2 Omgevingsplan Amsterdam_Basisregeling_Toelichting_algemeen deel_versie 14 september 2022.docx

Lokaal maatwerk De wens om te komen tot regelharmonisatie neemt niet weg dat lokaal maatwerk mogelijk moet zijn. Dat lokaal maatwerk wordt allereerst gerealiseerd met locatiegerichte regels, waarmee bepaald kan worden waar een bepaalde activiteit wel of niet is toegestaan, en onder welke voorwaarden. Die voorwaarden kunnen ook weer locatiegericht zijn. Zo kan met één locatiegerichte regel worden bepaald waar gebouwd mag worden, en met een andere locatiegerichte regel worden bepaald hoe hoog gebouwd mag worden. De norm in die regel verschilt dan per locatie. Dat lokaal maatwerk betekent bijvoorbeeld ook dat lokaal van algemeen geldende regels kan worden afgeweken. In de opzet van het omgevingsplan is daartoe alle ruimte. Via lokale maatwerkregels kan dit worden gerealiseerd. Vanuit de wens van regelharmonisatie en de achterliggende doelen zal daarbij wel altijd de vraag worden gesteld of een afwijkende regel daadwerkelijk nodig is. Die noodzaak zal uit de motivering bij een voorgestelde maatwerkregel moeten blijken.

2.5 Digitaal stelsel Omgevingswet Naast het juridisch instrumentarium is digitalisering een ander belangrijk instrument voor het behalen van de verbeterdoelen. De Omgevingswet bevat de grondslagen voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daarmee is de juridische basis gelegd voor de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en kunnen er regels worden gesteld over onder andere gemeenschappelijke definities in de standaarden en voorzieningen die onderdeel zijn van het stelsel. Het DSO moet zorgen voor samenhangende, eenduidige en toegankelijke informatie van goede kwaliteit en draagt bij aan de verbetering van het stelsel van het omgevingsrecht. Het DSO moet een snellere en integrale besluitvorming onder de Omgevingswet stimuleren en het gebruikersgemak vergroten. Het DSO moet een digitale loket bieden waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden snel kunnen zien wat kan en mag in de fysieke leefomgeving. Het DSO zal drie functies krijgen: a. gebruikers moeten zich kunnen oriënteren op alle op een bepaalde locatie van toepassing zijnde regels b. gebruikers moeten kunnen nagaan of een specifieke activiteit is toegestaan, en onder welke voorwaarden c.

gebruikers moeten een vergunning kunnen aanvragen via het DSO

18

Het kunnen oriënteren op de voor een bepaalde locatie geldende regels gaat verder dan dat met ‘een klik op de kaart’ de daar geldende regels in beeld komen. Het gaat ook verder dan het bedienen van de burger die iets wil weten of op een bepaalde plek een specifieke activiteit is toegestaan en onder welke voorwaarden. Het omgevingsplan schept rechten en plichten, en die rechten en plichten hebben gevolgen voor iedereen, of het nu gaat om bijvoorbeeld burgers, ondernemers of ontwikkelaars. Regels stellen beperkingen aan het uitoefenen van bepaalde activiteiten, of maken gebiedsontwikkeling mogelijk. Een wijziging van het omgevingsplan leidt tot rechtsgevolgen. En een ieder moet in staat worden gesteld te beoordelen wat die rechtsgevolgen zijn. Aan vaststelling van regels in het omgevingsplan gaat daarom een procedure vooraf, waarbij een ieder zienswijzen over de voorgenomen wijziging naar voren kan brengen. Uiteindelijk kan een belanghebbende ook tegen een wijziging van het omgevingsplan in beroep komen. Om de beoordelen of je een zienswijze naar voren wilt brengen, of om als belanghebbende te beoordelen of je in beroep wilt gaan, is van belang dat de rechtsgevolgen van een wijziging zijn te raadplegen.

Zeker bij gebiedsontwikkeling (waarbij heel veel locatiegerichte regels een rol spelen) kan dat niet door op willekeurige locaties te moeten klikken om te zien wat daar wel of niet mag. Een ieder zal in staat moeten worden gesteld zich voor een groter gebied een integraal beeld te vormen van wat een wijziging betekent. Rekening houdend met de mogelijkheden en beperkingen die het DSO biedt zijn de opbouw van de regels in het omgevingsplan en de regelformulering zo gekozen dat een ieder zo goed mogelijk in staat wordt gesteld een integraal beeld te vormen van wat er wel of niet mag in een gebied. In hoofdstuk 10 zal specifiek op de juridische raadpleegbaarheid van het omgevingsplan worden ingegaan.

19

3 Waarover het omgevingsplan regels bevat 3.1 Het toepassingsbereik van het omgevingsplan Zoals in paragraaf 2.2 is toegelicht, wordt het omgevingsplan vaak vergeleken met het bestemmingsplan, maar heeft het een ander juridisch karakter. Ook inhoudelijk is er een verschil. Anders dan het bestemmingplan, blijft de inhoud van het omgevingsplan niet beperkt tot planologische aspecten. In het omgevingsplan worden allerlei bestaande gemeentelijke regelingen geïntegreerd. Dit brengt mee dat het omgevingsplan regels over uiteenlopende onderwerpen bevat. Het toepassingsbereik van het omgevingsplan is daarmee ruim, maar niet onbeperkt. Waarover het omgevingsplan regels kan bevatten en met welk doel (oogmerk) het omgevingsplan regels mag bevatten, wordt bepaald door de Omgevingswet. Over het omgevingsplan is in artikel 2.4 van de Omgevingswet verder bepaald dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Met het oog op de doelen van de wet regels kunnen in het omgevingsplan worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 4.1, eerste lid, Omgevingswet).

Het omgevingsplan moet voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels bevatten die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet).

3.2 Waarover de wet gaat: de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving Artikel 1.2 van de Omgevingswet bepaalt dat de wet gaat over de fysieke leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor die fysieke leefomgeving. Regels in het omgevingsplan kunnen met het oog op de doelen van de wet worden gesteld over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor die fysieke leefomgeving. Hierin is een aantal elementen te onderscheiden. De fysieke leefomgeving Allereerst moet het gaan om de fysieke leefomgeving. In de wet is vastgelegd dat de fysieke leefomgeving in elk geval bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed omvat (artikel 1.2, lid 2 Omgevingswet). Hoewel de opsomming niet limitatief is, zijn dit volgens de wetgever in beginsel wel alle fysieke onderdelen van de fysieke leefomgeving.8 Het is deze fysieke leefomgeving waarop vervolgens de maatschappelijke doelen van de wet betrekking hebben. Het maatschappelijke doel van ‘het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’ benadrukt de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Het tweede doel, ‘het op een doelmatige wijze beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeftes’, ziet op het benutten van de fysieke leefomgeving door de mens. Beide aspecten wegen even zwaar.9 Dat betekent dat daar waar deze doelen op gespannen voet met elkaar kunnen komen, een bestuurlijke afweging van belangen moet worden gemaakt.

8 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 391.

9 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 394.

