20240418-NIPV-Brandveiligheid-van-verduurzaamde-en-snel-gerealiseerde-woningen.pdf

Veelal konden de bewoners zelfstandig vluchten; bij twee casussen is een bewoner gered door de brandweer, omdat deze niet meer zelfstandig kon vluchten door de rookverspreiding. Bij één casus vallen er (licht)gewonden. De redenen dat de brandweer zich op bepaalde momenten moest terugtrekken (het gebouw moest verlaten) is verschillend. Een keer was dit noodzakelijk vanwege het risico van een (explosieve) rookgasontbranding. In het tweede geval vanwege een snelle en onoverzichtelijke branduitbreiding over het dak vanwege het falen van de droge blusleiding. En in het derde geval eveneens vanwege brand op het dak, waarna de brandweer bovendien afstand moest nemen vanwege instortingsgevaar. Er is een verschil in de tijd die de brandweer nodig had om het sein ‘brand meester’ te kunnen geven. Bij de verduurzaamde woningen duurde dit ongeveer 8 uur, bij het opgetopte woongebouw bijna 6 uur en bij de unitwoningen iets meer dan 4 uur.

47/79

4 Vergelijking tussen casussen en doelstellingen van bouwregelgeving Dit hoofdstuk gaat in op de vraag: Hoe verhouden het brandverloop, de brandbestrijding en het resultaat van de branden zich met a) de doelstellingen en uitgangspunten van de (bouw)regelgeving op gebied van brandveiligheid en b) al bekende inzichten op het gebied van brandveiligheid van dit type woningen? In paragraaf 4.1 komt de beschouwing van het brandverloop aan bod, paragraaf 4.2 behandelt de brandbestrijding en in paragraaf 4.3 wordt ingegaan op de gevolgen van de brand. Per onderwerp worden eerst de belangrijkste bevindingen beschreven en daarna volgt een beschouwing van de bevindingen in relatie tot uitgangspunten en eventuele eerdere inzichten.

4.1 Brandverloop 4.1.1 Brand in de gebouwschil

Bevindingen In de drie casussen heeft de brand zich uitgebreid naar de gevel, die is uitgevoerd als lichte bouwconstructie met daarin brandbare bouwmaterialen. Bij de melding of binnen 6 minuten na de melding is de brand aanwezig in of op de gevelconstructie. In alle drie onderzochte casussen is het dak ontstoken als gevolg van een ontwikkelde brand: er was sprake van een uitslaande woningbrand, of van een ontwikkelde brand op een balkon. De gebouwschil (gevel en dak) heeft aanzienlijk bijgedragen aan de brandvoortplanting. Beschouwing Bij verduurzaamde of snel gerealiseerde woningen en woongebouwen is doorgaans sprake van een lichte bouwconstructie met brandbare onderdelen, waardoor de materialen in de gebouwschil bij een ontwikkelde of uitslaande brand bijdragen aan het brandverloop. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat deze materialen bij een dergelijke brand worden blootgesteld aan een hoge thermische belasting (door een brand met het brandvermogen overeenkomstig een woningbrand). Deze belasting is veel hoger dan de thermische belasting die wordt gehanteerd in de testmethode (een brandvermogen vergelijkbaar met een prullenbakbrand of vuurkorfbrand), waarmee de brandklasse van de materialen aan de buitenzijde van een gebouwschil wordt bepaald.

Brandklasse Om het risico te beperken dat een gevelconstructie vlamvat en brand zich vervolgens snel over een geveloppervlak kan verspreiden geeft het Bouwbesluit 2012 eisen voor de brandklasse waaraan de gevelconstructie aan de buitenzijde moet voldoen. De testmethode voor de brandvoortplantingsklasse staat model voor een brandende prullenbak of klein meubel in de hoek van een kamer (DGMR, 2021). De brandklasse van een gevelconstructie

48/79

geeft daarom uitsluitend een indicatie van de bijdrage aan de brandvoortplanting bij een kleine brand, zonder betrouwbaar inzicht te bieden bij een grote (zoals uitslaande) brand. Bovendien worden geen eisen gesteld aan het brandgedrag van de (diepere) kern van de gevelconstructie. Bij een ontwikkelde of uitslaande woningbrand blijkt dat de gevelconstructie aanzienlijk kan bijdragen aan de brandvoortplanting en branduitbreiding. Dit is al eerder gebleken uit de brand in de Grenfell Tower (Londen, 14 juni 2017), maar ook uit de brand in een hoge woontoren in Valencia (Spanje, 22 februari 2024), die plaatsvond in de periode dat het onderhavig onderzoek is uitgevoerd. Bij beide branden zijn de woontorens volledig onbewoonbaar geraakt en zijn meerdere mensen omgekomen. Daarmee wordt de doelstelling van de voorschriften voor beperking van brandvoortplanting niet bereikt, namelijk het voorkomen van snelle ontwikkeling van brand en rook. Geen eisen aan het brandgedrag van de (diepere) kern van de gevelconstructie Er gelden geen eisen aan de bijdrage van brandvoortplanting van de materialen in de kern van de gevelconstructie, wanneer deze aan de buitenzijde van de gevel zijn afgeschermd met een onbrandbaar materiaal. In de casus ‘Verduurzaamde woningen’ was een gevelsysteem toegepast van EPS met aan de buitenzijde (onbrandbaar) stucwerk.

Wanneer een dergelijk gevelsysteem wordt blootgesteld aan de ‘prullenbakbrand’ volgens de testmethode, kan het voldoen aan brandklasse B. In het geval het wordt blootgesteld aan een veel grotere (zoals uitslaande) brand, kan EPS achter de stuclaag echter gaan pyrolyseren en mee gaan branden. De voorschriften van het Bouwbesluit 2012 zijn evenmin gericht op het voorkomen van het ontsteken van een (brandbare) gevel als gevolg van een binnenbrand (hooguit indirect via de wbdbo-eis).

De constatering dat gevelonderdelen in brand kunnen raken, ondanks dat wordt voldaan aan brandklasse B conform de brandtest, is al eerder gedaan in een onderzoek door DGMR (2021, p.30): Het is aannemelijk dat een niet verwaarloosbaar deel van de gevels bij de huidige bouwwijzen een grote gevelbrand kan vertonen als gevolg van een grote ontstekingsbron als een uitslaande brand, ook bij het voldoen aan de brandklasse B. De verschillen tussen die grote ontstekingsbronnen en de ontstekingsbron die is gebruikt voor de bepaling van de klassering en de beperkingen van de testmethode zijn daarvoor groot genoeg (zie bijvoorbeeld het verschil in warmtebelasting, beschreven 3.2.2). De kans op slachtoffers is dan afhankelijk van de (al dan niet zelfstandige) vluchtmogelijkheden en de inzetmogelijkheden van de brandweer. Dit onderzoek is uitgevoerd naar aanleiding van een aanbeveling van de ATGB naar aanleiding van de brand in de Grenfell-Tower in Londen (ATGB, 2020). Op basis hiervan zijn voorstellen gedaan voor een hogere brandklasse (A2) en een meer realistische testmethode voor hoger gelegen geveldelen. 7 Dit heeft geleid tot een voorgenomen wijziging van de voorschriften van het Besluit bouwwerken leefomgeving, die naar verwachting in 2026 in werking treden (Ministerie van BZK, 2023).

Deze voorschriften gaan uitsluitend gelden voor hoge gebouwen en worden niet van toepassing op gebouwen zoals de casussen in dit

7 Namelijk brandklasse A2 met een uitzonderingsmogelijkheid, afhankelijk van de hoogte (> 30 of > 50 m) en de gebruiks-

functie. De uitzonderingsmogelijkheid op brandklasse A2 betreft een alternatief om te voldoen aan bepaalde testmethoden die het brandgedrag in de praktijk beter representeren dan de Europese klassering volgens NEN-EN 13501-1.

