszins. Overige opmerkingen Het Rapport alsmede enig geschil voortvloeiende uit of verband houdend met (de inhoud van) het Rapport worden uitsluitend beheerst door Nederlands recht.

Strategy&

20 augustus, 2025 4

Inhoudsopgave 1.

Executive summary (EN) – p.5

2.

Managementsamenvatting (NL) – p.12

3.

Introductie – p.19

4.

Verdieping op fiscale maatregelen – p.22

5.

Gevolgen heffingen voor AVI’s – p.26

6.

Gevolgen heffingen voor sorteer- en recycleketen – p.62

7.

Gevolgen heffingen voor bodemasopwerkers en stortplaatsen – p.75

8.

Beleidsopties – p.83

9.

Bijlagen – p.85

Strategy&

Executive summary (EN)

Strategy&

Executive summary (1/6) Announced fiscal measures in the waste sector, including a higher Dutch waste tax (ASB) and CO2-levy, will make waste incineration more expensive. This affects the entire waste processing chain • Announced fiscal measures in the waste sector are making waste incineration more expensive. Under current policy, waste incinerators pay a Dutch waste tax (ASB) on incinerated waste and a Dutch CO2-levy on CO2-emissions. The CO2-levy increases over time due to a rising rate and the phasing out of free allowances • Tightening of both levies is intended. For the CO2-levy, this involves a higher rate (up to €295/tCO2) and accelerated phasing out of free allowances (in 2033). For the ASB, this involves broadening the base (including bottom ash and captured CO2) and an undefined increase in the rate until the budgetary target of €567 million is reached • The impact of the levies affects the entire waste chain, consisting of sorting and recycling companies, waste incineration plants, bottom ash processors, and landfills The tax burden on waste incineration will substantially increase towards 2035 Figure 1: Effective tax burden (ASB and CO2-levy) per ton of incinerated waste

2025

2030

2035 €194

Effective CO2-levy1 Effective waste incineration tax2

Strategy&

€149

€106

€29 €29

€70 €41 €29

€80 €68

€49 €29

€88

Current policy

Current policy

Tightened policy

Current policy

Tightened policy

€78

Due to the levies, sorting and recycling in the Netherlands becomes more expensive, creating a risk of relocating and/or decreasing recycling activities. This puts pressure on Dutch ambitions in the field of recycling • During sorting and recycling, residual streams are produced that are incinerated.3 Due to the levies, the costs for incinerating and landfilling residues increase, making sorting and recycling more expensive • As a result, Dutch sorting and recycling companies become more expensive compared to those abroad. The effect is greatest for imported waste, as foreign sorting and recycling companies do not have to pay the higher ASB nor the CO2levy, while import is necessary to fully utilize the current Dutch recycling capacity. For domestic waste too, the Dutch sorting and recycling sector becomes more expensive, because the CO2-levy does not have to be paid on export.

Even if recyclers choose to incinerate residues abroad, costs increase due to higher transport costs4 • The levies also make Dutch sorting and recycling companies more expensive compared to new virgin products, further increasing the unprofitable top for (plastic) recycling • Thus, the levies do not align with Dutch ambitions to be a leader in (plastic) recycling and increase the dependency on foreign recyclers to meet (European and national) targets for the use of secondary raw materials (including recyclate)5 • The impact of the loss of import volumes may be greater for the plastic recycling sector than for waste incineration plants because it concerns a larger portion of the current volumes (at least 32% for plastic recyclers vs. 15% for incineration plants)

1) The effective CO2-levy rate is calculated based on the current fossil CO2-intensity of the waste incinerated in the sector; 2) The effective ASB depends on whether product streams (bottom ash, captured CO2, and sludge) are exempted or not, based on current sector averages; 3) More than 40% of the waste incinerated in incineration plants comes from sorting and recycling processes, 2021, (link); 4) The costs increase either because higher rates are paid to Dutch incineration plants or because higher costs are incurred for transporting the residues abroad; 5) EUR-LEX, 2025 (link)

6

Executive summary (2/6) Due to the levies, there is a real risk of relocating waste incineration activities abroad for both imported and domestic volumes, which affects the ability to process domestic waste, reduces the tax base, and results in loss of economic activity • Our analysis indicates a real risk of relocating incineration activities abroad, as the levies can only partially be passed on through higher incineration rates (gate fees) to waste disposers • It is expected that in the future, circularity policies will lead to less waste being generated and/or incinerated. However, substantial demand for incineration capacity for Dutch waste will persist, at least until 2050.2 There is a risk that the Netherlands might lose part of the capacity to process its own waste • This relocation also brings the loss of economic added value, as well as erosion of the tax base. This also means that the budgetary target of €567 million may not be reached There is a very real risk of losing import volumes because passing on the ASB and CO2levy on imported volumes is not possible or very limited • Approximately 15% of the waste incinerated in Dutch incineration plants is imported.

The Netherlands has no cost advantage in transport for imports compared to other EU countries, meaning competitiveness is strongly influenced by differences in levies • Based on current policy, levies in the Netherlands already exceed those in foreign countries (Figure 2); tightening increases this difference even further • Given these differences, it is very unlikely that Dutch incineration plants can pass the levies on with higher gate price on import volumes. The risk of losing import volumes to foreign countries—and thereby relocating incineration activities— is therefore high

Strategy&

With current and tightened policy, the levies in the Netherlands will increase significantly and become much higher than the current levies in other countries Figure 2: Comparison of CO2-levies and incineration taxes in a selection of countries Incineration tax (min.)

Incineration tax (max.)

CO2-levy

Netherlands x2.7

x6.7 €194/t

€106/t

€78/t

€29/t

€49/t €29/t

2025

2035 Current policy

€51/t €88/t €18/t

€29/t

€20/t

€16/t 2035 Tightened Belgium België Germany policy (Wallonia) (Flanders)

€25/t

€8/t France

Sweden1

1) In Sweden, incineration plants fall under the EU ETS. The price projection for 2035 from PBL, 2024, was used here (link) 2) According to TNO there is considerable uncertainty in the development of incinerated waste volumes, with predictions ranging from slightly increasing to halving volumes between 2030 and 2050. See Ministery of Infrastructure and Water Management, 2025 (link)

7

Executive summary (3/6) There is a very real risk that domestic waste volumes will be relocated (exported), as the possibility to pass through the CO2-levy on domestic waste is expected to be limited • Passing on the CO2-levy on domestic waste is expected to be limited because the levy does not apply on exports. Under current policy, the levy will become higher (€49/ton of waste in 2035) than the cost of export to foreign incineration plants (transport plus local levies), leading to a real risk that domestic waste volumes will be relocated abroad for incineration (see figure 3)

Because the CO2-levy is higher than the cost of transport and incineration abroad, it can be passed on only to a limited extent in gate fees Figure 3: Comparison of CO2-levy and transport plus local levies abroad Transport costs (max. extra)

Incineration tax

Transport costs (min.)

