1. Zorgen voor dakloze gezinnen in Amsterdam - OMA.pdf

Een voorbeeld ter illustratie: Maria36, al een jaar onder begeleiding van het OKT, is tevergeefs op zoek naar passende GGZ hulp voor haar suïcidale zoon Patrick. Maria is het jaar daarvoor gescheiden van de vader van haar kinderen. Vanwege huiselijk geweld is zij halsoverkop vertrokken uit de echtelijke woning en woont nu met vier kinderen bij haar vader (opa) in. Opa is van ‘de oude stempel’ en streng. Hij vindt dat de kinderen te veel lawaai maken en brutaal zijn. De situatie thuis escaleert keer op keer. Het bezorgt Maria veel stress want zij wil niet dat opa haar en haar kinderen op straat zet. Ze wil hun veilige slaapplek niet verliezen. De kinderen vertonen gedragsproblemen, zegt school. Omdat de situatie bij opa escaleert en passende hulp niet wordt gevonden, wordt de casus opgeschaald van het OKT naar jeugdbescherming. Inmiddels is Patrick meerdere malen door de politie het huis uitgehaald. Hij verblijft op een crisisplek. De jongere kinderen zijn door de hele situatie in de war. Ook omdat Maria steeds met iedereen ruzie maakt: zij wil hulp voor Patrick en dat komt niet van de grond. Op een gegeven moment dreigt school één van de drie kinderen te schorsen. Dan knapt er iets bij Maria en er ontstaat een acute crisis. Op verzoek van de Raad voor de Kinderbescherming wordt een ondertoezichtstelling voor de jongste drie kinderen door de kinderrechter uitgesproken.

Partijen, betrokken bij de zaak van Maria, erkennen dat de thuissituatie van Maria problematisch is, maar richten zich met name op de zorg voor de kinderen, ’want de woonproblematiek in Amsterdam is te groot om daar nu iets in te doen'. Hoewel de woonproblematiek niet de enige oorzaak was waardoor de situatie escaleerde, bleek het feit dat Maria met haar vier kinderen noodgedwongen bij haar oude (en weinig flexibele) vader moest inwonen, een bepalende factor. De casus van Maria staat niet op zichzelf. Regelmatig komen bij de Kinderombudsman dit soort zaken binnen. Het laat zien dat als woonproblematiek niet tijdig wordt onderkend en herkend, er een zorg- of

28

veiligheidsvraagstuk ontstaat. Zo geven professionals aan dat gezinnen die uit het buitenland (terug)komen over het algemeen vrij snel in onveilige netwerken belanden. Hier ligt onveiligheid en uitbuiting op de loer. De gezinnen blijven meestal (bewust) onder de radar uit angst voor instanties. Een professional verwoordde het als volgt: “Er zijn flats in stadsdeel Zuidoost waarvan bekend is dat 46% van de gezinnen inwoont bij een ander. Dat kan op den duur tot problemen leiden. Het is belangrijk dat daar in een vroeger stadium op wordt ingespeeld.” Hoewel deze gezinnen in dit stadium vaak (nog) niet zelf om hulp vragen, zijn signalen van potentiële woonproblematiek vaak wel te herkennen. Een andere professional: “Onlangs meldde een moeder van twee kinderen zich zwanger bij het Ouder- en Kindteam voor een controle. Zij woonden ‘in’ bij haar ouders. Als dat gebeurt dan moet je in actie komen want in die fase zijn er nog instrumenten om potentiële problemen in de inwoonsituatie op de langere termijn, het hoofd te kunnen bieden.” Ook op andere plekken kunnen dit soort signalen eerder worden opgemerkt als er wordt doorgevraagd. Zo blijkt uit de volgende casus: Vlak nadat moeder met haar twee maanden oude baby haar studentenwoning is uitgezet, wendt zij zich tot het Stadsloket om zich uit te schrijven van het adres van haar woning.

Dat lukt niet, omdat zij geen nieuw adres kan opgeven. Ze krijgt een formulier mee. Daarmee kan zij haar verhuizing doorgeven. Er wordt door de baliemedewerker niet gevraagd waar zij op dat moment verblijft en waarom zij geen ander adres kan opgeven. De Kinderombudsman krijgt regelmatig dit soort zaken onder ogen waarbij gezinnen die niet bekend zijn tevergeefs een briefadres probeerden aan te vragen. Door medewerkers van de afdeling Burgerzaken wordt alleen strikt juridisch gekeken of die gezinnen daar al dan niet recht op hebben. Er wordt niet altijd voldoende doorgevraagd naar de achterliggende situatie, die relevant is voor de behandeling van de aanvraag. De Kinderombudsman wijst er met regelmaat op dat medewerkers Burgerzaken zich meer bewust moeten zijn van de rol die zij (kunnen) spelen bij de (vroeg)signalering van woon- zorg- en veiligheidsproblematiek. Ook het feit dat een gezin gaat inwonen kan aanleiding zijn voor het doorvragen naar de omstandigheden, het (warm) overdragen naar een buurtteam of het verstrekken van extra informatie. Hetzelfde geldt voor huisartsen, verloskundigen, kraamverzorgers, politie, handhaving en scholen. Allemaal instanties waar dergelijke signalen binnen kunnen komen, mits zij hier alert op zijn.

3.5 Van signaal naar effectieve preventie Goede preventie betekent dat de vindplaatsen en routes naar dakloosheid worden blootgelegd en dat daaruit risicosignalen worden gedestilleerd die potentiële huisvestingsproblematiek kunnen voorspellen. Met die kennis kan vervolgens gekeken worden hoe preventiemaatregelen effectief

29

kunnen worden ingezet: is er bij de woningsluiting en het vonnis tot de huisuitzetting rekening gehouden met het belang van kinderen? Was de maatregel proportioneel? Kan een ontruiming niet voorkomen of uitgesteld worden tot er zicht is op een andere woning? Kunnen we de rechtspraak zover krijgen geen verstekvonnissen meer uit te spreken waar het gaat om gezinnen die worden ontruimd? Kunnen vaders van Nederlandse kinderen die hier op grond van Chávez zijn al bij de aanvraag worden betrokken? Kunnen gezinnen worden geïnformeerd en geadviseerd op het moment dat ze een inreisvisum aanvragen in het land van herkomst? Wat zijn de hobbels die moeders moeten nemen bij het opeisen van de woning en kunnen die worden weggenomen? Kan een scheidingsteam een time-out woning beschikbaar stellen voor één van de ouders, zodat de kinderen in huis kunnen blijven wonen? Kan een tante na de inzet van mediation en met hulp haar zus en nichtje wél opvangen? Hoe kunnen we ervoor zorgen dat corporaties en particuliere verhuurders hun verantwoordelijkheid nemen en geen gezinnen meer uitzetten? En kan een zwangere moeder tijdelijk, met een hospitacontract, op hetzelfde adres verblijven en met een concreet plan op zoek naar huisvesting voor de langere termijn? Beste practice: mediation Een best practice binnen het preventieve kader is de werkwijze van Mokum Mediation.