49/79

onderzoek, maar zouden ook een oplossingsrichting kunnen bieden om de bijdrage aan de brandvoortplanting verder te beperken bij toepassing van lichte bouwconstructies. Vliegvuur Om te beperken dat een dak vlamvat als gevolg van vliegvuur door een brand in de omgeving (ander perceel) en zich vervolgens over het dak kan verspreiden, mag de bovenzijde van een dak niet-brandgevaarlijk (‘vliegvuurbestendig’) zijn. De testmethode voor de vliegvuurbestendigheid bestaat uit een zogenaamde ‘vuurkorftest’ conform NEN 6063. Dit betreft een testbrand met een (zeer) laag brandvermogen. De vliegvuurbestendigheid van dakbedekking geeft daarom uitsluitend een indicatie van het brandgedrag bij blootstelling aan een vuurkorf, niet van het brandgedrag bij blootstelling aan vlamcontact of straling van een ontwikkelde brand. De voorschriften voor vliegvuurbestendigheid van dakbedekking richten zich niet op het verminderen van het risico van ontsteking door brand op hetzelfde perceel door bijvoorbeeld een uitslaande brand uit een gevelopening (vlamcontact en straling).

4.1.2 Snelle branduitbreiding via gebouwschil Bevindingen In alle casussen heeft de brand zich via de gevel en aangrenzende constructies verspreid naar het dak en vervolgens verder via de dakconstructie en naar onderliggende woningen. Bij twee casussen heeft de brand zich in de eerste minuten via de gevelconstructie ook uitgebreid naar de gevelconstructie van de naastgelegen woning. Naast de holle ruimten in constructie-onderdelen, is bij alle casussen ook in enige vorm sprake van een holle ruimte onder een extra schil boven of op de dakconstructie die heeft bijgedragen aan de branduitbreiding. De uitvoering en locatie van de extra schil verschilt per casus, net als de wijze waarop de schil heeft bijgedragen aan de branduitbreiding. Zo hebben in de verduurzaamde woningen de zonnepanelen vanwege de afschermende werking (ophoping van warmte en rook) invloed gehad op de snelle uitbreiding van brand vanaf de dakvoet naar de nok van het dak. In de unitbouw heeft de afschermende werking van het tropendak (eveneens ophoping van warmte en rook) branduitbreiding in en over het platte dak bevorderd. Beschouwing ten aanzien van de wbdbo De bouwregelgeving stelt geen (directe) eisen aan de branduitbreiding via de gevel- en dakconstructie zelf. Dit betekent dat er geen verplichting geldt voor compartimentering van gevel- en dakconstructies die langs meerdere woningen lopen.

De wbdbo-eis geldt namelijk tussen twee woningen en hieraan wordt voldaan als een brand zich niet binnen de voorgeschreven tijdsduur van de ene woning naar een ruimte in een andere woning kan uitbreiden (indirecte eis). Brandbare materialen in een brandwerende gebouwschil De gebouwschil bevindt zich in het branduitbreidingstraject tussen twee woningen. Om te voldoen aan de wbdbo-eis moet de gebouwschil zodanig brandwerend zijn, dat brand zich niet binnen de voorgeschreven tijdsduur van de ene woning naar een ruimte in een andere woning kan uitbreiden. Maar het is wel mogelijk dat de gevel ontbrandt en de brand zich uitbreidt via de gebouwschil. Kortom: een brand kan zich dus via de gevel wél uitbreiden, ook als de brandwerendheid tussen de woningen is gewaarborgd. Steenachtige constructies zijn zowel onbrandbaar als brandwerend.

50/79

Praktische vertaling wbdbo-eis Consequentie hiervan is dat een brand zich weliswaar niet binnen de voorgeschreven tijdsduur uitbreidt naar de binnenzijde van een andere woning, maar zich wel van binnenuit naar een (brandbare) gevel van meerdere woningen kan verspreiden, met als gevolg dat de gehele gevel van aaneengesloten woningen in brand kan staan. Stichting Koninklijk Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) werkt momenteel aan een aanpassing van NEN 6068 met als doel dat ook de branduitbreiding via de gebouwschil in de bepaling van de wbdbo kan worden meegenomen. Beoordeling wbdbo op basis van de branden Of de wbdbo tussen de woningen in de casussen voldeed aan de prestatie-eisen van het Bouwbesluit 2012 kan op basis van het brandverloop in de praktijk niet worden vastgesteld. De prestatie-eisen (zoals de wbdbo) en bepalingsmethoden zijn immers een afsprakenstelsel gebaseerd op genormaliseerde en gestandaardiseerde uitgangspunten en testmethoden. Zoals in hoofdstuk 2 reeds is toegelicht, wijkt het werkelijk brandverloop in de praktijk altijd af van deze uitgangspunten door bijvoorbeeld de hoeveelheid brandbare inventaris en goederen in de woning, de bouwwijze (steenachtig of niet), alsmede de tijdsduur en temperatuur waaraan brandwerende constructieonderdelen bij een daadwerkelijke brand worden blootgesteld.

De wbdbo-eisen in historisch perspectief De vraag kan worden gesteld of de wetgever bij de totstandkoming van de voorschriften van het Bouwbesluit in 1992 en met name de wbdbo-eisen het voorkomen en beperken van branduitbreiding via de gebouwschil van woningen in ogenschouw heeft gehad. In de decennia voor de inwerkingtreding van het Bouwbesluit 1992 was er namelijk sprake van een bouwwijze waarbij voornamelijk steenachtige materialen werden toegepast. De wanden en vloeren die de woningen scheiden van elkaar zijn traditioneel gezien van beton (prefab of gietbouw), maar ook stapelbouw met kalkzandsteen komt voor. Voor de buitengevel zijn vaak bakstenen gebruikt (NPLW, 2023). Bij een dergelijke steenachtige bouwconstructie is geen sprake van een risico van branduitbreiding via de gebouwschil. Ook BZK (2018) geeft aan dat het aannemelijk is dat voor 1992 vooral traditionele gevels zijn gebouwd.

Functionele eis Als we vervolgens kijken naar de functionele eis die ten grondslag ligt aan de wbdbo-eisen, valt op dat die in het Bbl is gewijzigd ten opzichte van Bouwbesluit 2012, zie onderstaand kader. Bouwbesluit 2012, artikel 2.81, eerste lid Een te bouwen bouwwerk is zodanig dat de kans op een snelle uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt. Besluit bouwwerken leefomgeving, artikel 4.49, eerste lid Een bouwwerk is zodanig dat de uitbreiding van brand: > Naar bouwwerken op andere percelen beperkt blijft; en > Geen gevaar oplevert voor het vluchten of hulpverlening bij brand.

Hoewel de toelichting van het Bbl aangeeft dat er alleen sprake is van een redactionele wijziging valt bij eerste lezing het volgende op: > De zinssnede ‘voldoende beperken van de kans op snelle uitbreiding van brand’ is vervallen. Met name het vervallen van ‘snelle’ valt op. In de casussen is namelijk sprake van snelle branduitbreiding.

51/79

>

De overheidsdoelstelling ‘voorkomen dat een brand zich uitbreidt naar een ander perceel’ is in deze functionele eis genuanceerd in ‘de uitbreiding van brand naar bouwwerken op andere percelen beperkt blijft’, ongeacht snelheid van de uitbreiding.

Perceel In hoofdstuk 2 is er reeds op gewezen dat bij rijtjeswoningen elke rijtjeswoning op een afzonderlijke perceel kan liggen. Het is echter ook mogelijk dat meerdere rijtjeswoningen op één perceel liggen. In paragraaf 4.3 (Gevolgen van de brand) worden de consequenties hiervan in het licht van de overheidsdoelstelling ‘voorkomen dat een brand zich uitbreidt naar een ander perceel’ nader belicht.