CO2-levy

€106/t

€49/t €31/t

2035 Current policy

Strategy&

€69/t

€66/t

France

France

Sweden

(North)

(Other)

€58/t

2035 Tightened Belgium policy

(Wallonia)

€21/t

€24/t

€23/t

Belgium Germany Germany (Flanders)

(West)

(Other)

• Due to the proposed tightening of the CO2-levy (up to €106/ton of waste in 2035), the risk of relocation of activities substantially increases. At these rates, exporting to (large parts of) Belgium, Germany, France, and Sweden becomes economically viable • If there were no CO2-levy, passing on the ASB on domestic volumes would largely be possible because it is also levied on exports. Nonetheless, the possibility to pass on remains limited due to the risk of enforcement limitations on the ASB border tariff and substitution to other sectors, such as incineration in cement kilns • The levies will increase the costs for processing waste for municipalities (and thus citizens) and businesses, either through increased rates at Dutch incineration plants or higher costs for processing waste abroad (primarily driven by higher transport costs) Capacity restrictions at incineration plants abroad do not structurally reduce the risk of exporting domestic waste • Incineration capacity abroad is not earmarked for domestic waste and can be used for Dutch waste once it becomes contractually available. This may also ‘push’ foreign volumes to landfills (the waterbed effect) • Moreover, the levies create a financial incentive to expand capacity in neighboring countries or slow down the dismantling of existing capacity.

In several countries, the demand for waste incineration is expected to decrease in the future, where the capacity that is freed up could be used (among other things) for incineration of Dutch waste Limited or no passing on to other customers of incineration plants is possible • Incineration plants also have other customers, as they produce electricity, supply heat, capture CO2, and produce bottom ash. Passing on the costs in the prices of these products is expected to be limited or not possible. Customers may switch to alternatives that are not or less subject to the levies 8

Executive summary (4/6) CCS (carbon capture and storage) can reduce the risk of relocating domestic waste volumes, but the necessary conditions cause implementation to be delayed and uncertain • Since exporting waste is cheaper than capturing and storing CO2 (CCS), the CO2-levy does not incentivize Dutch incineration plants to invest in CCS but rather encourages waste disposers to export more waste • Through SDE++ (Dutch subsidy scheme), incineration plants can get the unprofitable top of CCS compensated, which can mitigate a large part of the impact of the CO2-levy • It is uncertain whether incineration plants will be granted SDE++, as they have to compete within SDE++ with more cost-efficient sustainability options. This also applies to incineration plants that have previously been granted SDE++. Due to increased CCS-costs (+53-55% between 2022 and 2025)1, incineration plants will have to reapply to get the unprofitable top covered • Even if sufficient SDE++ subsidies are available, the (timely) implementation of CCS is uncertain because the required infrastructure (Aramis) is expected to be operational only by the end of 2030.

Until then, there are limited possibilities to substantially reduce CO2-emissions, while by 2030 the tax burden is already substantial (€80 per ton of waste) Even with current CCS plans, the fiscal measures have a substantial impact on profits at incineration plants, leaving a real risk of relocating incineration activities • Since the levies can only be passed on to a limited extent, they lead to a sharp decline in the profitability of the incineration plants studied (see figure 3) • Implementation of CCS (based on current SDE++ grants) reduces the impact of the CO2-levy, but the profit impact remains substantial as only 39% of CO2 is reduced • The impact of the ASB cannot be reduced by incineration plants because it is independent of the production method. Reducing CO2-emissions could even lead to ASB-rates being increased further Strategy&

1) Based on base amounts in the OT-model of PBL, (link)

• The substantial impact on profits (up to losses) makes it clear that it is very unlikely for incineration plants to maintain their current production levels, making the relocation of incineration activities abroad likely The levies lead to a sharp decline in the profitability (EBITDA) of incineration plants, even when accounting for sustainability plans Figure 3: Profit impact if current production levels of AEC’s are maintained (%-EBITDA) Current policy

Tightened policy

Index: 100 = EBITDA in 2025 (based on 10-yr averages)

-57% -125%

Aramis operational from Q4 2030 on

-51% -133%

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 • • •

The figure shows the total profit impact for 4 incineration plants (Attero, AVR, AEB, and EEW), which together account for 68% of the incineration capacity in the Netherlands It is assumed that all CCS-projects granted through SDE++ will be implemented from the end of 2030 (equivalent to a 39% reduction in CO2-emissions); a conservative assumption due to uncertainties surrounding implementation despite the SDE++ grant The used assumptions on the extent of cost pass-through: ‒ CO2-levy: 10% on domestic volumes and 0% on import volumes ‒ ASB: 90% on domestic volumes and 0% on import volumes

9

Executive summary (5/6) The relocation risk associated with waste incineration also leads to an increased risk of relocating downstream activities such as bottom ash processing and landfilling • If incineration activities are relocated, there will be less bottom ash available for Dutch bottom ash processors. Therefore, it is likely that the fiscal measures, through the relocation of incineration, also lead to the relocation of bottom ash processing • The proposed policy adjustments includes an exemption for the landfilling of cleaning residues; without this exemption, the risk of relocating bottom ash processing increases further • Similarly, the relocation of sorting, incineration, and bottom ash processing leads to lower volumes for landfills • Landfills pay ASB on the remaining landfill volumes. These costs can largely be passed on to waste disposers because the export of landfill materials is prohibited. The only limitation in passing on these costs is if the landfill volumes can be given a useful application

Strategy&

It is uncertain whether the higher levies will lead to lower CO2-emissions because they create opposing incentives, the extent of which is uncertain • The levies create opposing incentives regarding CO2-emissions: ‒ Citizens and businesses are encouraged to generate less waste, which results in lower CO2-emissions ‒ For recycling, there are opposing incentives. On one hand, there is an incentive to incinerate less and recycle more (resulting in lower emissions), but on the other hand, there is also an incentive to use more virgin products (resulting in higher emissions) ‒ An incentive arises to process waste abroad, which carries a risk of higher CO2emissions: ➢ In the short term, because waste might be processed by foreign incineration plants with lower CO2-efficiency and/or foreign displaced to landfills ➢ In the medium term, relocation gives the Dutch government less influence on sustainability in the waste processing chain, such as the application of CCS by incineration plants ‒ Because the extent of the incentives is uncertain, the total CO2-effect is also uncertain

1) CCS can technically capture up to 90-95% of CO₂ emissions, meaning that the CO₂-levy can never be completely avoided

10

Executive summary (6/6) The risk of relocating activities can best be reduced by aligning with European policy • International tax differences create an incentive to relocate activities instead of making them more sustainable. To retain waste processing activities, international differences should be minimized: ‒ In terms of CO2-pricing, alignment with European policy can be achieved without implementing a national rate — incineration plants are expected to fall under EU ETS starting from 2028 ‒ ASB-rates and tax bases should be coordinated at the European level. If the decision is made to impose higher taxes on waste, it is best coordinated at the European level to limit distortive effects on competition

Strategy&

If the choice is made to implement national levies higher than those in other EU countries, several measures can reduce the risk of relocation: • By exempting imports from the ASB and CO2-levy (as was previously the case with the ASB), they can continue to be served by Dutch incineration plants and sorters/recyclers, thereby preventing the relocation of activities • Effective enforcement of the ASB border levy is essential to prevent the relocation of domestic volumes. As the ASB rate increases, the importance of effective enforcement grows • Introducing a CO2-levy on exports could, if legally and practically feasible, reduce relocation risks for domestic volumes • Making alternative processing methods of residual waste with similar CO2-emissions subject to the ASB can prevent relocation to other sectors (e.g., cement kilns, pyrolysis, and gasification processes) • Exempting the incineration of sorting and recycling residues from the ASB and CO2levy will prevent the weakening of the Dutch recycling chain's competitive position relative to virgin alternatives and recycling industries abroad • The impact of the CO2-levy can be reduced by making sufficient subsidies available for CCS at incineration plants, although this should be accompanied by a gradual implementation of the levies that aligns with the timeline for CCS implementation

