20250910_PWC_Gevolgen-fiscale-maatregelen-afvalsector.pdf

Bedrijf

Technologie

Waardeketen

1

Plastic recycling Amsterdam

Mechanisch

Huishoudelijk afval

2

Umincorp Rotterdam

Mechanisch

PET Trays

3

Ioniqa

Chemisch (depolymerisatie)

Verpakkingen en textiel

4

Clear Polymers

Mechanisch

Landbouwfolie

5

Stiphout plastics

Mechanisch

Verpakkingen

6

Tusti

Mechanisch

BA

7

TRH

Mechanisch

PVC

8

Blue Cycle

Chemisch (pyrolyse)

Gemengd plastic afval

9

Vinyl Recycling

Mechanisch

PVC

10 EcoCircle

Mechanisch

BA – foliën

11 Re-match (2025)

Mechanisch

Kunstgras

Totaal verloren recyclecapaciteit = Strategy&

100kt/jr 73

Gevolgen sorteer- en recycleketen | Maatschappelijke gevolgen

De heffingen vergroten de afhankelijkheid van buitenlandse recyclers in het behalen van de recyclaatdoelstellingen Doelstellingen Nederlandse en Europese doelstellingen op gebied van plasticrecycling

“Wat moet en kan regelen we op Europees niveau; we kijken proactief wat we eventueel aanvullend op nationaal en internationaal niveau buiten de EU kunnen doen. Juist om onze koploperspositie op het gebied van recycling verder te verbreden naar hergebruik en reparatie en daar economisch de vruchten van te plukken”

EU-doelstellingen voor %-recyclaat in plasticverpakkingen Contactgevoelig niet-PET

Contactgevoelig PET

Drankflessen

Overig

65%

65%

50% 25%

30%

30%

35%

2030 2040

2030 2040

2030 2040

10% 2030 2040 Strategy&

Toelichting • In het Nationaal Programma Circulaire Economie heeft Nederland heeft grote ambities gesteld om koploper te zijn op het gebied van recycling • Nederland beschikt over een relatief geavanceerde kunststof sorteer- en recyclingcapaciteit, en beschikt over meer verwerkingscapaciteit dan beschikbaar is aan Nederlands plastic afval, waardoor import noodzakelijk is om de volledige recyclecapaciteit te benutten en daarmee de ambitie om koploper te zijn waar te maken1 • Door lage olieprijzen (en daardoor lage prijzen van virgin plastic) en concurrentie met recyclaat uit het buitenland verkeerd de sector in zwaar weer – in 2024 is hierdoor 100.000ton recyclingcapaciteit failliet gegaan2 • De fiscale maatregelen leiden tot een extra kostenstijging die concurrentiepositie van Nederlandse recyclers verder verzwakt en het aannemelijk maakt dat activiteiten gaan verplaatsen, zowel importvolumes als (een deel van) de nationale plastic afvalvolumes • In de Verordening betreffende verpakkingen en verpakkingsafval heeft de EU normen vastgesteld voor het minimumgehalte recyclaat dat verschillende typen kunststofverpakkingen moeten bevatten in 2030 en 20403 – bovendien streeft de EU naar een gezamenlijke interne markt voor secundaire grondstoffen en afvalstromen⁴ • Hoewel Europese recyclaatdoelstellingen geen lokale verwerking vereisen, vergroten de fiscale maatregelen wel de

afhankelijkheid van buitenlandse sorteer- en recyclebedrijven • De maatregelen sluiten daarmee niet aan op de Nederlandse ambities om koploper te zijn op het gebied van recycling

1) KPMG, 2023 (link); 2) FD, 2025, (link); 3) EUR-LEX, 2025 (link); 4) EU DG CLIMA, 2025, Circular Economy Action Plan (link)

74

Gevolgen heffingen voor bodemasopwerkers en stortplaatsen

Strategy&

75

Gevolgen bodemasopwerkers en stortplaatsen | Samenvatting

Het verplaatsingsrisico bij afvalverbranding leidt ook tot een verplaatsingsrisico van bodemasopwerking- en stortingsactiviteiten Gevolgen voor bodemasopwerkers en stortplaatsen Samenvatting hoofdstuk

Verdieping

Pagina

De maatregelen leiden tot een risico op verplaatsing van bodemasopwerkingsactiviteiten naar het buitenland en een afname van Nederlandse opwerkcapaciteit

H7.1

Bodemasopwerkers

p.77

Afhankelijk van de exacte vormgeving kunnen de maatregelen ook tot concurrentieverstorende effecten leiden tussen bodemasopwerkers binnen Nederland

H7.1

Bodemasopwerkers

p.77

De fiscale maatregelen leiden naar verwachting tot minder stort in Nederland, maar geen daling van de totale stort in binnen en buitenland

H7.2

Stortplaatsen

p.81

Strategy&

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 (link); 2) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024, Sectorplan AVI-bodemas (link); 3) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025, Afvalplan assen AVI’s (link)

76

7.1 Strategy&

Bodemasopwerkers

77

Gevolgen bodemasopwerkers en stortplaatsen | Bodemasopwerkers

Afvalverbranding leidt onvermijdelijk tot de productie van bodemassen, die zoveel mogelijk worden opgewerkt voor nuttige toepassingen Productie en toepassing Samenstelling en afnemers bodemas¹ Samenstelling bodemas

Toelichting

Afnemers bodemas

Metalen

10%

1

Metaalbewerkers

Brandbaar afval

3%

2

AVI’s

Mineralen

72-75%

3

(Wegen)bouwsector

Reinigingsresidu

12-15%

4

Stortplaatsen

Strategy&

• Bodemassen zijn een restproduct bij het verbranden van afval. Ongeveer 25% van het afval dat de verbrandingsinstallatie ingaat, verlaat de installatie als bodemas – dit betreft jaarlijks ~1,7 Mton.² • Bodemassen kunnen zowel op de locatie van de AVI als op aparte locaties worden opgewerkt. AVI’s betalen doorgaans voor het opwerken van de bodemassen. De waarde van de bodemas wordt voornamelijk bepaald door de metalen die nog aanwezig zijn in de assen. • Bodemassen worden op verschillende manieren opgewerkt: 1‒ Ongeveer 10% van de bodemas bestaat uit metalen, die door opwerkers zoveel mogelijk uit de as worden gehaald om te verkopen 2‒ Een klein aandeel (~3%) van de bodemassen bestaat uit brandbaar maar onverbrand afval. Deze fractie wordt uit het afval gehaald en teruggestuurd naar de AVI om alsnog te verbranden – de AVI’s dragen de kosten hiervan, zodat er een financiële prikkel is om zo min mogelijk onverbrand aval in bodemas te hebben 3‒ Het grootste deel van de bodemas (~75%) bestaat uit mineralen en verschillende soorten verontreiniging.