De stichting bemiddelt jongeren en volwassenen die in een moeilijke situatie zitten en waarbij het conflict waarin ze zitten hun uitval kan betekenen. Uitval uit een woonplek, een traject, een opleiding of een conflict met mensen in hun netwerk of familie waardoor alles lastiger wordt. Regelmatig wordt de mediators gevraagd om te bemiddelen bij conflicten tussen inwonende moeders en kinderen en de mensen bij wie zij wonen. Doordat de mediators veel ervaring hebben met de doelgroep en goede afspraken weten te maken om inwoonsituaties te stabiliseren, wordt hiermee regelmatig voorkomen dat moeders en kinderen dakloos raken. Soms zijn de interventies veel kleiner en kunnen we de druk op inwonende gezinnen verminderen door de kinderen overdag bij oma te laten spelen of door ze bijvoorbeeld naar een sportclub te brengen. Zo wordt moeder ontlast en krijgt ze de ruimte weer moeder te zijn. Al deze voorbeelden op uitvoerings- en beleidsniveau kunnen bijdragen aan effectieve preventie van dak- en thuisloosheid. 3.6 Onrealistische verwachtingen Gezinnen die naar Amsterdam komen zonder vooruitzicht op stabiele huisvesting, hebben niet altijd een realistisch beeld van hun opties in Amsterdam. Sommigen gaan er te gemakkelijk vanuit dat zij wel ‘ergens’ kunnen verblijven of dat er door familie of vanuit de kerk ‘iets’ wordt geregeld.

Anderen krijgen toezeggingen over huisvesting in Amsterdam die niet blijken te kloppen. Huisvestingssituaties zijn soms anders dan werd voorgespiegeld. Met enige regelmaat blijkt de druk van het bij elkaar inwonen te groot. Soms vernemen mensen van hun netwerk dat ‘de gemeente wel (nood)opvang zal aanbieden of een woning zal regelen’. Als vervolgens duidelijk wordt dat deze verwachtingen niet kloppen, komen die gezinnen in instabiele huisvestingssituaties terecht en hoppen van adres naar adres. Dat is voor deze gezinnen extra problematisch omdat zij onvoldoende binding hebben met de gemeente om in aanmerking te komen voor opvang of een urgentieverklaring. De verwachtingen die in de eerste fase worden gewekt door het netwerk of (informele) organisaties in de wijk, zijn bovendien vaak cruciaal voor het verdere verloop van de situatie. Als er eenmaal is gewezen op de noodopvang of

30

maatschappelijk opvang als toegangsvoorziening voor een woning, blijkt het lastig om dat beeld later bij te stellen. 3.7 Resumerend Bij feitelijke dakloosheid zijn er voor gezinnen, mede gezien de schaarste in woningen en opvangplekken, weinig opties. Zeker als die gezinnen geen binding hebben en als ‘zelfredzaam’ worden gezien. Het voorkomen van dak- en thuisloosheid is dus essentieel. Dit, vanwege de grote impact op gezinnen en de hoge maatschappelijke kosten. Dat beseft de gemeente ook. Zij zet daarom stevig in op preventie op het gebied van financiële bestaanszekerheid: financiële begeleiding, schuldhulpverlening en (financiële) vroegsignalering. Binnen het programma Huisvesting Kwetsbare groepen wordt veel gedaan aan preventie van dakloosheid voor diverse doelgroepen. Op andere gebieden staat vroegsignalering in de kinderschoenen. Dat komt onder meer omdat weinig bekend is over cijfers; doelgroepen en routes naar dakloosheid. Maar óók omdat gezinnen zich op verschillende plekken melden (en dat vaak pas laat of met een heel ander probleem doen). Door routes naar dakloosheid te onderzoeken en te herkennen kunnen preventiemaatregelen slagen.

Wat zijn risicosignalen die wijzen op een potentieel risico op daklozen thuisloosheid? En hoe kunnen die in een zo vroeg stadium worden herkend? Want als dat duidelijk is, kan er preventief ingegrepen worden, zodat escalatie wordt voorkomen. Omdat dit nu nog onvoldoende gebeurt, komen gezinnen pas in beeld als het te laat is en er nog maar weinig middelen zijn om dakloosheid te voorkomen. Dit is echter niet een probleem van de gemeente alleen, maar van de gehele brede maatschappelijke keten. Van een aantal veelvoorkomende routes is bekend waar knelpunten liggen. Zo is huiselijk geweld een belangrijke grondoorzaak van dakloosheid van met name moeders en kinderen. Dit ligt deels aan een gebrek aan plekken in de vrouwenopvang, maar belangrijker nog zijn de administratieve uitsluitingscriteria die ervoor zorgen dat vrouwen tussen wal en schip vallen. Zo is het voor ongetrouwde moeders lastiger om een woning op te eisen. En een tijdelijk huisverbod leidt er niet altijd toe dat de vrouw wél in de woning kan blijven. Als zij vervolgens naar een hotel vlucht, wordt de situatie niet langer gezien als ‘urgent'. De moeders kunnen de huur van hun woning niet alleen opbrengen, maar het opeisen van de woning is wél een voorwaarde om aan een urgentieverklaring te komen. Bij huisuitzettingen wordt nog te weinig rekening gehouden met de belangen van kinderen.

Bijvoorbeeld als gezinnen inwonen en de hoofdhuurder vertrekt of woont al niet meer op het adres of wanneer een huurcontract tijdelijk is, maar er is nog niet direct zicht op iets anders. Voor gezinnen is dit niet altijd voorzienbaar. Verhuurders zouden hier vaker ‘verder’ moeten kijken en maatwerk kunnen toepassen om te voorkomen dat gezinnen dakloos worden. Soortgelijke administratieve en bureaucratische drempels zijn er eveneens voor gezinnen die dakloos worden na een relatiebreuk of na een huisuitzetting. Het is belangrijk om in dit soort situaties eerder actie te ondernemen. Voor een goede vroegsignalering is een continu en volledig beeld van signalen bij de organisaties die fungeren als vindplaats, noodzakelijk. Dat dit in de dagelijkse uitvoeringspraktijk niet altijd even eenvoudig is, laat het volgende hoofdstuk zien.