11

Managementsamenvatting (NL)

Strategy&

12

Managementsamenvatting (1/6) Aangekondigde fiscale maatregelen in de afvalsector, waaronder een hogere afvalstoffenbelasting en CO2 heffing, maken het verbranden van afval duurder. Dit heeft gevolgen voor de gehele afvalverwerkingsketen • Aangekondigde fiscale maatregelen in de afvalsector maken het verbranden van afval duurder. Volgens huidig beleid betalen afvalverbranders een afvalstoffenbelasting (ASB) over verbrand afval en een CO2-heffing over CO2-uitstoot. De CO2-heffing neemt over tijd toe door een stijgend tarief en uitfasering van vrije rechten • Aanscherpingen in beide heffingen zijn beoogd. Voor de CO2-heffing betreft dit een hoger tarief (tot €295/tCO2) en versnelde uitfasering van vrije rechten (in 2033). Voor de ASB betreft dit een verbreding van de grondslag (o.a. met bodemassen en afgevangen CO2) en een ongedefinieerde aanscherping in het tarief tot de budgettaire taakstelling van €567mln is bereikt • De impact van de heffingen treft de hele keten, bestaande uit sorteer- en recyclebedrijven, afvalverbrandingsinstallaties, bodemasopwerkers en stortplaatsen De belastingdruk op afvalverbranding neemt substantieel toe richting 2035 Figuur 1: Effectieve belastingdruk (ASB en CO2-heffing) per ton verbrand afval

2025

2030

2035 €194

Effectieve CO2-heffing1 Effectieve afvalstoffenbelasting2

Strategy&

€29 €29

€70 €41 €29

Huidig beleid

Huidig beleid

€149

€106

€80

€78

€68

€49 €29

€88

Aangescherpt beleid

Huidig beleid

Aangescherpt beleid

Door de heffingen wordt sorteren en recyclen duurder in Nederland, waarbij er risico ontstaat op verplaatsing van recyclingactiviteiten. Dit zet druk op de Nederlandse ambities op het gebied van recycling • Bij het sorteren en recyclen ontstaan reststromen die worden verbrand.3 Door de heffingen stijgen de kosten voor het verbranden en storten van residuen, waardoor sorteren en recyclen duurder wordt • Hierdoor worden Nederlandse sorteer- en recyclebedrijven duurder ten opzichte van het buitenland. Het effect is het grootst voor geïmporteerd afval, omdat buitenlandse sorteer– en recyclebedrijven de hogere ASB en de CO2-heffing niet hoeven te betalen. Dit terwijl import noodzakelijk is om de huidige recyclecapaciteit in Nederland volledig te benutten. Ook voor binnenlands afval wordt de Nederlandse sorteer- en recyclesector duurder, omdat de CO2-heffing bij export niet hoeft te worden betaald.

Zelfs als recyclers er voor kiezen om residuen voortaan in het buitenland te laten verbranden nemen de kosten toe door hogere transportkosten4 • Door de heffingen worden Nederlandse sorteer- en recyclebedrijven ook duurder ten opzichte van virgin producten, waardoor de onrendabele top voor (plastic)recycling verder toeneemt • De heffingen sluiten daarmee niet aan op Nederlandse ambities om koploper te zijn op het gebied van (plastic)recycling en vergroten de afhankelijkheid van buitenlandse recyclers voor het voldoen aan de (Europese en nationale) doelstellingen voor gebruik van secundaire grondstoffen (incl. recyclaat)5 • De impact van het wegvallen van importvolumes is mogelijk nog groter voor de plasticrecyclingssector dan voor AVI’s omdat dit een groter deel van de huidige volumes betreft (minimaal 32% bij plasticrecyclers vs. 15% bij AVI’s’)

1) Het effectieve CO2-heffingstarief is berekend op basis van de huidige fossiele CO2-intensiteit van het verbrande afval in de sector 2) De effectieve afvalstoffenbelasting is afhankelijk van de wel of niet vrijgestelde stromen (bodemassen, afgevangen CO2 en zuiveringsslib) op basis van huidige sectorgemiddelden; 3) Meer dan 40% van het verbrande afval in AVI’s komt voort uit sorteer- en recycleprocessen, 2021, (link); 4) De kosten stijgen ofwel omdat hogere tarieven aan Nederlandse AVI’s worden betaald of omdat er hogere kosten worden gemaakt voor transport van de residuen naar het buitenland; 5) EUR-LEX, 2025 (link)

13

Managementsamenvatting (2/6) Door de heffingen bestaat een reëel risico op verplaatsing van afvalverbranding naar het buitenland, voor zowel import als binnenlandse volumes, met gevolgen voor vermogen om eigen afval te verwerken, verlaagde heffingsgrondslag en verlies aan economische activiteit • Uit onze analyse volgt een reëel risico op verplaatsing van verbrandingsactiviteiten naar het buitenland, omdat de heffingen slechts gedeeltelijk kunnen worden doorberekend in hogere verbrandingstarieven (poorttarieven) aan afvalontdoeners • Naar verwachting zal in de toekomst door circulariteitsbeleid minder afval gecreëerd en/of verbrand worden. Wel blijft er substantiële vraag naar afvalverbranding van Nederlands afval, in ieder geval tot 2050.2 Er bestaat een risico dat dat Nederland een deel van de capaciteit om het eigen afval te verwerken kwijtraakt • Deze verplaatsing brengt uiteraard ook het verlies van economische toegevoegde waarde met zich mee, evenals een erosie van de belastinggrondslag. Dit betekent ook dat de budgettaire taakstelling van €567 mln mogelijk niet gehaald wordt Zeer reëel risico op verlies van importvolumes omdat doorgifte van de ASB en CO2 – heffing op geïmporteerde volumes niet of zeer beperkt mogelijk is • Circa 15% van het afval dat verbrand wordt in Nederlandse AVI's is geïmporteerd.

Nederland heeft voor import geen kostenvoordeel op transport ten opzichte van andere EU-landen, waardoor de concurrentieverhoudingen sterk wordt beïnvloed door verschillen in heffingen • Op basis van huidig beleid nemen de heffingen in Nederland al toe boven die in het buitenland (Figuur 2); door de aanscherping neemt dit verschil nog verder toe • Bij deze verschillen is het zeer onaannemelijk dat Nederlandse AVI’s de heffingen kunnen doorberekenen in de prijs van importvolumes. Het risico op verlies van importvolumes aan het buitenland – en daarmee verplaatsing van verbrandingsactiviteiten – is dan ook hoog Strategy&

Door het huidige en aangescherpte beleid nemen de heffingen in Nederland sterk toe en worden veel hoger dan de op dit moment bekende heffingen in andere landen Figuur 2: Vergelijking CO2 heffing en verbrandingsbelasting in selectie landen Verbrandingsbelasting (min.)

Verbrandingsbelasting (max.)

