2 Omgevingsplan Amsterdam_Basisregeling_Toelichting_algemeen deel_versie 14 september 2022.docx

veelal beperkt blijven tot enkele onderwerpen binnen de totale reikwijdte van de Omgevingswet. Wanneer voor een bepaalde activiteit in het omgevingsplan een vergunningplicht in het leven wordt geroepen, dan betekent dat dan ook niet dat daarmee de volledige afweging, met inbegrip van de daarbij behorende onderzoeksplicht, verschuift naar het moment van vergunningverlening. De hoofdlijnen van ontwikkelingsmogelijkheden worden reeds bepaald bij de vaststelling van het omgevingsplan. De aanvaardbaarheid daarvan moet dan ook al wel bij het omgevingsplan worden aangegeven. Alleen op die onderdelen waarop een nadere afweging plaats moeten vinden, zullen de beoordelingsregels door middel van open normen voorzien in de nodige beoordelingsruimte. Op die punten is ook sprake van verschuiving van de onderzoeksplicht.

5.3.4 Gebruik van open of gesloten normen Het omgevingsplan zal heel veel regels over activiteiten bevatten die de voorwaarden stellen waaronder een bepaalde activiteit is toegestaan. Aan de hand van die regels kan worden beoordeeld of een bepaalde activiteit kan plaatsvonden. Dergelijke beoordelingsregels kennen zowel open als gesloten normen. Het verschil in open of gesloten normen hangt samen met de mate van concreetheid van een bepaalde regel. Bij een gesloten norm is de norm objectief bepaald. Bij een open norm is sprake van een norm waarbij de beoordeling of aan de norm wordt voldaan, interpretatie vraagt. De keuze voor gebruikmaking van een open dan wel gesloten norm is relevant in verband met de vorm die regels krijgen. Een regel met een gesloten norm laat geen ruimte voor interpretatie; er geldt een concrete begrenzing waaraan wordt voldaan of niet. Dergelijke regels lenen zich er daardoor in veel gevallen toe dat een initiatiefnemer zelf beoordeelt of een bepaalde activiteit gelet op de norm wel of niet is toegestaan. In dat geval kan worden gekozen voor een algemene regel, die rechtstreeks bindend is. Bij gebruikmaking van open normen ligt dat anders. Dergelijke normen vergen een interpretatie. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld. In dat geval is een vergunningplicht het meest aangewezen.

Deze principes zijn als uitgangspunt gehanteerd. Daarmee wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt van de Omgevingswet om zo veel mogelijk uit te gaan van algemene regels voor activiteiten. In die gevallen is geen voorafgaande beoordeling door een bestuursorgaan nodig. De initiatiefnemer beoordeelt zelf of hij aan de algemene regels voldoet. Dit is niet nieuw. Diegene die een boom wil kappen kan zelf bepalen of een vergunning nodig is of niet. Bepalend is of sprake is van een boom zoals die is gedefinieerd in de Bomenverordening. Is de boom van een bepaalde omvang, dan is een vergunning nodig; is dat niet het geval dan mag de ‘boom’ (die juridisch gezien geen boom is in de zin van de verordening) zonder vergunning worden gekapt. Bij vaststelling in het omgevingsplan van een beoordelingsregel met daarin een open norm geeft de gemeenteraad beoordelingsruimte aan het college van burgemeester en wethouders. Open normen vergen immers een interpretatie, en die is aan het bevoegd gezag dat gaat over vergunningverlening of handhaving, het college. Daarvoor kunnen ook zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld.

5.4 Specifieke zorgplichten In artikel 1.6 van de Omgevingswet is een algemene zorgplicht opgenomen die bepaalt dat een ieder voldoende zorg draagt voor de fysieke leefomgeving. Aanvullend daarop kan het omgevingsplan specifieke zorgplichten bevatten. Een specifieke zorgplicht is gericht tot degene die een bepaalde activiteit onderneemt.

36

Specifieke zorgplichten geven voor een activiteit het doel aan dat bij de bescherming van de fysieke leefomgeving moet worden bereikt zonder daarbij aan te geven met welke middelen dat doel bereikt moet worden, en zonder dat doel in kwantificeerbare termen te omschrijven. Specifieke zorgplichten kunnen bij een evenwichtig gebruik een positieve rol spelen in verschillende situaties: a. ze dragen bij aan het beperken van gedetailleerde regels, zonder dat dit afbreuk doet aan de duidelijkheid voor zowel degene die de activiteit verricht als het bevoegd gezag; b. ze voorzien in bescherming van de leefomgeving bij nieuwe activiteiten of het op een andere manier dan gebruikelijk verrichten van bestaande activiteiten, waarmee bij het opstellen van regels geen rekening kon worden gehouden; c.

ze geven aan hoe gehandeld moet worden in gevallen waarin vanwege de verschillen in de fysieke leefomgeving een algemene regel niet kwantificeerbaar kan worden gemaakt;

d. ze geven een maatstaf voor handelen in bijzondere situaties, waarin de bescherming van de leefomgeving tijdelijk een andere of aanvullende inspanning vraagt. De specifieke zorgplichten laten in al deze situaties de verantwoordelijkheid voor het op een voor de leefomgeving aanvaardbare manier verrichten van een activiteit bij de initiatiefnemer, zonder elke handeling die de initiatiefnemer zou kunnen verrichten en elke situatie die in de fysieke leefomgeving op zou kunnen treden in gedetailleerde geboden en verboden proberen te vangen. Bij het opstellen van regels over activiteiten is het vinden van de juiste balans bij de inzet van verschillende typen regels van groot belang. Dat speelt ook bij een keuze tussen inzet van specifieke zorgplichten in verhouding tot de meer uitgewerkte regels. Voorkomen moet worden dat het werken met specifieke zorgplichten leidt tot vergroting van rechtsonzekerheid, ontwikkeling van pseudoregelgeving, of beleidsregels en jurisprudentie die feitelijk de rol van de ontbrekende meer uitgewerkte regels gaan overnemen. Steeds moet worden afgewogen tot hoe ver opnemen van meer uitgewerkte regels zinvol is, en voor welke handelingen een specifieke zorgplicht een meer passend instrument is.

Bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht hoort in ieder geval dat voor de initiatiefnemer redelijkerwijs te voorzien moet zijn wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt. Is dat niet het geval, dan is het stellen van een maatwerkvoorschrift of maatwerkregel de aangewezen weg. De specifieke zorgplicht gaat niet zo ver dat daaronder ook het voorkomen of beperken van nadelige gevolgen valt die in redelijkheid voor degene die de activiteit verricht niet te voorzien zijn. In dergelijke situaties zal het bevoegd gezag eerst moeten concretiseren dat maatregelen nodig zijn. Dat kan door middel van een maatwerkvoorschrift. Inzet van maatwerkvoorschriften biedt de mogelijkheid om concrete regels te stellen die zijn toegesneden op de lokale situatie, waarmee feitelijk de betekenis van open termen in de specifieke zorgplicht voor die situatie wordt verduidelijkt. De procedure van een maatwerkvoorschrift biedt het bevoegd gezag en degene die de activiteit verricht de ruimte om een constructieve discussie te voeren over de noodzaak van bepaalde maatregelen ter invulling van de specifieke zorgplicht, die niet wordt overschaduwd door de dreiging van een sanctie of kostenverhaal. Als een vastgesteld maatwerkvoorschrift vervolgens niet wordt nageleefd, kan alsnog handhavend worden opgetreden tegen overtreding daarvan.