20

Activiteiten met (mogelijke) gevolgen voor de fysieke leefomgeving De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Er is geen definitie van het begrip activiteit in het wetsvoorstel opgenomen. Wat hieronder wordt verstaan moet blijken uit de context van de artikelen in de wet waarin het begrip activiteit wordt gebruikt, aldus de wetgever. Doorgaans zal het echter gaan om een feitelijke handeling, of om het nalaten van een feitelijke handeling. Niet elke activiteit valt onder de reikwijdte van de wet. Het moet gaan om activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dat zijn in elk geval handelingen in de zin van directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving, die de fysieke leefomgeving of onderdelen ervan wijzigen. Het gaat ook om het gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik leidt tot een wijzing van de fysieke leefomgeving. Ook dan gaat het echter wel om activiteiten die een bepaald effect hebben op de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld in de vorm van emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt.

En het gaat ook om activiteiten die verandering brengen in de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor anderen of voor de intrinsieke waarde die de maatschappij aan onderdelen van de fysieke leefomgeving toekent. Vanwege de gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen ook regels worden gesteld over handelingen met stoffen of objecten die niet tot de fysieke leefomgeving behoren.10 Het gaat erom dat de (negatieve) gevolgen van activiteiten op de fysieke leefomgeving gereguleerd kunnen worden. In de wet is verduidelijkt dat het in ieder geval gaat om gevolgen die kunnen voortvloeien uit (artikel 1.2, derde lid, Omgevingswet): a. het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan, b. het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, c.

activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt,

d. het nalaten van activiteiten. Vervolgens is nog bepaald dat als gevolgen voor de fysieke leefomgeving ook aangemerkt worden gevolgen voor de mens, voor zover deze wordt of kan worden beïnvloed door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving (artikel 1.2, vierde lid, Omgevingswet). Hiermee wordt uitdrukkelijk bepaald dat gevolgen voor de fysieke leefomgeving ook betrekking kunnen hebben op gevolgen voor de mens. Beschermende regels van de Omgevingswet hebben betrekking op de fysieke leefomgeving, maar zijn uiteindelijk grotendeels gericht op het beschermen van de veiligheid en gezondheid van de mens en de omgevingskwaliteit voor de mens. Dit betekent dat overal waar de Omgevingswet regels stelt over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen voor de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan, dit ook de bevoegdheid impliceert om ook gevolgen voor de mens erbij te betrekken, echter wel voor zover de mens wordt of kan worden beïnvloed door of via de fysieke leefomgeving.11 In dat laatste zit ook een grens aan het toepassingsbereik van het omgevingsplan. Activiteiten, handelingen, gedragingen en dergelijke die rechtstreeks van invloed zijn op de gezondheid of veiligheid van de initiatiefnemer zelf of op dit van anderen, vallen niet onder de reikwijdte van de Omgevingswet.

De wetgever zelf geeft hierover aan dat de Omgevingswet niet de directe betrekkingen tussen mensen reguleert. Onderwerpen als veilig verkeersgedrag, voedselveiligheid, arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn, openbare orde en woonruimteverdeling behoren niet tot de reikwijdte van de wet.12

10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 61, 62. 11 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 392 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 61.

21

De Omgevingswet is niet bedoeld om te sturen op gedrag dat ongezond of onveilig is, maar op activiteiten die via de fysieke leefomgeving gevolgen kunnen hebben op het gebied van gezondheid, veiligheid, of omgevingskwaliteit. In de kern gaat het er dus om dat het de fysieke leefomgeving moet zijn waarlangs activiteiten van de één gevolgen hebben voor de ander.

3.3 De doelen van de wet Artikel 2.1 van de Omgevingswet bepaalt in het eerste lid dat onder andere bestuursorganen van gemeenten hun taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet uitoefenen met het oog op de doelen van de wet, tenzij daarover specifieke regels zijn gesteld. Dat betekent dat de bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen moet worden uitgeoefend met het oog op de doelen van de wet. Artikel 1.3 van de Omgevingswet bepaalt dat de wet, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht is op het in onderlinge samenhang: a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Een wijziging van het omgevingsplan kan niet tot een ander doel strekken dan die aangegeven zijn in artikel 1.3 van de Omgevingswet. Ook in de maatschappelijke doelen van de wet werkt het toepassingsbereik door. De doelen met het oog waarop regels mogen worden gesteld, hebben telkens betrekking op de fysieke leefomgeving. Het is die fysieke leefomgeving die ook in de te bereiken doelen centraal staat.

Dat betekent bijvoorbeeld dat regels wel mogen wordt gesteld met als doel een gezonde fysieke leefomgeving te bereiken, maar niet met als doel gezond gedrag te bevorderen. Dat betekent dat de regels die in het omgevingsplan niet alleen betrekking moeten hebben op de fysieke leefomgeving, maar dat ook de doelen van die regels daarop betrekking moeten hebben. Dit geeft een beperking voor wat betreft de inzetbaarheid van het omgevingsplan als instrument om beleidsdoelen te bereiken die niet in hoofdzaak de kwaliteit van de fysieke leefomgeving tot doel hebben. Overigens moet daarbij worden opgemerkt dat een harde scheiding niet altijd goed is aan te geven. Bovendien komt het voor dat regelgeving meerdere doelen dient. Zo worden regels die horeca reguleren niet alleen ingegeven met het oog op de bescherming van de omgevingskwaliteit, maar ook met het oog op de bescherming van openbare orde en veiligheid. En regels in de Huisvestingsverordening worden niet alleen gesteld met het oog op woonruimtevoorraad, maar ook met het oog op de omgevingskwaliteit. Wanneer meerdere doelen aan de orde zijn, moet worden bekeken welk instrument het beste kan worden ingezet. Dat hoeft niet altijd het omgevingsplan te zijn, maar dat kan ook een andere gemeentelijke verordening zijn, zoals de APV of de Huisvestingsverordening. In de volgende paragraaf zal hier nader op worden ingegaan.

3.4 Welke regels het omgevingsplan mag bevatten Een andere beperking met betrekking tot de mogelijkheid tot het opnemen van regels in het omgevingsplan, volgt uit enkele wettelijke bepalingen die gaan over de inpassing van gemeentelijke verordeningen in het omgevingsplan. Met de Omgevingswet wordt erin voorzien dat ook een aantal gemeentelijke verordeningen of onderdelen daarvan, opgaan in het omgevingsplan. Behalve dat het daarbij in elk geval moet gaan om regels die onder het toepassingsbereik van de Omgevingswet vallen, 22

gelden er enkele aanvullende beperkingen. In de Omgevingswet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur gevallen kunnen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, maar ook gevallen waarin regels over de fysieke leefomgeving niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen (artikel 2.7 Omgevingswet). Verplichte opname In het Omgevingsbesluit is dit geconcretiseerd. Allereerst geldt de verplichting dat regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen (artikel 2.1, eerste lid Omgevingsbesluit). Vooropgesteld wordt dat hierin geen plicht moet worden gelezen tot het stellen van regels over activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigingen. Wanneer een activiteit is toe te staan zonder daaraan beperkingen te stellen, dan hoeven daarover geen regels te worden gesteld, en hoeven dergelijke regels ook nergens te worden opgenomen. Maar als dergelijke regels noodzakelijk worden geacht, dan mag dat (niet langer) in een separate verordening, maar dan moet dit in het omgevingsplan.