Deze mineralenfractie kan op diverse manieren worden opgewerkt: ‒ IBC-bouwstof: tot 2021 mocht bodemas worden opgewerkt voor ‘isoleren, beheren en controleren’, inmiddels is dit niet meer toegestaan.3 ‒ Immobilisaat: deze ongewassen bodemas mag enkel ‘gebonden’ worden toegepast, bijvoorbeeld in bakstenen en asfaltbeton.3 ‒ Vulstof: deze bodemas wordt vaak gemalen om toe te passen als vulstof in de bouw. ‒ Vrij toepasbare, niet-vormgegeven bouwstof: de bodemas wordt gewassen en is zo voldoende gereinigd om vrij te kunnen worden toegepast in (wegen)bouwmaterialen. 4 Afhankelijk van de opwerkmethode ontstaat reinigingsresidu waarvoor geen nuttige toepassing kan worden gevonden. Dit aandeel kan worden gestort en mag maximaal 15% zijn van het gewicht van de ruwe bodemas.² Zodra het circulair materialenplan in werking treedt, moeten alle bodemassen in Nederland na een transitieperiode van 2 jaar voldoen aan de eisen voor niet-vormgegeven bouwstoffen.⁴

1) Op basis van expertinterviews; 2) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024 (link); 3) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2024, Sectorplan AVIbodemas (link); 4) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025, Afvalplan assen AVI’s (link)

78

Gevolgen bodemasopwerkers en stortplaatsen | Bodemasopwerkers

De maatregelen leiden tot een risico op verplaatsing van bodemasopwerking naar het buitenland en afname van NLse opwerkcapaciteit Verplaatsing bodemasopwerking De verwachte verplaatsing van AVI activiteiten zal in het verlengde ook tot verplaatsing van bodemasopwerking naar het buitenland leiden

De ASB op storten kan verdere verplaatsing van bodemasopwerking veroorzaken, tenzij er een uitzondering komt voor het storten van residuen

• Zoals toegelicht in hoofdstuk 4 is het aannemelijk dat Nederlandse afvalvolumes in elk geval gedeeltelijk naar het buitenland zullen verplaatsen. Uit hoofdstuk 5 volgt dat ook verbranding van sorteer- en recycleresiduen in Nederland af zal nemen • Als er minder afval in Nederland wordt verbrand neemt ook de productie van bodemassen in Nederland af • Dit heeft een directe impact op Nederlandse bodemasopwerkers. Doordat er minder assen worden geproduceerd, is er minder behoefte aan Nederlandse opwerkingscapaciteit • Mogelijk kan een deel van deze afname worden geadresseerd door een toename van de import. Hierbij ondervinden bodemasopwerkers een concurrentienadeel ten opzichte van opwerkers in het buitenland, die dichter bij buitenlandse AVI’s zijn gelegen. Het is dan ook niet aannemelijk dat zij de volledige daling in de Nederlandse vraag op deze manier kunnen opvangen • Het is daarom aannemelijk dat de verplaatsing van verbrandingsactiviteiten naar het buitenland in het verlengde ook leidt tot een verplaatsing van bodemasopwerkingsactiviteiten naar het buitenland • Dit kan tevens invloed hebben op (Nederlandse) afnemers van producten van bodemasopwerkers, zoals metaalbewerkers en de (wegenbouw)sector

• Bij het wassen van bodemassen ontstaat reinigingsresidu dat moet worden gestort. De verhoging van de ASB (op storten) maakt de reiniging van bodemas in Nederland daarom duurder • De verhoogde ASB voor het storten kan op de volgende manieren leiden tot verplaatsing van bodemasverwerking naar het buitenland: ‒ Er ontstaat een financiële prikkel om Nederlandse bodemassen te exporteren naar landen waar het wassen van assen niet verplicht is. Zo kan de ASB (ergo de exportheffing) deels of volledig worden vermeden ‒ De import van bodemassen wordt financieel onaantrekkelijker omdat het storten van de reinigingsresiduen duurder wordt dan in landen met lagere stortbelastingen ‒ Er ontstaat een financiële prikkel om gewassen bodemasproducten in het buitenland te produceren (o.b.v. ruwe bodemassen uit buitenlandse AVI’s) en vervolgens naar Nederland te exporteren. In dat geval wordt er alleen in het buitenland een (lagere) stortbelasting betaald en geen Nederlandse belasting • Indien mogelijk komt er een uitzondering voor het storten van deze reinigingsresiduen. Daarmee kunnen bovengenoemde verplaatsingseffecten worden voorkomen

