2 Omgevingsplan Amsterdam_Basisregeling_Toelichting_algemeen deel_versie 14 september 2022.docx

Omgevingsplan Amsterdam Basisregeling Toelichting (algemeen deel) Definitieve participatieversie (14 september 2022)

1

Inhoudsopgave I. ALGEMEEN DEEL ....................................................................................................................6 1 INLEIDING...............................................................................................................................7 1.1 ALGEMEEN ........................................................................................................................................7 1.2 OVER DE TOELICHTING ........................................................................................................................8 1.3 OVER HET WIJZIGEN VAN HET OMGEVINGSPLAN EN DE MOTIVERING DAARVAN............................................10 1.4 DIGITALE OPZET VAN HET OMGEVINGSPLAN, CONSOLIDATIE VAN DE REGELING EN TOELICHTING...................12 1.3 LEESWIJZER .....................................................................................................................................13 2 AANLEIDING, VERBETERDOELSTELLINGEN EN UITGANGSPUNTEN VOOR HET OMGEVINGSPLAN ...................................................................................................................14 2.1 AANLEIDING VOOR DE OMGEVINGSWET EN VERBETERDOELSTELLINGEN ...................................................14 2.2 JURIDISCH KARAKTER VAN HET

OMGEVINGSPLAN...................................................................................14 2.3 GEMEENTELIJKE OPGAVE EN VERBETERDOELSTELLINGEN........................................................................15 2.4 UITGANGSPUNTEN VOOR OPBOUW EN INHOUD VAN HET OMGEVINGSPLAN ...............................................16 2.5 DIGITAAL STELSEL OMGEVINGSWET ....................................................................................................18 3 WAAROVER HET OMGEVINGSPLAN REGELS BEVAT ...............................................................20 3.1 HET TOEPASSINGSBEREIK VAN HET OMGEVINGSPLAN .............................................................................20 3.2 WAAROVER DE WET GAAT: DE FYSIEKE LEEFOMGEVING EN ACTIVITEITEN DIE GEVOLGEN (KUNNEN) HEBBEN VOOR DE FYSIEKE LEEFOMGEVING ............................................................................................................20 3.3 DE DOELEN VAN DE WET ....................................................................................................................22 3.4 WELKE REGELS HET OMGEVINGSPLAN MAG BEVATTEN ...........................................................................22 3.5 VEREISTE VAN EEN EVENWICHTIGE TOEDELING VAN FUNCTIES AAN LOCATIES .............................................24 4 RELATIES MET ANDER INSTRUMENTARIUM

..........................................................................28 4.1 ALGEMEEN ......................................................................................................................................28 4.1.1 Algemeen................................................................................................................................28 4.2 GEMEENTELIJKE BELEIDSINSTRUMENTEN .............................................................................................28 4.2.1 De omgevingsvisie: integraal strategisch beleid voor de lange termijn........................................28 4.2.2 Het programma: integraal of sectoraal uitvoeringsgericht beleid ...............................................28 4.2.3 Bijzondere programma’s..........................................................................................................29 4.2.4 Beleid en juridische besluitvorming...........................................................................................30 4.3 DE OMGEVINGSVERGUNNING .............................................................................................................30 4.4 DOORWERKING HOGERE WET- EN REGELGEVING ...................................................................................32 4.4.1 Rechtstreeks doorwerkende regels

...........................................................................................32 4.4.2 Instructies ...............................................................................................................................32 4.4.3 Instructieregels........................................................................................................................33 5 BINNENPLANS INSTRUMENTARIUM......................................................................................34 5.1 ALGEMEEN ......................................................................................................................................34 5.2 ALGEMENE REGELS ...........................................................................................................................34 5.3 VERGUNNINGPLICHT .........................................................................................................................35 5.3.1 Binnenplanse vergunningplicht: algemeen................................................................................35 5.3.2 Vergunningplicht: flexibiliteit en verschuiving onderzoekslast ....................................................36 5.3.3 Afweging op hoofdlijnen bij vaststelling omgevingsplan ............................................................36 5.3.4 Gebruik van open of gesloten normen

.......................................................................................37 5.4 SPECIFIEKE ZORGPLICHTEN.................................................................................................................37 5.5 MELDINGSPLICHT EN INFORMATIEPLICHT .............................................................................................39 2

5.6 MAATWERKVOORSCHRIFT .................................................................................................................40 5.7 OMGEVINGSNORMEN ........................................................................................................................41 5.8 OMGEVINGSWAARDEN ......................................................................................................................42 5.9 PROGRAMMA’S MET EEN PROGRAMMATISCHE AANPAK...........................................................................43 6 DE TRANSITIE NAAR ÉÉN INTEGRAAL OMGEVINGSPLAN.......................................................46 6.1 WAAR HET OMGEVINGSPLAN VOOR IN DE PLAATS ZAL KOMEN .................................................................46 6.2 UITGANGSSITUATIE ALS DE OMGEVINGSWET IN WERKING TREEDT ............................................................47 6.2.1 Een ‘omgevingsplan van rechtswege’ .......................................................................................47 6.2.2 Inhoud en wijze van vervanging van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van rechtswege....48 6.3 HET OPBOUWEN VAN HET OMGEVINGSPLAN VANUIT HET ‘OMGEVINGSPLAN VAN RECHTSWEGE’ ...................54 6.3.1 Eerste stap in de transitie: het vaststellen van een basisregeling ................................................54 6.3.2 Verdere uitbouw: het vervangen

van ruimtelijke besluiten .........................................................55 6.3.3 Verdere uitbouw: het opnemen van (delen van) verordeningen die geen deel zijn van het ‘omgevingsplan van rechtswege’......................................................................................................55 6.3.4 Verdere uitbouw: het aanvullen met nieuwe regels....................................................................56 7 LOCATIEGERICHTE REGELS IN HET OMGEVINGSPLAN............................................................57 7.1 INLEIDING ........................................................................................................................................57 7.2 DE GEOGRAFISCHE COMPONENT VAN REGELS........................................................................................57 7.3 HET WERKINGSGEBIED VAN EEN REGEL .................................................................................................57 7.4 REGELS MET EEN LOCATIEAANDUIDING KLEINER DAN HET WERKINGSGEBIED VAN DE REGEL .........................59 7.5 EEN LOCATIEGERICHTE NORM .............................................................................................................60 7.6 BETEKENIS VOOR VASTSTELLING EN WIJZIGING......................................................................................61 8 DIGITALE RAADPLEEGBAARHEID

..........................................................................................65 9 BELEID EN REGELGEVING .....................................................................................................66 9.1 INLEIDING........................................................................................................................................66 9.2 RIJKSKADERS ...................................................................................................................................67 9.2.1 Nationale Omgevingsvisie (Novi), Strong..................................................................................67 9.2.2 Instructieregels Rijk via Bkl (algemeen).....................................................................................67 9.2.3 Luchthavenindelingsbesluit .....................................................................................................67 9.2.4 Ladder voor duurzame verstedelijking ......................................................................................67 9.3 PROVINCIALE KADERS........................................................................................................................67 9.3.1 Omgevingsvisie Noord-Holland ................................................................................................67 9.3.2 Omgevingsverordening Noord-Holland