31

32

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de manier waarop de preventie van dakloosheid in Amsterdam georganiseerd is en waar het knelt. Waar lopen de ketenpartners zoals het buurtteam, het Ouder- en Kindteam (OKT) en Veilig Thuis tegenaan als het gaat om hun rol en opdrachtformulering, kennis en expertise? Welk instrumentarium is voorhanden en in hoeverre is er ruimte voor maatwerk? Tot slot wordt de manier waarop organisaties samenwerken en regie voeren op dossiers nader beschreven. 4.2 Rol en opdrachtformulering onduidelijk Bewoners kunnen zich bij dreigende dakloosheid voor ondersteuning tot een buurtteam wenden. Het is de taak van het buurtteam om een brede uitvraag te doen op ‘wat er nodig is’. Het buurtteam stelt een integraal ondersteuningsplan op waarin wordt vastgelegd aan welke doelen gewerkt gaat worden. Daarbij richt het zich, conform de opdrachtformulering, op volwassenen. Gaat het om een gezin dan wordt er in overleg met de ouder(s) het OKT betrokken. Beide teams hebben als taak vroegtijdig opvoed- en opgroeiproblemen te signaleren.38 Volgens verschillende professionals zorgt de ‘knip’ in de opdrachtformulering van het buurtteam en OKT er in de praktijk voor dat er in casuïstiek dikwijls niet ’breed’ gekeken wordt. Beide instanties worden niet standaard betrokken bij (dreigende) woonproblematiek rondom gezinnen.

Zo wordt het OKT niet automatisch ingeschakeld als er kinderen in het spel zijn, terwijl dat wel wenselijk is. Achteraf blijkt dan dat het buurtteam dit niet goed bij ouders heeft uitgevraagd, of dat ouders hebben aangeven geen extra ondersteuning nodig te hebben, of dat zij geen toestemming hebben gegeven om het OKT in te schakelen. Volgens professionals ontwijken ouders vragen over hun kinderen uit angst dat OKT of jeugdbescherming wordt ingeschakeld. En dat kan problematisch zijn nu het buurtteam in praktijk geen zicht heeft op de kinderen en bovendien niet de bevoegdheid (of expertise) heeft om met kinderen te spreken. En als het buurtteam wél zicht heeft op de kinderen en ‘breed kijkt’ dan is het niet in staat om op alle leefdomeinen te acteren. Dit, vanwege diezelfde knip in opdrachtformulering. Leah39, een dakloze moeder met drie kinderen, meldt zich bij de Kinderombudsman. Ze heeft een huurwoning en is gaan proef samenwonen in de huurwoning van haar vriend Brian. Dit is niet goed gegaan, waardoor de relatie inmiddels is verbroken. Naar haar eigen huurwoning kan Leah niet terug, omdat het huurcontract is afgelopen. De woning van haar ex kan ze ook niet meer in, omdat hij de sloten heeft veranderd. Leah staat met haar kinderen op straat. Een behulpzame onbekende haalt het gezin van straat en biedt hen een paar dagen onderdak aan.

In de tussentijd klopt Leah bij het buurtteam aan voor hulp. Het buurtteam wil haar niet meer helpen, omdat ze gelogen zou hebben en woon-, uitkerings- en toeslagenfraude zou hebben gepleegd. Leah spreekt dit tegen. De woningcorporatie heeft na buurtonderzoek geconcludeerd dat ze bij haar vriend woonde en dat zij haar eigen huis illegaal onderverhuurde. De woningcorporatie voelt zich niet (meer) verantwoordelijk voor het gezin. Het buurtteam ziet dat de relatie met Brian voorbij is en dat zij met haar drie kinderen niet meer bij hem terug kan, maar blijft bij haar standpunt. Bovendien ziet het buurtteam geen andere opties meer om haar te helpen. Leah besluit hierop naar een ander buurtteam te gaan, maar dat weigert haar verder te helpen omdat haar (voormalig) adres niet onder hun postcodegebied valt.40 Ook het OKT stelt Leah en haar 38

Zij bieden passende informatie, advies en hulp dichtbij. In deze situaties moet volgens de werkwijze in overleg met het gezin bekeken wie van de twee teams regie voert op de casus. Zij hebben een belangrijke taak in preventie. 39 Gefingeerde namen. 40 Normaliter werkt het buurtteam niet postcode gebonden. Het is in deze zaak misgegaan.

33

kinderen niet verder te kunnen helpen omdat er geen opvoedvraag ligt. Leah verblijft met haar kinderen ondertussen al een week bij de voor haar onbekende vrouw die ze op straat ontmoet heeft en kan daar niet langer blijven. Bovenstaande zaak laat zien hoe het belang van kinderen door de knip in de opdrachtformulering soms kan ondersneeuwen.41 Het kan ook anders: In Weesp zitten het OKT en het buurtteam in hetzelfde gebouw, waardoor het elkaar ontmoeten en elkaar opzoeken in casuïstiek waarbij kinderen betrokken zijn, vanzelfsprekender is en escalatie kan voorkomen. In veel zaken waarmee het OKT te maken heeft, speelt huisvesting een belangrijke rol. Het OKT is hierin echter ‘een secundaire partij’ want het is er met name voor de kinderen en ouders wanneer er opvoedproblemen zijn. Net als het buurtteam loopt het OKT ertegenaan dat zij niet altijd ‘breed’ naar casuïstiek kan kijken nu de opdracht en daarmee de kennis en expertise met name ligt bij jeugd en minder bij wonen. Het komt voor dat wordt uitgevraagd op de opvoedvaardigheden van ouders, maar dat woonproblematiek over het hoofd wordt gezien of als een gegeven wordt beschouwd. Om te voorkomen dat gezinnen dakloos worden, wordt wel ‘hands-on’ hulp ingezet om de inwoonsituatie te verlichten, maar in hoeverre dat gebeurt is per medewerker verschillend.

Een OKT-medewerker: “Medewerkers die uit de Samen Doen-teams komen zijn gewend breed te kijken, maar andere medewerkers zijn meer rolvast en hebben (nog) niet altijd de kennis en expertise om verder te kijken.” Het instrumentarium dat kan worden ingezet is bovendien minder breed dan wat het buurtteam ter beschikking heeft. Tot slot kan in praktijk de kerntaak van het OKT in gedrang komen op het moment dat er sprake is van een instabiele woonsituatie. Het OKT heeft de opdracht opvoedhulp te bieden, ongeacht de woonsituatie van een gezin. Vaak lukt dat, ook op alternatieve locaties, maar ook dat wisselt sterk per medewerker. Het komt daarnaast voor dat medewerkers de hulp praktisch niet kunnen geven omdat ouders in overlevingsstand staan en hun hoofd te vol is. Het buurtteam profileert zich expliciet als loket voor gezinnen met woonproblematiek, maar ook dan kan de opdrachtformulering in de weg staan. Buurtteammedewerkers hebben de opdracht gekregen om het perspectief van de Amsterdammer centraal te stellen. Maar die benadering kan in sommige gevallen botsen met gezinnen die - ondanks hun geringe inschrijfduur in WoningNet of het ontbreken van regiobinding - toch volharden in het ‘in Amsterdam willen blijven wonen’. Hoewel het meestal wel lukt om het perspectief van bewoners ‘om te buigen’, wordt in sommige gevallen, te lang ‘meebewogen’ met een gezin.