Wat wordt verstaan onder het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving, wordt nader toegelicht in de toelichting op artikel 2.1 van het Omgevingsbesluit:13 Bij het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving gaat het om directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving, zowel boven- als ondergronds. Gedacht kan worden aan activiteiten als bouwen en slopen, kappen van bomen, ontsieren van een monument, aanleggen van een (uit)weg, aanleggen van buisleidingen, aanbrengen van zichtbare reclame of plaatsen van een hekwerk, het plaatsen van een ondergrondse afvalcontainer en het opspuiten van zand. De woorden 'wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving' impliceren dat het gaat om activiteiten die een blijvende en tastbare verandering van de fysieke leefomgeving teweegbrengen. Om misverstanden te voorkomen wordt hierbij opgemerkt dat het plaatsen van een bouwwerk altijd moet worden gezien als een wijziging van de fysieke leefomgeving, ook als het een tijdelijk bouwwerk betreft, omdat elk bouwwerk op grond van artikel 1.2, tweede lid, van de Omgevingswet tot de fysieke leefomgeving behoort. Ook het plaatsen van een woonwagen of het aanmeren van een woonschip (dat niet is bestemd of wordt gebruikt voor de vaart) is daarom een wijziging van de fysieke leefomgeving.

Regels over gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik de fysieke leefomgeving wijzigt, vallen buiten de verplichte opname Zoals volgt uit artikel 1.2, derde lid, onder a, van de Omgevingswet moet het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving worden onderscheiden van het gebruik van de fysieke leefomgeving. Regels over activiteiten over gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik leidt tot een wijziging, vallen niet binnen het bereik van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit. Bij gebruik van de fysieke leefomgeving dat de fysieke leefomgeving niet wijzigt kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het maken van muziek in de openbare ruimte, het plaatsen van terrasmeubilair, het aanbieden van vuilnis in rolcontainers, het anders benutten van een gebouw zonder dat daarvoor bouwactiviteiten nodig zijn (bijvoorbeeld anti-kraak) of het gebruik van een park als tijdelijke evenementenlocatie. Ook regels die gaan over activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt, vallen niet onder het bereik van het eerste lid van de artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit, omdat ook het veroorzaken van emissies, hinder of risico’s in artikel 1.2, derde lid van de Omgevingswet wordt onderscheiden van het wijzigen van de fysieke leefomgeving.

Dit brengt bijvoorbeeld met zich dat regels over activiteiten die emissies in de fysieke leefomgeving veroorzaken (zoals geluid, geur of fijn stof)

13 Nota van Toelichting Omgevingsbesluit, Staatsblad 2020 400, p. 1702.

23

buiten het bereik van deze bepaling vallen. Als dergelijke regels ergens in een verordening zijn gesteld, mogen ze wel worden opgenomen in het omgevingsplan, maar noodzakelijk is dat niet. Verbod op opname Naast een bepaling over welke regels (als ze worden gesteld) in het omgevingsplan moeten komen te staan, is er ook een bepaling die opname van bepaalde regels verbiedt (artikel 2.1, tweede lid, Omgevingsbesluit). Het gaat in hoofdlijnen om regels op het gebied van openbare orde en veiligheid en belastingmaatregelen. Het gaat om regels als bedoeld in de volgende bepalingen van de Gemeentewet: a. de artikelen 151a, eerste lid, 151b, eerste lid, 151c, eerste lid, 151d, eerste lid, en 154a, eerste lid; b. de artikelen 154, eerste lid, en 154b, eerste lid; c.

artikel 172, tweede lid, en artikel 174, derde lid;

d. artikel 216. De bepaling gaat ten eerste over regels die (deels) wel betrekking kunnen hebben op de fysieke leefomgeving maar die hoofdzakelijk worden gesteld met het oog op de handhaving van de openbare orde en (openbare) veiligheid. Dat zijn in beginsel regels over gedrag van personen die vanwege het motief waarmee ze worden gesteld (het gaat niet om het effect van het gedrag op de fysieke leefomgeving maar om het effect op de openbare orde) niet onder de reikwijdte van de Omgevingswet vallen. Omdat het veelal wel gaat om gedragingen in de fysieke leefomgeving en daarom twijfel zou kunnen bestaan over de vraag of dergelijke regels in het omgevingsplan thuishoren, wordt hierover in deze bepaling uitsluitsel gegeven. Het betekent dat als regels over activiteiten worden gesteld op grond van de bepalingen die zijn opgenomen in artikel 2.1, tweede lid, onderdelen a en c, van het Omgevingsbesluit, deze niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Ten tweede gaat deze bepaling over regels met strafbaarstellingen (onderdeel b) en over financiële regels (onderdeel d). In de toelichting op dit artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit geeft de wetgever aan dat dit tweede lid voor gaat op het eerste lid:14 is het tweede lid van toepassing, dan mogen regels niet in het omgevingsplan worden opgenomen, ook niet als eventueel sprake is van een samenloop met het eerste lid.

De bepaling is niet uitputtend: ook uit andere bepalingen van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels kan voortvloeien dat bepaalde regels niet in het omgevingsplan kunnen worden opgenomen. De bepaling beoogt alleen duidelijkheid te verschaffen over regels waarover naar verwachting twijfel kan bestaan over de vraag of ze wel of niet in het omgevingsplan mogen worden gesteld.

3.5 Vereiste van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties Een belangrijk onderdeel van de zorg voor de fysieke leefomgeving betreft het verenigen van het gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving met het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij het vinden van een balans tussen “beschermen en benutten” speelt een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een cruciale rol.15 Artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet bepaalt daartoe dat het omgevingsplan in elk geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

14 Nota van Toelichting Omgevingsbesluit, Staatsblad 2020 400, p. 1703 e.v. 15 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, blz. 137.

24

Betekenis van het begrip ‘functie’ in de Omgevingswet Het evenwichtig toedelen van functies aan locaties is het basisvereiste dat i de wet wordt gesteld aan het omgevingsplan. Over het begrip ‘functie’ heeft de wetgever het volgende aangegeven:16 Het begrip functie heeft in het wetsvoorstel een algemene betekenis. De functie is het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Elke functietoekenning heeft tenminste twee essentiële kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken, aldus de wetgever. De functiekenmerken drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. De toekenning van bijvoorbeeld de functies ‘weg’ of ‘bedrijventerrein’ ziet op de taak die dat deel van de fysieke leefomgeving heeft. Die functie heeft een invloed op of stelt bijzondere eisen aan de directe omgeving daarvan of aan activiteiten die binnen dat onderdeel (kunnen) worden verricht. De toekenning van de functie ‘monument’ ziet op de bijzondere en te beschermen status van dat object (bouwwerk of terrein), waarbij uit de regels die daarvoor zijn gesteld beperkingen kunnen voortvloeien voor het gebruik of het wijzigen daarvan. De locatiekenmerken worden door de wetgever als volgt toegelicht.