....................................................................................67 9.3.3 Instructieregels Provincie via Omgevingsverordening (algemeen)...............................................67 9.4 REGIONAAL BELEID / METROPOOLREGIO / STADSREGIO .........................................................................67 9.5 STEDELIJK BELEID .............................................................................................................................67 9.5.1 Omgevingsvisie Amsterdam 2050 ............................................................................................67 9.5.2 Kantorenbeleid........................................................................................................................67 9.5.3 Detailhandelsbeleid .................................................................................................................67 9.5.4 Economisch beleid ...................................................................................................................67 9.5.5 Overnachtingsbeleid................................................................................................................67 9.5.6 Woonbeleid.............................................................................................................................67 9.5.7 Groen- en natuurbeleid

............................................................................................................67 9.5.8 Duurzaamheidsbeleid ..............................................................................................................67 9.6 THEMA’S .........................................................................................................................................67 9.6.1 Verkeer en vervoer...................................................................................................................68 9.6.2 Geluid.....................................................................................................................................68 3

9.6.3 Omgevingsveiligheid ...............................................................................................................68 9.6.4 Milieuhinder bedrijven .............................................................................................................68 9.6.5 Gezondheid (bevordering)........................................................................................................68 9.6.6 Gezondheid (bescherming) ......................................................................................................68 9.6.7 Bodem ....................................................................................................................................68 9.6.8 Water .....................................................................................................................................68 9.6.9 Ecologie..................................................................................................................................68 9.6.10 Cultuurhistorie ......................................................................................................................68 9.6.11 Duurzaamheid.......................................................................................................................68 9.6.12 Hoogbouw

............................................................................................................................68 9.6.13 Luchtkwaliteit .......................................................................................................................68 10 NADERE TOELICHTING VAN DE REGELS PER HOOFDSTUK ...................................................69 10.1 ALGEMEEN ....................................................................................................................................69 10.2 HOOFDSTUK 1: ALGEMENE BEPALINGEN.............................................................................................71 10.3 HOOFDSTUK 2: ALGEMENE REGELS OVER HET GEBRUIK VAN GRONDEN EN BOUWWERKEN ..........................71 10.3.1 Algemeen ..............................................................................................................................71 10.3.2 Algemene bepalingen.............................................................................................................71 10.3.3 Toegestaan planologisch gebruik ............................................................................................71 10.3.4 Overgangsbepalingen met betrekking tot afwijkmogelijkheden en wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten in het tijdelijk deel

omgevingsplan......................................................................72 10.3.5 Algemene regels van ruimtelijke aard over gebruik van gronden en bouwwerken ......................72 10.3.6 Overige algemene regels over het gebruik van bouwwerken, open erven en terreinen (regels, voorheen gesteld door het Rijk).........................................................................................................79 10.4 HOOFDSTUK 3: RUIMTELIJKE REGELS OVER HET GEBRUIK VAN GRONDEN EN BOUWWERKEN .......................79 10.4.1 Algemeen ..............................................................................................................................79 10.4.2 Algemene bepalingen ............................................................................................................84 10.4.3 Gebruiksdoelen van locaties, toegestaan gebruik en regels over dat gebruik .............................84 10.5 HOOFDSTUK 4 ALGEMENE REGELS OVER BOUWWERKEN EN ACTIVITEITEN MET BETREKKING TOT BOUWWERKEN ......................................................................................................................................89 10.5.1 Algemeen..............................................................................................................................89 10.5.2 Algemene bepalingen

............................................................................................................90 10.5.3 Vergunningplicht voor het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken.................90 10.5.4 Vergunningplichtig voor sloopactiviteiten ter plaatse van beschermd stads- of dorpsgezicht ...103 10.5.5 Overige regels over bouwwerken en activiteiten met betrekking tot bouwwerken....................104 10.6 HOOFDSTUK 5 RUIMTELIJKE REGELS OVER BOUWWERKEN ..................................................................104 10.7 HOOFDSTUK 6 AANLEGACTIVITEITEN (HET UITVOEREN VAN WERKEN, GEEN BOUWWERK ZIJNDE, OF VAN WERKZAAMHEDEN) ..............................................................................................................................105 10.7.1 Algemeen ............................................................................................................................105 10.7.2 Beschermingszone archeologie.............................................................................................106 10.7.3 Beschermingszone bovengrondse hoogspanningsverbindingen ..............................................106 10.7.4 Beschermingszone ondergrondse hoogspanningsverbindingen...............................................107 10.7.5 Beschermingszone buisleiding met gevaarlijke stoffen

...........................................................107 10.7.6 Beschermd stads- of dorpsgezicht.........................................................................................107 10.8 HOOFDSTUK 7 HET AANLEGGEN OF WIJZIGEN VAN EEN GEMEENTEWEG, WATERSCHAPSWEG OF LOKALE SPOORWEG, OF HET WIJZIGEN VAN GEBRUIK VAN EEN LOKALE SPOORWEG ....................................................107 10.9 HOOFDSTUK 8 VANWEGE INSTRUCTIEREGELS AANGEWEZEN GEBIEDEN EN LOCATIES ..............................107 10.10 HOOFDSTUK 9 KOSTENVERHAAL ...................................................................................................107 10.11 HOOFDSTUK 10 MILIEUBELASTENDE ACTIVITEITEN ...........................................................................111 10.11.1 Algemeen...........................................................................................................................111 4

10.11.2 Het begrip milieubelastende activiteiten ..............................................................................112 10.11.3 Indeling in afdelingen..........................................................................................................113 10.11.4 Nadere toelichting op enkele onderwerpen ..........................................................................114 10.12 HOOFDSTUK 11 GEMEENTELIJKE MONUMENTEN EN ACTIVITEITEN MET BETREKKING TOT GEMEENTELIJKE MONUMENTEN .....................................................................................................................................118 10.13 HOOFDSTUK 22 ACTIVITEITEN (BRUIDSSCHAT VAN HET RIJK).............................................................120 10.13.1 Afdeling 22.1 Algemeen......................................................................................................120 10.13.2 Afdeling 22.2 Activiteiten met betrekking tot bouwwerken, open erven en terreinen .............120 10.14 HOOFDSTUK 23 OVERGANGSRECHT...............................................................................................122 10.15 HOOFDSTUK 24 SLOTBEPALING ....................................................................................................123 BIJLAGE I TRANSPONERINGSTABEL HOOFDSTUK 22 (BRUIDSSCHAT).....................................124 II.

ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING..........................................................................................131

5

I. ALGEMEEN DEEL

6

1 Inleiding 1.1 Algemeen Voor u ligt de toelichting op het omgevingsplan voor Amsterdam. Met het omgevingsplan wordt uitvoering gegeven aan de verplichtingen van de nieuwe Omgevingswet. Het omgevingsplan is op gemeentelijk niveau het nieuwe juridisch ordeningsinstrument als het gaat om de zorg voor de fysieke leefomgeving en de regulering van activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. Binnen het stelsel van het omgevingsrecht is het omgevingsplan voor burgers en bedrijven primair bepalend voor de vraag welke activiteiten op welke locatie, en onder welke voorwaarden kunnen plaatsvinden. Het omgevingsplan komt daarmee in de plaats van alle afzonderlijke bestemmingsplannen. Ook een deel van de gemeentelijke verordeningen gaat op in het omgevingsplan. Hetzelfde geldt voor een groot deel van de milieu- en bouwregels die nu nog door het Rijk worden gesteld, maar die worden gedecentraliseerd. Kwaliteit fysieke leefomgeving centraal In het omgevingsplan staan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en regulering van activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor die kwaliteit centraal. Het omgevingsplan is (anders dan het bestemmingsplan) dan ook niet beperkt tot planologische aspecten.

Het omgevingsplan bevat daarom niet alleen regels over bouwen en het gebruik van gronden en bouwwerken, maar ook regels over andere activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Tegelijkertijd is het omgevingsplan ook niet onbeperkt in het toepassingsbereik; er zijn beperkingen voor waar regels over mogen gaan. Regels die in het omgevingsplan worden gesteld, moeten betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en op activiteiten die daarop gevolgen kunnen hebben. Eén omgevingsplan voor heel Amsterdam Het omgevingsplan geldt voor het gehele gemeentelijke grondgebied. De wet gaat uit van één consistent, samenhangend en actueel omgevingsplan. Om dat te bereiken zijn in het omgevingsplan voor Amsterdam die activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, en de regulering daarvan, centraal gesteld. Overigens worden daarbij alleen die activiteiten gereguleerd waarvan dat gelet op de zorg voor de fysieke leefomgeving noodzakelijk wordt geacht. Niet elke activiteit met een (mogelijk) gevolg voor de fysieke leefomgeving behoeft immers regulering. Zo is bijvoorbeeld bij het vervangen van een gazon in de tuin door een bloemperk ongetwijfeld sprake van een activiteit, en wijzigt die activiteit zelfs de fysieke leefomgeving, toch kan regulering hiervan achterwege blijven.

Regels zijn alleen nodig als de zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving daar om vraagt. Gefaseerde overgang Het omgevingsplan zal onder andere alle bestemmingsplannen, exploitatieplannen, delen van gemeentelijke verordeningen en een groot aantal rijksregels moeten vervangen. De overgang naar één omgevingsplan voor heel Amsterdam is dan ook een zeer grootschalige wijziging van het gemeentelijk omgevingsrecht. Deze overgang zal ook niet in één keer plaatsvinden, maar gebiedsgewijs en onderwerpsgewijs. Het Rijk geeft gemeenten tot en met 2029 om deze opgave te realiseren.1 Met name de regels uit bestaande ruimtelijke besluiten, zoals bestemmingsplannen, zullen gebiedsgewijs worden vervangen. Daarbij zal aan meerdere gebieden tegelijk worden gewerkt, waarbinnen dezelfde te reguleren activiteiten voorkomen. Bijvoorbeeld wonen, detailhandel, en bouwen. Voorkomen moet worden dat dan vanuit verschillende gebieden van elkaar verschillende regels over hetzelfde onderwerp 1 Deze datum is genoemd toen de datum inwerkingtreding Omgevingswet nog was voorzien op eerdere

momenten. Mogelijk dat deze datum nog verschuift.

7

in het omgevingsplan worden geplaatst. Dat zou niet leiden tot een integrale regeling. De zorg voor een integrale regeling vraagt om een aanpak waarbij een groot deel van de regeling aan het begin wordt neergezet. Vanuit die basis kan vervolgens een begin worden gemaakt met het gebiedsgewijs vervangen van de regels uit de bestaande ruimtelijke besluiten. Uiteindelijk moet het omgevingsplan bijdragen aan een stelsel waarbinnen ook op gemeentelijk niveau de continue zorg voor de fysieke leefomgeving beter is geborgd dan binnen het voorheen geldende stelsel. Daarbij moet het bijdragen aan meer inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het omgevingsrecht voor de burger. Regelingen naast het omgevingsplan Hoewel inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak belangrijke doelen van de wet zijn, komen niet alle voor een burger relevante regels in het omgevingsplan terecht. Naast het omgevingsplannen blijven er ook regelingen van Rijk, provincie en waterschappen die rechtstreeks bindende regels bevatten. Zo bevat het Besluit bouwwerken leefomgeving algemene regels over bouwwerken, die rechtstreeks aan de initiatiefnemer die voornemens is een bouwactiviteit te verrichten, zijn gericht. Bovendien zullen er naast het omgevingsplan ook andere gemeentelijke verordeningen van toepassing blijven.

Die verordeningen kunnen ook regels bevatten over onderwerpen of activiteiten die 'aanleunen' tegen de fysieke leegomgeving, zoals bijvoorbeeld de Algemene Plaatselijke Verordening en de Huisvestingsverordening.

1.2 Over de toelichting Waarvoor en voor wie de toelichting is bedoeld Deze toelichting op het omgevingsplan vervult meerdere doelen. Om het omgevingsplan echt te begrijpen is het van cruciaal belang dat de achterliggende gedachten inzichtelijk worden gemaakt: welk doel wordt gediend en welke afwegingen zijn gemaakt? Daarnaast dient de toelichting de gemaakte keuzes te motiveren en te verantwoorden en aan te geven welke afwegingen zijn gemaakt. De toelichting, en in het bijzonder de artikelsgewijze toelichting, geeft ook uitleg over de desbetreffende regels voor de rechtspraktijk, waarbij geldt dat bij discrepanties tussen wettekst en toelichting, de rechter aan de wetsartikelen meer waarde toekent. Om in dit alles te voorzien wordt in het algemene deel van de toelichting inzicht gegeven in de juridische aard en opbouw van het omgevingsplan. Daarbij wordt ook ingegaan op de wetgeving die aan het omgevingsplan ten grondslag ligt, en op de doelstellingen daarvan. Om allerlei juridische keuzes die in het omgevingsplan worden gemaakt te onderbouwen wordt stilgestaan bij de mogelijkheden en verplichtingen die de Omgevingswet voor de opbouw van het omgevingsplan biedt en stelt.