CO2-heffing

Nederland x2,7

x6,7 €194/t

€106/t

€78/t

€29/t

€49/t €29/t

2025 Huidig beleid

€51/t €88/t €18/t

€29/t

€20/t

€25/t

€16/t

€8/t

2035 2035 Huidig Aangescherpt België België Duitsland Frankrijk Zweden1 beleid beleid (Wallonië) (Vlaanderen)

1) In Zweden vallen AVI’s onder EU ETS. Hier is gerekend met de prijsprojectie voor 2035 van PBL, 2024 (link) 2) Volgens TNO is er een aanzienlijke onzekerheid over de ontwikkeling van het brandbare afval, welke tussen 2030 en 2050 licht zal stijgen tot halveren. Zie Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025 (link)

14

Managementsamenvatting (3/6) Zeer reëel risico op verplaatsing (export) van binnenlandse volumes, omdat doorgifte van CO2-heffing op binnenlands afval naar verwachting beperkt mogelijk is

• Doorgifte van de CO2-heffing op binnenlands afval is naar verwachting beperkt mogelijk, omdat deze niet wordt geheven op export. Bij het huidige beleid worden de heffingen hoger (€49/t afval in 2035) dan de kosten van export naar buitenlandse AVI’s (transport plus lokale heffingen), waardoor er een reëel risico bestaat dat binnenlandse afvalvolumes naar het buitenland zullen verplaatsen voor verbranding (zie figuur 3) Doordat de CO2-heffing hoger is dan de kosten van transport en verbranding in het buitenland kan deze beperkt worden doorgerekend in poorttarieven Figuur 3: Vergelijking CO2-heffing en transport plus lokale belastingen in buitenland Transportkosten (max. extra)

Verbrandingsbelasting

Transportkosten (min.)

CO2-heffing

2035 Huidig beleid

Strategy&

€69/t

€58/t €31/t

2035 Aangescherpt beleid

België

€21/t

België

(Wallonië) (Vlaanderen)

(Overig)

• Door de heffingen zullen de kosten voor het verwerken van afval voor gemeenten (en daarmee burgers) en bedrijven toenemen, ofwel door de toegenomen tarieven bij Nederlandse AVI’s, ofwel door de hogere kosten voor het verwerken van het afval in het buitenland (met name gedreven door hogere transportkosten)

Capaciteitsrestricties bij AVI’s in het buitenland verlagen het risico op export van binnenlands afval niet structureel

(Noord)

• Bovendien creëren de heffingen een financiële prikkel om capaciteit in buurlanden uit te breiden of minder snel af te bouwen. In verschillende landen neemt de vraag naar afvalverbranding in de toekomst naar verwachting af, waardoor vrijgekomen capaciteit (deels) voor verbranding van Nederlandse volumes kan worden ingezet Geen of beperkte doorgifte aan andere afnemers van AVI’s mogelijk

Duitsland Duitsland Frankrijk Frankrijk (West)

€66/t

€24/t

€23/t

• Indien er geen CO2-heffing zou zijn, zou doorgifte van de ASB op binnenlandse volumes grotendeels mogelijk zijn doordat deze ook op export wordt geheven. Volledige doorgifte is niet mogelijk vanwege beperkingen bij de handhaving van de ASB op export en alternatieven zoals verbranding in cementovens

• Verbrandingscapaciteit in het buitenland is niet geoormerkt voor binnenlands afval, en kan zodra deze contractueel vrijkomt worden ingezet voor Nederlands afval. Het Nederlandse afval neemt dan capaciteit in het buitenland in, wat er toe kan leiden dat buitenlands afval meer op stortplaatsen belandt (het waterbedeffect).

€106/t

€49/t

• Door de beoogde aanscherpingen in de CO2-heffing (tot €106/t afval in 2035) neemt het risico op verplaatsing substantieel toe. Bij deze tarieven wordt export naar (grote delen van) België, Duitsland, Frankrijk en Zweden rendabel

(Overig)

Zweden

• AVI’s hebben ook andere afnemers, omdat zij elektriciteit produceren, warmte leveren, CO2 afvangen en bodemassen produceren. Doorgifte in de prijzen van deze producten is naar verwachting niet of beperkt mogelijk. Afnemers kunnen overstappen op alternatieven die niet of minder onderhavig zijn aan de heffingen 15

Managementsamenvatting (4/6) CCS (carbon capture and storage) kan het risico op verplaatsing van binnenlandse afvalvolumes verminderen, maar implementatie is vanwege de randvoorwaarden vertraagd en onzeker • Het exporteren van afval is goedkoper dan het afvangen en opslaan van CO2 (CCS). De CO2-heffing geeft daarom geen prikkel aan Nederlandse AVI’s om in CCS te investeren maar aan afvalontdoeners om meer afval te exporteren. • Via SDE++ kunnen AVI’s in theorie de onrendabele top van CCS vergoed krijgen. Hierdoor kan een groot deel1 van de impact van de CO2-heffing worden gemitigeerd • Het is onzeker of AVI’s SDE++ toegekend zullen krijgen. Zij moeten binnen SDE++ concurreren met vaak goedkopere verduurzamingsopties. Dit geldt zelfs voor AVI’s die eerder al SDE++ toegekend hebben gekregen. Door gestegen CCS-kosten (+53-55% tussen 2022 en 2025)1 zullen AVI’s opnieuw in moeten schrijven om de onrendabele top gedekt te krijgen • Zelfs als er voldoende SDE++ subsidies zijn is (tijdige) implementatie van CCS onzeker, omdat de benodigde infrastructuur (Aramis) naar verwachting pas eind 2030 operationeel is.

Tot die tijd zijn er beperkte mogelijkheden om CO2-uitstoot substantieel te verminderen, terwijl de belastingdruk in 2030 al substantieel is (€80 per ton afval) Zelfs met huidige CCS-plannen hebben de fiscale maatregelen een substantiële winstimpact bij AVI’s, waardoor er een reëel risico blijft op verplaatsing van verbrandingsactiviteiten • Doordat de heffingen beperkt kunnen worden doorgerekend leiden deze tot een sterke daling in winstgevendheid van onderzochte AVI’s (zie figuur 3) • Implementatie van CCS (o.b.v. huidige SDE++-toekenningen) verlaagt de impact van de CO2-heffing, maar de winstimpact blijft substantieel omdat slechts 39% van de CO2uitstoot wordt gereduceerd • De impact van de ASB kan door AVI’s niet worden verlaagd omdat deze onafhankelijk is van de productiemethode.Verlaging van de CO2-uitstoot zou er zelfs toe kunnen leiden dat de ASB-tarieven verder worden verhoogd Strategy&

1) Op basis van de basisbedragen in het OT-model van PBL, (link)

• De substantiële winstimpact (tot verlies) maakt inzichtelijk dat het zeer onwaarschijnlijk is dat AVI’s hun huidige productieniveaus kunnen voortzetten, waardoor verplaatsing van verbrandingsactiviteiten naar het buitenland aannemelijk is De heffingen leiden tot een sterke daling van de winstgevendheid (EBITDA) van AVI’s, ook als rekening gehouden wordt met verduurzamingsplannen Figuur 3: Winstimpact bij voortzetting van huidige productieniveaus van AVI’s (%-EBITDA) Huidig beleid

Aangescherpt beleid

Index: 100 = EBITDA in 2025 (o.b.v. 10-jr gemiddelden)

-57% -125%

Aramis operationeel vanaf Q4 2030

-51% -133%

2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 • • •

Figuur toont de totale winstimpact op 4 AVI’s (Attero, AVR, AEB en EEW), samen goed voor 68% van de verbrandingscapaciteit in Nederland Aangenomen is dat alle SDE++-verstrekte CCS-projecten zullen worden geïmplementeerd vanaf eind 2030 (gelijk aan een reductie van 39% in CO2-uitstoot); een conservatieve aanname vanwege onzekerheden rondom implementatie ondanks toekenning SDE++ De gehanteerde doorgiftepercentages zijn: ‒ CO2-heffing: 10% op binnenlandse volumes en 0% op importvolumes ‒ ASB: 90% op binnenlandse volumes en 0% op importvolumes