Voorgenomen wijzigingen Op basis van onderzoek naar de branduitbreiding door een gevelconstructie (Van Mierlo, 2022), uitgevoerd naar aanleiding van een aanbeveling van de ATGB geformuleerd na de brand in de Grenfell Tower in Londen (ATGB, 2020), zijn voorstellen gedaan voor aanpassing van de wbdbo-eisen en -bepaling, zoals (Van Mierlo, 2022, p. 5): > Het verdubbelen van de wbdbo-eis voor bepaalde gebouwen waarvan de vloer van een brandcompartiment > 20 m boven het meetniveau ligt. > Een aanbeveling om in NEN 6068 instructies op te nemen voor de bepaling van de weerstand tegen branddoorslag (wbd) over het uitbreidingstraject door de gevel en de aanbeveling om enkele artikelen te herformuleren. Deze voorstellen hebben geleid tot een voorgenomen wijziging van de voorschriften van het Besluit bouwwerken leefomgeving, die naar verwachting in 2026 in werking treden (Ministerie van BZK, 2023). De aanbeveling over de verdubbeling van de wbdbo-eis is echter niet van toepassing op de bestudeerde casussen en daarmee vergelijkbare gebouwen. De vloeren van de casussen liggen namelijk < 20 m boven het meetniveau. De aanbeveling voor het uitbreidingstraject door de gevel is nog niet gepubliceerd. Gerealiseerde brandwerendheid Met betrekking tot een juiste uitvoering van de wbdbo is een Inspectiesignaal brandwerendheid woningscheidende constructies (VROM, 2008) uitgebracht.

Hierin ligt het accent op het feit dat de wbdbo tussen woningen niet altijd wordt gerealiseerd vanwege “fouten in het ontwerp, slordig werken tijdens de bouw of door ondeskundig uitgevoerde latere (renovatie)werkzaamheden” Bovendien wordt in dit inspectiesignaal kort de achtergrond van de wbdbo-eis beschreven: > Ongecontroleerde uitbreiding van brand moet worden voorkomen. > Bewoners moeten de tijd krijgen om te vluchten. > De brandweer moet in de gelegenheid zijn om door bluswerkzaamheden de brand te beperken tot één woning. Het brandverloop en de snelle branduitbreiding in de onderzochte casussen benadrukken de urgentie om ongecontroleerde uitbreiding van brand te voorkomen en de brand te beperken tot één woning.

52/79

De wbdbo van de scheidingsconstructie tussen de woningen In het antwoord op onderzoeksvraag vier van het Rapport brandonderzoek Van Kinsbergenstraat Arnhem (Brandweer Gelderland-Midden. (2023) wordt gesteld dat de scheidingsconstructies tussen de woningen, die elk een separaat brandcompartiment zijn, op enkele locaties zeer waarschijnlijk niet aan de wbdbo-eis van 30 (gewijzigde onderdelen) of 20 minuten (bestaande ongewijzigde onderdelen) hebben voldaan. Brandweer Gelderland-Midden (2023) onderbouwt dit als volgt (p.77): “De geconstateerde tekortkomingen in de brandwerende scheidingsconstructies waarmee de benodigde wbdbo van 30 minuten zou moeten worden verkregen, hebben bijgedragen aan de branduitbreiding. De toegepaste constructie ter plaatse van de woningscheidende wand- en dakconstructies op de zolder bij het oude schoorsteenkanaal heeft zeer waarschijnlijk geleid tot branddoorslag naar enkele van de aangrenzende woningen. Voordat er sprake was van branddoorslag, heeft er via het beschreven traject rookverspreiding plaatsgevonden.” Uit het onderzoek blijkt dat er op dit punt dus een één op één relatie ligt tussen “zeer waarschijnlijk niet voldoen aan de wbdbo-eis” en “heeft geleid tot branddoorslag naar enkele van de aangrenzende woningen.

Voordat er sprake was van branddoorslag, heeft er via het beschreven traject rookverspreiding plaatsgevonden.” Zonder deze tekortkoming had er waarschijnlijk minder rookverspreiding tussen de woningen plaatsgevonden, met wellicht meer mogelijkheden voor de brandweer om op te treden.

Verbouwniveau van het Bouwbesluit 2012 in relatie tot het brandverloop In de media zijn de lagere eisen voor het verbouwniveau van het Bouwbesluit 2012 voor het opgetopte woongebouw als mogelijke oorzaak genoemd van het brandverloop. Uit het brandonderzoek kan echter niet geconcludeerd worden dat het verbouwniveau debet is geweest aan het brandverloop: het brandonderzoek geeft aan dat mogelijk zelfs aan de nieuwbouwvoorschriften is voldaan. Hieruit kan worden geconcludeerd dat alleen aanscherping van de prestatie-eisen voor verbouw tot het nieuwbouwniveau (wbdbo van 30 naar 60 minuten) niet toereikend is om branden met een dergelijk brandverloop in de toekomst te voorkomen. Dit staat los van de vraag welk kwaliteitsniveau voor brandveiligheid gehanteerd zou moeten worden bij te verbouwen gebouwen.

Beschouwing ten aanzien van afschermende constructies Uit de casussen blijkt dat zonnepanelen, een afdekplaat over de nok of een tropendak (grote) invloed kunnen hebben op de (snelheid van de) branduitbreiding en daarmee op de tijdsduur waarbinnen een brand zich uitbreid tussen twee woningen. In de bepalingsmethode van de wbdbo (NEN 6068) wordt echter geen rekening gehouden met (naderhand) aangebrachte constructies op de gevel en het dak, zoals zonnepanelen. NEN werkt momenteel aan prestatie-eisen voor de brandveiligheid van zonnepanelen op daken. Uit de casus ‘verduurzaamde woningen’ blijkt dat de PV-panelen van invloed kunnen zijn op de branduitbreiding via het dak. In de Handreiking risicobeheersing Advies Veilige PV Panelen (Brandweer Nederland 2020) is er al op gewezen dat de gerealiseerde situatie bij toepassing van PV-panelen boven de dakbedekking niet overeenkomt met de testsituatie voor de bepaling van de vuurvliegbestendigheid van een dakconstructie (Brandweer Nederland, 2020, p. 13): “De energie van het vuur kan niet vrij van de dakbedekking wegstromen, maar wordt door de PV-panelen tegengehouden. Dit kan de nog niet brandende dakbedekking opwarmen, waardoor het brandgedrag van de dakbedekking anders wordt.”

53/79

Verder doet de handreiking de volgende concrete suggesties om de brandveiligheidsrisico’s van PV-panelen op een dakconstructie te beperken: > Toepassing van een niet brandgevaarlijke dakconstructie met een niet-brandgevaarlijke dakisolatie, bij voorkeur een onbrandbare isolatie met brandklasse A of B 8 (volgens NEN-EN 13501-1). > Aan beide zijden van de brandscheiding een strook vrijhouden van zonnepanelen om de kans te verkleinden dat een brand zich onder of via de PV-panelen naar het aangrenzende brandcompartiment kan verplaatsen en om repressie de kans te bieden om de brandscheiding te laten fungeren als stoplijn. De mogelijke invloed van een tropendak op het brandverloop is gebleken uit de casus ‘unitwoningen’. De Wegwijzer brandveiligheid unitbouw, versie nieuwbouw geeft voor daken de volgende aanbeveling indien een schilconstructie (tropendak) over het unitdak wordt geplaatst (VROM, 2007a, p.9): “Gebruik in unitbouw geen brandbare of brandgevaarlijke dakbedekkingsmaterialen. Verwijder eventueel aanwezige brandbare of brandgevaarlijke dakbedekkingsmaterialen van onderliggende units indien een schilconstructie over het unitdak wordt geplaatst.” Kortom, al in 2007 werd aanbevolen om brandbare of brandgevaarlijke dakbedekkingsmaterialen van units te verwijderen indien over het unitdak een schilconstructie wordt geplaatst.

In de casus ‘unitwoningen’ (gerealiseerd na 2007) was brandbare dakbedekking toegepast. De suggesties in de handreiking betreffen echter geen wettelijke eisen. Eisen aan de dakbedekking onder een tropendak De vraag aan welke eisen de brandbare dakbedekking onder het tropendak moet voldoen, kan verschillend beantwoord worden. Naast de uitleg dat op deze dakbedekking alleen de eisen voor vliegvuurbestendigheid (NEN 6063) van toepassing zijn, zou gesteld kunnen worden dat deze dakbedekking aan klasse B zou moeten voldoen. Ook zou een mogelijke uitleg kunnen zijn dat de ruimte onder het tropendak als ‘besloten ruimte’ zou moeten worden aangemerkt en de dakbedekking zou moeten voldoen aan brandklasse D. Hoe het ook zij: ook al zou de dakbedekking hebben voldaan aan brandklasse D of B, dan nog zou blootstelling van de dakbedekking aan vlamcontact of straling via het tropendak hebben kunnen leiden tot ontbranding van de dakbedekking en tot pyrolyse en ontbranding van het onder de dakbedekking gelegen brandbare isolatiemateriaal. Indien een dakbedekking was toegepast met brandklasse D of B had dit de snelheid van branduitbreiding in het beginstadium mogelijk kunnen vertragen. Niet uitgesloten kan echter worden dat het dak een vergelijkbare bijdrage aan de brand en branduitbreiding had geleverd.