Wanneer in de regels wordt gekozen voor het instellen van een bepaalde vergunningplicht of meldingsplicht, dan moet bekend zijn wat een vergunningplicht of meldingsplicht inhoud en in welke gevallen die kunnen worden ingesteld. Maar ook wordt stilgestaan bij wetgeving dit eisen stelt aan de inhoud en normering van regels. Zo zijn veel algemene regels in het omgevingsplan opgenomen ter uitvoering van door het Rijk gestelde instructieregels. Om te begrijpen waarom die regels zijn gesteld, is het van belang om te weten wat instructieregels zijn, en welke instructieregels leiden tot welke regels. Ook dat wordt in het algemene deel van de toelichting beschreven. Veel van de keuzes die zijn gemaakt en de regels die zijn opgenomen, vormen een vertaling van bestaande kaders. Die kaders kunnen bestaan uit hogere wet- en regelgeving, maar het kan ook gaan om gemeentelijke beleidskaders. Omdat keuzes en regels een uitvloeisel zijn van die hogere kaders, is inzicht in die hogere kaders nodig om de keuzes en regels te kunnen begrijpen. Daarom wordt in deze toelichting ook inzicht in de relevante kaders gegeven. 8

Al deze achtergrond die in de algemene toelichting wordt beschreven, is dus een toelichting op de gemaakte keuzes, maar vormt ook de juridische onderbouwing ervan. Daarmee is deze toelichting van belang voor iedereen die met het omgevingsplan te maken krijgt. De bestuurder die het omgevingsplan moet vaststellen, de ambtenaar die ermee moet werken, maar ook de burger, de ondernemer, de ontwikkelaar. Al die uiteenlopende doelgroepen zullen waar en wanneer nodig achterliggende informatie of onderbouwing van keuzes (terug) moeten kunnen vinden. Hetgeen in de toelichting is aangegeven is van belang om het nieuwe instrument omgevingsplan te begrijpen, maar om ook te kunnen beoordelen of het omgevingsplan in zijn vorm en inhoud aan de daaraan gestelde wettelijke vereisten voldoet. Wat dat laatste betreft is van belang dat wijzigingsbesluit van het omgevingsplan voor beroep vatbaar zijn. De algemene toelichting dient ook als juridische onderbouwing van de in het omgevingsplan gemaakte keuzes, wat ook relevant kan zijn in beroep. De algemene toelichting bevat daartoe waar nodig verwijzingen naar bovenliggende wet- en regelgeving, maar ook naar parlementaire stukken, waarin de wetgever tekst en uitleg over de Omgevingswet heeft gegeven. Het omgevingsplan is opgesteld vanuit een verplichting van de Omgevingswet.

Bij het opstellen van het omgevingsplan is rekening gehouden met die Omgevingswet en met de daaronder hangende Algemene maatregelen van bestuur. Die landelijke wet- en regelgeving vormt het kader voor allerlei keuzes. Om de controleerbaarheid te vergroten wordt waar nodig verwezen naar wetsartikelen. Voor een deel vindt de onderbouwing ook plaats vanuit de toelichting op die wet- en regelgeving. Waar nodig wordt in dat geval verwezen naar de parlementaire stukken. Via het daarbij aangegeven kamernummer zijn deze stukken digitaal raadpleegbaar. Een algemeen gedeelte en een artikelsgewijs gedeelte De toelichting van het omgevingsplan bestaat uit een algemeen deel en een artikelsgewijs gedeelte. Waar in het algemene deel met betrekking tot de regels allerlei algemene uitgangspunten, doelen en principes worden toegelicht, wordt in het artikelsgewijze deel (voor zover nodig) per artikel uitgelegd wat de concrete strekking ervan is, en met het oog op welke specifieke doelen de regels in het artikel zijn gesteld. In sommige gevallen bevat die artikelsgewijze uitleg ook een juridische of beleidsmatige onderbouwing. Zo bevat het algemene deel van de toelichting een beschrijving van wet- en regelgeving en gemeentelijk beleid met betrekking tot geluidgevoelige gebouwen, en wordt in zijn algemeenheid beschreven hoe daaraan in het omgevingsplan uitvoering wordt gegeven.

In de artikelsgewijze toelichting wordt vanuit die achtergrond per artikel het oogmerk en de werking van de erin opgenomen regel(s) toegelicht, maar een beschrijving van het achterliggend kader kan achterwege blijven. Dat is immers al gegeven in het algemene deel van de toelichting en daar leent de artikelsgewijze toelichting zich juist vanwege die artikelgewijze opzet ook niet goed voor. Hetzelfde geldt voor kaderstellend beleid. In het algemene deel wordt beschreven hoe de regeling zicht verhoudt tot algemeen kaderstellend beleid. Daar is een omschrijving opgenomen van bijvoorbeeld het ruimtelijk beleid ten aanzien van hotels en van de wijze hoe daaraan met het omgevingsplan uitvoering wordt gegeven. De artikelsgewijze toelichting bij de regels die gaan over hotels blijft beperkt tot een technische uitleg van de betreffende regels. De toelichting bevat weliswaar een toelichting op en onderbouwing van de regeling, afzonderlijke regelonderdelen en regels, maar de toelichting bevat niet altijd de volledige bestuurlijke en juridische onderbouwing van de besluiten waarmee het omgevingsplan tot stand wordt gebracht en wordt gewijzigd. Daarvoor dient de motivering van het besluit tot wijziging van het omgevingsplan.

9

1.3 Over het wijzigen van het omgevingsplan en de motivering daarvan Het omgevingsplan is geen regeling die ineens voor heel Amsterdam kan worden vastgesteld. Dat zal gebiedsgewijs en onderwerpsgewijs gebeuren. Omdat er vanaf het eerste moment sprake is van een omgevingsplan (het omgevingsplan van rechtswege, zie hoofdstuk 6) gebeurt dit door middel van wijzigingsbesluiten. Het zijn de wijzigingsbesluiten waarmee het omgevingsplan of delen ervan in werking treden. Dat inwerkingtreden leidt tot rechtsgevolgen. Die rechtsgevolgen moeten zowel bestuurlijk als juridisch worden gemotiveerd. Dat gebeurt in de motivering bij het wijzigingsbesluit. Bestanddelen van een besluit tot wijziging van het omgevingsplan Het besluit waarbij een omgevingsplan wordt gewijzigd zal, net zoals dat bij een besluit tot vaststelling of aanpassing van een gewone verordening vaak gebruikelijk is, bestaan uit drie onderdelen. De wetgever heeft hierover het volgende aangegeven:2 In het eerste deel van het vaststellingsbesluit wordt gemotiveerd om welke redenen het omgevingsplan wordt aangepast. In dit motiveringsdeel wordt aangegeven op welke onderdelen een omgevingsplan wordt aangepast en wordt verwezen naar voor die aanpassingen relevant beleid uit de omgevingsvisie van gemeente, provincie of Rijk.