16

Managementsamenvatting (5/6) Het verplaatsingsrisico dat ontstaat bij afvalverbranding leidt tevens tot een verhoogd risico op verplaatsing van downstream activiteiten zoals bodemasopwerking en storten • Als verbrandingsactiviteiten verplaatsen is er minder bodemas beschikbaar voor Nederlandse bodemasopwerkers. Het is hierdoor aannemelijk dat de fiscale maatregelen via verplaatsing van verbranding ook leiden tot verplaatsing van bodemasopwerking • De beoogde aanscherpingen bevatten een vrijstelling voor het storten van reinigingsresiduen, zonder deze vrijstelling neemt het risico op verplaatsing van bodemasopwerking verder toe • Op vergelijkbare wijze leidt verplaatsing van sorteren, verbranding en bodemasopwerking tot lagere volumes voor stortplaatsen • Stortplaatsen betalen ASB over de overgebleven stortvolumes. Deze kosten kunnen grotendeels worden doorgerekend aan ontdoeners omdat export voor stort verboden is. De enige beperking in doorgifte is als aan de stortvolumes een nuttige toepassing kan worden gegeven

Strategy&

Het is onzeker of de hogere heffingen zorgen voor een lagere CO2-uitstoot doordat ze tegengestelde prikkels creëren waarvan de omvang onzeker is • De heffingen creëren tegengestelde prikkels voor wat betreft de CO2-uitstoot: ‒ Burgers en bedrijven worden gestimuleerd om minder afval te genereren, waardoor minder CO2 wordt uitgestoten ‒ Voor recycling gelden tegengestelde prikkels. Hierbij ontstaat enerzijds een prikkel om minder te verbranden en meer te recyclen (minder uitstoot), maar anderzijds ook om meer virgin producten te gebruiken (meer uitstoot) ‒ Er ontstaat een prikkel om afval in het buitenland te verwerken, waarbij een risico op hogere CO2-uitstoot ontstaat: ➢ Op de korte termijn doordat buitenlands afval naar de stort kan worden verdrongen, en/of door verplaatsing naar AVI’s met een lagere CO2-efficiëntie ➢ Op de middellange termijn doordat de Nederlandse overheid door verplaatsing van activiteiten minder invloed heeft op verduurzaming in de afvalverwerkingsketen, zoals de toepassing van CCS door AVI’s • Doordat de omvang van de prikkels onzeker is, is ook het totale CO2-effect onzeker

1) CCS kan technisch tot 90-95% van de CO₂-uitstoot opvangen, waardoor de CO₂-heffing nooit volledig te vermijden is

17

Managementsamenvatting (6/6) Het risico op verplaatsing van activiteiten kan het beste worden verminderd door aan te sluiten bij Europees beleid • Internationale belastingverschillen creëren een prikkel om activiteiten te verplaatsen in plaats van om te verduurzamen, om afvalverwerkingsactiviteiten te behouden dienen internationale verschillen beperkt te worden: ‒ Op het gebied van CO2-beprijzing kan worden aangesloten bij Europees beleid zonder daar bij een nationaal tarief te hanteren – naar verwachting komen AVI’s vanaf 2028 onder EU ETS te vallen ‒ ASB-tarieven en heffingsgrondslagen dienen Europees te worden afgestemd. Als er voor gekozen wordt om afval meer te belasten kan dat het beste op Europees niveau worden gecoördineerd om concurrentieverstorende effecten te beperkten

Strategy&

Als toch wordt gekozen voor nationale heffingen die hoger zijn dan in andere EU landen, dan kan een aantal maatregelen het risico op verplaatsing verminderen • Door import vrij te stellen van de ASB en CO2-heffing (zoals eerder het geval was bij de ASB) kunnen deze blijvend worden bediend door Nederlandse AVI’s en sorteerders/recyclers, waarmee verplaatsing van activiteiten wordt voorkomen • Effectieve handhaving op de grensheffing van de ASB is essentieel om verplaatsing van binnenlandse volumes tegen te gaan. Naarmate het ASB-tarief stijgt neemt het belang van effectieve handhaving toe • Introductie van een CO2-heffing op export kan, mits juridisch houdbaar en praktisch uitvoerbaar, verplaatsingsrisico’s verminderen voor binnenlandse volumes • Door alternatieve toepassingen van restafval met vergelijkbare CO2-uitstoot ASBplichtig te maken kan verplaatsing naar andere sectoren worden voorkomen (bijv.

naar cementovens, pyrolyse- en vergassingsprocessen) • Door verbranding van sorteer- en recyclingresidu vrij te stellen van de ASB en CO2heffing wordt voorkomen dat de concurrentiepositie van de Nederlandse recycleketen verzwakt ten opzichte van virgin alternatieven en dat recyclingactiviteiten verplaatsen naar het buitenland • De impact van de CO2-heffing kan worden verminderd door voldoende subsidies beschikbaar te stellen voor CCS bij AVI’s, al zal dit wel gepaard moeten gaan met een opbouw van de heffingen die qua tijdspad aansluit op de snelheid waarmee CCS kan worden geïmplementeerd

18

Introductie

Strategy&

19

Introductie

In dit rapport onderzoeken we de gevolgen van aangekondigde fiscale maatregelen in de afvalsector op de concurrentiepositie van de sector Context Aanleiding en doel van het onderzoek • De overheid heeft als doel gesteld om recycling van plastic te stimuleren1. Hiervoor zou een plasticheffing worden ingevoerd, maar deze is vanwege zorgen over de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie teruggetrokken. • Als vervanging heeft het Ministerie van Financiën fiscale maatregelen aangekondigd om afvalverbranding en het storten van afval zwaarder te belasten en daarnaast een verduurzamingsprikkel te creëren.2,3 Verschillende fiscale maatregelen voor afvalverwerkers moeten leiden tot €567 mln. aan belastingopbrengsten. Deze maatregelen bestaan uit een verhoging van de afvalstoffenbelasting, en verhoging van de CO2-heffing, een verbreding van de heffingsgrondslagen en diverse andere maatregelen. • De Vereniging Afvalbedrijven heeft PwC S& gevraagd om onderzoek te doen naar de impact van deze voorgenomen heffingen op de concurrentiepositie van de Nederlandse afvalketen. • Dit onderzoek is uitgevoerd in juli en augustus van 2025 op basis van desk research en interviews. Ook is (financiële) informatie opgevraagd bij vier afvalverbrandingsinstallaties om de winstimpact (op EBITDA) van de heffingen op afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) inzichtelijk te maken.

• Doel van het rapport is om de gevolgen van de voorgenomen maatregelen inzichtelijk te maken op de concurrentiepositie van de Nederlandse afvalsector, bestaande uit sorteren en recycling, afvalverbranding, bodemasopwerking en storten. Dit rapport beschrijft de uitkomsten van het onderzoek.