Strategy&

79

Gevolgen bodemasopwerkers en stortplaatsen | Bodemasopwerkers

Afhankelijk van de exacte vormgeving kunnen de maatregelen ook tot concurrentieverstorende effecten leiden binnen Nederland Ongelijk speelveld binnen Nederland Zorgen vanuit sector over ongelijk speelveld tussen Nederlandse bodemasopwerkers afhankelijk van verticale integratie • Tijdens de interviews die tijdens dit onderzoek afgenomen zijn met bedrijven in de sector zijn zorgen geuit over de vormgeving van de nieuwe heffingen en het toezicht hierop. Deze zorgen zien specifiek op het verbreden van de heffingsgrondslag naar bodemassen, dat tot een ongelijk speelveld zou kunnen leiden tussen Nederlandse bodemasopwerkers. • Door het verbreden van de heffingsgrondslag naar bodemassen kan een dubbele belasting ontstaan op onverbrand maar brandbaar afval in de bodemassen. Het onverbrande afval wordt door de bodemasopwerkers uit de assen gehaald en teruggestuurd naar AVI’s om opnieuw te verbranden. Omdat deze fractie onverbrand tweemaal de AVI ingaat wordt de fractie door het verbreden van de belastinggrondslag mogelijk dubbel belast. Het is echter onduidelijk of deze fractie altijd dubbel belast zal worden, bijvoorbeeld als de bodemasopwerking op dezelfde locatie als de AVI wordt uitgevoerd. Indien er in deze situatie niet dubbel belast wordt, kan een ongelijk speelveld ontstaan tussen verschillende AVI’s en bodemasopwerkers. • Bodemassen bevatten metalen die worden gerecycled.

Er zou in potentie een fiscaal verschil kunnen ontstaan tussen AVI’s die metalen op locatie uit de bodemassen halen – waarbij over de metalen geen ASB wordt betaald – en AVI’s die dit door bodemasopwerkers laten doen – waarbij over de metalen in de bodemassen wel ASB wordt betaald. Dit zou een ongelijk speelveld creëren tussen AVI’s die dit wel doen en AVI’s die dit niet doen. Strategy&

1) HVC, z.d. (link)

Belasting op bodemassen geeft naar verwachting beperkte prikkels om bodemassen te verminderen De grondslagverbreding voor bodemassen, incl. dubbele heffing op de fractie onverbrand, geeft naar verwachting beperkte prikkels om verhoudingsgewijs minder bodemassen te produceren: • Het ontstaan van bodemassen bij het verbranden van afval is onvermijdelijk omdat de as voor een groot deel uit niet-brandbaar afval bestaat (o.a. metalen, steenachtige mineralen, glas, zouten)¹ • AVI’s hebben al een prikkel om de fractie onverbrand zoveel mogelijk terug te dringen vanwege de hoge kosten die over deze fractie betaald worden: (1) transport van de AVI naar de opwerker, (2) vergoeding voor opwerking, (3) transport van opwerker naar AVI voor de fractie onverbrand, en (4) kosten om de fractie alsnog te verbranden (incl. opportuniteitskosten die hiermee gepaard gaan, omdat deze capaciteit niet voor andere betalende klanten kan worden ingezet) Naar verwachting zal door de heffingen de totale hoeveelheid bodemassen in Nederland afnemen, zoals toegelicht op de vorige pagina. Dit betreft echter geen reductie in de totale hoeveelheid geproduceerde bodemassen maar simpelweg het verplaatsen van de verbrandingsactiviteiten en daarmee bodemasproductie naar het buitenland.

80

7.2 Strategy&

Stortplaatsen

81

Gevolgen bodemasopwerkers en stortplaatsen | Stortplaatsen

De fiscale maatregelen leiden naar verwachting tot minder stort in Nederland, maar geen daling van de totale stort in binnen en buitenland Stortplaatsen Aandeel stort per afvalcategorie¹

Toelichting •

1,8 mln ton Reststoffen scheiding

12%

AVI-reststoffen en bodemasopwerking

14%

Bedrijfsafval

15%

Uit AVI’s en bodemasopwerking

•

Reststoffen AVI’s

6,5%

•

Residuen opwerking bodemas

7,3% •

Overig

24%

• Grond

Strategy&

34%

Voor stortplaatsen stijgt de ASB, maar zij kunnen deze naar verwachting doorrekenen omdat afval niet mag worden geëxporteerd om te storten². Voorgaande hoofdstukken beschrijven echter wel dat er in Nederland naar verwachting minder zal worden gerecycled, verbrand en bodemas opgewerkt door verplaatsing importstromen en binnenlandse stromen. Voor stortplaatsen betekent dit dat de directe stroom vanuit AVI’s (reststoffen) en bodemasopwerkers (reinigingsresiduen), alsook sorteer- en recyclingresiduen (o.a. van metaalbewerkers), kan afnemen. De stromen vanuit AVI’s en bodemasopwerking betreffen samen ~14% van de hoeveelheid afval die wordt gestort. Daarnaast kunnen ook volumes van vliegassen en rookgasreinigingsresiduen afnemen door alternatieve toepassing in Duitse zoutmijnen, wat is vrijgesteld van de ASB. Het gedeeltelijk wegvallen van AVI-reststoffen en reinigingsresiduen heeft een negatieve impact op de business case van stortplaatsen terwijl zij een noodzakelijke functie vervullen in de Nederlandse afvalverwerkingsketen. Hoewel een daling van de hoeveelheid afval dat wordt gestort in lijn zou zijn met Nederlandse beleidsdoelen om afval pas in het uiterste geval te storten, betekent de verplaatsing van Nederlandse afvalstromen naar het buitenland niet dat netto minder wordt gestort. Er zal in het buitenland worden gestort in plaats van in Nederland.

Daarnaast vergroten de heffingen de prikkel om (illegaal) afval in het buitenland te storten en om in de EVOA-kennisgeving het aandeel dat zal worden gestort bij de legale export van afval onder te rapporteren (zie p. 38). Dergelijke illegale uitvoer blijkt in de praktijk plaats te vinden² en de ILT kan onderrapportage van uiteindelijke stort lastig controleren, omdat zij geen jurisdictie heeft om fysieke controles uit te voeren in het buitenland.

1) Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat, 2024 (link). Er wordt geen huishoudelijk afval gestort; 2) EUR-LEX, 2024 (link); 3) ILT, 2025 (link)

82

Beleidsopties

Strategy&

83

Beleidsopties

Het verplaatsingsrisico kan worden verminderd door in te zetten op een Europees gelijk speelveld Beleidsopties Beleidsopties om risico op verplaatsing te verminderen ASB

Aansluiten bij Europees beleid

Inzetten op gelijke tarieven en grondslagen in Europa

CO2-heffing

Aansluiten bij Europees beleid – naar verwachting komen AVI’s vanaf 2028 onder EU ETS te vallen

ASB

• Effectieve grensheffing op export (wordt relevanter naarmate heffingen stijgen) • Substituten voor afvalverbranding fiscaal gelijk behandelen • Verlaagd tarief op importstromen voor afval (in lijn met andere EU-landen) • Verlaagd tarief op recyclingresidu

Of op zijn minst...

Nationaal beleid met oog voor verplaatsingsrisico CO2-heffing

Strategy&

• • • •

Introduceren grensheffing bij exports (indien mogelijk) Vrijstellen importstromen Vrijstellen recyclingresidu Realistische timing van heffingen in samenhang met beschikbaarheid van subsidies en infra voor CCS

Toelichting •

Om te voorkomen dat de activiteiten naar het buitenland verplaatsen, kan Nederland aansluiten bij Europees beleid • Als er toch wordt gekozen voor nationaal beleid, is het belangrijk om rekening te houden met verplaatsingsrisico’s: ‒ Door import vrij te stellen (zoals eerder het geval was bij de ASB) kan deze stroom blijvend worden bediend door Nederlandse afvalverwerkers ‒ Met effectieve grensheffingen kan verplaatsing van binnenlandse volumes worden tegengegaan ‒ Door substituten fiscaal gelijk te behandelen kan verplaatsing naar o.a. cementovens worden voorkomen ‒ Door residustromen vrij te stellen kan een negatieve impact op sorteer- en recycleketen worden voorkomen ‒ Overkoepelend kan het verplaatsingsrisico door de CO2-heffing worden beperkt door deze realistisch te timen met toepassing van CCS

84

Bijlage

Strategy&

85

9.1 Strategy&

Methodologie

86

Bijlage | Methodologie

We berekenen de effectieve ASB en CO2-heffing voor AVI’s o.b.v. de verhoging van de tarieven en de verbreding van de heffingsgrondslagen Berekening effectieve heffingen Tarieven en grondslagen die de effectieve heffingen bepalen Fiscaal instrument

Tarief

Toelichting

Grondslag

Effectieve heffing

Huidig beleid Afvalstoffenbelasting (€/ton afval)

CO2-heffing (€/ton CO2)

Aangescherpt beleid

Afvalstoffenbelasting (€/ton afval)

CO2-heffing (€/ton CO2)

40

40

40

‘25

’30

’35

152

152

88

Strategy&

(1 - DPR’s)¹ 0,00 0,76 0,90

‘25

’30

’35

40

70

90

‘25

’30

‘35

295

295

88

‘25

Afval verbrand – bodemassen – afgevangen CO2 – zuiveringsslib – AVI-reststoffen

‘25 ’30 ’35

’35

29

29

‘25

’30

’35

41

49

’30

’35

68

88

’30

‘35

80

106

’30

’35

0 ‘25

Afval AVI-reststoffen Afval verbrand verbrand –– AVI-reststoffen

N.v.t.3

‘25

(1 - DPR’s)¹ 0,00 0,76 1,00

’30

Fossiele CO₂intensiteit² 0,36

29

‘25 ’30 ’35

Fossiele CO₂intensiteit² 0,36

N.v.t.3

‘25

• Het effectieve ASB-tarief wordt berekend per ton afval, gecorrigeerd voor vrijgestelde afvalstromen • De effectieve CO₂-heffing wordt berekend door het tarief te vermenigvuldigen met het aandeel van de fossiele CO₂ emissie waarvoor geen DPR’s zijn – t.o.v. huidig beleid worden bij het aangescherpte beleid de tarieven verhoogd en de DPR’s versneld afgebouwd • Zie hoofdstuk 3 voor meer details over het huidige en voorgestelde fiscale beleid

Voor de leesbaarheid zijn de cijfers in dit overzicht afgerond. 1) De dispensatierechten zijn een vermenigvuldiging van de procesemissiefactor, nationale reductiefactor en AVI-correctiefactor. Zie p. 92 voor de waarden van deze factoren; 2) Op basis van huidige sector gemiddelde; 3) In 2025 wordt het overschot aan DPR’s niet vertaald naar een opbrengst vanwege onzekerheid over de toekomstige prijs van de verhandelde rechten;

87

Bijlage | Methodologie

We baseren onze aannames over transportkosten op de EG-verordening overbrenging afvalstoffen – deze cijfers zijn in lijn met andere bronnen Transportkosten Transportkosten voor export naar buitenlandse AVI (€/t verbrand afval) Transportkosten (max. extra) Transportkosten (min) €153/t

€103/t

€69/t €48/t €34/t €14/t

België (Wallonië)

Strategy&

€98/t

€89/t

€64/t €56/t

€81/t

€49/t €66/t

€64/t

€44/t

€47/t

€40/t €17/t

€5/t

€3/t

België (Vlaanderen)

Duitsland (Westelijk)

Duitsland (Overig)

Frankrijk (Noordelijk)

€9/t

Frankrijk (Overig)

Zweden (Zuid)

Toelichting • In deze studie rekenen we met transportkosten van €0,105/t/km voor wegtransport en €0,02/t/zeemijl (€0,011/t/km) voor scheepvaart, o.b.v. waarborgbedragen in de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen1 • Deze kostenraming voor wegtransport is in lijn met ACM’s bevinding dat publieke aanbestedingen rekenen met €0,10-€0,20/t/km bij het vaststellen van transporttarieven; de kostenraming voor zeetransport is bovendien conservatiever dan van het KiM dat uitgaat van €0,0034/t/km droge bulk2 • Het is belangrijk te vermelden dat deze kostenaanname redelijk conservatief is, lettende op het feit dat kosten in dit geval constant worden gehouden, terwijl bij langere afstanden de gemiddelde kosten naar verwachting afnemen • Bij het bepalen van de minimum- en maximumtransportafstanden tussen Nederland en een ander land, is gekeken naar de afstand tussen AVI’s in beide landen. Er zijn steeds AVI’s geselecteerd die de grootste of kleinste onderlinge afstand hebben.