Het initiatief voor het concreet invullen van wat onder de specifieke zorgplicht valt, hoeft overigens niet altijd bij het bevoegd gezag te liggen. Het is ook mogelijk dat degene die de activiteit verricht of een derde belanghebbende zekerheid wil verkrijgen over die gekozen invulling. Een van de mogelijkheden 37

om deze zekerheid te verkrijgen is het verzoek aan het bevoegd gezag om een maatwerkvoorschrift te stellen. Een andere optie is overleg met het bevoegd gezag over de nadere invulling van de specifieke zorgplicht zonder de uitkomst van het overleg te formaliseren in een maatwerkvoorschrift, bijvoorbeeld als alle betrokkenen het eens zijn met die invulling. In dit Omgevingsplan wordt een zorgplicht opgenomen als een bepaald onderwerp niet of niet volledig wordt gereguleerd door specifieke regels. Hiermee heeft de zorgplicht een vangnetfunctie. Het is in de betreffende situaties niet mogelijk, noch wenselijk, alle theoretisch mogelijke activiteiten te reguleren. Zo zijn er activiteiten die in het algemeen geen problemen veroorzaken, maar in specifieke gevallen toch onacceptabele gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving. Er zal dan niet gauw sprake zijn van overtreding van de zorgplicht, maar in extreme situaties kan het ingeroepen worden. Er zijn ook activiteiten of aspecten waarvoor geen specifieke regels worden gesteld of daarvan expliciet zijn uitgezonderd omdat de toepassing van specifieke regels op moeilijkheden stuit. Zo is bijvoorbeeld het onversterkt menselijk stemgeluid uitgezonderd van de geluidnormering. De reden hiervoor is dat een getalsmatige normering in de praktijk slecht toepasbaar en handhaafbaar is. Andere generieke eisen zijn ook moeilijk denkbaar.

Op het stemgeluid blijft wel de specifieke zorgplicht voor het milieu gelden als vangnet. Dat kan basis vormen om in specifieke gevallen wel nadere eisen te stellen om geluidhinder te beperken (bv. gedragsregels). Er zijn ook situaties die niet worden gereguleerd omdat de planwetgever ze niet heeft voorzien. Het kan bijvoorbeeld gaan om activiteiten die in Nederland (nog) niet voorkomen of om nieuwe technische ontwikkelingen waarvoor de geldende algemene regels niet voldoen. Ook daarop kan een zorgplicht betrekking hebben. In individuele gevallen kan de zorgplicht nader ingevuld/ uitgewerkt worden in een maatwerkvoorschrift waarin concrete maatregelen worden verplicht. Hiermee wordt voor degene die de activiteit verricht duidelijk gemaakt wat van hem wordt verwacht. In paragraaf 5.6 wordt nader ingegaan op het maatwerkvoorschrift.

5.5 Meldingsplicht en informatieplicht Wanneer er met betrekking tot een bepaalde activiteit sprake is van voldoende concrete regels en er om die reden geen voorafgaande toestemming in de vorm van een vergunning is vereist, geldt als uitgangspunt dat wordt gekozen voor het stellen van algemene regels. In dat geval is het aan de initiatiefnemer zelf om te beoordelen of de activiteit mag worden ondernomen, en de daarop betrekking hebbende regels in acht te nemen. Gemeente en belanghebbenden zullen normaal gesproken niet op de hoogte zijn van het uitvoeren van de activiteit. In veel gevallen is dat niet bezwaarlijk, maar in sommige gevallen kan een voorafgaande melding wenselijk zijn. Artikel 4.4, eerste lid, van de Omgevingswet biedt de mogelijkheid om in het omgevingsplan voor die gevallen een meldingsplicht in het leven te roepen. De activiteit mag dan pas starten, wanneer de melding is gedaan. Vooral wanneer de activiteit potentieel een zwaarder gevolg voor de fysieke leefomgeving kan hebben, kan het via een melding nodig zijn dat het bestuursorgaan in staat wordt gesteld om voorafgaand aan het starten van de activiteit nog acties te verrichten, zoals: a.

het uitvoeren van een initiële controle voordat de activiteit van start gaat, zodat het bestuursorgaan zich er van kan vergewissen dat de regels worden nageleefd en geen onaanvaardbare risico’s voor de fysieke leefomgeving optreden,

38

b. het beoordelen of gelet op de kwetsbaarheid van de fysieke leefomgeving of cumulatie met andere activiteiten het wellicht noodzakelijk is om aanvullende eisen te stellen in de vorm van maatwerkvoorschriften (het omgevingsplan moet die mogelijkheid dan wel expliciet bieden), c.

zelf in het kader van het beheer van de fysieke leefomgeving maatregelen te treffen, die een betere bescherming van de leefomgeving waarborgen,

d. via een publieke kennisgeving de directe omgeving over de voorgenomen activiteit te informeren. Omdat het niet melden het bestuursorgaan de mogelijkheid om actie te ondernemen ontneemt en tot oneigenlijk voordeel voor de initiatiefnemer kan leiden, wordt de meldingsplicht geformuleerd als een verbod om de activiteit zonder voorafgaande melding uit te voeren. Mocht een initiatiefnemer daartoe toch overgaan, dan kan in het kader van de handhaving de activiteit zo nodig zelfs stilgelegd worden, om het bevoegd gezag alsnog de tijd te bieden voor de noodzakelijke geachte acties. Het bevoegd gezag is vrij in de keuze op welke wijze het met een melding omgaat. Het kan een ontvangstbevestiging zenden, of schriftelijk een mening kenbaar maken over de juistheid van de melding. Daar waar in voorliggend omgevingsplan voor een meldingsplicht is gekozen, wordt die keuze in de artikelgewijze toelichting van het desbetreffende artikel nader gemotiveerd. Naast een meldingsplicht kan het omgevingsplan ook informatieplichten bevatten. Dat houdt in de verplichting om (in enige vorm) informatie te verstrekken aan een bestuursorgaan of andere instantie gedurende het verrichten van een activiteit of binnen een bepaalde termijn voorafgaand aan het starten van een activiteit, zonder dat daaraan een verbod is gekoppeld de activiteit te verrichten.

Een dergelijke verplichting heeft geen bijzondere wettelijke grondslag nodig.24

5.6 Maatwerkvoorschrift Waar mogelijk worden activiteiten in dit omgevingsplan gereguleerd door middel van algemene regels die voor iedereen gelden. In sommige specifieke gevallen past een algemene regel echter niet. Het kan dan zijn dat in zijn algemeenheid gebruik kan worden gemaakt van algemene regels, maar dat de behoefte bestaat om in bepaalde specifieke gevallen maatwerkvoorschriften te stellen. Artikel 4.5, eerste lid, van de Omgevingswet biedt die dan de mogelijkheid een maatwerkvoorschrift te stellen. Met een maatwerkvoorschrift kan het bevoegd gezag voor een individueel geval van de algemene regel afwijken. Een maatwerkvoorschrift houdt in dat het bestuursorgaan door middel van een beschikking in een individueel geval de plicht oplegt te voldoen aan bepaalde voorschriften in aanvulling op of afwijking van geldende algemene regels. Maatwerkvoorschriften worden bij beschikking gesteld, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat. Het stellen van maatwerkvoorschriften kan uitsluitend als dat in het omgevingsplan (of een hogere regeling) is bepaald.

24 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3 blz. 469.