4.1.3 Hevige rookontwikkeling vanuit gebouwschil en snelle rookverspreiding via de gebouwschil Bevindingen Er was vrijwel meteen na het ontdekken van de brand sprake van een hevige rookontwikkeling, onder andere vanwege de toegepaste materialen in de gebouwschil. De rook (en hitte) verspreidde zich snel via holle ruimten in de gebouwschil naar andere woningen. De wijze waarop en de snelheid waarmee de rook zich heeft verspreid, verschilt per casus. Ook heeft de rook zich opgehoopt in de holle ruimten (de zolderruimten en onder het tropendak). De rookgassen die via de holle ruimten zijn verspreid, zijn mogelijk ook ontbrand in andere aangrenzende ruimten (rookgasontbranding), met als gevolg dat de branduitbreiding naar deze andere ruimten is versneld. De rookontwikkeling en rookverspreiding hebben er 8 Opgemerkt wordt dat brandklasse B staat voor ‘zeer moeilijk brandbaar’ en niet ‘onbrandbaar’.

54/79

bovendien toe geleid dat een groot aantal mensen werd bedreigd door rook en moest vluchten. Verder heeft de rook een negatieve invloed gehad op de inzetmogelijkheden van de brandweereenheden. Beschouwing Het Bouwbesluit 2012 stelt geen eisen aan de rookproductie van materialen die grenzen aan de buitenlucht en aan materialen in de gebouwschil. Voor de casussen gelden ook geen eisen ter beperking van rookverspreiding tussen de woningen.

4.2 Brandbestrijding 4.2.1 De omvang van de brand bij aankomst van de brandweer Bevindingen Bij alle drie de casussen zijn op basis van de melding meerdere brandweereenheden gealarmeerd, waaronder een redvoertuig. Ook daarna is verder opgeschaald, uiteindelijk naar ‘zeer grote brand’ en GRIP 1 (en bij één casus GRIP 2). Dit betekent dat coördinatie tussen meerdere hulpdiensten (brandweer, politie, ambulance, gemeente) noodzakelijk was. Beschouwing Al bij aankomst van de eerste brandweereenheden week de brandontwikkeling af van een ‘gebruikelijke woningbrand’, waarbij de brand zich doorgaans in een ruimte bevindt en beperkt is tot één woning. De taken van de eerste eenheden waren zowel hulpverlening bij ontvluchting, redding van bewoners in door rook bedreigd gebied, als bestrijding van een omvangrijke en/of moeilijk bereikbare brand die zich uitstrekte over meerdere bouwlagen en/of woningen. Uit de drie casussen komt naar voren dat een brand in de gebouwschil meer van de brandweerorganisatie vraagt dan een ‘gebruikelijke woningbrand’. Bij een ‘gebruikelijke woningbrand’ mag worden verondersteld dat de getroffen brandveiligheidsvoorzieningen afdoende zijn om een effectieve brandweerinzet mogelijk te maken; bij een brand in de gebouwschil blijkt dit niet het geval te zijn.

Een dergelijke brand vraagt om een andere inzettactiek, waarbij het van belang is snel de mogelijkheden en onmogelijkheden te onderkennen. Waar normaal gesproken een brand snel onder controle is te krijgen met een offensieve binneninzet, vraagt een brand in de gebouwschil om een combinatie tussen verschillenden inzetkwadranten, namelijk offensief (gericht op blussen) en defensief (gericht op voorkomen van uitbreiding), van buitenaf (buiteninzet) en als dat niet lukt van binnenuit (binneninzet). De bestrijding van een brandend gebouw kost daarmee meer tijd dan gebruikelijk. Om de juiste inzettactiek te kunnen bepalen is informatie nodig over de risico’s die gerelateerd zijn aan de toegepast bouwmethode. Hierbij kan de inzet van een bouwkundige tijdens de brandbestrijding zinvol zijn. Uit een analyse van andere vergelijkbare branden waarbij de gebouwschil betrokken is (zie ook paragraaf 4.5 en bijlage 2) is naar voren gekomen dat de brandweer in veel gevallen bij aankomst op locatie wordt overvraagd: enerzijds is capaciteit nodig om direct bedreigde woningen te ontruimen en anderzijds moet de brand op meerdere – soms lastig te lokaliseren en te bereiken – plaatsen worden bestreden.

Hoewel de Doctrine gebouwbrandbestrijding (Brandweer Nederland, 2022) aanknopingspunten biedt voor de toepassing van de verschillende inzetkwadranten 9, is over het effectief bestrijden van 9 Het kwadrantenmodel is toegelicht in het Handboek gebouwbrandbestrijding (Baaij et al., 2023).

55/79

branden in de gebouwschil nog maar weinig bekend. Daarnaast kan niet eenvoudig met een buitenverkenning worden bepaald waar de brand en de rook zich bevinden. Volgens de basisprincipes is een defensieve inzet dan al het uitgangspunt.

4.2.2 Bereikbaarheid van de brand Bevindingen Er was sprake van een brand op hoogte, waarbij de brand zich in de gebouwschil bevond. De brand was daarmee moeilijk bereikbaar voor de brandweer. Bovendien was de exacte plaats van de brand onbekend. Bij de drie casussen konden niet of zeer moeilijk stoplijnen in het dak gemaakt worden vanwege een aantal beperkingen: > Verduurzaamde woningen: − De zonnepanelen konden niet eenvoudig verwijderd worden. − De naderhand aangebrachte isolerende schil was vanwege dikte en uitvoering niet eenvoudig te slopen. − Er was geen opstelplaats voor een redvoertuig waarvandaan een stoplijn kon worden gemaakt nabij de brandende woningen. > Unitwoningen: Vanwege het tropendak, bij de casus met de unitwoningen, was het brandende deel van de dakconstructie niet van buitenaf toegankelijk en mede daardoor moeilijk bereikbaar voor een offensieve buiteninzet. Vanwege de snelle en onvoorspelbare branduitbreiding was een binneninzet voor het creëren van een stoplijn ook niet mogelijk. > Opgetopt woongebouw: Ook in dit geval was de dakconstructie niet vanaf alle zijden met een redvoertuig bereikbaar voor een offensieve buiteninzet. Van binnenuit was het niet (meer) mogelijk om in de verdieping onder het dak op te treden.

Beschouwing Het Besluit veiligheidsregio’s voorziet in de beschikbaarheid van een redvoertuig voor het bestrijden van brand op hoogte en voor het redden van personen in bedreigd gebied, waarbij specifieke gebouwen kunnen worden aangewezen als object waarvoor een redvoertuig noodzakelijk is. Er is in de (bouw)regelgeving echter niet voorzien in een opstelplaats voor een redvoertuig. De vereiste opstelplaats voor een brandweervoertuig volgens de bouwregelgeving (binnen 40 meter van een brandweeringang) is ongeschikt voor een redvoertuig om effectief een brand op hoogte te bestrijden of een reddingsoperatie uit te voeren. Op basis van artikel 5.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving heeft een gemeente de mogelijkheid om in het omgevingsplan voorschriften op te nemen voor opstelplaatsen voor redvoertuigen. Daarnaast is geen opkomsttijd voor een redvoertuig vastgelegd en is het aan de veiligheidsregio om te bepalen of en wanneer een redvoertuig nodig is. Bij branden in traditionele bouwwerken waarbij een dakconstructie betrokken is die van buitenaf toegankelijk is voor de brandweer, worden bij traditionele bouwmethoden met dakpannen op regelwerk of platte daken met bitumen strategisch geplaatste stoplijnen gemaakt. Daarnaast kan de inzet van speciaal materieel nodig zijn, zoals een hogedruksnijdende nevelblusser, of van een specialistisch team, zoals een droneteam.