Bijvoorbeeld, voor de kleinste afstand naar Vlaanderen is de afstand gemeten tussen de AVI's in Roosendaal (NL) en Beveren (BE) • Westelijk Duitsland betreft de staten Schleswig-Holstein, Hamburg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland; Noordelijk Frankrijk de regio’s Hauts-de-France, Normandie, Ile-de-France, Grand-Est, Centre-Val de Loire, Bourgogne-Franche-Comté; Zuidelijk Zweden de regio met alle AVI’s ten zuiden van en inclusief Bollnäs

1) Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen, 2025 (link); 2) ACM, 2023, Besluit - Verbod van concentratie Harbour B.V. en AEB Holding N.V., p. 28 (link); KiM, 2023 (link)

88

Bijlage | Methodologie

Huidige verschillen in poorttarieven laten we buiten de analyse omdat ze grotendeels worden verklaard door niet-structurele factoren Poorttarieven • In theorie reflecteren poorttarieven in een competitieve markt de kosten van afvalverbranding plus een redelijk rendement. Internationale verschillen in gemiddelde poorttarieven worden dan gedreven door kostenverschillen tussen regio’s, bijvoorbeeld vanwege een verschil in arbeidskosten, kapitaalkosten of energiekosten.

• Er zijn verschillende redenen waarom we in onze analyse desondanks geen rekening houden met de huidige verschillen in gemiddelde poorttarieven tussen landen: ‒ Het is aannemelijk dat de huidige verschillen in poorttarieven samenhangen met niet-structurele factoren: ➢ Er kunnen verschillen zijn in de kosten van AVI’s tussen landen die niet samenhangen met structurele factoren. Denk bijvoorbeeld aan verschillen in de gemiddelde leeftijd van de AVI’s, kosten die worden gemaakt om schadelijke gassen te reinigen, verschillen in de energieterugwinning. Deze kosten zijn niet structureel van aard, omdat op termijn nieuwe AVI’s kunnen worden gebouwd of investeringen kunnen worden gedaan waardoor de kostenverschillen veranderen. ➢ Poorttarieven worden bovendien beïnvloed door (tijdelijke) over- of ondercapaciteit die er in landen bestaat, dat wil zeggen het verschil tussen de verbrandingscapaciteit in een land en het binnenlands te verbranden afval. De huidige situatie qua over- of ondercapaciteit hoeft niet representatief te zijn voor de situatie zoals deze er uit zal zien in 2030 of 2035. Dit wordt (impliciet) wel aangenomen als de huidige verschillen in poorttarieven zouden worden betrokken in de analyse. ‒ Achter de ‘gemiddelde’ poorttarieven in een land gaat een dynamiek schuil van verschillende klanten die verschillende tarieven betalen.

De gemiddelde tarieven in een land hoeven daarom niet representatief te zijn voor de tarieven die betaald zouden worden indien Nederlandse afvalontdoeners proberen om afval te exporteren. Voor importstromen lijkt over het algemeen een lager poorttarief te worden betaald dan voor lokaal ontstaan afval, vanwege het bredere concurrentiële speelveld.

Strategy&

89

Bijlage | Methodologie

De winstimpactanalyse voeren we uit o.b.v 10-jaars historische gemiddelden voor EBITDA, productiecijfers en CO2-uitstoot Winstimpactanalyse Deelnemende AVI’s

Toelichting

1

• De impact van de ASB en de CO2-heffing op de EBITDA hebben wij voor de periode van 2025 – 2035 per bedrijf met behulp van de onderstaande formule berekend: EBITDAt = EBITDAbasecase – ASBt * (Afval verbrandt–vrijstellingent) * (Aandeel NL * DoorgifteASB NL + Aandeel import * DoorgifteASB import ) – CO2-heffingt * fossiele uitstoot (excl. CCS)t * (1-DPR’st) * (Aandeel NL * DoorgifteCO2 NL + Aandeel import * DoorgifteCO2 import)

2

3

4

Strategy&

• Als startpunt van de analyse gebruiken we de 10-jarig historisch gemiddelde EBITDA per AVI (EBITDAbasecase in 2025 prijzen) – dit betreft in principe enkel de EBITDA van de AVI-activiteiten1 • Vervolgens berekenen we de jaarlijkse ASB- en CO2-heffingskosten per AVI o.b.v. de 10-jarig historisch gemiddelde productieen CO2-uitstootcijfers zowel bij huidig als aangescherpt beleid, waarbij wordt aangenomen dat de CCS-plannen waar momenteel SDE++ voor is verstrekt worden gerealiseerd • De winstimpact van de ASB- en CO2-heffingskosten staat gelijk aan dat deel dat niet kan worden doorgerekend. We hanteren hiervoor aparte aannames voor de ASB en CO2-heffing, en apart voor nationale afvalvolumes en importvolumes. De doorgiftepercentages baseren wij op de analyses in hoofdstuk 4.2-4.3 over de doorgiftemogelijkheden aan afvalontdoeners en aan afnemers • De impact van het aangescherpte beleid wordt uitgedrukt als %-verschil tussen de EBITDA in het aangescherpte beleidsscenario en de EBITDA in 2025 • Van de EBITDA-impact van de vier AVI’s hebben wij een gemiddelde genomen (gewogen o.b.v.