39

Maatwerkvoorschriften komen in vier vormen voor: a. maatwerkvoorschriften waarbij strengere eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels, b. maatwerkvoorschriften waarbij minder strenge eisen worden opgelegd dan opgenomen in algemene regels, c.

maatwerkvoorschriften waarbij onderwerpen nader worden ingevuld of aangevuld, en

d. maatwerkvoorschriften waarbij van een in algemene regels expliciet opgenomen verbod ontheffing wordt verleend, al dan niet onder beperkingen of voorwaarden. Het van de algemene regels afwijkende maatwerkvoorschrift kan strenger of soepeler zijn. Aanleiding voor een strenger voorschrift kan bijvoorbeeld cumulatie zijn; er zijn bijvoorbeeld meerdere overlastgevende bronnen in de omgeving aanwezig waardoor de gezamenlijk belasting onwenselijk groot is. Aanleiding voor een meer soepele norm kan zijn bijzondere omstandigheden bij de bedrijfsvoering van een bedrijf waardoor het voldoen aan de reguliere norm in alle redelijkheid niet te vergen is. Een maatwerkvoorschrift kan ook gebruikt worden om een algemene regel nader te concretiseren of aan te vullen voor de betere handhaafbaarheid ervan. Het is ook mogelijk om in een maatwerkvoorschrift nader te bepalen wat een open norm of een zorgplicht in een concreet geval inhoudt. Maatwerkvoorschriften bieden dus niet alleen de mogelijkheid om in bepaalde gevallen nadere eisen te stellen, maar ook de mogelijkheid om ontheffing te verlenen waarmee kan worden afgeweken van bepaalde algemene regels. Van de mogelijkheid maatwerkvoorschriften te kunnen geven wordt op verschillende plekken in het omgevingsplan gebruik gemaakt.

Zo is in het hoofdstuk dat gaat over milieubelastende activiteiten een brede grondslag opgenomen om maatwerk te kunnen leveren op de algemene regels van dat hoofdstuk. De mogelijkheid wordt daarbij zoveel mogelijk begrenst. Voor zover dit niet expliciet is gebeurd in de bepaling waarmee de mogelijkheid tot het geven van een maatwerkvoorschrift is gecreëerd, dan volgt dit uit het doel met het oog waarop de regel is gesteld waarover een maatwerkvoorschrift kan worden gegeven. Het maatwerkvoorschrift kan zowel op verzoek als ambtshalve (bijvoorbeeld naar aanleiding van klachten of om een eigen beleidsambitie te halen) genomen worden.

5.7 Omgevingsnormen Allerlei regels over activiteiten zullen normen bevatten die gaan over de aanvaardbaarheid van die bepaalde activiteit. Veel van deze normen hebben betrekking op een specifieke activiteit. Gedacht kan worden aan een regel met een norm die bepaalt hoe hoog gebouwd mag worden, welke geluidsbelasting bij een evenement aanvaardbaar is, of wat de omvang van een horecaonderneming mag zijn. Er zijn echter ook normerende regels denkbaar die algemeen toepasbaar zijn in de zin dat ze betrekking hebben op allerlei typen of alle activiteiten. Ongeacht welke activiteit worden ondernomen, de initiatiefnemer dient dan te voldoen aan die regels. Gedacht kan worden aan regels ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder en geurhinder, of algemene duurzaamheidseisen met betrekking tot bouwwerken. Dergelijke normen hebben gemeen dat ze niet zozeer een bepaalde activiteit centraal stellen en de condities waaronder die mag plaatsvinden, maar dat ze een bepaalde kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal stellen, ten behoeve van die kwaliteit normen stellen, die vervolgens doorwerken naar alle activiteiten. Dergelijke omgevingsnormen zijn onder meer opgenomen in hoofdstuk 11. 40

De normen kunnen ook van toepassing zijn op activiteiten die verder niet zijn gereguleerd door middel van het omgevingsplan. Ze vormen daarmee als het ware een concretisering van de algemene zorgplicht zoals die is opgenomen in de wet (artikel 1.6 Omgevingswet. Die brengt onder meer mee dat iedereen die weet of redelijkerwijze kan weten dat zijn activiteit nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben, verplicht is alle redelijkerwijze mogelijke maatregelen te nemen om gevolgen te voorkomen, dan wel zo veel mogelijk te herstellen, dan wel de activiteit achterwege te laten (artikel 1.7 Omgevingswet. In het omgevingsplan opgenomen omgevingsnormen kunnen ook betekenis hebben voor activiteiten waarover de vraag voorligt of een buitenplanse omgevingsvergunning kan worden verleend. Die kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het ligt voor de hand dat de in het omgevingsplan opgenomen omgevingsnormen voor buitenplanse vergunningaanvragen doorwerken naar de vraag of daarvan sprake is. De omgevingsnormen in het omgevingsplan worden immers gesteld vanuit een bepaalde kwaliteit voor de fysieke leefomgeving.

Het zou vreemd zijn wanneer een binnenplanse vergunning moet worden geweigerd omdat medewerking zou leiden tot een onaanvaardbare windhinder op de omgeving, en dat vervolgens buitenplans vergunning wordt verleend, hetgeen zou inhouden dat de gevolgen toch niet onaanvaardbaar zijn. De in het omgevingsplan op te nemen omgevingsnormen hebben dus tot op zekere hoogte ook externe werking.

5.8 Omgevingswaarden In artikel 2.11, eerste lid, van de Omgevingswet, wordt een nieuw juridisch instrument geïntroduceerd dat bij omgevingsplan kan worden vastgesteld, de omgevingswaarde. Beschrijving van het instrument omgevingswaarde Een omgevingswaarde bepaalt voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan (artikel 2.9, lid 2, Ow): a. de gewenste staat of kwaliteit, b. de toelaatbare belasting door activiteiten, of c.

de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen.

Een omgevingswaarde wordt uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen (artikel 2.9, lid 3, Ow). Een omgevingswaarde beschrijft de daadwerkelijke kwaliteit die op een bepaalde plaats en op een bepaald moment moet worden bereikt, nagestreefd of in stand worden gehouden, en die voornamelijk wordt bepaald door de optelsom van:25 a. de natuurlijke processen (vooral bij omgevingswaarden voor het milieu); b. de invloed van activiteiten van burgers en bedrijven; c.

de keuzes die de verschillende overheden maken bij het beheer van de fysieke leefomgeving.

Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt bepaald (artikel 2.10, lid 1, Ow): a. of deze waarde een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich brengt, en b. de locaties waarop de omgevingswaarde van toepassing is.

25 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 95.

41

Daarbij kan een termijn worden gesteld waarbinnen aan de verplichting moet zijn voldaan (artikel 2.10, lid 2, Ow). Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden op grond van deze of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken (artikel 2.10, lid 3, Ow). Het is de overheid die met inzet van beleids- en bestuursinstrumenten deze waarden bereiken of inspanningen verrichten om die te halen.26 De omgevingswaarde is dan ook primair tot de overheid gericht. De overheid moet monitoren, en is indien sprake is van een (dreigende) overschrijding verplicht een programma vast te stellen dat gericht is op het halen van de omgevingswaarde. Onderscheid ten opzichte van omgevingsnormen In dit alles onderscheidt de omgevingswaarde zich van de hiervoor besproken omgevingsnorm. Omgevingsnormen hebben rechtstreeks betrekking op activiteiten, normeren die, en zijn gericht tot degene die een bepaalde activiteit wil verrichten. Daar waar deze materiele (beslis)normen een bepaalde norm aangeven waaraan moet worden voldaan bij de uitoefening van activiteiten, geven omgevingswaarden een bepaald doel aan voor de fysieke leefomgeving. Vanuit dat doel worden in de Omgevingswet aan het vaststellen van een omgevingswaarde ook allerlei verplichtingen verbonden die gericht tot het bestuursorgaan.

Het bestuursorgaan moet er voor zorgdragen dat de omgevingswaarde niet wordt overschreden. Het bestuursorgaan moet monitoren of dat wel of niet het geval is. Het bestuursorgaan moet eventueel maatregelen nemen om (alsnog) aan de omgevingswaarde te voldoen. Het geeft dus geen grondslag voor handhaving, maar tot het nemen van maatregelen door het bestuursorgaan. Wanneer ligt vaststelling van een omgevingswaarde in de rede? Het in een omgevingsplan vaststellen van een omgevingswaarden zal met name toegevoegde waarde hebben in situaties waar sprake is van cumulatieproblematiek van het zelfde aspect en waarbij de gemeente ook in positie is om te sturen op deze bronnen. Of het zinvol, effectief of verstandig is om omgevingswaarden te stellen, afhangt van een aantal zaken:27 

Het beleidsdoel moet objectiveerbaar zijn, anders is niet vast te stellen of aan een omgevingswaarde wordt voldaan.