Er wordt toegelicht op welke wijze gevolg is gegeven aan de toepasselijke instructieregels en instructies van de provincie en het Rijk. Er wordt gemotiveerd om welke redenen het besluit voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en er wordt aandacht geschonken aan de wijze waarop met ingekomen zienswijzen is omgegaan. Als onderdeel van de motivering kunnen ook onderzoeksgegevens en bescheiden als bijlage bij dit deel van het vaststellingsbesluit zijn verbonden. Dit deel van het vaststellingsbesluit zal overeenkomsten vertonen met het algemene deel van de toelichting bij andere verordeningen en met de toelichting bij een bestemmingsplan. Het tweede deel van het vaststellingsbesluit bestaat uit de regels die deel gaan uitmaken van het omgevingsplan. Vergelijkbaar met een wetswijziging of de wijziging van een verordening, wordt hierin aangegeven op welke wijze de regels van het omgevingsplan worden aangepast. Aangegeven wordt welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen door andere regels. Ook wordt als onderdeel van de regels door coördinaten vastgelegd voor welke locatie(s) de regels gelden. Dit wordt ook wel het werkingsgebied genoemd. Het werkingsgebied kan het gehele gemeentelijke grondgebied zijn (het ambtsgebied van de gemeente), maar ook een of meer delen daarvan.

Regels kunnen zo per locatie (per gebied, per perceel of delen daarvan) verschillen. Regels kunnen ook een kwantitatieve norm bevatten. Zo’n waarde kan bijvoorbeeld aangeven dat op een locatie een maximale bouwhoogte, oppervlakte of andere maatvoering in acht moet worden genomen. Dit tweede deel van het besluit gaat onderdeel uitmaken van de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan. Een derde deel van het vaststellingsbesluit bestaat uit aanpassingen die worden aangebracht in de geconsolideerde toelichting die bij het omgevingsplan wordt gegeven. Een dergelijke geconsolideerde toelichting is weliswaar niet verplicht, maar naar verwachting zullen gemeenten, aldus de wetgever, een dergelijke toelichting in geactualiseerde vorm bijhouden, zoals dat ook bij veel andere verordeningen gebruikelijk is. Een actuele toelichting kan de raadpleegbaarheid en toepasbaarheid van een omgevingsplan immers ten goede komen. Bij elke aanpassing van regels in het omgevingsplan wordt ook de toelichting op die regels geactualiseerd en opgenomen bij de geconsolideerde, digitaal raadpleegbare versie van het omgevingsplan. De bij een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan opgenomen motivering en de daarbij behorende gegevens en bescheiden over bijvoorbeeld onderzoek en zienswijzen, maken geen deel uit van het omgevingsplan zelf.

Dat geldt ook voor de artikelsgewijze toelichting uit het derde deel van het 2 Staatsblad 2018 290, p. 94.

10

vaststellingsbesluit. Deze delen van het omgevingsplan zijn, net als de toelichting bij een bestemmingsplan en de (artikelsgewijze) toelichting bij andere algemeen verbindende voorschriften, niet juridisch bindend. Wel kunnen deze delen uiteraard een doorslaggevende rol spelen bij de interpretatie van de regels van het omgevingsplan. In de praktijk zal de motivering van het wijzigingsbesluit in sommige gevallen één op één worden toegevoegd aan of verwerkt in de toelichting. Dat is met name het geval wanneer een wijzigingsbesluit voorziet in nieuwe regels in het omgevingsplan, of in een wijziging van de bestaande regels. Bij gebiedsontwikkeling zal echter vaak sprake zijn van een gebruikmaken van reeds bestaande regels. De voorgenomen ontwikkeling wordt dan gefaciliteerd doordat met het wijzigingsbesluit bepaalde regels over bouwwerken en gebruik voor daarbij specifiek bepaalde locatie van toepassing te laten zijn. Het wijzigingsbesluit voorziet dan hoofdzakelijk in het wijzigen van het werkingsgebied van regels of het locatiegericht opnemen van normen. In dat geval voorziet de motivering vooral in een onderbouwing van de voorgenomen ontwikkeling in dat betreffende gebied. Die motivering wordt niet opgenomen in de toelichting.

De motivering van het wijzigingsbesluit De motivering van het wijzigingsbesluit staat in een bepaalde verhouding tot de toelichting bij het omgevingsplan. De toelichting heeft betrekking op de regeling als geheel en de regels binnen die regeling, en onderbouwt de daarin gemaakte keuzes. Deze toelichting bevat (anders dan de meeste andere gemeentelijke verordeningen) niet de volledige onderbouwing van de rechtsgevolgen van het omgevingsplan. Dat is ook niet mogelijk, omdat het omgevingsplan niet alleen veel algemene, overal geldende regels bevat, maar juist ook veel locatiegerichte regels. Het rechtsgevolg van het op een bepaalde locatie van toepassing worden van een locatiegerichte regel is niet in zijn algemeenheid te onderbouwen. Dat zal per wijzigingsbesluit waarmee een locatiegerichte regel op een locatie van toepassing wordt, moeten gebeuren. Daarbij kan vaak wel voor een deel, maar soms ook geheel, worden teruggevallen op de toelichting. Een voorbeeld maakt dit duidelijk. Het omgevingsplan bevat regels over onder meer planologisch gebruik van gronden en bouwwerken, en over bouwwerken. Het betreft locatiegerichte regels waarmee wordt bepaald waar bepaalde vormen van planologisch gebruik zijn toegestaan, waar bouwwerken zijn toegestaan, waarbij aanvullende locatiegerichte regels over dat gebruik en het bouwwerk kunnen worden gesteld.

Waar een bepaalde vorm van planologisch gebruik, bijvoorbeeld detailhandel, is toegestaan, en waar en hoe hoog gebouwd mag worden, wordt echter niet ineens voor heel Amsterdam bepaald. Dat kan ook niet, dat zal gebiedsgewijs gebeuren. De onderbouwing van de regels vindt plaats in de toelichting. Zo wordt in de toelichting op de regels over detailhandel de daarbij gemaakte keuzes aan de hand van onder meer het detailhandelsbeleid onderbouwd. En voor wat betreft de regels over bouwwerken wordt de keuze voor een vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken ook in de toelichting onderbouwd. De keuze dat op een specifieke locatie een bouwwerk mag komen van 10 meter hoog, en dat daarin detailhandel mag komen wordt echter niet onderbouwd in de toelichting, maar in de motivering van het wijzigingsbesluit waarmee dat bouwwerk en het gebruik voor detailhandel op de betreffende locatie worden toegestaan. In het verleden gebeurde dit bij vaststelling van een bestemmingsplan in de toelichting op het bestemmingsplan. Daarin werd dan zowel een beschrijving van het achterliggend kader (detailhandelsbeleid) als de keuze voor het bouwwerk en het gebruik voor detailhandel op de betreffende locatie opgenomen. De beschrijving van het achterliggend kader is echter opgenomen in het algemene deel van de toelichting.