de EBITDA’s); de relatieve EBITDA-daling is representatief voor 68% van totale capaciteit in de Nederlandse AVI-sector • De EBITDA-berekening staat los van mogelijke toekomstige ontwikkelingen van de afvalproductie, buitenlandse heffingen en opbrengsten uit energieopwekking – daarmee betreft het een impactanalyse van de fiscale maatregelen en geen winstvoorspelling 1) De EBITDA’s van Attero en AEB omvatten (in sommige jaren) meer dan enkel verbrandingsactiviteiten vanwege de wijze waarop de financiële administratie wordt bijgehouden. Hierdoor zal de analyse de EBITDA-impact onderschatten, ervan uitgaande dat deze overige activiteiten positieve EBITDA’s hebben. Bij de winstimpactanalyse wordt daarnaast uitgegaan van de jaren die representatief zijn voor de huidige, reguliere bedrijfsvoering van elke AVI: (i) bij AVR betreft dit 2015-2022 i.v.m. de bedrijfsbrand op locatie Rozenburg in september 2023 die de data van 2023 en 2024 sterk heeft beïnvloed, (ii) bij AEB is 2019 buiten beschouwing gelaten omdat 4 lijnen maandenlang hebben stilgelegen waardoor de productie sterk is beïnvloed, (iii) bij EEW betreft dit 2019-2024 i.v.m. de ingebruikname van een extra lijn die de productie aanzienlijk heeft verhoogd.

Alle EBITDA’s zijn tevens gecorrigeerd voor inflatie; 2) Toekomstige inflatie-indexatie van de heffingen heeft geen invloed op het tarief waarmee wordt gerekend omdat de berekening in 2025 prijzen is; 3) NEA, z.d., (link)

90

Bijlage | Methodologie

Bij de berekening van de EBITDA-impact van de fiscale maatregelen hanteren we een aantal aannames Aannames (1/2) Variabele

Beleidspad

Afvalstoffenbelasting (ASB)¹

Huidig beleid

Unit

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

39,70

Aangescherpt beleid

39,70

45,76

51,82

58,88

63,94

70,00

74,00

78,00

82,00

86,00

90,00

Huidig beleid

87,90

100,74

113,58

126,42

139,26

152,10

152,10

152,10

152,10

152,10

152,10

87,90

129,00

171,00

212,00

254,00

295,00

295,00

295,00

295,00

295,00

295,00

€ / ton afval

CO2-heffing¹

€ / ton CO2 Aangescherpt beleid

EU ETS

Huidig en aangescherpt beleid

€/ ton CO2

73,00

80,00

87,00

94,00

101,00

108,00

114,60

121,20

127,80

134,40

141,00

Procesemissiefactor³

Huidig en aangescherpt beleid

Fractie

0,97

0,97

0,97

0,91

0,91

0,91

0,91

0,91

0,91

0,91

0,91

Nationale reductiefactor⁴

Huidig en aangescherpt beleid

Fractie

1,057

0,979

0,901

0,823

0,745

0,667

0,589

0,511

0,433

0,355

0,277

1,000

0,880

0,760

0,640

0,520

0,400

0,400

0,400

0,400

0,400

0,400

1,000

0,880

0,760

0,640

0,520

0,400

0,267

0,133

0,000

0,000

0,000

AVIcorrectiefactor⁵

Strategy&

Huidig beleid

Fractie Aangescherpt beleid

1) Belastingdienst, 2025 (link); Informatiepunt Leefomgeving, 2023 (link); NEA, 2025 (link); Maatvoering van Ministerie van Financiën en bij de aangescherpte ASB lineaire interpolatie van 2026-2029 en 20312034. Voor de grondslagen van de ASB en de CO2-heffing, zie p. 23-24 over de fiscale maatregelen. Hierbij geldt de aanname dat AVI-reststoffen die de AVI weer verlaten uitgezonderd blijven van de ASB, aangezien deze niet in de fiscale maatregelen als onderdeel van de grondslagverbreding worden genoemd. 2) Voor de ETS-prijs van 2025 is de prijs van 8 augustus 2025 gebruikt. Verder is uitgegaan van PBL, 2024, Klimaat- en energieverkenning 2024 (link) en lineaire interpolatie; 3) NEA, z.d. (link); 4) NEA, z.d. (link); 5) NEA, z.d. (link); Ministerie van Klimaat en Groene Groei, 2025 (link)

91

Bijlage | Methodologie

Bij de berekening van de EBITDA-impact van de fiscale maatregelen hanteren we een aantal aannames Aannames (2/2) Variabele

Unit

Toelichting

Kostendoorgifte

%

De doorgiftepercentages baseren wij op de analyses in hoofdstuk 4.2-4.3 over de doorgiftemogelijkheden aan afvalontdoeners en aan afnemers: • ASB op nationale volumes: 90% • ASB op import: 0% • CO2-heffing op nationale volumes: 10% • CO2-heffing op import: 0%

Emissieintensiteit

ton CO2emissie / ton afval

In de winstimpactanalyse is in basis gerekend met de daadwerkelijke totale fossiele CO2-emissie per AVI. Bij afwezigheid van deze data voor de AVI alsook bij de sectoranalyse wordt de sectorgemiddelde emissie-intensiteit gehanteerd. Dit betreft 0,36 ton fossiele CO2 per ton verbrand afval.

ton CO2emissie

Alle voorgenomen verduurzamingsmaatregelen die de fossiele CO2-emissie reduceren, zijn meegenomen in de berekeningen. De grondslagreductie voor de CO2-heffing door middel van CO2afvang is gemeten in de historische verhouding fossiele tot biogene uitstoot bij de respectievelijke AVI, tenzij voor de verduurzamingsmaatregel een andere verhouding bekend is.