Het moet gaan om iets dat binnen de invloedsfeer van bestuursorgaan ligt. Het is niet zinvol om een doel te stellen aan jezelf dat je niet bij machte bent om te behalen.



Het bestuur moet bereid zijn om de kosten van monitoring en eventuele maatregelen te dragen.



Het moet effectief zijn. In een aantal gevallen is het effectiever om niet omgevingswaarden te stellen, maar om het beleidsdoel op een andere manier te reguleren. Als er in een gebied één fabriek staat die zorgt voor de belasting, dan is het effectiever om rechtstreeks regels te stellen aan die activiteit.

Het huidig omgevingsplan bevat geen omgevingswaarden.

26 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 23, 50. 27 Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 118, nr. 36, bijlage.

42

5.9 Programma’s met een programmatische aanpak Ook nieuw is dat de wet de mogelijkheid biedt om bij omgevingsplan programma’s met een programmatische aanpak aan te wijzen (artikel 3.15, lid 2, Ow). Beschrijving van het instrument programmatische aanpak Het gaat om een bijzondere programma dat én maatregelen bevat om te voldoen aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, én waarbij die omgevingswaarde of andere doelstelling is vastgelegd in een beoordelingsregel, aan de hand waarvan in een bepaald gebied ook regie wordt gevoerd op nog toe te laten activiteiten.28 Een programmatische aanpak is mogelijk wanneer een omgevingswaarde is vastgesteld. Maar een programmatische aanpak kan ook op andere doelstellingen die zijn vastgelegd in een beoordelingsregel betrekking hebben. In het programma wordt aangegeven welke ruimte er, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling, in een daarbij aangegeven gebied en periode beschikbaar is voor activiteiten (artikel 3.16, lid 1, Ow). De beoordeling van activiteiten vindt gedurende de looptijd in het desbetreffende gebied plaats aan de hand van dat programma.

In een omgevingsplan wordt vastgelegd op welke wijze de beoordeling van activiteiten aan een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving plaatsvindt bij de besluitvorming over de toelaatbaarheid van activiteiten bij omgevingsvergunningen. Doel is om aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te blijven voldoen.29 Werking van een programmatische aanpak Een programma met programmatische aanpak creëert ruimte voor ontwikkelingen in gebieden waar omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan. Een kenmerk van elk programma is dat het maatregelen kan bevatten om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Bij het bepalen van die maatregelen wordt, zo ligt voor de hand, ook gekeken naar de voorgenomen activiteiten die invloed kunnen hebben op het kunnen voldoen aan die omgevingswaarden of andere doelstellingen. Die activiteiten bepalen immers ook welke maatregelen nodig zijn om die doelstelling tijdig te bereiken of aan de omgevingswaarde te voldoen. Een programmatische aanpak verbindt dit met elkaar. De ruimte die, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, beschikbaar is voor activiteiten, wordt in het programma bepaald.

Met het geheel aan maatregelen, activiteiten en ontwikkelingen binnen een bepaald gebied gedurende een bepaalde periode wordt binnen het programma vastgesteld, welke ruimte er beschikbaar is voor activiteiten. Afhankelijk van de beschikbare ruimte kan worden beoordeeld of activiteiten toelaatbaar zijn.30 Wanneer valt toepassing van een programmatische aanpak te overwegen? Niet alle onderwerpen lenen zich voor toepassing van een programmatische aanpak. De regeling is vooral van betekenis als er door een bepaalde omgevingswaarde of andere als materiële beslisnorm vastgelegde doelstelling voor de fysieke leefomgeving een gebruiksruimte is gedefinieerd die onder druk staat. Reguliere beoordeling van activiteiten zou ertoe leiden dat verdere ontwikkelingen niet mogelijk zijn, omdat de omgevingswaarde overschreden is of dreigt te worden of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt. Het gebied gaat dan ‘op slot’. Via de programmatische aanpak kan een activiteit dan toch door gaan, omdat door het programma als geheel aannemelijk wordt gemaakt dat er tijdig afdoende maatregelen worden getroffen, zodat aan de omgevingswaarde wordt 28 Zie ook Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 122. 29 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 122.

30 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, pag. 456-457.

43

voldaan of de andere hiervoor bedoelde doelstelling wordt bereikt. De gevolgen van maatregelen en (toekomstige) activiteiten moeten dus met elkaar in verband kunnen worden gebracht en in samenhang kunnen worden geprogrammeerd. Een dergelijk aanpak is daarom vooral handig voor gevallen waarin:31 a. een nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk en gewenst is en in ieder geval wanneer niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevingswaarde voor een gebied of een andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving voor een gebied niet wordt bereikt, b. die omgevingswaarde of die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving daardoor in de weg staat aan maatschappelijk gewenste activiteiten, en c.

aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die waarde of het bereiken van die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving en het realiseren van die activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in een programma.

In het omgevingsplan zijn geen programma’s met een programmatische aanpak aangewezen.

31 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, pag. 125.

44

6 De transitie naar één integraal omgevingsplan 6.1 Waar het omgevingsplan voor in de plaats zal komen Het omgevingsplan bevat regels over de fysieke leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan komt daarmee in de plaats van allerlei bestaande juridische regelingen. Met regeling wordt gedoeld op besluiten van algemene strekking zoals bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht. Ruimtelijke besluiten Het omgevingsplan komt in de plaats van alle ruimtelijke besluiten van de gemeente, zoals bestemmingsplannen, wijzigings- en uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, maar ook exploitatieplannen, voorbereidingsbesluiten en hogere waarden-besluiten. In het vervolg van deze toelichting worden deze besluiten gezamenlijk aangeduid als ruimtelijke besluiten. Al deze ruimtelijke besluiten zullen moeten worden vervangen door het omgevingsplan. Bepaalde gemeentelijke verordeningen Ook een deel van de gemeentelijke verordeningen zal op enig moment moeten of kunnen opgaan in het omgevingsplan.  Voor zover een verordening regels bevat over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen, dan moeten die regels worden overgeheveld naar het omgevingsplan. Gedacht kan worden aan de regels in de bomenverordening.

 Regels die gaan om het gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik leidt tot een wijzing van de fysieke leefomgeving, mogen in het omgevingsplan worden opgenomen. Gedecentraliseerde rijksregels Tot slot geldt voor een groot deel van de milieu- en bouwregels die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet door het Rijk bij wet of algemene maatregel van bestuur werden gesteld, dat de regelgevende bevoegdheid is gedecentraliseerd. Het gaat met name om regels over bouwwerken die voorheen werden gesteld in de toenmalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het toenmalige Besluit omgevingsrecht (waaronder de aanwijzing van gevallen van bouwwerken die vergunningvrij zijn), en om regels over milieubelastende activiteiten, die voor een groot deel waren gesteld in het toenmalige Activiteitenbesluit milieubeheer. Het vervangen van al deze regels en regelingen zal zowel gebiedsgewijs als onderwerpgewijs plaatsvinden. Zo kunnen de regels uit ruimtelijke besluiten alleen gebiedsgewijs worden vervangen, terwijl bijvoorbeeld de gemeentelijke bomenverordening thematisch ineens voor heel Amsterdam in het omgevingsplan kan worden ingepast. Het omgevingsplan zal dus gebiedsgewijs en onderwerpsgewijs worden opgebouwd, waarbij de nieuwe regels in het omgevingsplan de oude regelingen vervangen. Dat gebeurt door besluiten van de gemeenteraad.