Dan wordt er niet of onvoldoende gezocht naar woningen buiten Amsterdam. Met het risico dat deze gezinnen inzetten op (op voorhand) onhaalbare juridische procedures.42

41

In deze zaak speelt naast de knip in de opdrachtformulering dat individuele medewerkers bepaalde werkvoorschriften niet goed hadden gevolgd: zo kan een Amsterdammer zich melden bij elk buurtteam, onafhankelijk van het postcodegebied. 42 Procedures die zouden moeten leiden tot toegang tot de noodopvang, de maatschappelijke opvang of een urgentieverklaring.

34

4.3 Kennis en expertise over kwesties rond dakloosheid blijven punt van aandacht De afgelopen jaren is er veel geïnvesteerd in de kennis, de expertise en het netwerk van met name buurtteammedewerkers op het gebied van dakloosheid en de problematiek van dakloze gezinnen.43 Zo is er per buurtteam een aandachtsfunctionaris dakloosheid en een stedelijk projectleider die de buurtteams adviseert.44 Het buurtteam werkt met generalisten die breed kunnen kijken. Dat betekent dat het kennisniveau rondom het specifieke onderwerp van dakloze gezinnen: het instrumentarium, de knelpunten en mogelijkheden niet bij iedere medewerker in dezelfde mate aanwezig is. En dat kan vervelende gevolgen hebben voor de desbetreffende gezinnen.45 Zo kan het gebeuren dat een gezin te laat wordt gewezen op de onmogelijkheid om in Amsterdam - zonder inschrijftijd - een betaalbare woning te vinden, waardoor het zoeken naar een woning buiten de regio de nodige vertraging oploopt of zijn er buurtteammedewerkers die het verschil niet weten tussen de noodopvang en de maatschappelijke opvang. Ook signaleren belangenbehartigers dat gezinnen, die vermoedelijk niet-zelfredzaam zijn, niet altijd worden aangemeld bij de GGD. Dit, omdat er medewerkers zijn die in de veronderstelling zijn dat als gezinnen geen binding hebben met Amsterdam, zij geen recht hebben op toegang.

“Dan wordt er na een kort telefonisch overleg met de GGD besloten dat een gezin dus niet voor opvang in aanmerking komt. Terwijl er veel meer aan de hand is.” Daarnaast zijn instrumenten als mediation of de Eigen kracht-conferentie niet bij iedereen even bekend. 4.4 Begeleiding tijdrovend en intensief Gezinnen die te maken hebben met (dreigende) dakloosheid zijn vooral bezig met ‘overleven’. Ze moeten basale voorzieningen regelen: het aanvragen van een uitkering, briefadres of inschrijfadres, toeslagen, situatiepunten bij WoningNet et cetera. Dit is complex en neemt veel tijd in beslag. Voor het buurtteam is het begeleiden van zo’n gezin, zowel in de preventieve als de acute fase, een zeer tijdsintensieve bezigheid.46 Meestal is maatwerk nodig op bijvoorbeeld een kostendelersnorm of een briefadres. Daarvoor is het buurtteam afhankelijk van ‘backoffice’ afdelingen van de gemeente, zoals de afdeling Werk, Participatie en Inkomen of de afdeling Wonen. Vanuit de opdracht ‘doen wat nodig is’, wordt volgens de Amsterdamse Maatwerk Methode (AMM) gewerkt. Maatwerk leveren blijft, ondanks de AMM, lastig. Het buurtteam krijgt met enige regelmaat tegengeworpen dat maatwerk niet mogelijk is vanwege de angst voor precedentwerking. Veelal gaat het om gezinnen die ‘ergens inwonen’ en waarbij voorkomen

43

Zo is er bij de verschillende buurtteams een Aandachtsfunctionaris Dakloosheid aangesteld die medewerkers adviseert over brede kwesties rondom dakloosheid en zijn er aanvullende maatregelen zijn genomen om de kennis en expertise te vergroten. Er is ingezet op kennis van ervaringsdeskundigheid en zijn er gezamenlijke sessies geweest met meer specialistische ondersteuningspartners op het gebied van dakloosheid, zoals De Regenboog Groep en de Straatalliantie. Bron: Monitor 1. Beleidsprogramma Aanpak Dakloosheid 2021-2025. 44

Hierbij moet worden opgemerkt dat er bij het ondersteunen van (dreigend) dakloze gezinnen in Amsterdam ook veel goed gaat en dat de professionals hun best doen om de ingewikkelde problematiek het hoofd te bieden. 45 Er is onvoldoende kennis over de doelgroep, routes en mogelijkheden tot maatwerk aanwezig. Het niveau van de dienstverlening verschilt per buurtteammedewerker. 46 Het zoeken naar een veilige netwerkplek behelst idealiter ook huisbezoeken, een uitgebreid netwerkonderzoek en het reageren op woningen buiten Amsterdam. Dit is niet altijd eenvoudig en voor sommige mensen zelfs een dagtaak waar ze veel hulp bij nodig hebben. Hetzelfde geldt voor het aanvragen van voorzieningen en het pleiten voor maatwerkconstructies.

35

moet worden dat een al fragiele situatie escaleert. Dan kan het nodig zijn om de kostendelersnorm buiten werking te stellen of het gezin in te schrijven op een briefadres. Buurtteammedewerkers zeggen regelmatig aan te lopen tegen een ‘verkokerd’ systeem waarin de backoffice- afdelingen niet altijd bereid zijn om maatwerk te leveren. Ze verliezen veel tijd en energie in het steeds opnieuw moeten pleiten voor deze maatwerkoplossingen en vinden dat de samenwerking fragiel en afhankelijk is van de bereidheid van een individuele collega. Bij al deze voorzieningen is de opdracht te nauw geformuleerd en wordt te weinig nagedacht over wat de gevolgen van zo'n afwijzing zijn, elders in ‘de keten’. Met kleine vormen van maatwerk kan voorkomen worden dat zaken op een later moment escaleren en er veel meer nodig is. Een voorbeeld waarin wél maatwerk op een creatieve manier is toegepast: Na zijn relatiebreuk woont Erwin, af en aan, met zijn 16-jarige dochter op een boot in de jachthaven. Officieel mag hij er niet wonen, maar hij komt niet in aanmerking voor een sociale huurwoning en heeft onvoldoende inkomen om een vrijesectorwoning te huren. De afgelopen jaren gebruikt hij het adres van een vriendin als briefadres. Zijn dochter staat bij haar moeder ingeschreven. Het levert Erwin veel stress op dat hij zijn briefadres jaarlijks moet verlengen en er een adresonderzoek plaatsvindt.