Verduurzamings maatregelen

Strategy&

92

9.2 Strategy&

Landenvergelijking

93

Bijlage | Landenvergelijking

De geanalyseerde landen zijn gekozen vanwege geografische nabijheid en/of als alternatief voor huidige importstromen Landenselectie Fiscale maatregelen in de afvalsector in Europa1

Toelichting

Verbrandingsbelasting Stortbelasting

• • Zweden

Toegepast

CO2-heffing

Niet toegepast Nederland

België Duitsland

Roemenië Frankrijk

•

•

Strategy&

Voor de landenvergelijking is gekozen voor 5 Europese landen: België, Duitsland, Frankrijk, Zweden en Roemenië De selectie van België, Duitsland, Frankrijk en Zweden is gebaseerd op het hun potentieel als reële alternatieven voor verbranding bij Nederlandse AVI’s, ofwel door hun geografische nabijheid, ofwel doordat ze fungeren als alternatieven voor de huidige Nederlandse importstromen ‒ België, Duitsland en Frankrijk zijn met name relevant vanwege hun geografische nabijheid, waarbij theoretisch de Nederlandse CO2-heffing over land vermeden zou kunnen worden ‒ Zweden is, naast dat het per schip makkelijk te bereiken is, met name relevant als alternatief voor huidige importstromen in Nederland. Als gekeken wordt naar de top 5 herkomstlanden van Nederlandse importen, behoort Zweden al tot de top 5 exportbestemmingen voor vier van deze herkomstlanden. Ook Duitsland en Frankrijk bieden reële alternatieven met betrekking tot importstromen. Daarnaast is Roemenië, bekend om haar hoge aandeel van afvalstort en lage stortbelasting, relevant om in de analyse mee te nemen te nemen vanwege het risico dat Nederlandse volumes lokale volumes in het buitenland zullen verdringen naar stortplaatsen (z.g.n. waterbedeffect)¹ De geselecteerde landen hanteren daarnaast in mindere mate fiscale maatregelen voor de afvalsector dan Nederland (verbrandingsbelasting, CO2-heffing en stortbelasting)

1) Gebaseerd op o.a. EEA, 2024 (link). Deepdives van de maatregelen beschikbaar op de volgende pagina’s. Volgens de EEA geldt in Roemenië geen effectief stortverbod. Zie bovendien p. 100 voor de lage stortbelasting die wordt geheven.

94

Bijlage | Landenvergelijking

In Duitsland wordt geen belasting geheven op verbranden of storten – wel geldt er een CO2-prijs voor AVI’s Landprofiel Duitsland Afvalverwerking in Duitsland

Beleid rondom afvalverwerking (beprijzing en normering) Component

Tarief

Toelichting beleidsvoering

0€/ton

•

Er geldt geen belasting op verbranding in Duitsland

0€/ton

• •

Er geldt geen belasting op storten in Duitsland Storten van afval met een Total Organic Carbon content boven 3% (boven 18% voor mechanisch-biologisch verwerkt afval) is verboden

• • •

CO2-uitstoot bij afvalverbranders valt onder de nationale ETS CO2-uitstoot afkomstig uit biogene bronnen is vrijgesteld Rekening houdend met de CO2-uitstoot van het verbranden van een ton afval komt het tarief neer op 20€/ton afval

Aantal AVI’s1: 91 Aantal cementovens2: 31 Totale AVI capaciteit3: 26,2 Mton/jaar

Verbranden

Import van afval4: 2,0 Mton Export van afval4: 1,0 Mton

Storten

Afvalverwerkingsmethoden (gemeentelijk afval)5

69% Recycling

Strategy&

30%

55€/ton CO2

1%

Verbranding Stort

CO2-prijs6

1) CEWEP, 2022 (link); 2) Gebaseerd op cijfers van Cemnet; 3) Gebaseerd op marktanalyses (geen wetenschappelijke basis) van Remondis, 2025; 4) Gebaseerd op Eurostat, 2022, Waste shipment statistics (link). Afvalstromen met labels R1 en D10 zijn meegenomen; 5) Eurostat, 2025 (link); 6) Tarief voor 2025 uit Fuel Emission Allowance Trading Act (BEHG)

95

Bijlage | Landenvergelijking

In België gelden verschillende tarieven voor verbranden en storten, voornamelijk afhankelijk van regio en type afval Landprofiel België Afvalverwerking in België

Beleid rondom afvalverwerking (beprijzing en normering) Tarief6 BXL

Component Aantal AVI’s1: 16

Toelichting beleidsvoering

15,00€/ton

•

VL

16,26€/ton 28,76€/ton

WAL

•

Aantal cementovens2: 4

17,66€/ton 82,15€/ton

Totale AVI capaciteit3: 3,0 Mton/jaar Import van afval4: 0,7 Mton

Verbranden

•

Strategy&

1%

Verbranding Onbekend

CO2-prijs

144,89€/ton

• •

•

79,69€/ton

BXL

Recycling

45%

72,09€/ton

0€/ton CO2

VL

53%

131,07€/ton

0€/ton CO2

WAL

Storten

Afvalverwerkingsmethoden (gemeentelijk afval)5

WAL

VL

Export van afval4: 0,5 Mton

0€/ton CO2

•

Er gelden verschillende tarieven voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest, Vlaanderen en Wallonië In Vlaanderen geldt het lagere bedrag voor huishoudelijke afvalstoffen, medisch afval en slibs, en het hogere bedrag voor bedrijfsafvalstoffen In Wallonië is het bedrag afhankelijk van de aanwezigheid van energieterugwinning (hogere tarief geldt voor geen energieterugwinning bij het verbranden) In Brussel bevinden zich geen stortplaatsen In zowel Vlaanderen als Wallonië geldt een stortverbod voor brandbaar en biologisch afbreekbaar afval, met in Vlaanderen een aanvullend verbod voor afzonderlijk ingezameld afval In Vlaanderen en Wallonië gelden stortbelastingen die hoger zijn voor brandbaar afval dan voor niet-brandbaar afval

Er geldt geen specifieke CO2-prijs rondom afvalverwerking

1) CEWEP, 2022 (link); 2) Gebaseerd op cijfers van Cemnet; 3) Gebaseerd op marktanalyses (geen wetenschappelijke basis) van Remondis, 2025; 4) Gebaseerd op Eurostat (2022), Waste shipment statistics (link). Afvalstromen met labels R1 en D10 zijn meegenomen; 5) Eurostat, 2025 (link); 6) Tarieven voor 2025. Gehanteerde tarieven: Voor Wallonië hanteren we in deze rapportage het lage verbrandingstarief omdat dit uitgaat van energieterugwinning zoals in Nederland. Voor Vlaanderen hanteren we tevens het lagere tarief omdat bij dit tarief gemeentelijke volumes al kunnen verplaatsen naar het buitenland.