De term ‘locatie’ is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Het zijn locaties die een bepaalde functie kunnen hebben. Een locatie kan in omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur) tot een groot gebied. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling. Aan een locatie kunnen ook meerdere functies worden toegekend. Zo kunnen bijvoorbeeld de functies ‘wonen’ en ‘waterwingebied’ op één locatie van toepassing zijn. Niet iedere denkbare functie van de fysieke leefomgeving is relevant voor het reguleren van activiteiten. Een stuk grond kan voor iemand een beleggingsfunctie hebben, voor een ander een productiefunctie. Of een functie relevant is, hangt af van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan specifieke eisen stelt voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten. Het bovenstaande maakt duidelijk dat het begrip ‘functie’ een brede betekenis heeft, breder wellicht dan de betekenis die het begrip in het normale spraakgebruik heeft, aldus nog altijd de wetgever. Het is ook breder dan het begrip ‘bestemming’ dat onder oud recht werd gehanteerd om functies van gronden aan te duiden in bestemmingsplannen.

Zo wordt ook een te beschermen (waardevol) object een functie genoemd. Ook een ‘beperkingengebied’ kan als functie worden aangemerkt. Een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren Over het evenwichtig toedelen van functies aan locaties heeft de wetgever aangegeven dat dat in het omgevingsplan wordt bereikt door activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren. Dit impliceert een locatiegerichte benadering waarbij de schaarse ruimte binnen de fysieke leefomgeving op een zo goed mogelijke wijze wordt verdeeld, ingericht en benut. De evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet als resultante worden beschouwd van alle regels in het omgevingsplan.17 De opdracht om activiteiten onderling evenwichtig over locaties te reguleren houdt geen verplichting in om locaties evenwichtig te etiketteren met functie-aanduidingen. Daar waar onder de Wet ruimtelijke ordening alle gronden een bestemming moeten hebben, is het onder de Omgevingswet niet noodzakelijk dat alle gronden zijn voorzien van een functie-aanduiding. Centraal staat de evenwichtige 16 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 137.

17 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 3, blz. 58 en 59.

25

regulering van activiteiten over locaties. Regels die bepalen waar wonen is toegestaan, of een kantoor, of onder welke voorwaarden een café mag worden geëxploiteerd, regels die bepalen waar bebouwing mag komen en hoe hoog die mag worden, regels die strekken ter bescherming van een gemeentelijk monument of archeologische of natuurwaarden, regels over milieubelastende activiteiten of regels over het kappen van bomen; ze dragen allemaal bij aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Gebruik van het begrip ‘functie’ in het omgevingsplan Door de ruime betekenis van het begrip ‘functie’ dat zich uit in een uiteenlopend doel van het gebruik van het begrip, kan verwarring ontstaan. Zoals de wetgever zelf heeft aangegeven is de betekenis ervan ook ruimer dan in het algemeen spraakgebruik het geval is. Tegelijkertijd hoeft ook niet elke functie van een locatie te worden vertaald naar regels in het omgevingsplan. Wanneer het begrip wordt gebruikt in die zin van het ‘gebruiksdoel’ van een locatie, heeft het min of meer dezelfde betekenis als het begrip ‘bestemming’ zoals dat in bestemmingsplannen werd gehanteerd. Het heeft betrekking op een bepaald gebruik dat op een bepaalde locatie is toegestaan. Wanneer het begrip echter worden gebruikt in de zin van ‘status’ dan zullen er juist veelal beperkingen aan worden gekoppeld.

Het feit dat een bepaald object de ‘status’ van gemeentelijk monument heeft, leidt ertoe dat aan bepaalde activiteiten beperkingen worden gesteld. Om onduidelijkheid te voorkomen is afgezien van het gebruik van het begrip functie in de regelformuleringen. Waar in een regel wordt gedoeld op het gebruiksdoel van een locatie, in de betekenis zoals voorheen het begrip ‘bestemming’ werd gehanteerd, wordt het begrip ‘gebruiksdoel’ gebruikt. Zie bijvoorbeeld artikel 2.4, waarin een algemeen verbod is opgenomen om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het aan een locatie gegeven gebruiksdoel. Artikel 2.4 Toegestaan gebruik 1.

Het is verboden gronden of bouwwerken te gebruiken op een wijze die niet in overeenstemming is met een in afdeling 3.2 aan een locatie gegeven gebruiksdoel en de daarop betrekking hebbende regels, of op een wijze die in strijd is met de regels over gebruik, bedoeld in afdeling 2.3 en afdeling 2.4.

In alle overige gevallen wordt de betreffende locatie aangeduid met een betekenisvolle naam. Zo worden in hoofdstuk 6 van de planregels bepaalde gebieden als ‘beschermingszone’ aangewezen. Het gaat om gebied waar vanwege de aanwezigheid van een bepaald te beschermen belang (bijvoorbeeld mogelijke archeologische vindplaats, bepaalde ondergrondse infrastructuur) beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van bepaalde activiteiten (zoals het doen van grondbewerkingen). Het gebruik van het begrip ‘beschermingszone’ geeft uiting aan het doel van de regels die daar gelden. Evenwichtige regulering van activiteiten Hoewel de Omgevingswet ertoe verplicht dat het omgevingsplan in ieder geval de regels bevat die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, gaat het, zoals ook blijkt uit de parlementaire stukken, in feite om een evenwichtige regulering van activiteiten die met de Omgevingswet wordt beoogd. Naast het Omgevingsplan zullen ook regels van het Rijk, provincies en waterschappen bijdragen aan een evenwichtige regulering van activiteiten, waar bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening mee moet worden gehouden. Dat geldt ook voor de regels die een gemeente in andere verordeningen heeft gesteld.

Het is niet nodig – en in sommige gevallen ook niet mogelijk – om regels te stellen in het omgevingsplan die elders al zijn gesteld en in dat kader bijdragen aan het tot stand te brengen evenwicht.18

18 Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 3, blz. 58 e.v.

26

4 Relaties met ander instrumentarium 4.1 Algemeen 4.1.1 Algemeen Hoewel het omgevingsplan juridisch primair bepalend is voor de vraag welke activiteiten op welke locatie, onder welke voorwaarden kunnen plaatsvinden, staat het omgevingsplan niet op zichzelf, maar in een bepaalde relatie tot andere kerninstrumenten uit de Omgevingswet. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de werking en de onderlinge relaties tussen de verschillende kerninstrumenten. Naast verschillende kerninstrumenten biedt de Omgevingswet ook juridisch gereedschap dat in het omgevingsplan zelf kan worden benut. Hierop wordt in hoofdstuk 5 meer inhoudelijk ingegaan.