56/79

Creëren van stoplijnen door de brandweer Het maken van een stoplijn in een dak kan nodig zijn wanneer in de dakconstructie zelf geen brandwerende scheiding tussen compartimenten aanwezig is. Om branduitbreiding vanuit het ene compartiment naar het andere te voorkomen, worden bijvoorbeeld over een meter breedte dakpannen verwijderd en wordt vervolgens de dakconstructie opengebroken om zo de brand in de constructie te kunnen bestrijden en branduitbreiding tegen te gaan. Ook bij een plat dak worden zowel de toplaag als de onderliggende constructie opengebroken. Het creëren van stoplijnen is gevaarlijk vanwege de risico's op vallen, instorting en onverwachte uitbreiding van de brand. Bij daken met zonnepanelen of andere installaties bestaat ook het gevaar van elektrocutie. Bovendien kost het maken van stoplijnen tijd, waardoor er altijd rekening gehouden moet worden met branduitbreiding.

Als het dak niet van buitenaf bereikbaar is, wordt vanuit de binnenzijde van aangrenzende woningen het dak opengebroken met hiervoor geschikt materieel, op voorwaarde dat een binneninzet veilig kan worden uitgevoerd. Indien sprake is van rookverspreiding vanuit naastgelegen brandruimten en brandbare materialen in aangrenzende bouwconstructies is dit niet voor de hand liggend, omdat er dan risico’s zijn voor de brandweer met betrekking tot rookgasontbrandingen. Het openbreken van het dak van de verduurzaamde woningen bleek lastig.

4.2.3 Terugtrekken van de brandweer tijdens de inzet Bevindingen In alle drie casussen heeft de brandweer op enig moment een binneninzet moeten staken vanwege een onveilige situatie, en zich moeten terugtrekken. De voornaamste veiligheidsrisico’s hangen samen met de locatie van de brand (in de gebouwschil) en de brandbare materialen in de gebouwschil: > Bij een ‘gebruikelijke woningbrand’ kunnen brandende objecten in een ruimte met een binneninzet doorgaans bestreden worden. Bij brand in de gebouwschil is de brand niet of niet eenvoudig met een binneninzet te bestrijden en is een schakeling tussen een combinatie van inzettactieken nodig. > Rook(gas) is brandbaar en zorgt voor zichtbelemmering. Beschouwing Doordat de brand zich in de gebouwschil bevond, hadden de eerste brandweereenheden die ter plaatse kwamen bij aankomst geen duidelijk beeld van de locatie(s) van de brand en de omvang van het incident. Dit is logisch, omdat branduitbreiding en rookverspreiding via deze constructies van buitenaf vaak moeilijk in kaart te brengen zijn, wat onverwachte scenario's oplevert, zoals snelle rookverspreiding naar verschillende (holle) ruimten in de constructie en het risico op rookgasontbrandingen.

Daarnaast veroorzaakt de toepassing van petrochemische materialen (zoals bitumen en EPS) risico’s voor ontvluchting en brandbestrijding vanwege hevige rookontwikkeling, snelle branduitbreiding en druppelvorming. Dit creëert een onverwacht en complex scenario, met potentieel gevaar voor het brandweerpersoneel dat is ingezet om de brand te bestrijden. De huidige bouwregelgeving richt zich onvoldoende op het voorkomen van branduitbreiding, rookontwikkeling en rookverspreiding via de gebouwschil en de veiligheid van een brandweerinzet.. Vooral in woningen en woongebouwen, waar redding door de brandweer meermaals nodig blijkt (Kobes et al. 2022), is niet alleen de veiligheid voor de bewoners maar ook de veiligheid van een brandweerinzet essentieel. Bovendien ontbreekt het de

57/79

brandweerorganisatie aan een handelingsperspectief om veilig op te treden bij branden in de gebouwschil.

4.2.4 Voorzieningen voor de brandbestrijding Bevindingen De in het opgetopte woongebouw aanwezige droge blusleiding raakte onbruikbaar (defect), waardoor de brandbestrijding op hoogte aanvankelijk niet mogelijk was. Ook de brandweerlift raakte onbruikbaar door water afkomstig uit de defecte blusleiding. Beschouwing Er worden specifieke voorzieningen voorgeschreven die nodig zijn om een brand op hoogte te kunnen bestrijden, zoals een droge blusleiding en een brandweerlift, en eisen gesteld aan het materiaal dat gebruikt wordt aan de buitenzijde van de gevel. Om doelmatig te zijn, is het belangrijk dat de voorzieningen worden onderhouden. Uit een eerder onderzoek (NIPV, 2022d) komt naar voren dat gebouweigenaren vaak niet op de hoogte zijn van de aanwezigheid van een droge blusleiding en het feit dat er onderhoud nodig is. Twijfels over de bedrijfszekerheid kan bovendien voor brandweerpersoneel reden zijn om geen gebruik te maken van een droge blusleiding. Vaak is dan van buitenaf al zichtbaar dat de blusleiding mogelijk niet in orde is, bijvoorbeeld door roestvorming en/of ontbrekende delen. Maar niet alle gebreken zijn van buitenaf zichtbaar.

4.3 Gevolgen van de brand 4.3.1 Nieuwe brandrisico’s bij versneld gerealiseerde en verduurzaamde woningen Bevindingen Bij de drie geselecteerde casussen valt op dat branduitbreiding naar de gevel- en dakconstructie heeft plaatsgevonden en dat de branden hebben geresulteerd in het onbewoonbaar raken van het gehele woonblok of van een aanzienlijk deel daarvan: 8 woningen bij de casus ‘Verduurzaamde woningen’ 75 wooneenheden bij de casus ‘opgetopt woongebouw’ en 95 wooneenheden bij de casus ‘unitbouw’. Er zijn geen dodelijke slachtoffers gevallen. Voor zover bekend heeft één bewoner rookintoxatie opgelopen. Er zijn twee brandweermensen met lichte brandwonden. Omdat bij alle casussen meerdere woningen bij de brand betrokken zijn geraakt, moesten meerdere bewoners, mede als gevolg van de rookverspreiding, hun woningen verlaten. De omstandigheden waarin en de wijze waarop de bewoners hun woning konden verlaten verschilt per casus. Bij twee casussen heeft de brandweer meerdere verdiepingen en gebouwen moeten ontruimen. Ook zijn mensen door de brandweer uit woningen gered. Beschouwing Uit de vergelijking van het brandverloop van de drie casussen met de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de wbdbo-eisen, blijkt dat bij een brand in de gebouwschil het risico toeneemt dat de brand niet binnen de normtijden (het zogenaamd ‘normatief brandverloop’) beheersbaar te krijgen is.

Hiermee wordt namelijk een brandverloop beoogd waarbij de brandweer de brand binnen 60 minuten na het ontstaan onder controle heeft, hetgeen

58/79

inhoudt dat voorkomen wordt dat de brand zich verder uitbreidt. Bij alle casussen heeft de brand zich naar meerdere woningen uitgebreid en was niet na 60 minuten onder controle. Voorkomen van slachtoffers Met betrekking tot de overheidsdoelstelling ‘voorkomen van slachtoffers’ is uit de casussen gebleken dat een aantal personen niet meer via de gebruikelijke routes kon vluchten (via dakraam gevlucht) of door de brandweer is gered. Bij twee casussen heeft de brandweer meerdere verdiepingen en gebouwen moeten ontruimen, waardoor het takenpakket groter was dan alleen brandbestrijding. Hoewel er geen dodelijke slachtoffers zijn gevallen, neemt het risico van slachtoffers wel toe naarmate er meer woningen bij de brand betrokken zijn. Dat er geen dodelijke slachtoffers zijn gevallen, komt mogelijk doordat de brand overdag of in de vroege avond is ontstaan en de bewoners fysiek in staat waren om zelfstandig te vluchten. In de nacht en/of bij meer kwetsbare en minder mobiele bewoners had dezelfde snelheid en omvang van de rookverspreiding tot meer slachtoffers (doden en/of gewonden) kunnen leiden. Voorkomen van branduitbreiding De overheidsdoelstelling het ‘voorkomen van branduitbreiding naar een ander perceel’ lijkt niet te worden bereikt met de invulling volgens de huidige wbdbo-eisen, ervan uitgaande dat elke afzonderlijke woning op een afzonderlijk perceel ligt.