96

Bijlage | Landenvergelijking

In Frankrijk hangt de verbrandingsbelasting af van de energieprestatie van de installatie – ook gelden er stortbelastingen Landprofiel Frankrijk Afvalverwerking in Frankrijk

Beleid rondom afvalverwerking (beprijzing en normering) Component

Aantal AVI’s1: 116

Tarief6

Toelichting beleidsvoering

7,5€/ton

Aantal cementovens2: 27

15€/ton

•

De hoogte van het tarief is afhankelijk van de energie-efficiëntie en energieterugwinning van de installatie

•

Er geldt een stortverbod op onbewerkt afval, afval dat gescheiden wordt ingezameld voor recycling en afval dat afkomstig is van gemeenten die geen bronscheidingsschema’s hebben Er gelden stortbelastingen waarbij er een hoger tarief geldt voor niet vergunde stortplaatsen of niet-vergund afval

Totale AVI capaciteit3: 15,5 Mton/jaar Verbranden

Import van afval4: 0,4 Mton

25€/ton

Export van afval4: 0,6 Mton 65€/ton 175€/ton Storten

Afvalverwerkingsmethoden (gemeentelijk afval)5

Strategy&

41%

31%

Recycling

Verbranding

23%

•

0€/ton CO2

5%

Stort Onbekend

•

Er geldt geen specifieke CO2-prijs rondom afvalverwerking

CO2-prijs

1) CEWEP, 2022 (link); 2) Gebaseerd op cijfers van Cemnet; 3) Gebaseerd op marktanalyses (geen wetenschappelijke basis) van Remondis, 2025; 4) Gebaseerd op Eurostat (2022), Waste shipment statistics (link). Afvalstromen met labels R1 en D10 zijn meegenomen; 5) Eurostat, 2025 (link); 6) Tarieven voor 2025 uit Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP) Gehanteerde tarieven: we hanteren in deze rapportage het lage verbrandingstarief omdat bij dit tarief afvalvolumes al kunnen verplaatsen naar het buitenland.

97

Bijlage | Landenvergelijking

In Zweden is de verbrandingsbelasting in 2023 afgeschaft – wel geldt de sector in Zweden onder het EU-ETS Landprofiel Zweden Afvalverwerking in Zweden

Beleid rondom afvalverwerking (beprijzing en normering) Component

Tarief6

Toelichting beleidsvoering

0€/ton

•

De belasting op verbranding is in 2023 afgeschaft

•

Er geldt naast een belasting ook een verbod op het storten van restafval of biologisch afbreekbaar afval, met uitzonderingen voor gesorteerd brandbaar afval dat minder dan 18% totale organische koolstof (TOC) bevat en (al het) afval dat minder dan 10% TOC bevat

•

In Zweden vallen AVI’s onder het EU-ETS en betalen zij dus de ETS-prijs voor hun fossiele CO2-emissies (2025: €73/ton CO2) Er gelden vrijstellingen, die naar verwachting in 2035 volledig zullen zijn afgebouwd Rekening houdend met de afbouw van vrijstellingen en de CO2uitstoot van het verbranden van een ton afval komt het verwachte EU-ETS tarief van €141 in 20357 neer op 51€/ton afval

Aantal AVI’s1: 37 Aantal cementovens2: 2 Totale AVI capaciteit3: 7,1 Mton/jaar Verbranden

Import van afval4: 2,3 Mton Export van afval4: 0,04 Mton

66€/ton Storten

Afvalverwerkingsmethoden (gemeentelijk afval)5

•

Strategy&

40%

59%

Recycling

Verbranding

73€/ton CO2

1% Stort

CO2-prijs

•

1) CEWEP, 2022 (link); 2) Gebaseerd op cijfers van Cemnet; 3) Gebaseerd op marktanalyses (geen wetenschappelijke basis) van Remondis, 2025; 4) Gebaseerd op Eurostat (2022), Waste shipment statistics (link). Afvalstromen met labels R1 en D10 zijn meegenomen 5) Eurostat, 2025 (link); 6) De stortbelasting in 2025 is 744 SEK en hier omgerekend in euro. Voor de ETS-prijs is de prijs van 8 augustus 2025 gebruikt; 7) PBL, 2024, Klimaat- en energieverkenning 2024 (link)

98

Bijlage | Landenvergelijking

In Roemenië bevinden zich geen AVI’s en wordt vooral gestort – de stortbelasting is lager dan in veel andere EU landen Landprofiel Roemenië Afvalverwerking in Roemenië

Beleid rondom afvalverwerking (beprijzing en normering) Component

Tarief

Toelichting beleidsvoering

0€/ton

•

Er geldt geen belasting op verbranding in Roemenië

• •

Er geldt een verbod op het storten van recyclebaar afval Sinds 2019 is er een stortbelasting ingevoerd, die op dit moment €16 euro per ton bedraagt

•

Er geldt geen specifieke CO2-prijs rondom afvalverwerking

Aantal AVI’s1: 0 Aantal cementovens2: 7 Totale AVI capaciteit: 0 Mton/jaar Verbranden

Import van afval3: 0 Mton Export van afval3: 0 Mton

16€/ton Storten

Afvalverwerkingsmethoden (gemeentelijk afval)4

0€/ton CO2

12% 7%

74%

6%

Recycling Verbranding

Stort

Onbekend

Strategy&

1) EEA (2025); 2) Gebaseerd op cijfers van Cemnet; 3) Gebaseerd op Eurostat (2022), Waste shipment statistics (link). Afvalstromen met labels R1 en D10 zijn meegenomen. In Roemenië vindt wel export en import van andere afvalstromen plaats; 4) Eurostat, 2025 (link)

CO2-prijs

99