4.2 Gemeentelijke beleidsinstrumenten 4.2.1 De omgevingsvisie: integraal strategisch beleid voor de lange termijn Vanuit de gedachte van de beleidscyclus is in het instrumentarium een onderscheid gemaakt tussen strategisch beleid en meer uitvoeringsgericht beleid. De omgevingsvisie zal het strategisch omgevingsbeleid voor de langere termijn bevatten. Juist op het strategische niveau is integratie van belang. Op strategisch niveau worden verbanden in de fysieke leefomgeving gelegd en wordt één overkoepelend en richtinggevend beeld voor de langere termijn vastgelegd dat moet leiden tot een duurzame ontwikkeling van de leefomgeving. Het is de bedoeling dat het strategische beleid voor langere tijd wordt vastgelegd.19

4.2.2 Het programma: integraal of sectoraal uitvoeringsgericht beleid Het uitvoeringsbeleid kan worden vastgelegd in een of meerdere programma’s. Zo’n programma is een apart instrument en daarmee dus geen onderdeel van de omgevingsvisie. Dit maakt mogelijk de uitvoering flexibel in te richten zonder het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn geweld aan te doen. Zo kan een evenwicht worden gevonden tussen continuïteit en zekerheid aan de ene kant en flexibiliteit aan de andere kant. Overigens kan een omgevingsvisie ook uitvoeringsgerichte elementen bevatten. In een omgevingsvisie kan bijvoorbeeld worden vermeld hoe de uitwerking en uitvoering zal worden vormgegeven, waarbij programma’s kunnen worden aangekondigd of tegelijkertijd met de visie worden uitgebracht.20 Een programma kan sectoraal zijn, of gebiedsgericht. Een programma over de ontwikkeling van een gebied kan gebruikt worden als beleidsmatig kader voor één of meer wijzingen van het omgevingsplan. Een programma bindt alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en moet binnen de beleidscyclus worden gerekend tot beleidsontwikkeling. Wel kunnen maatregelen in een programma zich onder meer vertalen in algemene regels in een omgevingsplan, bijvoorbeeld in maatwerkregels voor milieubelastende activiteiten.21

19 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, 3, p. 116, 445.

20 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, 3, p. 116, 445.

21 Nota van Toelichting Omgevingsbesluit, Staatsblad 2018 290, p. 120.

27

4.2.3 Bijzondere programma’s Naast het gewoon programma zoals hiervoor kort beschreven, kent de wet ook bijzondere programma’s, namelijk: a. bij wet verplichte programma’s; b. verplichte programma’s bij dreigende overschrijding van omgevingswaarden (hierna voorwaardelijke programma’s genoemd); en c.

programma’s met een programmatische aanpak.

Bij de wet verplichte programma’s De Omgevingswet kent voor gemeenten één direct verplicht programma, namelijk het Actieplan geluid. Het actieplan geluid is een verplicht programma voor het Rijk (artikel 3.9 Ow), de provincies (artikel 3.8 Ow) en een aantal gemeenten (artikel 3.6 Ow). Voor gemeenten geldt de verplichting alleen als het gaat om een gemeente, gelegen in een door Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat aangewezen agglomeratie als bedoeld in artikel 3, onder k, van de richtlijn omgevingslawaai. Deze verplichting geldt ook voor Amsterdam. Amsterdam behoort tot de agglomeratie Haarlem/Amsterdam, en vanwege de grootte van de gemeente is een Actieplan geluid verplicht. Deze verplichting volgt uit de Europese richtlijn omgevingslawaai. In Afdeling 4.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan de instructieregels voor de gemeente, de provincie en het Rijk. Een actieplan geluid kan gaan over de volgende geluidsbronnen: wegen, spoorwegen, luchthavens en activiteiten. Het actieplan wordt opgesteld aan de hand van de geluidbelastingkaarten. Het beleidsmatig deel van het actieplan beschrijft het te voeren beleid om de geluidbelasting Lden en Lnight te beperken. Voor die geluidbelasting bevat het actieplan een plandrempel op geluidgevoelige gebouwen. Bij provincies bevat het actieplan ook het te voeren beleid voor stille gebieden.

Het concrete deel van het actieplan bestaat uit de voorgenomen maatregelen met hun effecten. Het gemeentelijk rioleringsplan is niet langer wettelijk verplicht. De Omgevingswet biedt wel de mogelijkheid om een gemeentelijk rioleringsprogramma op te stellen (artikel 3.14, Omgevingswet). Dat is een vrijwillig (onverplicht) programma. Het gemeentelijk rioleringsplan blijft geldig op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt. Het plan blijft gelden totdat de periode is verstreken waarvoor het plan is vastgesteld. Of totdat de gemeente het plan laat vervallen (artikel 4.93, Invoeringswet). De inhoud van het gemeentelijk rioleringsplan kan terechtkomen in de instrumenten van de Omgevingswet. Zoals het gemeentelijk rioleringsprogramma of het omgevingsplan. Voorwaardelijke programma’s Wanneer sprake is van een (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde, dan geldt er een verplichting om een programma vast te stellen dat erop is gericht die omgevingswaarden te (blijven) halen. De maatregelen zullen daarop gericht moeten zijn. Dit wordt een voorwaardelijk programma genoemd: de verplichting volgt uit vastgestelde omgevingswaarden, en de dreigende overschrijding daarvan (het voorwaardelijke). Omgevingswaarden kunnen ook in een omgevingsplan worden vastgesteld. In die zin ligt er een relatie met het omgevingsplan.

In paragraaf 5.10 wordt nader ingegaan op de omgevingswaarde en de verplichtingen die daaruit voortvloeien. Programma’s met een programmatische aanpak Bij een programma met een programmatische aanpak wordt een koppeling gelegd tussen een te bereiken van een bepaalde doelstelling voor de fysieke leefomgeving (een omgevingswaarde of andere 28

doelstellingen), en de vergunbaarheid van bepaalde activiteiten. Het bevat maatregelen om te voldoen aan de doelstelling voor de fysieke leefomgeving, waarbij die doelstelling is vastgelegd als beoordelingsregel voor de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten. Een programma met programmatische aanpak creëert daarmee ruimte voor ontwikkelingen in gebieden waar doelstellingen voor de fysieke leefomgeving onder druk staan. De beoordeling van activiteiten vindt gedurende de looptijd in het desbetreffende gebied plaats aan de hand van dat programma. Voorbeelden van een dergelijk programma zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Gemeentelijke programma’s met een programmatische aanpak moeten een grondslag krijgen in het omgevingsplan (artikel 3.15, tweede lid, Omgevingswet). In paragraaf 5.11 wordt nader op dit instrument ingegaan.

4.2.4 Beleid en juridische besluitvorming Zoals uit het voorgaande blijkt zijn de omgevingsvisie en programma’s belangrijke schakels in de beleidscyclus van een bestuursorgaan. Er is echter geen juridische koppeling tussen de omgevingsvisie, een programma, en wijziging van het omgevingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning. Het is niet zo dat een onderwerp in een omgevingsvisie aan de orde moet komen, voordat een programma kan worden opgesteld of andere instrumenten zoals het omgevingsplan of de omgevingsvergunning kunnen worden ingezet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 119, 120.) Anders is het wanneer met een juridisch besluit wordt afgeweken van in de omgevingsvisie of programma vastgelegd beleid. Vanwege het zelfbindende karakter daarvan mogen derden er wel aanspraak op maken dat het gemeentebestuur zich aan het zelf vastgestelde beleid uitvoering geeft.