Dit is voor rijtjeswoningen zoals de casus ‘verduurzaamde woningen’ een gebruikelijk uitgangspunt, zie ook hoofdstuk 2. Uit de casussen blijkt namelijk dat branduitbreiding in korte tijd naar de gebouwschil van andere woningen heeft plaatsgevonden. Hierdoor rijst de vraag of de wbdbo-eisen voldoende invulling geven aan de overheidsdoelstellingen en of ze voldoende effectief zijn in relatie tot wat oorspronkelijk is beoogd met ‘het voorkomen van snelle branduitbreiding naar andere percelen’. Bovendien kan een perceel als bedoeld in de bouwregelgeving in de praktijk samenvallen met een kadastraal perceel, een perceel zoals in het omgevingsplan is vastgesteld, of een geheel bouwblok. Gehele gebouw op één perceel In het geval het gehele gebouw op één perceel ligt (casus ‘optoppen’ en casus ‘unitbouw’), wordt aan de overheidsdoelstelling voldaan als er geen branduitbreiding plaatsvindt naar een ander perceel (dus: naar een ander gebouw). Tussen de woningen (afzonderlijke brandcompartimenten) geldt een wbdbo-eis, maar ook daarvoor geldt dat deze niet is gericht op het voorkomen van branduitbreiding naar de gebouwschil van een andere woning, zolang de brand niet binnen de gestelde tijdsduur naar een (binnen)ruimte van een andere woning uitbreidt.

Dat betekent dus dat aan de overheidsdoelstelling wordt voldaan indien de brand zich niet binnen de voorgeschreven tijdsduur uitbreidt van de ene woning naar een (binnen)ruimte van een andere woning of naar een ander (gebouw op) een ander perceel, óók als de gebouwschil van meerdere woningen tegelijk in brand staat.

De keuze van het perceel is dus een variabele bij het al dan niet realiseren van de overheidsdoelstelling die ten grondslag ligt aan de brandveiligheidsvoorschriften. De vraag kan worden gesteld of er sprake is van een optimaal voorschrift en of het nodig is om het doel bij te stellen en de kwaliteit van het voorschrift te verbeteren (Overveld, 2003).

4.3.2 Maatschappelijke impact van de brand Bevindingen De besproken branden hebben een grote maatschappelijke impact gehad. Per casus hebben acht tot bijna honderd huishoudens hun woning verloren, wat de woon- en sociale

59/79

omgeving van in totaal bijna honderdtachtig huishoudens heeft aangetast. Daarnaast heeft de langdurige en grootschalige brandweerinzet aanzienlijke druk gelegd op de capaciteit van de brandweerorganisatie. Beschouwing Uit de vergelijking van het brandverloop van de drie casussen met de uitgangspunten van de bouwregelgeving blijkt dat bij een brand in de gebouwschil het risico toeneemt dat de brand niet binnen de normtijden beheersbaar te krijgen is. De vraag kan gesteld worden of de herstelkosten van in totaal acht woningen en honderdzeventig appartementen als gevolg van drie in beginsel ‘eenvoudige woningbranden’ opwegen tegen de kosten die gepaard gaan met (extra) brandveiligheidsmaatregelen die het risico op dergelijke branden aanzienlijk beperken. Bovendien heeft een brand enorme impact op de bewoners gehad, die een veilige woonomgeving en spullen zijn kwijtgeraakt. Naast het kostenaspect moet ook de toestand op de huidige woningmarkt meegenomen worden: een fundamentele kwestie is of het resultaat (een volledig woonblok of woongebouw dat onbewoonbaar raakt door brand) als maatschappelijk aanvaardbaar beschouwd kan worden, juist in een tijd waarin de vraag naar duurzame woningen groot is.

Tevens rijst de vraag of bewoners van een woning die voldoet aan de huidige brandveiligheidsvoorschriften voldoende beschermd zijn tegen een brand in een naastgelegen woning of dat extra bescherming nodig is. Een vervolgvraag is of alleen de overheid via de publiekrechtelijke bouwregelgeving hiervoor moet zorgen, of dat (ook) de ontwikkelende, ontwerpende en uitvoerende partijen in de praktijk maatregelen moeten nemen om bewoners te beschermen. Het NIPV heeft in 2018 een verkennende studie naar de maatschappelijke impact van branden uitgevoerd (Brandweeracademie, 2018). Het rapport wil een basis bieden voor een bredere discussie over brandrisico’s, waarbij ook maatschappelijke impact van branden meegenomen wordt. Het rapport suggereert ook een herbezinning op de grondslag van weten regelgeving en verwoordt dit als volgt (Brandweeracademie, 2018, p. 38): “Moet regulering mogelijk strenger worden om in ieder geval bredere negatieve gevolgen te verdisconteren? Dat lijkt in ieder geval een logisch gevolg van een bredere oriëntatie. Tegelijkertijd is een waarschuwing op zijn plaats: het is niet mogelijk en vaak ook niet wenselijk om alle risico’s te beheersen. De vraag moet dus zijn: wat is de aard en de grootte van de risico’s die we bereid zijn te accepteren als samenleving?”

4.4 Bevindingen uit eerder onderzoek naar de drie casussen In de drie onderzoeksrapporten van de teams brandonderzoek die zijn gebruikt voor de beschrijving van de drie casussen, zijn ook aanbevelingen gedaan (Brandweer AmsterdamAmstelland, 2023a en 2023b; Brandweer Gelderland-Midden, 2023). Daarnaast zijn voor de casussen ‘verduurzaamde woningen’ en ‘unitwoningen’ door Crisislab aanbevelingen gedaan (Helsloot et al., 2023a en 2023b). In deze paragraaf worden de door het NIPV meest relevant geachte aanbevelingen beschreven. Verduurzaamde woningen In het onderzoeksrapport van Gelderland-Midden (2023) wordt voor het beperken van branduitbreiding en rookverspreiding aanbevolen om fysieke barrières aan te brengen in de gevel- en dakconstructie van woningen, en bij de detaillering van de nokconstructie van het

60/79

dak rekening te houden met de mogelijkheid van branduitbreiding via de buitenzijde van de woning. Voor daken die volledig bedekt worden met zonnepanelen, is het advies om de richtlijnen van Brandweer Nederland te volgen, en om mogelijke trajecten voor branduitbreiding via zonnepanelen op het dak op te nemen in NEN 6068. Om de veiligheid van bewoners te waarborgen, wordt aanbevolen om bij woningen met mechanische ventilatiesystemen met slechts één aanzuigpunt rookdetectie te installeren. Verder wordt aan verhuurder en gemeenten aanbevolen om direct actie te ondernemen, zodra wordt vastgesteld dat een zolder met vlizotrap als verblijfsruimte wordt gebruikt. Om het brandveiligheidsniveau in woningen te verbeteren, wordt geadviseerd om extra rookdetectie te plaatsen in slaapruimten en risicoruimten zoals de keuken. Wat betreft de bouwregelgeving in algemene zin wordt aanbevolen om brandveiligheid niet alleen theoretisch te benaderen, maar om de ervaringen van praktijkincidenten mee te nemen. Verder is geconstateerd dat de bouwregelgeving op sommige punten niet helder is, wat leidt tot verschillende interpretaties over de manier waarop de regels moeten worden toegepast of uitgelegd. Daarnaast zouden het toezicht en de handhaving zich niet alleen moeten richten op verbouwingen, maar ook op bestaande situaties die potentieel brandgevaarlijk zijn. In het onderzoek door Helsloot et al.