In de motivering van het wijzigingsbesluit kan worden volstaan met aan te geven hoe de concrete keuze voor detailhandel op dit specifieke locatie zich verhoudt tot dat beleid. Het zal ook de motivering van het wijzigingsbesluit zijn waaraan onderbouwende onderzoeken en andere bijlagen die het besluit motiveren, worden gekoppeld. Zo zal bij een gebiedsontwikkeling een eventueel benodigd milieueffectrapport, een verkeersonderzoek en een

11

akoestisch onderzoek niet aan de toelichting van het omgevingsplan worden gehangen, maar aan de motivering van het wijzigingsbesluit. Wanneer sprake is van regels die overal binnen de gemeente gelden, zal de motivering veelal bestaan uit een toelichting die in het algemene en artikelgewijze deel van de toelichting moet landen. Zo zal bij de regels over onderwerpen die overal binnen de gemeente gaan werken, zoals regels over milieubelastende activiteiten (hoofdstuk 10 van de regels) of monumenten (hoofdstuk 11 van de regels), de algemene of artikelgewijze toelichting een groot deel van de inhoudelijke motivering bevatten. Het is met name bij wijzigingsbesluiten van meer planologische aard dat een uitgebreide aanvullende motivering nodig zal zijn. Gedacht moet worden aan wijzigingsbesluiten waarmee de bestaande ruimtelijke besluiten worden vervangen, of besluiten waarmee gebiedsontwikkeling of transformatie worden mogelijk gemaakt. Tegen elk besluit tot wijziging van het omgevingsplan staat beroep open. Nadat een besluit tot wijziging van het omgevingsplan is genomen, zal het wijzigingsbesluit inclusief motivering en bijlagen worden gepubliceerd.

1.4 Digitale opzet van het omgevingsplan, consolidatie van de regeling en toelichting Het omgevingsplan wordt langs elektronische weg raadpleegbaar in het Digitake Stelsel Omgevingswet (DSO). De wetgever geeft hierover het volgende aan: 3 Digitale raadpleegbaarheid is nodig omdat elke regel in het plan een werkingsgebied heeft dat met het vastleggen van coördinaten wordt bepaald. Het omgevingsplan bestaat uit regels waarin tekst is opgenomen, met een eventuele waarde zoals een bouwhoogte, en waarin met coördinaten het werkingsgebied van de regel is vastgelegd. Per locatie zullen regels en delen daarvan dus kunnen verschillen. Een omgevingsplan bestaat uit het (eerste) initiële omgevingsplan en de daarop volgende wijzigingsbesluiten. Zowel een afzonderlijk besluit tot vaststelling van het omgevingsplan (een wijzigingsbesluit) als alle besluiten tot vaststelling van het omgevingsplan die samen de actuele geconsolideerde versie van het omgevingsplan vormen, worden elektronisch beschikbaar worden gesteld. Bij de raadpleging van het omgevingsplan kan ook de relevante achterliggende informatie worden opgevraagd. Zo kan bij het raadplegen van de geconsolideerde versie van het omgevingsplan per regel (of onderdeel daarvan) worden nagegaan bij welk besluit de betreffende regel (of onderdeel daarvan) in het omgevingsplan terecht is gekomen.

Ook dit besluit waarmee de betreffende regel in het omgevingsplan is vastgesteld kan worden opgevraagd en geraadpleegd. Verder wordt de achterliggende wetstechnische informatie raadpleegbaar. Bekeken kan worden welk orgaan, op welk moment, bij welk besluit de regel heeft vastgesteld. Te vinden is wanneer de regel in werking is getreden en onherroepelijk is geworden. Als aan de regel een delegatiebesluit ten grondslag ligt, omdat de gemeenteraad de bevoegdheid om bepaalde delen van het omgevingsplan vast te stellen aan het college van burgemeester en wethouders heeft gedelegeerd, kan ook dat besluit worden geraadpleegd. Tot zover de wetgever. Omdat het omgevingsplan tot stand zal komen door middel van vele wijzigingsbesluiten, en ook gewijzigd zal blijven worden, is van belang dat die wijzigingsbesluiten worden verwerkt in de regeling. Dat gebeurt in de vorm van een geconsolideerde regeling. Daarin zal de regeling

3 Staatsblad 2018 290, p. 95.

12

zichtbaar zijn zoals die op dat moment geldt. Van ontwerpwijzigingen of genomen besluiten die nog niet in werking zijn getreden zal een consolidatie beschikbaar zijn waarin ook die toekomstige wijzigingen raadpleegbaar zijn. In sommige gevallen zal een wijziging van het omgevingsplan ook leiden tot een aanpassing van de toelichting. Wanneer er bij het vervangen van een bestemmingsplan behoefte blijkt aan een extra bouwregel, dan zal die behoefte niet alleen moeten worden gemotiveerd in de motivering bij het wijzigingsbesluit, maar zal die motivering waarschijnlijk ook moeten worden vertaald naar een artikelgewijze toelichting. En wanneer een heel nieuw regelonderdeel wordt toegevoegd aan het omgevingsplan (bijvoorbeeld bij het op enig moment inpassen van de bomenverordening), dan zal de motivering van dat wijzigingsbesluit geheel of gedeeltelijk landen in zowel het algemene deel als de artikelgewijze van de toelichting. Dergelijke wijzigingen van het omgevingsplan vragen dus niet alleen om een geconsolideerde weergave van de regeling, maar ook om een geconsolideerde weergave van de toelichting.

13

2 Aanleiding, verbeterdoelstellingen en uitgangspunten voor het omgevingsplan 2.1 Aanleiding voor de Omgevingswet en verbeterdoelstellingen De verplichting om voor heel de gemeente Amsterdam één omgevingsplan vast te stellen volgt uit de Omgevingswet, die op 1 januari 2023 in werking is getreden. De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor die fysieke leefomgeving. De Omgevingswet heeft kort gezegd als doel om een goede balans te vinden tussen het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit en gebruik en ontwikkeling van die fysieke leefomgeving. De Omgevingswet bundelt de nu nog sterk versnipperde wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Met de Omgevingswet is het voorheen geldende stelsel van ruimtelijke regels volledig herzien en is het fundament van het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht gelegd. Dit heeft grote gevolgen voor het gemeentelijk juridisch stelsel dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Gemeenten hebben ten opzichte van het voorheen geldende stelsel nieuwe instrumenten gekregen waarvan ze gebruik kunnen én moeten maken. Het omgevingsplan is op gemeentelijk niveau het nieuwe juridisch ordeningsinstrument als het gaat om de fysieke leefomgeving.

Met het omgevingsplan wordt voorzien in integratie van allerlei uiteenlopende regelingen op gemeentelijk niveau. Zo is niet alleen sprake van een stelstelselherziening op landelijk niveau, maar ook op gemeentelijk niveau. Bovendien is het omgevingsplan een nieuw instrument, waarvoor niet is bepaald hoe dat vormgegeven moet worden. De vormgeving is medebepalend voor de mate waarin het instrument daadwerkelijk een bijdrage kan leveren aan het bieden van oplossing voor gemeentespecifieke vraagstukken. De opgave om te komen tot daadwerkelijk één consistent, samenhangend en actueel omgevingsplan is aan de gemeenten zelf. Daarbij moet uiteraard oog zijn voor de verbeterdoelstellingen van de wet.4 Met de stelselherziening heeft de wetgever vier verbeterdoelen voor ogen: a. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht, b. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving, c.

het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving,

d. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Om deze doelstellingen te verwezenlijken op gemeentelijk niveau dient elke gemeente straks één omgevingsplan te hebben met daarin regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving.