4.3 De omgevingsvergunning Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat binnen het nieuwe stelsel zo veel mogelijk wordt volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer geen voorafgaande toestemming van het bestuursorgaan is vereist. Dit uitgangspunt geldt voor regelgeving op zowel Rijksniveau, provinciaal en waterschapsniveau, als op gemeentelijk niveau. Wanneer de gevolgen van een activiteit voor de fysieke leefomgeving groot kunnen zijn, en de specifieke situatie van het geval bij de beoordeling van die gevolgen een rol speelt, is een voorafgaande beoordeling door een bestuursorgaan soms echter noodzakelijk. Dat kan worden geborgd in de vorm van een vergunningplicht.22 De Omgevingswet bevat daartoe het instrument van de omgevingsvergunning. Er zijn verschillende omgevingsvergunningen. Een vergunningplicht geldt altijd een bepaalde activiteit, en volgt uit landelijke wetgeving of uit de provinciale of waterschapsverordening. Zo is in de Omgevingswet een aantal activiteiten vergunningplichtig gemaakt. Voor die activiteiten geldt dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten (artikel 5.1 Omgevingswet). Het gaat onder meer om activiteiten met betrekking tot rijksmonumenten, ontgrondingsactiviteit, stortingsactiviteiten op zee, bouwactiviteit, milieubelastende activiteit, en lozingsactiviteit.

In de meeste gevallen gaat het om activiteiten waarop hogere wet- en regelgeving van toepassing is. Om wat voor type omgevingsvergunning het gaat blijkt uit de activiteit waarop ze betrekking heeft. In één specifiek geval staan de regels in het omgevingsplan centraal, namelijk in geval van de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, lid 1, onder a, Omgevingswet). Deze categorie heeft betrekking op een vergunningplicht die volgt uit het omgevingsplan. Er zijn twee 22 o.a. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3, blz. 157.

29

manieren waarop een vergunningplicht kan volgen uit het omgevingsplan. Wanneer een bepaalde activiteit in strijd is met het omgevingsplan, dan kan daarvoor een buitenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden aangevraagd en verleend. Daarmee kan in afwijking van de regels in het omgevingsplan alsnog vergunning voor de uitoefening van die activiteit worden verleend. Deze omgevingsvergunning zal in het vervolg van deze toelichting worden aangeduid als buitenplanse omgevingsvergunning. Daarnaast kan het omgevingsplan zelf vergunningplichten bevatten. Die vergunning wordt een binnenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit genoemd. In deze toelichting wordt verder kortheidshalve gesproken van een binnenplanse omgevingsvergunning. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil uitoefen, zal deze moeten bekijken of de activiteit op grond van het omgevingsplan is toegestaan. Is de activiteit in overeenstemming met de regels in het omgevingsplan, dan mag de activiteit worden uitgeoefend. Is er sprake van strijd met het omgevingsplan, dan kan de initiatiefnemer een aanvraag indienen voor een buitenplanse omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag moet in dat geval nagaan of de vergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies23 die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend. Het is ook mogelijk dat voor de betreffende activiteit in het omgevingsplan zelf al een vergunningplicht is opgenomen. Het initiatief zal in dat geval aan de hand van een vergunningaanvraag worden getoetst aan de beoordelingsregels die in het omgevingsplan zijn opgenomen. In het Besluit kwaliteit leefomgeving is bepaald dat als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning, de vergunning moet worden verleend. Als een vergunning wordt gevraagd voor een omgevingsplanactiviteit moet eerst worden nagegaan of de activiteit met toepassing van binnenplanse beoordelingsregels kan worden vergund. Wanneer de vergunning op grond van deze beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet de vergunning worden verleend. Deze kant van het stelsel werkt limitatief-imperatief. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan (limitatief), kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren.

Wanneer de aangevraagde activiteit op grond van de binnenplanse beoordelingsregels (al dan niet onder het stellen van aan de vergunning te verbinden voorschriften) aanvaardbaar is te achten, moet (imperatief) de vergunning worden verleend. Een initiatiefnemer kan er dus op vertrouwen dat een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit in ieder geval wordt verleend als zijn activiteit voldoet aan de beoordelingsregels van het omgevingsplan. Kan de vergunning op grond van de binnenplanse beoordelingsregels niet worden verleend, en moet die dus worden geweigerd, dan dient nog wel te worden nagegaan of de vergunning buitenplans kan worden verleend. Wel is het zo dat de op een vergunningplicht van toepassing zijnde beoordelingsregels vaak een open norm bevatten. Dat geeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte bij het beantwoorden van de vraag of aan de gestelde norm is voldaan. Wanneer de activiteit op grond van de beoordelingsregels niet aanvaardbaar is te achten, kan de vergunning op grond van die enkele reden nog niet worden geweigerd. Het bevoegd gezag moet in dat geval ook nagaan of een buitenplanse omgevingsvergunning kan worden verleend. Beoordeeld moet dan worden of de vergunning met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties kan worden verleend.

Als de activiteit daarnaast niet in strijd is met instructieregels en instructies die het Rijk en de provincie voor het omgevingsplan hebben gesteld, kan de vergunning toch worden verleend.

23 In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op het instrument van instructieregels en instructies.

30

4.4 Doorwerking hogere wet- en regelgeving 4.4.1 Rechtstreeks doorwerkende regels Hoewel regulering over veel onderwerpen wordt gedecentraliseerd, blijft er allerlei hogere wet- en regelgeving bestaan die rechtstreeks bindend is voor een ieder, maar ook opdrachten kan bevatten aan gemeenten ten aanzien van regelgeving in het omgevingsplan. Die opdrachten kunnen worden gesteld bij algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening en kunnen de vorm hebben van instructies of instructieregels. Voor zover de regels rechtstreeks bindend zijn voor een ieder, gaan deze regels voor op het omgevingsplan. Zo bevat het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Burgers, bedrijven en overheden moeten zich aan deze regels houden. In het Bal staat ook of voor die activiteiten een melding of omgevingsvergunning nodig is. Daarnaast regelt het Bal wie bevoegd gezag is. Hetzelfde geldt voor het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Hierin staan regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid van bouwwerken. Daarnaast heeft het Bbl regels over de staat en het gebruik van een bouwwerk. En over het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden. Ook bevat het Bbl een regeling voor een omgevingsplanactiviteit bouwen.

Het Bbl bevat een opsomming van bouwwerken die ongeacht het omgevingsplan zonder vergunning zijn toegestaan. Deze lijst van bouwwerken is overigens aanzienlijk korter dan een soortgelijke lijst die onder oud recht in het Besluit omgevingsrecht was opgenomen.