(2023a) op basis van het rapport van het team brandonderzoek (Gelderland-Midden, 2023) is geconstateerd dat het voldoen aan bouwregelgeving geen garantie biedt voor een veilige woning, vooral niet bij goed geïsoleerde NOMwoningen waarvoor de huidige regelgeving niet is ingericht. Het verloren gaan van meerdere woningen bij een woningbrand wordt door de onderzoekers als maatschappelijk onacceptabel beschouwd. Zij adviseren het Rijk daarom om te overwegen de bouwregelgeving aan te passen of om het expliciet te maken “wanneer een duurdere bouwwijze maatschappelijk niet acceptabel wordt geacht” (Helsloot et al., 2023a, p. 5). Meer in detail stellen ze voor om een wbdbo te realiseren tussen de gevels en het dakvlak, om zo branduitbreiding naar de nok (en onder de zonnepanelen) te voorkomen. Verder adviseren ze afdichtingen rondom de kozijnen en betere, onbrandbare onderbrekingen in de gevel bij de woningscheidingen. Ook stellen ze maatregelen voor zoals het onderbreken van de zonnepanelen en het ontwerpen van een afdekplaat voor de nok die de brandweer in staat stelt om een brand te stoppen. Unitwoningen In het onderzoeksrapport (Brandweer Amsterdam-Amstelland, 2023b) adviseren de brandonderzoekers om geen tropendak toe te passen of aanvullende maatregelen te treffen. Daarbij wordt verwezen naar de maatregelen conform de Wegwijzer Brandveiligheid Unitbouw 2007.

Als alternatieve gelijkwaardige maatregel wordt een (woning)sprinklerinstallatie in iedere woonunit aanbevolen. Verder wordt geadviseerd om rookmelders in de leefruimte van de woonunit te plaatsen en niet nabij de badkamer of keuken, vluchtroutes vrij te houden van spullen en opslag van goederen en woningtoegangsdeuren te voorzien van (vrijloop)drangers om brand- en rookverspreiding tegen te gaan. Het woongebouw voldeed aan de voorgeschreven brandveiligheidseisen voor nieuwe woongebouwen, maar deze eisen bleken niet afdoende om een snelle en oncontroleerbare branduitbreiding te voorkomen (Helsloot et al., 2023b). Om de brandveiligheid te verbeteren in situaties met een bestaand tropendak, wordt geadviseerd het overstek te verwijderen en een droge sprinkler aan te brengen in de ruimte tussen het dak en het tropendak. Voor

61/79

nieuw te bouwen unitwoningen wordt aanbevolen om geen tropendak te gebruiken of om de dakbedekking uit te voeren in onbrandbaar materiaal. Opgetopt woongebouw Het onderzoeksrapport van het team brandonderzoek van Brandweer Amsterdam-Amstelland (2023a) benadrukt het belang van zorgvuldig onderhoud en beheer van gebouwvoorzieningen. Op verzoek van de brandweer heeft de verhuurder de droge blusleiding van het aangrenzende gebouw laten controleren. Er zijn geen verdere aanbevelingen gedaan.

4.5 Bevindingen uit andere vergelijkbare incidenten De drie onderzochte casussen staan niet op zichzelf. Uit een internetsearch en een snelle verkenning bij de veiligheidsregio’s zijn meerdere recente en vergelijkbare branden naar voren gekomen waarbij de gebouwschil betrokken is geweest (zie paragraaf 1.2 en bijlage 2). In de meeste gevallen is de impact beperkt gebleven tot het verlies van twee tot vier woningen of appartementen. Dit is vooral het geval bij bestaande, niet gerenoveerde woningen. Ook zijn er enkele voorbeelden van brand in de gebouwschil van (recent) nieuwgebouwde woningen met verlies van meerdere woningen als gevolg. De impact is echter het grootst gebleken bij de casussen waarin sprake was van verduurzaamde of snel gerealiseerde woningen. Uit de verzamelde casussen komt naar voren dat de problematiek van branden in de gebouwschil zowel te zien is bij de bestaande woningvoorraad, als bij (tijdelijke) nieuwbouwwoningen en gerenoveerde woningen. Over de branden op basis van de nieuwsberichten is slechts beperkte informatie aangetroffen. De informatie die uit de verkenning bij de veiligheidsregio’s biedt wel voldoende basis voor een nadere analyse.

De vijf door de veiligheidsregio’s aangedragen branden vertonen op een aantal punten overeenkomsten met de drie branden die centraal staan in dit onderzoek: > Bij de vijf branden heeft de brand zich al voor aankomst van de brandweer uitgebreid (via de gevels) naar meerdere delen van (de) woning(en). > Een brand in de gevelconstructie van gestapelde woningen vormt niet alleen een bedreiging voor de woningen links en rechts. Ook de boven en onder liggende woningen kunnen door de brand of rook worden bedreigd. Bij branduitbreiding in verticale richting worden meer woningen (potentieel) bedreigd door de brand. > Er raken meerdere woningen betrokken bij de brand. De branduitbreiding en de routes waarlangs dit gebeurt, verschillen per casus, net als het aantal woningen dat uiteindelijk betrokken raakt bij de brand. De overeenkomsten tussen deze casussen en andere recente branden doen vermoeden dat de drie geselecteerde casussen een goed beeld geven van een algemeen voorkomend patroon van branden waarbij de gebouwschil betrokken is. De bevindingen en lessen die kunnen worden geleerd uit de drie casussen zijn daarmee mogelijk ook van toepassing op een bredere reeks branden met vergelijkbare kenmerken.

De overeenkomsten onderstrepen de urgentie om maatregelen te nemen die gericht zijn op het voorkomen en beperken van dergelijke branden en op het verbeteren van de mogelijkheden van de brandweer om die branden veilig en effectief te kunnen bestrijden.

62/79

5 Belangrijkste lessen en oplossingsrichtingen Op basis van de analyses uit voorgaande hoofdstukken is een aantal lessen te trekken wat betreft de gevolgen van de brand, het brandverloop en de brandbestrijding. De belangrijkste lessen worden hier per hoofdthema weergegeven en middels blauwe tekstkaders aangevuld met oplossingsrichtingen. Hiermee wordt antwoord gegeven op de hoofdvraag: Welke lessen kunnen worden getrokken uit branden in de gebouwschil van verduurzaamde en/of versneld gerealiseerde woningen, en welke oplossingsrichtingen zijn denkbaar om de brandveiligheid van dergelijke woningen te verbeteren?

Les 1 – Risicoafweging bij verduurzaming en versnelde woningrealisatie

Bij verduurzaamde en snel gerealiseerde woningen met een brandbare en nietgecompartimenteerde gebouwschil, blijkt er een risico van een snelle en onvoorspelbare branduitbreiding via de gebouwschil. Dit heeft een grote impact op de bewoners van de betrokken woningen en legt een extra druk op de brandweerorganisatie.

De huidige brandveiligheidsvoorschriften blijken niet toereikend om een dergelijke branduitbreiding voldoende te beperken en om effectieve en veilige brandbestrijding binnen de gangbare verwachting (‘normatief brandverloop’ volgens de regelgeving) en met een standaard brandweereenheid bestaande uit een tankautospuit met zes brandweermensen te waarborgen. De brandweer is met meerdere eenheden ingezet en heeft vier tot ongeveer acht uren nodig gehad om de branden onder controle te krijgen. Uiteindelijk konden de bewoners niet naar hun woningen terugkeren en zijn acht geschakelde woningen en vijfenzeventig tot bijna honderd gestapelde woningen als gevolg van de brand onbewoonbaar geraakt. Gezien het woningtekort en de focus op duurzaamheid, rijst de vraag of dit acceptabel is. Bovendien is de problematiek van branden in de gebouwschil complex. De effectiviteit van brandbestrijding hangt daarbij sterk af van de genomen preventieve maatregelen. Uit de casussen blijkt namelijk dat er sprake was van grootschalige evacuatie, reddingsacties, een onveilige situatie door risico van rookgasontbranding of instorting, en de inzet van speciale middelen (zoals een hoogwerker) en brandweereenheden (zoals een drone-team) om de brand in de gebouwschil te lokaliseren, de constructie open te breken en de brand te blussen.

Zorgvuldige afweging over de risico’s en de oplossingen Een brede maatschappelijke discussie over het risico van een snelle en onvoorspelbare branduitbreiding en de gevolgen daarvan is noodzakelijk om te bepalen of branden zoals die uit de drie casussen maatschappelijk aanvaardbaar worden gevonden. Fundamentele onderliggende vraag is of de overheid meer zou moeten doen om burgers te beschermen tegen de gevolgen van een brand in een naastgelegen woning en de gebouwschil van deze woning. Bij de beantwoording van deze vraag is een zorgvuldige afweging van de risico’s en oplossingen nodig. Hierin moeten de volgende onderdelen worden meegenomen: het belang van het behoud van de woningvoorraad, de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de wetgever en bij de (woning)bouw betrokken partijen, de verwachtingen over en uitvoerbaarheid van een brandweerinzet en de relatie tussen bouwregelgeving en de brandweerinzet.