Hij is bang voor een boete en uitschrijving uit de BRP. Dit jaar lukte het hem niet om het adres te verlengen. Na een interventie door de Kinderombudsman werd hem een briefadres voor de duur van 5 jaar toegezegd zodat hij de tijd kreeg om op zoek te gaan naar een meer duurzame woonoplossing. Daarnaast werd onderzocht of het mogelijk zou zijn dat hij zich op het adres, waar hij daadwerkelijk verblijft (de jachthaven), zou kunnen inschrijven. 4.5 Beperkt instrumentarium en handelingsverlegenheid Wanneer een gezin inwoont in het netwerk en er is nog geen sprake van escalatie, kan een buurtteammedewerker de situatie zoveel mogelijk ‘stutten’. Er is mini-maatwerkbudget om het huishouden te ondersteunen, er zijn verschillende vormen van dagopvang of activiteiten beschikbaar voor kinderen, schulden kunnen worden overgenomen of maatwerk geleverd op de kostendelersnorm. En bij een dreigende escalatie kan ook mediation worden ingezet. Mocht blijken dat een netwerkplek niet duurzaam is, dan kan de medewerker tijdig een eerlijk gesprek voeren met het gezin over de beperkte woonmogelijkheden in Amsterdam. Met behulp van het buurtteam kunnen gezinnen vanuit de netwerkplek beginnen met zich te oriënteren en voor te bereiden op een plek buiten de stad. Ook hiervoor is specifieke kennis en expertise nodig.

Zoals hiervoor beschreven leidt het gebrek aan vroegsignalering ertoe dat veel gezinnen te laat in beeld komen. Ook het buurtteam stelt dat wanneer gezinnen bij hen aankloppen, de situatie vaak al geëscaleerd is. Het netwerk is vaak al ‘uitgeput’ en medewerkers kunnen niet anders dan gezinnen doorverwijzen naar de noodopvang. Als een gezin bij de GGD wordt afgewezen en het hotel afloopt, dan houdt het ook voor het buurtteam op.47 Een professional wijst erop dat er op dat moment soms verharding optreedt in de samenwerking:

47

Soms wordt toch een juridische procedure gestart om toegang te verkrijgen. In andere gevallen wordt er – indien situaties echt escaleren- een Veilig Thuis melding gedaan, waarbij mocht er écht geen perspectief zijn, moet worden gegrepen naar een ondertoezichtstelling of uithuisplaatsing. Een ingrijpende beslissing, en met name voor kinderen traumatiserend. In een enkel geval wordt alsnog een uitzondering gemaakt en worden gezinnen toegelaten tot de noodopvang. Tot slot verdwijnt een deel van de gezinnen, al dan niet in een ‘netwerk’.

36

“Dan verwijs ik een gezin naar de GGD. Maar die stelt dan dat er nog mediation ingezet kan worden. Ik ken het gezin, zie de stress en soms onveiligheid en weet dat daar geen ruimte meer voor is.“ Buurtteammedewerkers stellen het frustrerend te vinden dat zij vervolgens weinig in handen hebben om deze gezinnen nog te helpen. Inwonen is nog niet lonend In praktijk zien we dat gezinnen zonder woonruimte eerst lang inwonen of particulier een kamer huren in een woning. Deze situaties zijn meestal niet lang houdbaar: stress en onzekerheid zorgt voor conflicten onderling. Er is weinig privacy of ademruimte. Bovendien worden bewoners gekort op de voor hun noodzakelijke toeslagen en uitkeringen.48 In de preventieve fase zou het helpen als inwonen lonend wordt in de zin dat gezinnen een briefadres op het woonadres kunnen aanvragen.49 Maar ook door het niet toepassen van de kostendelersnorm uit de Participatiewet gemeengoed wordt bij inwonen, zodat professionals daar niet telkens langdurige maatwerkroutes voor hoeven inzetten. Hetzelfde zou moeten gelden voor kortingen op AOW of toeslagen van de Belastingdienst. Het door de corporaties50 toestaan en faciliteren van hospitaverhuur voor gezinnen (voor alleenstaanden nu bekend als ‘Onder de Pannen') kan hiervoor eveneens (voor een groot deel) een oplossing zijn.

Al hebben huurinkomsten nu nog wel invloed op de hoogte van de uitkering.51 Eerder heeft de Kinderombudsman gepleit voor een kostendelersbonus: een vergoeding in plaats van een korting voor wie elkaar opvangt. Daarmee wordt een dure plek in de noodopvang of maatschappelijke opvang bespaard. Ook op andere manieren kan het elkaar opvangen via een dergelijke regeling gestimuleerd worden. Te denken valt aan het faciliteren en aanbieden van hospitaverhuur via het reguliere woonruimte verdeelsysteem.52 Creatieve woonoplossingen en time-out plekken In Amsterdam bestaan verschillende mogelijkheden voor tijdelijk wonen, woningdelen en het creatief omgaan met bestaande woonruimte. Denk aan anti-kraak of flexwoningen, hospitacontracten (zoals Onder de Pannen van de Regenbooggroep) en bijvoorbeeld ‘Friends’contracten of voorzieningen als het Passantenhotel. Het grootste deel van deze opties is echter, vanwege de tijdelijkheid, niet beschikbaar voor ouders met kinderen. Juist vanuit het idee hen te beschermen tegen deze tijdelijkheid. Maar het probleem van dakloosheid is nu zo groot, dat tijdelijke, veilige plekken prefereren boven instabiele, onveilige plekken. Bovendien geven ‘min of meer stabiele woonsituaties’ gezinnen rust om te zoeken naar lange termijn woonoplossingen. En de gemeente kan hieraan voorwaarden stellen. Bijvoorbeeld door deze voorzieningen voor te 48

Zo wordt bij inwoning door de uitkeringsinstantie direct uitgegaan van een ‘gezamenlijk huishouden', een zogenoemd ’onweerlegbaar rechtsvermoeden', waarbij een uitkering automatisch gekort wordt. In praktijk leidt dit ertoe dat bewoners niet zomaar overgaan tot het verlenen van onderdak aan bijvoorbeeld gezinnen. 49 Dit is ingevolge de Wet en het Besluit Basisregistratie Personen nu nog niet mogelijk: een briefadres kan niet worden aangevraagd op het adres waarop iemand ’woont'. En een briefadres is veelal nodig om bepaalde voorzieningen aan te vragen. 50 Onder de Pannen is oorspronkelijk een initiatief van de Ombudsman Amsterdam, die hierin samen met de Regenboogroep optrok. Het gaat om het huren van een kamer, vergelijkbaar met een hospitacontract, zonder dat de hoofdbewoner daarmee gekort wordt op zijn uitkering (tot op een bepaalde hoogte) of andere toeslagen. Om geen huurrechten op te bouwen geldt deze constructie voor een jaar. In dat jaar kan gewerkt worden aan een duurzame oplossing. Zie: www.onderdepannen.nl. 51 Op dit moment wordt gewerkt aan uitbreiding van de regelingen voor bijstandsgerechtigden om hospitaverhuur aantrekkelijker te maken.

52 Ook kan worden gedacht aan het reguleren van bestaande inwoonconstructies, die vaak al bij de afdeling Burgerzaken bekend zijn doordat er adresonderzoeken lopen naar de juistheid van een inschrijving; of doordat mensen een briefadres hebben aangevraagd, waar wellicht een hospitacontract een meer voor de hand liggende oplossing zou zijn. Dit vraagt om een betere koppeling tussen het sociale domein en de afdeling dienstverlening/ burgerzaken.