Die opgave is behoorlijk complex, met name voor wat betreft de ruimtelijke besluiten en de rijksregels. Maar ook voor het vervangen van delen van verordeningen geldt dat er haken en ogen aan zitten. In de hierna volgende paragrafen wordt de wijze toegelicht waarop deze transitie is voorzien.

45

6.2 Uitgangssituatie als de Omgevingswet in werking treedt 6.2.1 Een ‘omgevingsplan van rechtswege’ Omdat veel bestaande wetgeving vervalt, zorgt de wetgever door middel van overgangsrecht ervoor dat er geen rechtsvacuüm ontstaat. Dat overgangsrecht voorziet er onder meer in dat op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt er voor elke gemeente automatisch (van rechtswege) een omgevingsplan ontstaat. Dat omgevingsplan van rechtswege bestaat uit een bundeling van bestaande ruimtelijke besluiten en enkele andere besluiten en regels tot een omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat. Ook zijn hierin regels overgenomen die voorheen door het Rijk werden gesteld, maar waarover de bevoegdheid door het Rijk is overgeheveld naar gemeenten (de ‘bruidsschat’). Het omgevingsplan dat van rechtswege dat bij inwerkingtreding van de Omgevingswet tot stand is gekomen bestaat uit: 

bestaande ruimtelijke besluiten



een beperkt aantal (regels uit) verordeningen



de ‘bruidsschat’ van het Rijk

Met het ‘omgevingsplan van rechtswege’ wordt een rechtsvacuüm voorkomen. Het deel van het omgevingsplan dat van rechtswege ontstaat voldoet niet aan alle wettelijke vereisten van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving. Dit deel zal binnen een daartoe gestelde termijn moeten worden vervangen. Dit deel wordt daarom aangeduid als ‘tijdelijk deel’. Vervolgens zal het omgevingsplan (het nieuwe deel) gevuld raken met regels die dat tijdelijke deel gaan vervangen, en met nieuwe regels over allerlei onderwerpen. Het opbouwen van het omgevingsplan gebeurt dus niet vanuit een blanco-situatie, maar vanuit de situatie zoals die er ligt op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Die situatie is medebepalend voor de te volgen werkwijze. In het vervolg van deze toelichting wordt met 'omgevingsplan van rechtswege' gedoeld op het omgevingsplan zoals dat van rechtswege ontstaat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet, en zoals dat blijft bestaan totdat het eerste wijzigingsbesluit is genomen. Het ‘omgevingsplan van rechtswege’ bestaat zogezegd in het begin uitsluitend uit een tijdelijk deel en een nieuw deel: 

het nieuwe deel is leeg;



het tijdelijk deel is gevuld met bestaande regels en regelingen.

Het is aan gemeenten om binnen een bepaalde wettelijk vastgelegde termijn (vooralsnog is dit uiterlijk 1 januari 2029) dit tijdelijk deel te vervangen door nieuwe regels. Het nieuwe deel van het omgevingsplan leeg. Dat moet gebiedsgewijs en onderwerpsgewijs gevuld raken. Maar er is ook een tijdelijk deel dat al wel inhoud bevat. Het vullen van het nieuwe deel gaat dus (deels) gepaard met het vervangen van het tijdelijk deel. Visueel is de situatie op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, en waar vervolgens naar toe gewerkt moet worden, als volgt weer te geven:

46

Visualisatie transitieopgave omgevingsplan vanaf moment van inwerkingtreding Omgevingswet De te onderscheiden tijdelijke onderdelen van het tijdelijk deel (ruimtelijke besluiten, verordeningen en bruidsschat) kunnen, aldus de wetgever, gebiedsgewijs en onderwerpgewijs worden vervangen. Dat is echter niet voor elk van die onderdelen in gelijke mate het geval. Zo kunnen de ruimtelijke besluiten alleen gebiedsgewijs worden vervangen, en geldt voor de verordeningen en de bruidsschat juist dat er aan gebiedsgewijs vervangen grote nadelen kleven. In de volgende paragraaf wordt op ingegaan.

6.2.2 Inhoud en wijze van vervanging van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van rechtswege 6.2.2.1 Bestaande ruimtelijke besluiten In artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet is bepaald welke gemeentelijke ruimtelijke plannen en besluiten tot het tijdelijk deel van het omgevingsplan behoren. Het gaat om bestemmingsplannen, met inbegrip van experimentele bestemmingsplannen die krachtens de Crisis- en herstelwet zijn vastgesteld, wijzigingsplannen, uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, inpassingsplannen, exploitatieplannen en voorbereidingsbesluiten. In artikel IX van het Aanvullingsbesluit geluid is geregeld dat ook hogere waarde besluiten (artikel 110a, Wet geluidhinder) gelden als deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.6, lid 1, Invoeringswet. Artikel 8.2.7, lid 1, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelt dat ook de op grond van artikel 14, Besluit externe veiligheid inrichtingen vastgestelde veiligheidscontouren, zodra deze onherroepelijk zijn, deel worden van het tijdelijke deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.6, lid 1, Invoeringswet. Bestuurlijke bevoegdheden en verplichtingen op grond van de ruimtelijke besluiten Ruimtelijke plannen kunnen bevoegdheden en verplichtingen aan het college van burgemeester en wethouders toekennen.

Zo bevatten veel bestemmingsplannen binnenplanse afwijkmogelijkheden, de mogelijkheid om nadere eisen te stellen, het bestemmingsplan met inachtneming van de daarbij gestelde regels te wijzigingen, of een uitwerkingsplicht. Zolang het betreffende ruimtelijk plan nog 47

onderdeel is van het omgevingsplan van rechtswege, moet aan deze bevoegdheden en verplichtingen uitvoering kunnen worden gegeven. Via overgangsrecht is hierin voorzien. Vindbaarheid en raadpleegbaarheid Deze besluiten zijn juridisch onderdeel geworden van het omgevingsplan van rechtswege. Technisch zijn ze daarin echter niet opgegaan. De regels die deze besluiten bevatten zijn niet opgenomen in de regelstructuur van het omgevingsplan. Voor alle afzonderlijke ruimtelijke besluiten geldt dat ze in hun bestaande vorm als ‘losse regeling’ behouden blijven. Dat betekent dat ze in die vorm vindbaar en raadpleegbaar daar waar ze in het verleden zijn gepubliceerd. Voor ruimtelijke plannen die op www.ruimtelijkeplannen.nl zijn gepubliceerd geldt dat die via de viewer van het DSO vindbaar en raadpleegbaar zijn. Beoogde wijze waarop ruimtelijke besluiten zullen worden vervangen Het vervangen van ruimtelijke besluiten vindt plaats door het van toepassing laten worden van nieuwe ruimtelijke regels en het tegelijkertijd laten vervallen van de oude ruimtelijke regels. De Omgevingswet bevat een beperking, waardoor het alleen mogelijk is dit gebiedsgewijs te doen.

Artikel 4.6, eerste lid, van de Omgevingswet bepaalt namelijk dat de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in een ruimtelijk besluit (zoals bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet) alleen alle tegelijk komen te vervallen. Het onderwerpgewijs vervangen van ruimtelijke regels is dus niet mogelijk. Het gaat per gebied. Dat betekent overigens niet dat bij het vervangen van ruimtelijke besluiten de begrenzing van die ruimtelijke besluiten moet worden gevolgd. De ruimtelijke regels uit een bestemmingsplannen kunnen in een keer voor het hele plangebied van dat bestemmingsplan worden vervangen, maar het kan ook voor meerdere bestemmingsplannen tegelijk worden gedaan, en het kan ook voor een kleiner gebied dan een plangebied van een bestemmingsplan worden gedaan. De ruimtelijke regels uit ruimtelijke besluiten zullen gebiedsgewijs moeten worden vervangen. Gelet op de omvang van Amsterdam, en de periode waarbinnen dit moet gebeuren, zal dat niet gebied voor gebied kunnen plaatsvinden. Er zullen tegelijkertijd voor meerdere gebieden wijzigingen van het omgevingsplan plaatsvinden. Net zoals dat er nu tegelijkertijd meerdere bestemmingsplannen in procedure kunnen worden gebracht. Dat betekent dat er op hetzelfde moment aan meerdere wijzigingen wordt gewerkt aan nieuwe regels over dezelfde onderwerpen.