Strategy&

1) Rijksoverheid, 2023 (link); 2) Het Parool, 2025, (link); 3) Rijksoverheid, 2025, (link)

20

Introductie

Het rapport gaat achtereenvolgens in op AVI’s, de sorteer- en recycleketen, bodemasopwerkers en stortplaatsen Structuur rapport Versimpelde weergave afval- en recyclingketen Afvalontdoeners Inzamelaars van bedrijfsafval

Sorteerders Sorteerder van bedrijfsafval

Structuur van dit rapport

Afvalverwerkers H6

Pagina

Producten

H4

Verdieping op fiscale maatregelen

p.22

H5

Gevolgen maatregelen voor afvalverbrandingsinstallaties (AVI‘s)

p.26

H6

Gevolgen maatregelen voor sorteer- en recycleketen

p.62

H7

Gevolgen maatregelen voor bodemasopwerkers en stortplaatsen

p.75

H8

Bijlage

p.85

Recyclaat

Recyclers

Elektriciteit H5 Gemeenten (met of zonder bronscheiding)

Nascheider

Warmte

AVI

H7 Bodemasopwerkers

Afgevangen CO2

Metalen

Importeurs Stort

Strategy&

Bodemasproducten

21

Verdieping op fiscale maatregelen

Strategy&

22

Verdieping op fiscale maatregelen

Verschillende fiscale maatregelen moeten verduurzaming in de afvalsector stimuleren en leiden tot €567 mln aan belastingopbrengsten Introductie Beoogde wijziging

Toelichting

Afvalstoffenbelasting (ASB)

• Verbreding van de grondslag met eerder vrijgestelde stromen: ‒ AVI-bodemassen (m.u.v. reinigingsresiduen bij opwerking van bodemassen) ‒ Zuiveringsslib ‒ Afgevangen CO2 • Verhoging van het tarief voor storten met ontheffing • Algemene tariefverhoging als sluitpost voor de budgettaire taakstelling

CO2-heffing

• Tariefverhoging van €152/tCO2 in 2030 naar €295/tCO2 • Versnelde uitfasering van dispensatierechten (naar nul in 2033) • Beperking van handel in dispensatierechten tot AVI’s onderling

Subsidies

• Afschaffen van de budgettaire terugsluis van de CO2-heffing industrie, specifiek voor AVI’s

• Op dit moment zijn een ASB en een CO2heffing van toepassing op AVI’s; het reductiedoel van de CO2-heffing is eind 2024 aangescherpt van 35% tot 80% CO2-reductie in 2030 – dit noemen wij huidig beleid • De toekomstige ontwikkeling van de tarieven en grondslagen (inclusief afbouw van dispensatierechten) is door het kabinet vastgesteld – dit noemen wij huidig beleid1 • Op 25 april 2025 heeft het kabinet een reeks aanscherpingen van de fiscale maatregelen aangekondigd, waaronder tariefverhoging en grondslagverbreding bij beide heffingen, met een gezamenlijke budgettaire taakstelling van €567 miljoen – dit noemen wij het aangescherpte beleid² • Alle exacte tarieven en grondslagen bij huidig en aangescherpt beleid worden op de volgende pagina toegelicht

Fiscaal instrument

Budgettaire taakstelling

Strategy&

=

€567mln

1) Ministerie van Financiën, 2025, Belastingplan (link); Nederlandse Emissieautoriteit, z.d. (link); Informatiepunt Leefomgeving, 2023 (link); Belastingdienst, z.d. (link); 2) Ministerie van Financiën, 2025, Bijlage 2 - technische analyses handelingsperspectief en maatregelpakket afvalbeprijzing; Ministerie van Financiën, 2025, Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda 2025 (link); Ministerie van Klimaat en Groene Groei, 2025 (link)

23

Verdieping op fiscale maatregelen

Bij de beleidsscenario’s gaan we uit van de verwachte tarieven en grondslagen zoals aangedragen door de opdrachtgever Gehanteerde tarieven Gehanteerde beleidsscenario’s in het onderzoek Fiscaal instrument

Toelichting

Tarief¹ (ASB: €/ton afval) (CO2-heffing: €/ton CO2)

Huidig beleid Afvalstoffenbelasting

40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 40 ‘25 ’26 ’27 ‘28 ‘29 ‘30 ‘31 ‘32 ‘33 ‘34 ‘35

CO2-heffing1

88 101 114 126 139 152 152 152 152 152 152 ‘25 ’26 ’27 ‘28 ‘29 ‘30 ‘31 ‘32 ‘33 ‘34 ‘35

Aangescherpt beleid

Afvalstoffenbelasting

40 46 52 58 64 70 74 78 82 86 90

‘25 ’26 ’27 ‘28 ‘29 ‘30 ‘31 ‘32 ‘33 ‘34 ‘35

CO2-heffing

171 88 129

212 254

295 295 295 295 295 295

‘25 ’26 ’27 ‘28 ‘29 ‘30 ‘31 ‘32 ‘33 ‘34 ‘35

Strategy&

Grondslag¹ • In-uit methodiek bij AVI’s (verbrand afval minus bodemassen en afgevangen CO2) en uitzondering voor zuiveringsslib • Gestort afval (excl. baggerspecie en asbest)

• Niet-biogene CO2-uitstoot bij AVI’s • Dispensatierechten met een AVIcorrectiefactor van 0,4 in 2033

• Verbrand afval (incl. bodemassen, afgevangen CO2 en zuiveringsslib) • Gestort afval (excl. baggerspecie, asbest en reinigingsslib bodemas)

• Niet-biogene CO2-uitstoot bij AVI’s • Dispensatierechten met een AVIcorrectiefactor van 0 in 2033

• Beide beleidsscenario’s worden afgezet tegen de situatie waarin er geen ASB en CO2-heffing zouden zijn om ook de huidige impact van de ASB en CO2-heffing inzichtelijk te maken • De tarieven en grondslagen voor het aangescherpte beleid zijn meegegeven door de opdrachtgever aan de onderzoekers als uitgangspunt voor de analyse, en waar nodig geïnterpoleerd (de aangescherpte ASB) • Voor de ASB-tarieven geldt enige onzekerheid doordat de tariefverhoging als sluitpost fungeert (zie onderstaande toelichting)

!

Als de heffingen leiden tot substantiële grondslagerosie (bv. door verplaatsing van activiteiten of verduurzaming) dan kunnen hogere heffingen volgens het mechanisme van de wet nodig zijn om tot de budgettaire taakstelling van €567 mln. te komen. In deze studie beschouwen we de tarieven als gegeven

1) Dit betreft de daadwerkelijke tarieven; de effectieve tarieven zijn berekend op p. 30 (incl. het effect van de huidige in-/uitregeling voor de ASB en de dispensatierechten voor de CO2 -heffing). De ontwikkeling van de CO2-heffing bij huidig beleid is gebaseerd op NEA, 2025 (link).

24

Verdieping op fiscale maatregelen

De CO2-heffing is niet op alle internationale stromen van toepassing – bij export geldt in principe alleen de ASB Afvalstoffenbelasting en CO2-heffing op import- en exportstromen Toegepaste heffingen op import- en exportstromen van afval

Toelichting 1

1

Import naar NL ✓ Afvalstoffenbelasting ✓ CO2-heffing

Strategy&

2

Export vanuit NL ✓ Afvalstoffenbelasting (grensheffing)1 x CO2-heffing

1) Er bestaan toepassingen die. Zie hiervoor de toelichting in de tweede box

2

Import naar Nederland • De ASB en CO2-heffing worden geheven over het afval dat in Nederland wordt verbrand of gestort • Indien importstromen uitwijken naar alternatieve landen zijn zij hier logischerwijs niet aan onderhevig

Export vanuit Nederland • De ASB kent een grensheffing, waardoor restafval bij export heffingsplichtig is – dit is niet het geval voor de CO2-heffing • De exporteur rapporteert het deel van het geëxporteerde volume dat wordt verbrand in een AVI of gestort en daarom ASB-plichtig is – de inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt hier toezicht op • Indien afval een alternatieve toepassing krijgt, bijvoorbeeld als brandstof in cementovens (RDF), pyrolyse of vergassing, is deze niet ASB-plichtig. Hetzelfde geldt voor stort, bijvoorbeeld door toepassing van vliegassen of rookgasreinigingsresiduen in zoutmijnen • Afhankelijk van het exportland kunnen er ook lokale belastingen gelden op het verbranden van afval