37

behouden aan gezinnen die gemotiveerd zijn om woonruimte te zoeken buiten de regio. Een bijkomend voordeel is dat hierdoor wordt voorkomen dat de doorstroom op deze plekken stokt. Met instemming constateert de Kinderombudsman dat de gemeente samen met de betrokken partijen uit het werkveld onderzoekt op welke manier deze inwoonvormen toegankelijk gemaakt kunnen worden voor gezinnen. Een andere creatieve woonoplossing waaraan gedacht kan worden is het creëren van time-out plekken in de wijk. Op het moment dat er relatieproblemen zijn (zowel tussen partners als tussen inwonende familieleden) kan dit de druk op de (tijdelijke of niet-tijdelijke) inwoonsituatie verlichten. 4.6 Te weinig samenhang bij samenwerken in de keten Bij (dreigend) dakloze gezinnen is meestal sprake van meervoudige problematiek.53 Dit maakt dat er verschillende organisaties, met elk hun eigen rol en taak, bij zo’n gezin betrokken zijn. Elke organisatie heeft een eigen rolopvatting, eigen taken en verantwoordelijkheden én een eigen instrumentarium. Daarnaast wordt regelmatig - terecht of onterecht- verwezen naar knelpunten rondom de privacy die gegevensuitwisseling bemoeilijkt. Omdat de problematiek rondom dakloze gezinnen door de eerdergenoemde knip in de opdrachtformulering vaak ‘tussen’ de verschillende instanties valt, treedt in praktijk vaak rolvervaging op.

Professionals komen regelmatig tegenover elkaar te staan waar het gaat om vragen als zelfredzaamheid, onveiligheid of de noodzaak tot maatwerk. Zo beschouwt het buurtteam iemand soms als niet-zelfredzaam, terwijl de GGD daar heel anders over denkt. In dit soort zaken is het cruciaal dat er een partij is die regie neemt, die ieder kan wijzen op zijn rol in het geheel, zaken monitort en interventies voorstelt. Volgens de opdracht zou dat meestal het buurtteam moeten zijn, maar in praktijk zien we dat wanneer problematiek al verder geëscaleerd is, er meer specialistische professionals om tafel zitten, het buurtteam daar met enige regelmaat niet meer geëquipeerd toe is of door de andere partijen niet als serieuze partij wordt gezien. Professionals constateren dat het met name in geëscaleerde zaken onduidelijk is wie van de partijen het voortouw neemt. Omdat de regiefunctie onduidelijk is wordt er te weinig integraal gekeken, worden er geen duidelijke lijnen uitgezet, verwijzen partijen naar elkaar en wordt niet tijdig geëscaleerd. Het gevolg is dat zaken blijven ‘doormodderen', met alle gevolgen van dien voor bijvoorbeeld de betrokken kinderen. Ook het risico op onnodig juridiseren wordt hierdoor groter. Bij escalatie wordt momenteel met enige regelmaat het Doorbraakteam ingezet.

De functie van dit team is om te kijken of er een maatwerk nodig is om een doorbraak te forceren en daarbij te kijken wie de aangewezen partij is om regie te voeren. In veel zaken waarbij het Doorbraakteam betrokken wordt, helpt zo'n kortdurende interventie de situatie verder (en kan het Doorbraakteam zich weer terugtrekken). Waaraan in de aanpak dakloze gezinnen echter behoefte is, is langdurig gezamenlijk optrekken in de keten in plaats van ’een korte klap’. Hoewel buurtteams, met een verdere professionaliseringsslag, de aangewezen partij zijn voor laagdrempelige toegang, vinden veel andere partijen dat er voor meer complexe zaken een 53

Een combinatie van inschrijfproblemen, problematische schulden, zorgen rond inkomen, relationele kwesties en psychische problematiek.

38

integraal stadsbreed team nodig is. Een team waarin de toegang tot de noodopvang en specialisaties binnen wonen, zorg, inkomen en jeugd zijn verenigd. Een professional zegt hierover het volgende: “We hebben behoefte aan een deskundig team, met de juiste knowhow en korte lijnen. Stevig casemanagement (van de preventieve fase tot de fase van uitstroom) op basis van duidelijke criteria en ‘feiten’ in plaats van ‘beelden’. Met zo min mogelijk verschillende hulpverleners op één casus; waarbij nog meer wordt samengewerkt, professionals elkaars expertise serieus nemen en er evaluatiemomenten worden ingebouwd.” Volgens professionals hadden voorheen de zogeheten Samen Doen-teams54 hier een beter antwoord op, ondanks dat er ook dingen niet goed gingen. Wanneer er op meer fronten sprake is van geëscaleerde problematiek, is maatwerk nodig voor het toekennen van schaarse middelen, zoals een opvangplek of een urgentieverklaring. Nu staan professionals niet zelden lijnrecht tegenover elkaar, bijvoorbeeld omdat er (vanuit ieders rol en taak) verschillend wordt gedacht over de mate van ‘schrijnendheid’. Een professional verteld: “Op het moment dat er maatwerk wordt voorgesteld, bijvoorbeeld door het Doorbraakteam, Kinderombudsman of bestuurders, kan dit in de uitvoeringspraktijk leiden tot frustratie onder de betrokken professionals.

Er komen vragen op als: waarom wordt deze moeder wel toegelaten en het gezin wat gisteren aan de deur stond niet? Een integraal team waarin deze partijen samenwerken in plaats van tegenover elkaar staan, zou hiervoor een oplossing kunnen zijn. Het voorkomt bovendien dat als je aanklopt bij verschillende hulpverleners je mogelijk een ander antwoord krijgt.” Er is op het gebied van opvang en wonen sprake van enorme schaarste en de angst voor aanzuigende werking is reëel. Aan de andere kant zien professionals dat schaarste verlammend werkt, waardoor niet verder gekeken wordt dan de regels. Formele gronden die niets met de inhoud te maken hebben, zoals een inschrijving of verwijtbaarheid, vormen dan de kern van de afwijzing en er wordt niet (meer) gekeken naar de context. Dat dit soort afwijzingsgronden onontkoombaar zijn bij de verdeling van schaarste is te begrijpen. Tegelijkertijd is maatwerk nodig als de inhoud daarom vraagt. Het delen van een gezamenlijke visie op de problematiek draagt daaraan bij. Amsterdamse Aanpak Scheiden De problematiek die speelt binnen de keten rond dakloosheid kent een grote overlap met de problematiek binnen de keten rond (complexe) scheidingen. In (de preventie van) beide situaties is er behoefte aan een meer samenhangende, domein-overstijgende en systemische aanpak waarbij het kindperspectief een prominente(re) plek krijgt.