In elk te vervangen bestemmingsplan komen immers regels voor over bouwen, en de meeste bestemmingsplannen bevatten regels over gebruik van de openbare ruimte in de vorm van groen-, water- en verkeersbestemmingen. Ook zal al snel sprake zijn van vormen van gebruik die in meerdere te vervangen bestemmingsplannen aan de orde zijn, zoals wonen, detailhandel of bedrijvigheid. Bij het vervangen van ruimtelijke besluiten zal dus veelal gewerkt moeten worden met regels over dezelfde onderwerpen. Om te zorgen dat daadwerkelijk één integraal omgevingsplan ontstaat, zijn allerlei ruimtelijke regels waarmee de ruimtelijke besluiten vervangen moeten worden, al vooraf opgesteld. Deze regels zijn bij wijze van basisregeling in het omgevingsplan geplaatst. Vanuit deze bestaande regels kunnen de ruimtelijke besluiten gebiedsgewijs worden vervangen. Waar nodig kunnen daarbij aanvullende regels of gebiedsspecifieke maatwerkregels worden toegevoegd. In paragraaf 6.3 zal meer inhoudelijk op de basisregeling worden ingegaan.

6.2.2.2 Een beperkt aantal regels uit verordeningen In artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet is verder bepaald dat een drietal gemeentelijke verordeningen geheel of gedeeltelijk tot het tijdelijk deel van het omgevingsplan behoren.

48

Regels uit de Erfgoedverordening Allereerst gaat het om regels uit de Erfgoedverordening die daarin zijn opgenomen op grond van artikel 38, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet. Omdat de Monumentenwet 1988 op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet volledig vervalt, wordt hiermee een rechtsvacuüm voorkomen. De ratio achter artikel 38 van de Monumentenwet 1988 was (aldus de wetgever) dat zaken die uit systematisch oogpunt niet bij bestemmingsplan konden worden geregeld, bij verordening geregeld konden worden. Deze regels passen wel in het omgevingsplan. Het gaat om hoofdstuk 7 van de betreffende Amsterdamse Erfgoedverordening. Dat hoofdstuk bevat twee artikelen. Artikel 23 bevat regels over de inhoud van het bestemmingsplan of beheersverordening. Bepaald is dat in de toelichting op een bestemmingsplan dan wel beheersverordening ten minste een beschrijving van de archeologische waarden in het plangebied en zo nodig een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige in de grond aanwezige monumenten rekening is gehouden worden opgenomen. Het is niet geheel duidelijk of ook dit artikel onderdeel is geworden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Als dat het geval is, dan verliest het artikel sowieso betekenis, omdat het betrekking heeft op de inhoud van bestemmingsplannen en beheersverordeningen. Het opnemen van een soortgelijke regel in het omgevingsplan met betrekking tot de inhoud van datzelfde omgevingsplan is juridisch gezien niet mogelijk. Het is ook niet nodig, omdat in artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving instructieregels zijn opgenomen over de wijze waarmee in het omgevingsplan rekening moet worden gehouden met het belang van het behoud van cultureel erfgoed, met inbegrip van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten. Deze instructieregels dekken de lading van artikel 23 van de Erfgoedverordening. Dit artikel kan met inwerkingtreding van de Omgevingswet komen te vervallen. Artikel 24 van hoofdstuk 7 van de Erfgoedverordening bevat een grondslag voor het nemen van een zogenoemd selectiebesluit en over het stellen van eisen aan archeologisch onderzoek. Onder een selectiebesluit wordt verstaan een gemotiveerd besluit van het college tot het al dan niet behouden van een bepaalde archeologische vindplaats. Het besluit leidt tot het al dan niet, of onder voorwaarden, vrijgeven van een terrein of het nemen van archeologische maatregelen.

Een selectiebesluit zoals bedoeld in de verordening vindt altijd plaats in het kader van een vergunningplichtige activiteit en leidt uiteindelijk tot een daadwerkelijk besluit in de vorm van een vergunning of een weigering daarvan. Het gaat om aanlegvergunningen, waarvoor de aanlegvergunningplicht in het ruimtelijk besluit is opgenomen, of om bouwvergunningen. In beide gevallen zijn de beoordelingsregels opgenomen in ruimtelijke besluiten. Daarbij is in veel gevallen ook bepaald waarover voorschriften kunnen worden gesteld. Voor zover dat niet is gebeurd, heeft artikel 24 van de Erfgoedverordening nog betekenis. Omdat die betekenis beperkt blijft tot ruimtelijke besluiten in het tijdelijk deel, kan worden volstaan met behoud van dit artikel in de Erfgoedverordening tot het moment dat alle ruimtelijke besluiten (moeten) zijn vervangen. Voor gebieden waar het ruimtelijk besluit tijdelijk deel omgevingsplan is vervangen, heeft artikel 24 van de Erfgoedverordening geen betekenis. In de dan van toepassing geworden regels is voorzien in integratie van artikel 24 van de Erfgoedverordening. De Hemelwaterverordening Ten tweede gaat het om de regels, opgenomen in de Hemelwaterverordening.

Het voorheen geldende artikel 10.32a van de Wet milieubeheer gaf de bevoegdheid aan de gemeenteraad geeft om bij verordening regels te stellen over het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater op of in de bodem of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater. Dit artikel is niet teruggekomen in de Omgevingswet. Voor zover het om lozingen op de riolering gaat waar het Rijk geen regels over heeft gesteld, kan het gemeentebestuur daarover zelf regels stellen in het omgevingsplan. Voor zover het Rijk wel regels stelt over deze lozingen in het Besluit activiteiten leefomgeving, kan de 49

gemeente via maatwerkregels hetzelfde bereiken als wat artikel 10.32a van de Wet milieubeheer mogelijk maakte. Om een rechtsvacuüm te voorkomen, is ook deze verordening onderdeel gaan uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. In Amsterdam betreft het de Hemelwaterverordening. Met de Hemelwaterverordening heeft de gemeenteraad gebruik gemaakt van de hiervoor bedoelde bevoegdheid. De verordening bevat regels over waterberging bij nieuwe gebouwen. Deze regels gelden voor zowel vergunningplichtige als vergunningvrije bouwwerken. Deze regels zijn dus onderdeel geworden van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Geurverordening Op grond van artikel 6 Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) kan een gemeente met een zogenoemde geurverordening afwijken van de waarden of afstanden van de Wgv. De gemeenteraad kan bepalen dat voor (delen van) het grondgebied andere waarden of afstanden gelden. Een dergelijke regeling zou eveneens onderdeel zijn van het tijdelijk dele van het omgevingsplan. Binnen de gemeente Amsterdam is een dergelijke verordening niet vastgesteld (in Weesp evenmin). Overige delen van verordeningen maken geen deel uit van het tijdelijk deel omgevingsplan Alleen de hiervoor genoemde (delen van) verordeningen maken deel uit van het ‘omgevingsplan van rechtswege’.