2.2 Juridisch karakter van het omgevingsplan Het omgevingsplan is het instrument waarmee de doelen van de Omgevingswet op gemeentelijk niveau worden uitgewerkt, geoperationaliseerd en juridische doorwerking krijgen naar burgers en bedrijven. Artikel 2.4 van de Omgevingswet schrijft voor dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de 4 Voor de achterliggende redenen bij de verbeterdoelstellingen wordt verwezen naar onder andere Tweede

Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34 986, nr. 3, onder meer blz. 6.

14

gemeente één omgevingsplan vaststelt waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. De regels in het omgevingsplan gaan altijd over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Met het reguleren van activiteiten vervult het omgevingsplan een sleutelrol in de overheidszorg voor het verenigen van het gebruiken en het ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.5 Het omgevingsplan is juridisch primair bepalend voor de vraag welke activiteiten op welke locatie, en onder welke voorwaarden kunnen plaatsvinden. Het omgevingsplan doet daarmee wat voorheen in bestemmingsplannen werd geregeld. Een vergelijking met bestemmingplannen wordt dan ook snel gemaakt, maar er zijn belangrijke verschillen. Zo bevat het omgevingsplan niet alleen regels over gebruik van gronden en bouwwerken maar ook andere regels over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. De wet gaat uit van één consistent, samenhangend en actueel omgevingsplan voor het gehele gemeentelijk grondgebied. Het omgevingsplan bestaat uit algemeen verbindende voorschriften. En net als andere algemeen verbindende voorschriften zijn de regels in het omgevingsplan gericht op een herhaalde toepassing. Het omgevingsplan lijkt in die opzichten meer op een gemeentelijke verordening dan op een bestemmingsplan.

Het omgevingsplan is in bepaalde opzichten wel anders dan veel gemeentelijke verordeningen, omdat in die verordeningen de werking van regels meestal niet naar specifieke locaties binnen het gemeentelijk grondgebied is toegedeeld. Een locatiegerichte benadering is juist weer kenmerkend voor het omgevingsplan en geldt voor veel van de onderwerpen die daarin worden gereguleerd. Veel van de regels zijn op de specifieke kenmerken van locaties afgestemd en kunnen tot op perceelsniveau en binnen percelen verschillen.6

2.3 Gemeentelijke opgave en verbeterdoelstellingen Met het vereiste van één omgevingsplan per gemeente wordt afscheid genomen van de systematiek die we onder oud recht binnen de ruimtelijke ordening kenden. Onder de Wet ruimtelijke ordening konden per gemeenten meerdere bestemmingsplannen worden vastgesteld. Per bestemmingsplan werden regels opgenomen die uitsluitend voor het plangebied van het desbetreffende bestemmingsplan golden. Dit heeft geleid tot een situatie waarbij bestemmingsplannen inhoudelijk sterk van elkaar verschillen, zowel in de formulering als in de normering over gevallen die in feite gelijk zijn. Het leidde ook tot een situatie waarbij beleidsdoorwerking naar juridische regels moeilijk en in elk geval traag realiseerbaar is. De doorwerking moest immers per bestemmingsplan worden gerealiseerd. Doordat die niet allemaal tegelijk zijn vastgesteld en worden herzien, lag aan de verschillende bestemmingsplannen uiteenlopend beleid over gelijke onderwerpen ten grondslag. Dat was inherent aan het voorheen geldende stelsel. De opgave is om vanuit dit versnipperd landschap van honderden op zichzelf staande bestemmingsplannen met uiteenlopende ruimtelijke regels te komen tot een integraal geheel van regels waarmee onder andere planologisch gebruik en bouwen worden gereguleerd.

Daarbij kwam dat er allerlei gemeentelijke verordeningen en andere regelingen werden vastgesteld die aanvullende regels bevatten over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Meest recent voorbeeld daarvan is de Hemelwaterverordening die met het oog op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (tegengaan van wateroverlast) regels bevat over de uitvoering van bouwwerken. Het bestaan van al die afzonderlijke regelingen draagt niet bij aan samenhang in de besluitvorming, maakt het omgevingsrecht weinig voorspelbaar omdat er voor één en dezelfde activiteit meerdere toestemmingen nodig zijn, en maakt besluitvorming ook traag, aldus de wetgever. Onder de Omgevingswet zal een aantal van deze regelingen of delen ervan moeten of kunnen opgaan in het omgevingsplan. Voor regelingen of onderdelen daarvan die zelfstandig blijven bestaan, is de opgave om te komen tot een goede onderlinge afstemming met het omgevingsplan.

5 Zie ook de Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, Staatsblad 2018 290, blz. 91, 92. 6 Zie ook de Nota van toelichting Omgevingsbesluit, Staatsblad 2018, nr. 290, blz. 96.

15

Integratie van regelgeving speelt ook voor een groot aantal regels over onderwerpen waarvoor onder oud recht regels door het Rijk waren gesteld. Over een aantal onderwerpen heeft het Rijk de regelgevende bevoegdheid overgedragen aan gemeenten. Het gaat onder meer om een groot aantal bouw- en milieuregels. Die moeten op een goede manier worden geïntegreerd in het omgevingsplan. Tegelijkertijd blijft er een groot aantal regels op Rijksniveau bestaan. Het zelfde geldt voor regelgeving door provincie en waterschappen. En goede afstemming van de regels in het omgevingsplan op die hogere regelgeving is vereist. Vanuit de beperkingen die het voorheen geldende stelsel kent, en de mogelijkheden die de nieuwe wet biedt, heeft het college een aantal verbeterdoelen geformuleerd (collegebesluit van 19 maart 2019, nummer ZD2019-001152). De gemeentelijke verbeterdoelen zijn niet wezenlijk anders dan die op landelijk niveau zijn geformuleerd. Het omgevingsplan voor Amsterdam moet: a. bijdragen aan een snelle doorwerking van beleid naar regelgeving, b. zorgen voor uniformering en inhoudelijke afstemming van regelgeving, en c.

leiden tot een optimale bruikbaarheid en informatievoorziening voor de Amsterdammer en initiatiefnemer.

Alle drie deze doelstellingen zijn gebaat bij een integrale regeling voor heel Amsterdam. Daarin wordt door de wetgever reeds voorzien door het vereiste van één omgevingsplan per gemeente. De wijze waarop die integraliteit wordt bereikt, is bepalend voor het behalen van de doelstellingen. Het samenvoegen van alle afzonderlijke regelingen in één plan is niet voldoende. Dan zou immers alleen in naam sprake zijn van één regeling, maar zonder dat de regels onderling op elkaar zijn afgestemd. Om tot een daadwerkelijk, inhoudelijk integraal geheel te komen, moet meer gebeuren. Daartoe heeft het college uitgangspunten voor de opbouw en inhoud van het omgevingsplan vastgesteld.