Ook bij complexe scheidingen is de (jeugd)keten volledig vastgelopen en is de uitstroom van zaken bij de betrokken instanties laag. Er is in de ontwikkeling van de aanpak door hele veld (zorgaanbieders, uitvoerende instanties en de rechtspraak) een gedeelde visie opgesteld. Met als doel uiteindelijk sneller, zorgvuldiger en concreter aan de slag te kunnen gaan.

54

Deze Samen Doen- teams (werkzaam tot 2021) ondersteunden gezinnen met complexe, meervoudige problemen op verschillende leefgebieden en werken met professionals uit verschillende organisaties.

39

4.7 Sturing en feedbackloop Daarnaast vormt de sturing op het beleid- en uitvoering rondom het thema dakloze gezinnen een belangrijk knelpunt: in een versnipperde keten met diverse actoren op het gebied van wonen, zorg, preventie en jeugd is het risico dat de gezamenlijke visie of ambitie, als deze er al is, niet goed tot uitvoering komt. Bovendien is het van belang dat er een feedbackloop bestaat tussen de organisaties in de keten en degene die hier sturing aan geeft. In dit geval is de keten wijdverspreid en behelst niet alleen verschillende gemeentelijke beleidsafdeling, maar ook zorgen jeugdinstellingen, woningbouwcorporaties, buurtteams, OKT'S, de GGD etc. In praktijk zijn er drie wethouders verantwoordelijk en meerdere beleidsafdelingen, waarbij Zorg het voortouw neemt. Een programma aanpak met heldere beleidsdoelen en uitvoeringsambities helpt bij het creëren van overzicht en samenhang. Het eigenaarschap is helder belegd waardoor de feedbackloop tussen de actoren in de uitvoering, beleid en bestuur makkelijker te organiseren is. Zo komen leemtes in de verschillende opdrachtformuleringen eerder aan het licht en is daar makkelijker op te sturen. Bovendien zorgt een dergelijke aanpak ervoor dat er heldere ambities geformuleerd kunnen worden die bovendien kunnen worden gemonitord.

4.8 Resumerend In het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat vroegsignalering door verschillende oorzaken nog niet goed van de grond komt. Gezinnen blijven daardoor lang onder de radar en wanneer ze wel om hulp vragen of de hulpvraag wordt gesignaleerd, is de problematiek vaak verder geëscaleerd en het instrumentarium beperkter. Bovendien komt preventie niet altijd goed op gang omdat opdrachten, criteria en kennis in de keten nog niet goed op elkaar aansluit. De rolvervaging die in veel zaken als gevolg hiervan optreedt heeft invloed op de samenwerking: partijen komen in complexe zaken tegenover elkaar te staan. Daarnaast maakt schaarste dat maatwerk voor partijen een moreel dilemma wordt (waarom is er voor het ene gezin wel en het andere geen oplossing?). Er mist in deze zaken vaak regie en doorzettingsmacht. Het zorgt ervoor dat situaties niet tijdig worden gestabiliseerd en er te weinig wordt ingezet op het afstemmen van de verwachtingen van gezinnen als het gaat om de kans op een woning in Amsterdam. Het resultaat is dat onveilige en instabiele inwoonsituaties blijven voortbestaan of escaleren met alle gevolgen van dien voor de kinderen. Juist in deze situaties is weinig zicht op hun belangen en veiligheid. En dat is zeer zorgelijk voor hun ontwikkeling.

We zien dat gezinnen die vervolgens wel in de noodopvang terechtkomen forsere problematiek hebben met bijbehorende hogere maatschappelijke kosten als gevolg. Een programma aanpak met heldere beleidsdoelen en uitvoeringsambities helpt bij het creëren van overzicht en samenhang, en het voorkomen van tegenstrijdige visies op een zaak.

40

41

5.1 Inleiding Blijkt dak- of thuisloosheid niet te voorkomen, dan kan een gezin voor hulp terecht bij een buurtteam of zich aanmelden bij het Centraal Meldpunt voor dakloze gezinnen van de GGD. Dat meldpunt onderzoekt of een gezin in aanmerking komt voor noodopvang of voor een woon/opvangtraject met begeleiding.55 In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het verschil tussen noodopvang en een begeleidingstraject, de voorwaarden die worden gesteld voor toegang en de mogelijke gevolgen ervan. Vervolgens is beschreven hoe de belangen van de kinderen worden meegewogen en vervolgens de rechtsbescherming die onder druk staat. 5.2 Noodopvang of begeleidingstraject? In het Versterkingsplan Dakloosheid stelt de gemeente veel meer te willen inzetten op het centraal stellen van de ondersteuningsvraag van gezinnen. Maar gezien de zorgtaak die zij heeft op grond van de Wmo en het bijbehorende budget,56 ziet zij geen andere mogelijkheid dan streng te selecteren aan de voorkant. Noodopvang wordt alleen ingezet bij acute dakloosheid of, als er geen andere mogelijkheden zijn, voor tijdelijk (in)wonen. Bij een aanmelding noodopvang moet het buurtteam of de GGD eerst een netwerkonderzoek uitvoeren. Noodopvang De noodopvang in Amsterdam is belegd bij een aantal zorgorganisaties, waaronder HvO Querido, het Leger des Heils en perMens.

De gemeente Amsterdam heeft 210 plekken op 12 locaties in de noodopvang beschikbaar voor de groep economisch dakloze gezinnen. Daarnaast verblijven er zo’n 20 gezinnen in hotels. Als deze plekken vol zijn, en dat zijn ze in principe altijd, komt een gezin op de wachtlijst te staan. Wordt een gezin toegelaten tot de noodopvang, dan volgt een plaatsingsbesluit, geen beschikking.57 Traject met begeleiding Een traject met begeleiding betreft Begeleid Thuis en Beschermd Verblijf (BT/BV) op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).58 Alleen mensen die niet- zelfredzaam zijn komen in aanmerking voor deze voorziening.59 In BT/BV worden mensen intensief begeleid en ondersteund op verschillende leefgebieden. Het doel is herstel. De meeste gezinnen stromen uit naar een woning met ambulante begeleiding binnen de gemeente. Waarbij gezinnen via deze zogenoemde omslagroute gemiddeld twee jaar na uitstroom uit de opvang een contract op eigen naam krijgen. Hiervoor moeten er verschillende woondoelen behaald zijn. Momenteel beschikt de gemeente over ruim 400 plekken BT/BV voor gezinnen. Als deze plekken bezet zijn, komt een gezin op de wachtlijst en verblijft in de tussentijd in de noodopvang, of op een door hen zelf gevonden plek buiten de opvang.60

55

De noodopvang kent een andere doelgroep dan een traject met begeleiding (voorheen maatschappelijke opvang). Bron: Versterking aanpak dakloosheid 2023-2026 - openresearch.amsterdam 57 Het gaat immers niet om een maatwerk voorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Wordt de melding afgewezen, dan gebeurt dat mondeling. Zie ook paragraaf 5.6. over het ontbreken van rechtsbescherming. 58 Voorheen de Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen. 59 De mate van zelfredzaamheid wordt gebaseerd op een gesprek (inclusief vragenlijst) met de persoon, eventuele diagnostiek, netwerkonderzoek en eventuele input van een betrokken (zorg)professional. 60 Bron: Versterking aanpak dakloosheid 2023-2026 - openresearch.amsterdam. 56