4.4.2 Instructies Hogere regelgeving kan instructies bevatten voor het omgevingsplan. Een instructie is een eenmalige opdracht van een hoger bestuursorgaan aan een lager bestuursorgaan en geldt dus niet voor burgers en bedrijven. De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen. Voordat het Rijk of de provincie de instructie stelt, moet het noodzakelijke nationaal of provinciaal belang bekend zijn gemaakt in een openbaar document. Met een instructie geven bestuursorganen aan hoe lagere overheden hun taken of bevoegdheden moeten uitvoeren. Daarmee krijgt beleid van hogere overheden een plek in het beleid van lagere overheden. De provincie kan een instructie geven aan de gemeenteraad of het waterschapsbestuur. Het Rijk kan een instructie geven aan het bestuur van een gemeente, een waterschap of een provincie. Een instructie is bedoeld voor beleidsdoorwerking. Het is geen correctie-instrument achteraf. Een instructie kan een opdracht bevatten om: a. een besluit omtrent het wijzigen van het omgevingsplan te nemen; b. een besluit omtrent het wijzigen van het omgevingsplan niet te nemen; c.

een besluit omtrent het wijzigen van het omgevingsplan op een voorgeschreven wijze te nemen.

Ook kan een instructie gaan om een feitelijk handelen (doen of nalaten) om een taak of bevoegdheid uit te voeren. De instructie omvat dus niet alleen normstelling. Als bestuursorganen een instructie geven, moeten zij daarbij een termijn stellen waarbinnen de overheid die de instructie heeft gekregen de instructie moet uitvoeren. Het bestuursorgaan dat de instructie moet opvolgen, moet dit juist, volledig en op tijd uitvoeren. Wanneer dat niet gebeurt, kan dat bestuursorgaan

31

niet opnieuw een instructie of instructieregel krijgen. In zo'n geval kan het hogere bestuursorgaan andere interbestuurlijke toezichtsinstrumenten toepassen, zoals schorsing of vernietiging van besluiten.

4.4.3 Instructieregels Behalve instructies bevat hogere regelgeving ook instructieregels. Een instructieregel is een algemene regel waarmee een bestuursorgaan aan een ander bestuursorgaan aangeeft hoe dat orgaan een taak of bevoegdheid moet uitoefenen. Instructieregels gaan over de inhoud, toelichting of motivering van een instrument dat een bestuursorgaan op grond van de Omgevingswet kan inzetten. Instructieregels zijn er voor situaties die zich herhalen of voor overheden die een norm steeds moeten toepassen. Instructieregels op rijksniveau zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Provinciale instructieregels zijn onderdeel van de provinciale omgevingsverordening. Wanneer het bestuursorgaan dat de instructieregel moet uitvoeren dit niet juist, niet volledig of niet op tijd doet, kan dat gevolgen hebben. De bestuursrechter kan het instrument waarover de instructieregel gaat (omgevingsplan, omgevingsverordening of waterschapsverordening) geheel of gedeeltelijk schorsen of vernietigen. Een belangrijk deel van het omgevingsplan bestaat uit bepalingen waarmee uitvoering wordt gegeven aan instructieregels. Deze zijn her en der in het omgevingsplan te vinden.

Zo geven beoordelingsregels met betrekking tot geluidgevoelige gebouwen die in de planregels zijn opgenomen uitvoering aan de instructieregels met betrekking tot geluid, en wordt met hoofdstuk dat gaat over milieubelastende activiteiten uitvoering gegeven aan een grote hoeveelheid instructieregels met betrekking tot milieubelastende activiteiten. In hoofdstuk 9 of bij de artikelgewijze toelichting van bepalingen waarmee uitvoering wordt gegeven aan instructieregels, wordt op de relatie met die instructieregels ingegaan.

32

5 Binnenplans instrumentarium 5.1 Algemeen De Omgevingswet biedt verschillende instrumenten om in het omgevingsplan te gebruiken. Een aantal van die instrumenten kon al wel worden toegepast in gemeentelijke verordeningen, maar niet in bestemmingsplannen. Het omgevingsplan kan algemene verboden bevatten, algemene regels waarbinnen bepaalde activiteiten zijn toegestaan, vergunningplichten met specifieke beoordelingsregels, het kan meldingsplichten bevatten, mogelijkheden bieden voor maatwerk- of vergunningvoorschriften, en er kunnen specifieke zorgplichten worden vastgesteld. Ook is er nieuw instrumentarium, zoals de omgevingswaarde en de mogelijkheid om programma's met een programmatische aanpak aan te wijzen. Om als bestuur een goede keuze te kunnen maken over de inzet van dit binnenplans instrumentarium is inzicht in de toepassingsmogelijkheden van belang. In de hierna volgende paragrafen wordt in algemene zin op de mogelijkheden ingegaan.

5.2 Algemene regels Het omgevingsplan bevat algemene regels. Algemene regels zijn regels die rechtstreeks bepalen binnen welke grenzen een bepaalde activiteit is toegestaan. Algemene regels zijn rechtstreeks gericht tot de initiatiefnemer. Er vindt geen voorafgaande beoordeling door een bestuursorgaan over de toelaatbaarheid plaats. Degene die de activiteit wil ondernemen moet zelf beoordelen of dat mag. Het uitgangspunt dat de wetgever met de Omgevingswet voor ogen heeft is waar mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer van een activiteit geen voorafgaande toestemming in de vorm van een vergunning is vereist. Hiermee wordt de lastendruk beperkt. Wanneer de gevolgen die een activiteit heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke situatie bij het beoordelen van deze gevolgen een rol speelt, is het echter soms noodzakelijk dat een bestuursorgaan de toelaatbaarheid van de activiteit beoordeelt. In dat laatste geval ligt een vergunningplicht voor meer voor de hand. Omdat het bij algemene regels de initiatiefnemer zelf is die beoordeelt of de activiteit en binnen welke voorwaarden deze mag worden uitgevoerd, moeten algemene regels concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk vast zijn te leggen.

Is dat niet mogelijk, dan kan worden gekozen voor een binnenplanse vergunningplicht. Een vergunningplicht gaat altijd vergezeld van beoordelingsregels. Aan de hand daarvan beoordeelt het bevoegd gezag of in het specifieke geval sprake is van een aanvaardbare activiteit. Algemene regels ontlasten in beginsel de burger en ook de gemeente, omdat er geen vergunningplicht geldt. De beoordeling of met de activiteit binnen de aangegeven grenzen wordt gebleven, is aan de initiatiefnemer (de burger, de ondernemer) zelf. Wanneer iemand van mening is dat een initiatiefnemer de regels overschrijdt, kan deze een verzoek om handhaving doen. Een verschuiving van vergunningplichten naar algemene regels betekent dan ook een verschuiving van vergunningverlening naar toezicht en handhaving. Ten opzichte van het voorheen geldende recht is met de keuzes die in het omgevingsplan zijn gemaakt overigens geen sprake van een verschuiving van een aantal vergunningplichten naar algemene regels. De redenen die (vaak het Rijk) in het verleden aanleiding gaven te kiezen voor een vergunningplicht, zijn met de Omgevingswet niet anders geworden. In de volgende paragraaf wordt op die redenen ingegaan. 33