Voor alle andere (delen van) verordeningen geldt dat die geen deel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege. Dat geldt zowel voor de (onderdelen van) verordeningen die in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, als voor de onderdelen van) verordeningen die erin moeten worden opgenomen. Deze gemeentelijke verordeningen of onderdelen ervan moeten op enig moment opgaan in het omgevingsplan, maar blijven na inwerkingtreding van de Omgevingswet gewoon als verordening bestaan. Ze zijn geen onderdeel geworden van het omgevingsplan, en ze kunnen ook op de te doen gebruikelijke manier worden gewijzigd. Deze (delen van) verordeningen moeten uiteindelijk opgaan in het omgevingsplan. Dat gebeurt door middel van wijziging van het omgevingsplan. Daarbij zal tevens moeten worden voorzien in het vervallen van de (delen van) de verordening zelf. Vindbaarheid en raadpleegbaarheid Voor de betreffende regels uit de Erfgoedverordening en de Hemelwaterverordening geldt dat deze besluiten juridisch onderdeel zijn geworden van het omgevingsplan van rechtswege. Technisch zijn ze daarin echter niet opgegaan. De regels die deze besluiten bevatten zijn niet opgenomen in de regelstructuur van het omgevingsplan. Ze zijn pas technisch geïntegreerd in het omgevingsplan nadat daarin met een wijzigingsbesluit omgevingsplan is voorzien.

Voor de betreffende besluiten geldt dat ze tot die tijd in hun bestaande vorm als ‘losse regeling’ behouden blijven. Dat betekent dat ze in die vorm vindbaar en raadpleegbaar daar waar ze in het verleden zijn gepubliceerd. Voor de verordeningen is dat www.overheid.nl. Vanuit de DSO-viewer is daarheen geen koppeling gelegd. Voor de (delen van) verordeningen die moeten of kunnen opgegaan in het omgevingsplan, maar die niet automatisch zijn opgegaan in het omgevingsplan van rechtswege, geldt dat die sowieso pas opgaan in het omgevingsplan wanneer daartoe bij wijzigingsbesluit omgevingsplan is besloten. Tot dan zullen ook die (delen van) verordeningen niet via de DSO-viewer maar via www.overheid.nl vindbaar en raadpleegbaar zijn. Dat zal het geval blijven voor alle verordeningen of delen ervan die nooit in het omgevingsplan opgaan. Beoogde wijze waarop verordeningsregels tijdelijk deel zullen worden vervangen Er zijn geen wettelijke beperkingen gesteld aan de wijze waarop de betreffende regels uit de Erfgoedverordening en de Hemelwaterverordening kunnen worden vervangen. Dat kan zowel gebiedsgewijs als onderwerpgewijs. Dat betekent dat de betreffende regels niet tegelijk met het 50

vervangen van een ruimtelijk besluit voor een gebied van toepassing hoeven te worden. Ze kunnen los daarvan in het nieuwe deel van het omgevingsplan worden opgenomen. Dat kan gebied voor gebied, maar dat kan ook ineens voor heel Amsterdam. De regels in de verordening golden sowieso voor heel Amsterdam. Het ligt voor de hand ook het vervangen van die regels in eens voor heel Amsterdam te doen. Resteert de vraag op welk moment dat zou kunnen gebeuren. Voor de hemelwaterverordening geldt dat daarin regels over bouwwerken zijn opgenomen die van toepassing zijn op zowel vergunningplichtige als vergunningvrije bouwwerken. De situatie zoals die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet is ontstaan, is voor wat betreft de vindbaarheid van de regels niet optimaal. Ze zijn onderdeel van het omgevingsplan van rechtswege, maar als zodanig niet vindbaar via de DSO-viewer. Vanwege de samenhang met andere regels over bouwwerken en de vindbaarheid daarvan is er voor gekozen de Hemelwaterverordening zo snel mogelijk te integreren in het omgevingsplan. Deze integratie van de Hemelwaterverordening is direct voorzien bij de eerste wijziging van het omgevingsplan, waarmee de zogenoemde basisregeling in het omgevingsplan wordt geplaatst. In paragraaf 6.3 zal meer inhoudelijk op de basisregeling worden ingegaan.

Voor artikel 24 van hoofdstuk 7 van de Erfgoedverordening geldt dat deze in de Erfgoedverordening moet blijven staan tot het moment dat alle ruimtelijke besluiten in het tijdelijk deel zijn vervangen (artikel 23 van de Erfgoedverodening kan vervallen; noodzakelijk is dat niet).

6.2.2.3 De ‘bruidsschat’ van het Rijk Artikel 22.2 van de Omgevingswet bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat regels die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet bij of krachtens landelijke wetgeving waren gesteld, al dan niet tijdelijk deel uitmaken van het omgevingsplan. Het betreft regels over onderwerpen die tot dan door het Rijk waren gesteld, maar waarover straks gemeenten gaan. Deze regels komen in het omgevingsplan van rechtswege te staan. Dit is wat veelal als de ‘bruidsschat’ wordt aangeduid. Bij een besluit tot wijziging van een omgevingsplan kunnen die regels worden gewijzigd. Het gaat grotendeels over regels met betrekking tot bouwen en bouwwerken, en over regels met betrekking tot milieubelastende activiteiten. De regels over bouwen en bouwwerken komen in de plaats van regels uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor) en het Bouwbesluit. Zo wordt de bouwvergunningplicht uit de Wabo (voor zover het betreft de ‘ruimtelijke bouwactiviteit’) bij wijze van bruidsschat in het omgevingsplan van rechtswege opgenomen. Hetzelfde geldt voor de daarop betrekking hebbende beoordelingsregels (zoals de welstandsbeoordeling), en de regeling voor vergunningvrije bouwwerken en bouwwerken die overal zijn toegestaan (voorheen artikelen 3 en 2 van het toenmalige Bor).

Ook allerlei algemene regels met betrekking tot bouwwerken, open erven en terreinen, die voorheen in het Bouwbesluit werden gesteld, zijn in het omgevingsplan van rechtswege opgenomen. De regels over milieubelastende activiteiten komen in de plaats van regels die voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer werden gesteld. Het betreft een grote hoeveelheid veelal zeer technische regels over onderwerpen waarover gemeenten tot nu toe vrijwel uitsluitend uitvoeringsbevoegdheid heeft gehad.

51

Met de bruidsschat zijn ook verschillende overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen in het omgevingsplan zelf met betrekking tot flexibiliteitsregels in bestemmingsplannen, zoals de binnenplanse afwijkmogelijkheid, de wijzigingsbevoegdheid en de uitwerkingsplicht. Vindbaarheid en raadpleegbaarheid De voorheen landelijke regels die juridisch onderdeel zijn geworden van het omgevingsplan zijn ook technisch in het omgevingsplan geplaatst. Anders dan de ruimtelijke besluiten en verordeningen die onderdeel zijn geworden van het omgevingsplan van rechtswege, zitten deze regels dus echt ‘in’ het omgevingsplan. De regels zijn terecht gekomen in hoofdstuk 22 van het omgevingsplan. Daarnaast zijn ook een hoofdstuk 1 (met daarin begripsbepalingen) en een hoofdstuk 23 (met daarin de citeertitel) opgenomen. De tussenliggende hoofdstukken 2 tot en met 21 zijn dus leeg. Hoofdstuk 22 bestaat uit de volgende onderdelen: 

Afdeling 22.1: algemeen



Afdeling 22.2: activiteiten met betrekking tot bouwwerken, open erven en terreinen



Afdeling 22.3: milieubelastende activiteiten



Afdeling 22.4: aanleggen of wijzigen van wegen of spoorwegen zonder geluidproductieplafond



Afdeling 22.5: regels over overige activiteiten

Gemeenten moeten zelf beslissen of regels over de onderwerpen, zoals opgenomen in hoofdstuk 22, behouden moeten blijven. Daarbij zal veelal sprake zijn van aanpassing van de regels, teneinde te voldoende aan de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving. De regels zoals ze in hoofdstuk 22 zijn geplaatst, voldoen daaraan namelijk nog niet. Daarbij zal moeten worden nagedacht over de plek in de structuur van het omgevingsplan waar de regels moeten worden opgenomen. Beoogde wijze waarop de bruidsschat wordt vervangen Er zijn meerdere redenen om de tijdelijke regels uit hoofdstuk 22 snel en integraal te vervangen door regels in het nieuwe deel. De tijdelijke regels voldoen niet aan de instructieregels van het rijk. Dat geldt met name voor afdeling 22.3 en 22.4 van de bruidsschatregels. Wanneer de regels over milieubelastende activiteiten (afdeling 22.3) niet voldoen aan de instructieregels, dan heeft dat gevolgen voor onder meer het faciliteren van gebiedsontwikkeling. Dat komt omdat bij gebiedsontwikkeling al snel sprake is van het mogelijk maken van vormen van gebruik waarbinnen milieubelastende activiteiten plaatsvinden die worden gereguleerd door afdeling 22.3.