63/79

Les 2 - Brandverloop in relatie tot preventieve maatregelen

Zowel bij een brand die begint binnen de woning als buiten nabij de gevel, kan een brandbare en niet-gecompartimenteerde gebouwschil, zoals gevel- en dakconstructies, gemakkelijk bij een brand betrokken raken. Dit ondanks de eisen die in de bouwregelgeving worden gesteld om brandontwikkeling via deze constructies te beperken. Dit komt doordat de testmethoden hiervoor niet zijn afgestemd op branden zoals die in de praktijk plaatsvinden, en er geen eisen worden gesteld aan het brandgedrag van de diepere kern van de gebouwschil, wat bij blootstelling aan een ontwikkelde of uitslaande brand kan leiden tot pyrolyse en ontbranding van de kern, ook wanneer deze aan de buitenzijde volledig is afgeschermd met onbrandbaar of zeer beperkt brandbaar materiaal. Eenmaal ontstoken kan een brand in de gebouwschil van een woning zich snel (binnen enkele minuten) uitbreiden naar de gebouwschil van de aangrenzende of bovenliggende woningen. Dit komt doordat er in de wbdbo-eisen geen of onvoldoende rekening wordt gehouden met branduitbreiding via holle ruimten en brandbare isolatiematerialen in de gebouwschil zelf. Ook worden er geen eisen gesteld aan de rookproductie van bouwmaterialen in de gebouwschil, terwijl rook ook kan bijdragen aan de branduitbreiding.

Verder gelden er geen specifieke eisen voor het opdelen van de gebouwschil in compartimenten tussen woningen, waardoor een brand zich in en via de gebouwschil kan uitbreiden naar de gebouwschil van andere woningen en uiteindelijk naar de woningen zelf. Er was vrijwel meteen na het ontdekken van de branden sprake van een hevige rookontwikkeling, onder andere vanwege de toegepaste materialen in de gebouwschil. Vanwege de rookverspreiding moesten bewoners van (een groot deel van) de woningen vluchten of gered worden door de brandweer. Er vallen gelukkig geen dodelijke slachtoffers bij de branden, wel raken enkelen (licht)gewond. Bovendien konden rook en warmte zich ophopen in holle ruimten en constructies, zoals in de gebouwschil en onder zonnepanelen, de nokafdekking en het tropendak, wat mogelijk heeft bijgedragen aan ontbranding van materialen (zoals isolatiemateriaal en bitumendakbedekking) en (risico van) rookgasontbrandingen. In de brandveiligheidsvoorschriften wordt geen of nauwelijks rekening gehouden met secundaire effecten als ophoping van rook en vasthouden van warmte.

Duidelijkheid over de gevolgen van het brandrisico voor de regelgeving en de maatschappij Voor verschillende aspecten blijkt de huidige regelgeving ontoereikend om snelle en onvoorspelbare branduitbreiding en rookverspreiding naar de gevel en het dak van aangrenzende woningen, en uiteindelijk naar meerdere woningen, te voorkomen en een veilige en effectieve brandbestrijding mogelijk te maken. Wanneer dit acceptabel wordt geacht, dan is publieke communicatie over dit brandrisico voor de bewoners van verduurzaamde en snel gerealiseerde woningen noodzakelijk, met het oog op rechtsgelijkheid. Wanneer het brandrisico niet acceptabel wordt geacht, is een meer fundamentele heroverweging van de doelstellingen, uitgangspunten, bijbehorende acceptatiecriteria en de daarop gebaseerde brandveiligheidsvoorschriften en bepalingsmethoden nodig. Om de brandveiligheidsrisico's voldoende te beperken, en voldoende mogelijkheden voor brandbestrijding te hebben, is een systeemgerichte aanpak vereist. Dit houdt in dat niet alleen naar afzonderlijke risico’s en mogelijke oplossingen met brandpreventie- of brandbestrijdingsmaatregelen wordt gekeken, maar naar het volledige systeem van bouwvoorschriften, bouwmaterialen, bouwprocessen, en brandveiligheidsmaatregelen als één geheel.

Deze benadering houdt rekening met de onderlinge afhankelijkheden en interacties tussen verschillende elementen van het systeem en gaat uit van een beoordeling op basis van beschikbare (wetenschappelijke) kennis. (vervolg op volgende pagina)

64/79

Duidelijkheid over de gevolgen van het brandrisico voor de regelgeving en de maatschappij (vervolg) De systeemgerichte aanpak kan leiden tot aanpassingen in de bouwregelgeving of tot gezamenlijke maatregelen van betrokken partijen in de bouwsector. Om de brandveiligheidsrisico’s voldoende te beperken en voldoende mogelijkheden voor brandbestrijding te hebben, is het noodzakelijk dat de kans zo klein mogelijk is dat de brand zich uitbreidt: > tot meer dan één woning, > naar het (brandbare) dak van de brandende woning, en > naar de gebouwschil van andere woningen. Er kunnen verschillende bron- en effectmaatregelen worden overwogen, zoals woningsprinklers, de toepassing van moeilijk brandbare en weinig rook producerende materialen in de gehele gebouwschil (niet alleen de buitenzijde) en compartimentering van of in de gebouwschil. De implementatie van deze oplossingen kan afzonderlijk of in combinatie plaatsvinden.

Les 3 – Uitdagingen en risico’s bij bestrijding van brand in de gebouwschil

Branden in de gebouwschil van versneld gerealiseerde en verduurzaamde woningen verlopen onvoorspelbaarder en grilliger dan een typische woningbrand, waardoor de potentiële gevaren van een binneninzet groter zijn. Zo waren de exacte locaties van de (zoals gedurende de inzet bleek: meerdere) brandhaarden vanuit de posities van de brandweer niet goed vast te stellen. Om uiteenlopende redenen kon de binneninzet de verdere uitbreiding van de branden niet voorkomen, waardoor brandweereenheden zich op een bepaald moment moesten terugtrekken. De brandweer moest de woningen verlaten vanwege het risico van een (explosieve) rookgasontbranding en vanwege de snelle en onoverzichtelijke branduitbreiding over het dak, onder andere vanwege het falen van een droge blusleiding. Zodra de dakconstructie bij de brand betrokken raakt, is de brand moeilijk te bestrijden en raken (bijna) de gehele dakconstructie, en vervolgens meerdere woningen, bij de brand betrokken. In de drie casussen bleek het lastig om de brand offensief te bestrijden (te blussen), en om (met defensieve stoplijnen) de branduitbreiding te beperken (beheersbaar te krijgen). De brandweer is geconfronteerd met een omvangrijk en complex incident, waarbij sprake is van een combinatie van taken (evacuatie, redding en blussing).

Er zijn meerdere brandweereenheden ingezet, waaronder een redvoertuig voor brandbestrijding op hoogte en in één geval ook een drone-team. De brandbestrijding kostte bovendien meer tijd dan bij een typische woningbrand verwacht mag worden. Dit komt onder andere vanwege de noodzaak om de brand vanuit een hoogwerker te bestrijden terwijl er geen geschikte opstelplaats was, het disfunctioneren van de aanwezige brandweervoorzieningen (droge blusleiding en brandweerlift), en de noodzaak om de constructie van binnenuit en van buitenaf te slopen voor bluswerkzaamheden, wat moeizaam ging. Verbeteren van de veiligheid en effectiviteit bij de bestrijding van branden in een gebouwschil Om een veilige brandweerinzet te waarborgen, is het essentieel om signalen van een brand in de gebouwschil te herkennen, inclusief potentiële gevaren zoals rookgasontbranding. Het identificeren van een brand in de gebouwschil is echter niet altijd eenvoudig. Om een handelingsperspectief te ontwikkelen voor branden in de gebouwschil, als alternatief voor de gebruikelijke offensieve binneninzet bij woningbranden, kunnen de Doctrine gebouwbrandbestrijding (Brandweer Nederland, 2022) en het Handboek gebouwbrandbestrijding (Baaij et al., 2023) worden gebruikt.