5.3 Vergunningplicht 5.3.1 Binnenplanse vergunningplicht: algemeen Naast algemene regels kunnen in het omgevingsplan ook vergunningplichten worden opgenomen. De grondslag daarvoor is opgenomen in artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingswet. Deze omgevingsvergunning heet een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet). Op grond van de wet wordt onder een omgevingsplanactiviteit verstaan een activiteit, inhoudende: a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of c.

een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Behalve de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kent de Omgevingswet nog veel meer soorten omgevingsvergunning (zie artikel 5.1 van de Omgevingswet). Zo is er sprake van onder andere een vergunningplicht voor rijksmonumentenactiviteiten, Natura 2000-activiteiten, milieubelastende activiteiten en flora- en fauna-activiteiten. In de Omgevingswet is bepaald waar de vergunningplichtige activiteiten uit bestaan, welke beoordelingsregels erop van toepassing zijn, en welke aanvraagvereisten er gelden. Een bijzondere in de Omgevingswet aangewezen vergunningplichtige activiteit, niet zijnde een omgevingsplanactiviteit, betreft de bouwactiviteit. In artikel 5.1 Omgevingswet wordt bouwen in een technisch en ruimtelijk deel gescheiden. Dat levert 2 activiteiten op: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk. Deze scheiding wordt wel ‘de knip' genoemd. De technische bouwactiviteit gaat over de toets van een aanvraag aan de regels voor de technische bouwkwaliteit uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Bijvoorbeeld de constructieve veiligheid van een bouwwerk. Door de knip zijn er meer technische bouwactiviteiten vergunningvrij, omdat ruimtelijke randvoorwaarden niet langer een rol spelen.

De toets van het bouwen van een bouwwerk voor het ruimtelijk bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit voor een bouwwerk genoemd. Voor deze activiteit zijn regels opgenomen in hoofdstuk 4 en 5. Het gaat onder meer om ruimtelijke regels over bouwwerken, zoals die voorheen in het bestemmingsplan werden gesteld, zoals regels over bouwhoogte, oppervlakte en dergelijk. Deze zijn in hoofdstuk 5 opgenomen. Maar ook gaat het om een vergunningplicht, en daarop van toepassing zijnde beoordelingsregels, zoals die voorheen werden gesteld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze regels zijn opgenomen in hoofdstuk 4. In de toelichting op hoofdstuk 4 wordt dieper op de knip ingegaan. Een vergunningplicht heeft altijd de vorm van een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Op verschillende plaatsen in het omgevingsplan zijn vergunningplichten terug te vinden. Een binnenplanse vergunningplicht gaat gepaard met beoordelingsregels: regels die bepalen of een omgevingsvergunning verleend kan worden. Er zijn geen bijzondere vormvereisten gesteld aan dergelijke beoordelingsregels. Er kan sprake zijn van weigeringsgronden of verleningsgronden.

Een vergunningplicht ligt voor de hand wanneer het gaat om een activiteit waarvan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving groot kunnen zijn, en de specifieke situatie van het geval bij de beoordeling van die gevolgen een rol speelt. Veelal zal die beoordeling plaatsvinden aan de hand van open geformuleerde

34

normen, of vergt de beoordeling technisch onderzoek op basis waarvan kan worden aangetoond dat aan de norm wordt voldaan. De wet geeft de mogelijkheid dat in het omgevingsplan onderwerpen worden aangewezen waarover bij de binnenplanse omgevingsvergunning vergunningvoorschriften worden gegeven (artikel 4.5 Omgevingswet). Dit biedt verdere mogelijkheden voor maatwerk per geval, rekening houdend met de lokale omstandigheden van dat geval.

5.3.2 Vergunningplicht: flexibiliteit en verschuiving onderzoekslast Wanneer de gevolgen van een activiteit voor de fysieke leefomgeving groot kunnen zijn, en de specifieke situatie van het geval bij de beoordeling van die gevolgen een rol speelt, is een voorafgaande beoordeling per geval door een bestuursorgaan gewenst. Dat kan worden vormgegeven in de vorm van een vergunningplicht. Een vergunningplicht gaat gepaard met beoordelingsregels. Boordelingsregels zullen veelal een open norm bevatten. Dat vormt immers een van de redenen om te kiezen voor een vergunningplicht. Gebruikmaking van open normen schept ruimte voor een op de situatie en concrete activiteit afgestemde afweging op het moment dat een concreet initiatief zich aandient. Met open normen kan bij de afweging van de toelaatbaarheid van activiteiten rekening worden gehouden met de omstandigheden van het concrete geval. De hoofdlijnen van ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden worden bij een open norm bepaald bij de vaststelling van het omgevingsplan. Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt op basis van de in het omgevingsplan opgenomen regel beoordeeld in hoeverre een concreet initiatief toelaatbaar is.

Open normen als onderdeel van de beoordelingsregels voor vergunningverlening bieden het bevoegd gezag beoordelingsruimte voor de toelaatbaarheid van activiteiten op basis van de omstandigheden van het concrete geval. Het maakt een meer dynamische aanpak mogelijk. Met een minder gedetailleerd en meer open geformuleerd normenstelsel kan het omgevingsplan flexibeler zijn, en kunnen tegelijkertijd onderzoeksopgaven voor een belangrijk deel verschuiven naar de fase van vergunningverlening. In die realisatiefase kan onderzoek zich toespitsen op de concreet voorgenomen initiatieven en hoeven er bij de vaststelling van een omgevingsplan geen fictieve varianten meer te worden doorgerekend van ontwikkelingen die mogelijkerwijs helemaal niet in die vorm zullen plaatsvinden. Hiermee vindt een verschuiving van de onderzoekslast plaats van het moment van wijziging omgevingsplan naar het moment van een vergunningaanvraag. Daarmee verschuift die onderzoekslast ook van de gemeente naar de initiatiefnemer van de vergunningplichtige activiteit. Die is immers degene die de vergunning aanvraagt, en zal, om een ontvankelijke aanvraag te kunnen doen, die onderzoeken aan moeten leveren die blijkens de aanvraagvereisten nodig zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen. Veelal zal overigens sprake zijn van een combinatie van gesloten en open normen.

Zo kunnen de beoordelingsregels die betrekking hebben op een omgevingsplanactiviteit oprichten van bouwwerken bestaan uit gesloten normen die aangegeven waar en hoe hoog maximaal gebouwd mag worden, terwijl een andere regels de open norm bevat dat voldaan moet worden aan de redelijke eisen van welstand, en dat geen onaanvaardbare windhinder mag optreden. In het geval van een combinatie ligt uiteraard een vergunningplicht voor de hand.

5.3.3 Afweging op hoofdlijnen bij vaststelling omgevingsplan Dat de wet de mogelijkheid biedt in het omgevingsplan een vergunningplicht in het leven te roepen, betekent niet dat daarmee de volledige afweging naar die vergunning kan worden doorgeschoven. De in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels bepalen de nog te maken afweging. Die afweging zal 35