Wanneer die regels in afdeling 22.3 niet voldoen aan de instructieregels, zouden voor de gebiedsontwikkeling specifieke regels over de betreffende milieubelastende activiteiten moeten worden vastgesteld, om te voldoen aan de wet. Dat zou er toe leiden dat per gebied gekeken wordt naar de wijze waarop van toepassing zijnde regels over milieubelastende activiteiten zouden moeten worden aangepast. Dat is ongewenst. De regels hebben nu de vorm van algemene regels die overal gelden binnen Amsterdam. Het is wenselijk dat dat zo blijft. Dat zorgt voor een eenduidige regeling voor milieubelastende activiteiten voor heel Amsterdam. Wanneer bij het vervangen van een ruimtelijk plan, of op enig ander moment behoefte blijkt aan lokaal maatwerk, dan kan dat worden gerealiseerd met een lokale maatwerkregel. Een tweede reden voor het snel en integraal vervangen van hoofdstuk 22 heeft te maken met de inhoud van dat hoofdstuk en de gewenste structuur van het omgevingsplan. Hoofdstuk 22 bevat een groot aantal structuurbepalende artikelen. Dat geldt met name de bepalingen die gaan over bouwen. Zo bevat afdeling 22.2 de binnenplanse bouwvergunningplicht (voorheen geregeld in de Wabo), maar ook de uitzonderingen op die vergunningplicht, beoordelingsregels, en allerlei algemene regels over bouwwerken.

De ruimtelijke regels waarmee ruimtelijke besluiten worden vervangen, bevatten ook algemene regels over bouwwerken. Voor de overzichtelijkheid van de regeling dienen die regels op een juiste wijze ten opzichte van elkaar in de regelingstructuur te worden geplaatst. Er is vanwege het 52

vervangen van ruimtelijke besluiten ook behoefte aan aanvullende beoordelingsregels met betrekking tot de bouwvergunning, onder meer ter vervanging van de mogelijkheid tot het stellen van nadere eisen zoals die in veel ruimtelijke besluiten is opgenomen. Gedacht kan worden aan een aanvullende beoordelingsregel met betrekking tot het voorkomen van onaanvaardbare windhinder of windgevaar. Voorkomen moet worden dat die beoordelingsregels, die van toepassing zijn op één specifieke vergunningplicht, her en der in het omgevingsplan verzeild raakt. Voor de overzichtelijkheid en kenbaarheid van de regeling is het gewenst dat alle beoordelingsregels ook bij elkaar gegroepeerd zijn te vinden, in plaats van dat deze door het hele omgevingsplan verspreid zijn opgenomen. In bijlage I is een transponeringstabel opgenomen. Daarin is aangegeven waar de regels uit hoofdstuk 22 zijn terechtgekomen. De tijdelijke regels zoals opgenomen in hoofdstuk 22 gelden sowieso voor heel Amsterdam. Het ligt om bovenstaande redenen voor de hand ook het vervangen van die regels ineens voor heel Amsterdam te doen, en dit zo snel mogelijk te doen. Daarmee kan ook de structuur van het omgevingsplan worden bepaald.

De opname en wijziging van de tijdelijke regels uit hoofdstuk 22 is daarom direct voorzien bij de eerste wijzigingen van het omgevingsplan, waarmee de zogenoemde basisregeling in het omgevingsplan wordt geplaatst. In paragraaf 6.3 zal meer inhoudelijk op de basisregeling worden ingegaan. Deze vertaling van hoofdstuk 22 zal overigens vanwege de omvang en het verschil tussen bouwregels en milieuregels gefaseerd gebeuren.

6.3 Het opbouwen van het omgevingsplan vanuit het ‘omgevingsplan van rechtswege’ 6.3.1 Eerste stap in de transitie: het vaststellen van een basisregeling Het opbouwen van het omgevingsplan vindt plaats vanuit het ‘omgevingsplan van rechtswege’. De regels en regelingen die onderdeel zijn van dat ‘omgevingsplan van rechtswege’ moeten worden vervangen door nieuwe regels. Daarnaast zullen bepaalde (delen van) verordeningen eveneens op enig moment worden opgenomen in het omgevingsplan. Tot slot zullen er ook nieuwe regels worden opgenomen over onderwerpen waarover nu nog nergens regels zijn gesteld. Dit zijn verschillende vormen van wijziging van het omgevingsplan, met elk een eigen aanpak. In dit hoofdstuk wordt op de aanpak van deze verschillende wijzigingen ingegaan. Een eerste stap die daarbij is voorzien in de transitie van het ‘omgevingsplan van rechtswege’ naar het echte omgevingsplan, is het in procedure brengen en vaststellen van een zogenoemde basisregeling. Die basisregeling bestaat uit een regelstructuur waarbinnen regels kunnen worden opgenomen. Die regelstructuur is nodig omdat bepaalde typen regels altijd in een bepaalde verhouding tot elkaar staan, die ook in de volgorde van die regels en dus in de regelstructuur is terug te vinden.

Zo kent bijvoorbeeld een regeling over een activiteit die door een vergunningplicht wordt gereguleerd (zoals het bouwen van een bouwwerk) veelal de volgende volgorde: 

Toepassingsbereik (waarop hebben de regels betrekking?)



Vergunningplicht



Uitzonderingen op de vergunningplicht



Beoordelingsregels voor vergunningaanvragen



Aanvraagvereisten



Eventueel algemene regels die op de activiteit van toepassing zijn, of ze nu vergunningplichtig zijn of vergunningvrij

53

Een dergelijke regelopbouw komt de begrijpelijkheid en toepasbaarheid van de regels ten goed. Het maakt dat de regels die op dezelfde activiteit betrekking hebben op een toegankelijke en zo begrijpelijk mogelijke manier bij elkaar staan. Dat voorkomt dat bijvoorbeeld beoordelingsregels die op een bepaalde vergunningplicht van toepassing zijn, verspreid over het hele omgevingsplan worden opgenomen. Dat zou leiden tot een onnavolgbare regeling. Hetzelfde geldt voor algemene regels die op een specifieke activiteit van toepassing zijn. Bij het opbouwen van de basisregeling is gezocht naar een regelstructuur die zo goed mogelijk invulling geeft aan de vindbaarheid van regels. In die structuur zijn de tijdelijke regels uit hoofdstuk 22 en allerlei ruimtelijke regels ter vervanging van ruimtelijke besluiten opgenomen. Ook de regels uit de Hemelwaterverordening hebben daarin een plaats gekregen. Die regelstructuur zal ook ruimte moeten bieden voor de latere inpassing van verordeningen en aanvulling met andere regels. De opbouw van de regelstructuur en de opname van regels daarin heeft geleid tot een basisregeling, die nadat deze is vastgesteld geldt als basis waarvan uit het omgevingsplan verder kan worden uitgebouwd.