25

Gevolgen heffingen voor AVI’s

Strategy&

26

Gevolgen AVI’s | Samenvatting

Er bestaat een reëel risico op verplaatsing van verbrandingsactiviteiten naar het buitenland als gevolg van de voorgenomen fiscale maatregelen Conclusies Gevolgen AVI’s Samenvatting hoofdstuk

Verdieping

Pagina

De huidige ASB- en CO₂-heffing resulteren in aanzienlijke kosten voor AVI’s, nu en in de toekomst. Door de voorgenomen grondslagverbreding en tariefverhoging (‘aangescherpt beleid’) stijgen deze kosten nog verder

H5.1

Kostenstijging door heffingen

p.28

De stijgende kosten als gevolg van de heffingen kunnen slechts gedeeltelijk worden doorberekend aan afvalontdoeners. De doorgiftemogelijkheden verschillen per type afvalontdoener en per type belasting (ASB en CO2-heffing), maar zijn in ieder geval beperkt voor import en de CO2 heffing

H5.2

Doorgifte aan afvalontdoeners

p.30

De stijgende kosten als gevolg van de heffingen kunnen niet worden doorberekend in de prijzen van andere producten van AVI’s, zoals elektriciteit, warmte, afgevangen CO₂ en bodemassen

H5.3

Doorgifte aan afnemers

p.33

Het is niet aannemelijk dat de heffingen in combinatie met het huidige subsidiebeleid substantiële prikkels geven aan AVI’s om te verduurzamen (bv. investeren in CCS)

H5.4

Verduurzamingsprikkel

p.45

De heffingen leiden op termijn tot een sterke daling en zelfs negatieve EBITDA’s bij AVI’s

H5.5

Case study winstimpact

p.50

Als afvalverbranding onder het EU Emissions Trading System (ETS) komt te vallen neemt het kostennadeel van Nederlandse AVI’s af, maar naar verwachting blijft transport naar het buitenland goedkoper dan verbranding in Nederland

H5.6

AVI‘s onder ETS

p.54

De heffingen leiden via AVI’s naar verwachting tot een verlies aan economische activiteit en verbrandingscapaciteit terwijl het onzeker is of ze leiden tot verminderde CO 2-uitstoot

H5.7

Maatschappelijke gevolgen

p.60

Strategy&

27

5.1 Strategy&

Kostenstijging door heffingen Gevolgen heffingen voor AVI’s

28

Gevolgen AVI’s | Gemiddelde kostenstijging

De aangescherpte fiscale maatregelen leiden tot een kostenstijging voor AVI’s van €29/t verbrand afval in 2025, tot €78 in 2030 en €115 in 2035 Gemiddelde kostenstijging Effectieve tarieven bij huidig en aangescherpt beleid (€/ton verbrand afval) 2025

2030

2035

Effectieve CO2-heffing

+€116/ton

Effectieve afvalstoffenbelasting

€194

+€79/ton €149 €106 €80 €78

€70 €29 €0 €29 Huidig beleid Strategy&

€49

€41

€68 €29 Huidig beleid

€88

€29 Aangescherpt beleid

Huidig beleid

Aangescherpt beleid

Toelichting 2025 • Doordat afgevangen CO2 en bodemassen zijn vrijgesteld, betekent het ASB-tarief van €40/t in 2025 een effectieve belastingdruk van €29/t • Richting 2030 en 2035 worden de dispensatierechten voor de nationale CO2-heffing afgebouwd. Bij het aangescherpte beleid versnelt deze afbouw ten opzichte van huidig beleid. In 2025 is er nog een overschot aan dispensatierechten (DPR’s) waardoor de CO2-heffing nog geen impact heeft (de effectieve CO2-heffing is €0/t) 2030 • De verhoging van het ASB-tarief naar €70/t, in combinatie met het afschaffen van het grootste deel van de huidige vrijstellingen, resulteert bij het aangescherpte beleid in een effectief belastingtarief van €68/t in 2030. • Het CO2-heffingstarief van €152/tCO2 bij huidig beleid komt, rekening houdend met DPR’s, neer op een effectief tarief van €41/t afval en bij aangescherpt beleid (€295/tCO2) op een effectief tarief van €80/t1 2035 • Het aangescherpte ASB-tarief van €90/t komt neer op een effectief tarief van €88/t door vrijgestelde reststoffen (~3% van de volumes)² • In 2035 zullen DPR’s volledig zijn afgebouwd en is de effectieve CO2heffing bij huidig beleid €49/t afval en bij aangescherpt beleid €106/t afval

1) We rekenen met de gemiddelde fossiele uitstoot per ton verbrand afval in Nederland (0,36/tCO2) op basis van berekeningen met data van het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat, 2024 (link); 2) Ibid. Deze AVI-reststoffen bestaan uit sproeidroogzout, filterkoek, slibben, gips en vliegas.

29

5.2 Strategy&

Doorgifte aan afvalontdoeners Gevolgen heffingen voor AVI’s

30

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

AVI’s verbranden afval van gemeenten, sorteerders, importeurs en recyclers voor verschillende poorttarieven Inputs van AVI’s Versimpelde weergave afval- en recyclingketen Afvalontdoeners 1 Inzamelaars van bedrijfsafval

Sorteerders

Leveranciers van restafval aan AVI’s

Afvalverwerkers

Producten

4 Sorteerder van bedrijfsafval

Recyclers

Inzamelaars die sorteren

Recyclaat

Elektriciteit

2 Gemeenten (met of zonder bronscheiding)

Nascheider

AVI

Afgevangen CO2

AVI’s met nascheiders

Bodemasopwerkers

3

Importeurs

Stort Bodemasopwerkers evt. incl. stort

Strategy&

Warmte

Metalen

Bodemasproducten

• Afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) hebben als hoofdactiviteit het verbranden van brandbaar restafval waarvoor recycling onmogelijk of onrendabel is – hierbij kan energie worden teruggewonnen. Daarnaast zijn er AVI’s die nascheiden of andere activiteiten in de afvalketen uitvoeren • Het restafval bestaat uit huishoudelijk afval van burgers, bedrijfsafval, geïmporteerd afval en in sommige gevallen licht gevaarlijk afval, ook wordt het residu van de sorteer- en recyclingketen verbrand • Voor verbranding van restafval betalen afvalontdoeners een poorttarief aan de AVI. Dit poorttarief komt bij gemeenten vaak via openbare aanbesteding tot stand en bij private partijen via contractuele onderhandelingen. Het poorttarief bij aanbesteding is ca. 55-70 €/ton restafval1 • Er zijn 4 typen afvalontdoeners van wie het afval bij AVI’s terecht komt: 1• Inzamelaars/sorteerders: Zamelen voornamelijk bedrijfsafval in, waarna de recyclebare materialen worden gescheiden van het restafval, die door AVI’s worden verbrand 2• Gemeenten: Gemeentelijke restafvalstroom die bij bronscheiding direct naar de AVI wordt gebracht of eerst door een nascheider wordt verwerkt 3• Importeurs: Gemengde restafvalstroom, voornamelijk afkomstig van bedrijfsafval.