2.4 Uitgangspunten voor opbouw en inhoud van het omgevingsplan Collegebesluit 19 maart 2019 Met het oog op het halen van de hiervoor genoemde verbeterdoelstellingen heeft het college van burgemeester en wethouders een aantal uitgangspunten voor de opbouw en inhoud van het omgevingsplan geformuleerd (collegebesluit van 19 maart 2019, nummer ZD2019-001152): a. met het omgevingsplan moet een zo hoog mogelijke graad van regelharmonisatie worden bereikt; b. om deze regelharmonisatie te bereiken wordt het reguleren van activiteiten die mogelijk gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving als uitgangspunt genomen voor de opbouw van het omgevingsplan; c.

deze benadering moet zo worden uitgewerkt dat mogelijkheden voor gebieds-, locatie- en objectgericht maatwerk voor zowel de ‘bestaande stad’ als bij gebiedsontwikkeling en transformatie volop blijven bestaan.

Regelharmonisatie De in paragraaf 2.3 genoemde verbeterdoelstellingen vragen integratie en harmonisatie van regelgeving. Regelharmonisatie kan als een overkoepelend middel voor Amsterdam worden gezien om de doelen te halen. Daar waar de Omgevingswet dwingt tot integratie van regels die nu nog te vinden zijn in allerlei instrumenten, dwingt de Omgevingswet niet tot harmonisatie van regels. De wetgever heeft dat echter

16

wel voor ogen. De wet gaat uit van één consistent, samenhangend en actueel omgevingsplan. Dat vereist harmonisatie. Het streven moet zijn zoveel mogelijk uniformiteit te realiseren binnen algemene regels.7 Onder de Omgevingswet komen de regels die betrekking hebben op het uitoefenen van bepaalde activiteiten op gemeentelijk niveau samen in één wettelijk instrument: het omgevingsplan. De burger of andere belanghebbende hoeft niet meer in allerlei wettelijke regelingen op zoek te gaan naar de toepasselijke regels; die zijn geïntegreerd in het omgevingsplan. Met regelharmonisatie wordt nog een stap verder gegaan. De regels moeten niet alleen in één instrument vindbaar zijn, maar ook inhoudelijk op elkaar afgestemd. Dat moet bovendien gebeuren op een manier die blijvend is. Waar mogelijk kan en zal zo veel mogelijk afstemming met hogere regelgeving plaatsvinden. Benadering vanuit activiteiten Regels in het omgevingsplan gaan direct of indirect altijd over activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het is het reguleren van activiteiten die moet zorgen voor een zorgvuldig gebruik van de fysieke leefomgeving. Regulering van activiteiten staat derhalve centraal. Het omgevingsplan is daarom ook opgebouwd vanuit een activiteitgerichte benadering. Uitgangspunt is dat per te reguleren activiteit die regels worden gesteld die nodig zijn.

Deze regels werken in beginsel overal door waar de desbetreffende activiteit is toegestaan. Een opbouw vanuit regels per activiteit draagt zo goed als automatisch bij aan regelharmonisatie. Hiermee wordt afscheid genomen de systematiek in bestemmingsplannen, waarin de bestemming centraal stond. Daarbij werden per bestemming regels over meerdere activiteiten opgenomen. De regels hadden in elk geval betrekking op zowel het gebruik van gronden en bouwwerken, als op het bouwen van bouwwerken. Daarbij konden ook nog per bestemming regels worden gesteld over verschillende vormen van gebruik. Daarmee kreeg in feite elke afzonderlijke bestemming een eigen, voor dat gebied autonome set van regels. Omdat die regels alleen dáár golden, hoefden regels tussen bestemmingsplannen en zelfs bestemmingen binnen een bestemming niet op elkaar te zijn afgestemd. En dat waren ze dan ook veelal niet. Dat leidde tot uiteenlopende regelgeving over dezelfde onderwerpen. Dat wordt met de keuze om in het omgevingsplan de activiteiten als uitgangspunt te nemen anders. De activiteit staat centraal, en bij de regels over die activiteit wordt onder meer bepaald waar die mag worden uitgeoefend, en eventueel onder welke aanvullende locatiegerichte beperkingen. Ook die beperkingen worden generiek geformuleerd, waarbij ze locatiegericht doorwerken.

Een voorbeeld hiervan is de regel die bepaald hoe hoog gebouwd mag worden: “Ter plaatse van de aanduiding 'maximum bouwhoogte gebouw' is de maximum bouwhoogte van een gebouw in meters de daar bepaalde waarde.” Deze regel is generiek geformuleerd en daarmee in heel Amsterdam toepasbaar. Per locatie waar deze regel gaat gelden wordt de concrete bouwhoogte bepaald. Die waarde wordt niet in de regeltekst, maar op kaart weergegeven. Vanuit de bestaande juridische kaders is geïnventariseerd welke activiteiten gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, en regulering vergen. Allerlei activiteiten (wonen, bouwen, kappen van bomen) komen overal in de stad voor, en kunnen redactioneel een uniforme opzet krijgen. Dit leidt tot een ‘catalogus’ van regels over activiteiten als onderdeel van het omgevingsplan. Waar een regel dan geldt, of waar een activiteit dan is toegestaan, wordt bepaald door de geografische component van die regel (in hoofdstuk 7 wordt inhoudelijk op die geografische component ingegaan). Het blijft mogelijk om

7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr. 3, blz. 141 e.v.

17

gebiedsgericht te werken, maar wel vanuit qua opbouw geharmoniseerde regels. In de hierna volgende paragraaf wordt op de achterliggende techniek ingegaan. Een omgevingsplan dat is opgebouwd vanuit regels over activiteiten leidt in die zin automatisch tot harmonisatie van regels. Wanneer een bepaalde regel wordt gewijzigd, werkt die ook automatisch overal door waar die regel van toepassing is. Dit draagt bij aan snelle doorwerking van beleid naar juridische regels. Een eenvoudig voorbeeld maakt dit duidelijk. Veel bestemmingsplannen bevatten regels over werken aan huis. Het ene bestemmingsplan stelt een maximum van 30%, een tweede bestemmingsplan stelt 40% als maximum, en weer een ander bestemmingsplan stelt dat wonen als hoofdgebruik behouden moet blijven. Sommige bestemmingsplannen regelen dit via de inhoudelijke planregels, in andere plannen wordt dit geregeld via begripsbepalingen. Een beleidswijziging voor heel Amsterdam waarin 50% als maximum wordt gesteld kan alleen geeffectueerd worden door aanpassing van al die zelfstandige regelingen. In de voorgestelde opzet kan in de regels die gaan over de activiteit wonen een enkele regel worden aangepast of toegevoegd die bepaald dat werken aan huis tot maximaal 50%is toegestaan. Die aangepaste regel werkt vervolgens overal direct door waar wonen is toegestaan.