Geïmporteerd afval wordt vaak tegen relatief lage poorttarieven verwerkt om resterende verbrandingscapaciteit te vullen en energie-efficiëntie en –leveringen te borgen 4• Recyclers: Bij het recyclingsproces (o.a. wassen, versnipperen) ontstaan residustromen die door AVI’s worden verbrand

1) ACM, 2023, Fusiebesluit AVR mag AEB niet overnemen (link). Het gaat hier om gemeentelijk huishoudelijk afval.

31

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

De ASB en CO2-heffing kunnen niet of slechts gedeeltelijk worden doorgegeven aan afvalontdoeners Doorgifte aan afvalontdoeners Doorgiftemogelijkheid

Productstroom¹ (% verwerkt afval in NL)

15%

85%

Strategy&

ASB

Niet of zeer beperkt mogelijk

Geïmporteerd afval

Bedrijfsafvalinzamelaars en recyclers

Grotendeels mogelijk maar wel met onzekerheid over eventuele illegale afvalexport en substitutie naar o.a. cementovens

Gemeentelijk (huishoudelijk) afval

Grotendeels mogelijk maar wel met onzekerheid over eventuele illegale afvalexport en substitutie naar o.a. cementovens

Binnenlands afval

CO2-heffing

Niet of zeer beperkt mogelijk

Beperkt mogelijk

Beperkt mogelijk

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025 (link)

Toelichting

Verdieping

• In andere landen gelden geen of veel lagere heffingen dan in Nederland waardoor geïmporteerd afval relatief zwaar belast wordt • Daarnaast zijn de transportkosten tussen de exporterende landen en deze landen niet hoger dan het transport naar Nederland (de oorsprong van het afval is immers niet Nederland) • Om deze redenen is doorgifte van heffingen voor import onwaarschijnlijk

Zie p. 33

• Dat de ASB ook van toepassing is op de geëxporteerde volumes maakt export duurder; daarom is doorgifte van de ASB waarschijnlijk grotendeels mogelijk. Deze staat of valt wel met de effectiviteit van het toezicht op en handhaving van de ASB op export. Bovendien kan een deel van het volume mogelijk verschuiven naar RDF/SRF, waarover geen ASB wordt geheven • Voor geëxporteerde afvalvolumes hoeven afvalontdoeners geen CO2heffing te betalen. Doorgifte van de CO2-heffing is naar verwachting beperkt mogelijk, omdat de heffing (veel) hoger is dan de optelsom van transportkosten naar andere landen en lokale afvalheffingen

Zie p. 35

• In de basis gelden dezelfde overwegingen (en financiële prikkels) zoals benoemd onder bedrijfsafval • In potentie meer doorgifte mogelijk voor AVI’s in gemeentelijk eigendom door inbesteding, indien toegestaan vanuit staatssteunperspectief, en door extra exportbeperkingen als gevolg van Europese wettelijke kaders gericht op zelfvoorziening en nabijheid voor verwerking van stedelijk afval

Zie p. 35

32

5.2.1

Strategy&

Import Gevolgen heffingen voor AVI’s

33

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

Door de relatief hoge belastingdruk op afvalverbranding is er een zeer reëel risico op verplaatsing van importstromen Doorgifte import Internationale vergelijking van heffingen bij afvalverbranding (€/ton verbrand afval, 2035)

Toelichting

CO2-heffing Verbrandingsbelasting (max.) Verbrandingsbelasting (min.)

x2,7

x6,7 €194/t

Aangescherpt (2035)

€106/t

€78/t €49/t €29/t

€51/t

€88/t

€29/t 2025 2035 2035 Huidig beleid Huidig beleid Aangescherpt beleid Nederland

Strategy&

€18/t

€29/t €13/t €16/t

België

België

(Wallonië)

(Vlaanderen)

€20/t

Huidig tarief

€25/t €18/t €8/t

Duitsland

Frankrijk

Huidig beleid (2035)

Zweden1

• Nederland kent zowel bij huidig als aangescherpt beleid een relatief hoge belastingdruk op afvalverbranding t.o.v. het buitenland • Momenteel is ~15% van de verbrande volumes in AVI’s afkomstig uit het buitenland. Doordat afval ook wordt geëxporteerd naar buitenlandse AVI’s, betreft de netto import zo’n 500kt (6-7%)2 • Het is zeer onaannemelijk dat de ASB en CO2heffing door AVI’s kan worden doorgerekend naar importeurs omdat zij bij een prijsverhoging het afval ook in landen met lagere heffingen kan laten verwerken • Voor de belangrijkste importlanden van Nederland geldt dat zij ook al op grote schaal exporteren naar andere landen en daarmee alternatieve afzetmarkten hebben – bovendien hebben sommige importlanden ook als alternatief om brandbaar afval in het eigen land te storten • De ASB en CO2-heffing leiden hierdoor vrijwel per definitie tot een verlies aan winstgevendheid bij AVI’s (ofwel door lagere capaciteitsbenutting ofwel door niet-doorgerekende kosten)

1) In Zweden vallen AVI’s onder EU ETS. Hier is gerekend met de prijsprojectie voor 2035 van PBL, 2024 (link); 2) Dit betreft mogelijk een onderschatting van export omdat export naar cementovens niet is meegenomen, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 ( link); Ibid., 2025 (link); Eurostat, 2023

34

5.2.2

Strategy&

Binnenlandse volumes Gevolgen heffingen voor AVI’s

35

Gevolgen AVI’s | Doorgifte aan afvalontdoeners

De CO2-heffing maakt export aantrekkelijk, zowel bij huidig als aangescherpt beleid Doorgifte op nationale volumes – CO2-heffing: internationale transportkosten Maximale transportafstanden op basis van voorgenomen CO2 heffing in 2035

Toelichting

Maximaal rendabele transportafstand om de CO2-heffing te ontwijken 20351 Wegtransport

469km Huidig beleid

1.011km Aangescherpt beleid

Zeetransport

4.474km Huidig beleid

9.651km Aangescherpt beleid

Het effectieve CO2-tarief (€/ton afval)

49 Huidig beleid

Strategy&

106 Aangescherpt beleid

• Het effectieve CO2-heffingstarief per ton afval (gecorrigeerd voor vrijstellingen en biogene CO2-intensiteit) is gelijk aan €49/t (huidig beleid) en €106/t (aangescherpt) in 2035 • Indien er geen lokale belastingen van toepassing zijn, staan deze CO2-tarieven gelijk aan wegtransportkosten tot 469km en 1.011km, en zeetransportkosten tot 4.474km en 9.651km – zeetransport bestrijkt zo in potentie heel Europa • We rekenen met transportkosten van €0,105/t/km voor wegtransport en €0,02/t/zeemijl (€0,011/t/km) voor zeetransport, o.b.v. waarborgbedragen in de EGverordening overbrenging van afvalstoffen1 • De kostenraming voor wegtransport is in lijn met ACM’s bevinding dat publieke aanbestedingen rekenen met €0,10€0,20/t/km2 bij het vaststellen van transporttarieven en voor zeetransport een conservatievere inschatting dan van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) dat uitgaat van €0,0034/t/km droge bulk³ • Binnenvaart is mogelijk een kostenefficiëntere manier om verder landinwaarts gelegen AVI’s te bereiken. Voor de eenvoud van de analyse wordt deze optie verder niet onderzocht

1) Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen, 2025 (link); 2) ACM, 2023, Besluit - Verbod van concentratie Harbour B.V. en AEB Holding N.V., p. 28 (link); 3) KiM, 2023 (link);