42

5.3 Woon- of zorgprobleem? Doordat de woningcrisis met name in de grote steden nog altijd een groot probleem is, heeft een steeds groter deel van de gezinnen dat zich meldt, vooral een probleem met adequate huisvesting. Het ontbreken van deze basisbehoefte zorgt daarbij voor een veelheid aan andere problematiek, die daarmee samenhangt. Hiervoor is goede begeleiding noodzakelijk. Niet in de laatste plaats door de complexe vangnetten die de overheid zelf heeft opgetuigd.61 Hoewel het in veel gevallen ook gaat om mensen die wellicht een minder sterk netwerk hebben of waarvan hun bestaanszekerheid al eerder onder druk stond, zijn de problemen in eerste instantie geen zorgproblemen. Het is daarom onwenselijk om hen gelijk te stellen met mensen die in aanmerking komen voor een intensief zorg-woontraject via de Wmo. Problematisch is dat er een steeds grotere groep opvang nodig heeft, maar hier geen wettelijke systematiek voor bestaat. Omdat er juridisch gezien voor veel gezinnen weinig andere opties overblijven, wordt er regelmatig beroep gedaan op de Wmo voor opvang, terwijl er aanvankelijk geen sprake was van een zorgprobleem.62 De woningnood in Amsterdam zorgt ervoor dat er veel (juridische) procedures gevoerd worden over zelfredzaamheid en (daarmee de) toegang tot Begeleid Thuis/ Beschermd Verblijf, waarbij gezinnen opvang krijgen.

De gemeente is veel tijd en geld kwijt aan deze procedures. Voor de gezinnen betekent het meestal niet alleen uitstel van hulp die ze nodig hebben, maar ook uitstel van het zoeken naar een echte oplossing. Aan de andere kant blijft zelfredzaamheid een glijdende schaal en dat brengt een aantal knelpunten met zich mee. Zo signaleren belangenbehartigers dat gezinnen soms onterecht buiten de boot vallen. Zo wordt er – als er geen sprake is van binding- niet standaard een Wmoonderzoek gedaan. Deze groep wordt niet altijd actief naar een screening verwezen of er wordt een verkorte screening gedaan, omdat er onvoldoende aanleiding is om verder te kijken. Terwijl op een later moment blijkt dat het gezin wél recht had op opvang. Een belangenbehartiger: “Het gebeurt soms dat een buurtteamedewerker cruciale informatie over een gezin niet goed weet over te brengen bij de Centrale Toegang van de GGD. Informatie die wellicht wél had geleid tot plaatsing. Wij leiden zo’n gezin liever zelf direct naar de Centrale Toegang. Dit omdat daar de benodigde kennis aanwezig is en er in het algemeen ‘breder’ wordt gekeken.” Dan zijn er nog gezinnen bij wie de complexe problematiek pas later blijkt. Eenmaal in de noodopvang of het netwerk ervaart deze groep problemen op verschillende leefgebieden. Regelmatig is sprake van al dan niet sluimerend huiselijk geweld, opvoed- en/of psychische problematiek.

Problematiek die toeneemt in afwezigheid van beschermende factoren, zoals een ondersteunend netwerk en stabiele huisvesting. Volgens professionals hebben zij die intensieve begeleiding juist wél nodig. Dit blijft een lastige afweging en professionals van de verschillende instanties oordelen regelmatig verschillend over ‘zelfredzaamheid.’ 61

De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) schreef in 2017 een kritisch rapport ‘Weten is nog geen doen’; een realistisch perspectief op redzaamheid waarin zij onder andere benadrukken dat stress en mentale belasting mentale vermogens onder druk zetten. Wanneer je niet direct een dak boven je hoofd met daarbij de juiste ondersteuning krijgt, gaat de zelfredzaamheid met een rap tempo achteruit. Het gevolg is dat men ernstige psychische problemen kan ontwikkelen, waardoor iemand op een later moment alsnog wordt toegelaten tot de keten. 62 Dit laat onverlet dat door het ontbreken van stabiele huisvesting er ándere problemen kunnen ontstaan. Als deze niet tijdig worden onderkend kan het gebeuren dat gezinnen, die eerder als zelfredzaam gekwalificeerd werden, dat niet meer zijn. Het gevolg is dat zij alsnog in aanmerking kunnen komen voor een zorgtraject. Daarom is het cruciaal dat risicosignalen tijdig worden opgemerkt.

43

5.4 Het vereiste van regiobinding kan tot schrijnende situaties leiden In praktijk zien professionals, belangenbehartigers en de Kinderombudsman gezinnen die geen binding hebben, tussen de bindingsregels van verschillende gemeenten vallen. Of ze hebben wél binding maar kunnen dat niet aantonen. Het kan gaan om gezinnen die lange tijd hebben ingewoond, al dan niet op verschillende adressen. Ze hebben zich daar niet altijd kunnen inschrijven en kwamen ook niet voor een briefadres in aanmerking. Dit, als gevolg van het strikt hanteren van het woonbegrip in de wet BRP. Het kunnen ook gezinnen zijn die vanwege een relatie of werk maanden of jaren buiten Amsterdam woonden en daarmee hun binding verloren. Die gezinnen hebben vaak ook niet lang genoeg elders gewoond om daar binding op te bouwen. Tot slot gaat het soms om alleenstaande moeders die slechts enkele maanden in een andere gemeenten verbleven, bijvoorbeeld na een situatie van huiselijk geweld. Het - tijdelijk en noodgedwongen - elders verblijven wordt hen in de ‘bindingsdiscussie’ tegengeworpen. Een casus die dit illustreert: Tanja63, een alleenstaande moeder, vlucht met haar tweejarige zoontje voor huiselijk geweld van haar partner. Door Veilig Thuis wordt geadviseerd elders een heenkomen te zoeken. Dat vindt ze in Enkhuizen. Maar na enkele maanden verliest Tanja haar tijdelijke kamer.

Ze heeft geen netwerk omdat ze zes jaar daarvoor vanuit Spanje naar Amsterdam is gekomen. Tanja heeft ook geen binding met Enkhuizen en vraagt in Amsterdam om opvang. Dat wordt haar mondeling geweigerd, zij heeft namelijk geen binding met Amsterdam. Uiteindelijk lukt het Tanja, via de tussenkomst van een sociaal advocaat, om voor haar en haar zoon een veilige plek in de opvang te krijgen. Hoewel de GGD stelt bij de beoordeling regelmatig maatwerk toe te passen, constateren belangenbehartigers dat dit in sommige gevallen pas gebeurt na een klacht of bezwaarprocedure. Dan blijkt in tweede instantie dat een gezin wel degelijk in Amsterdam heeft verbleven. Of dat sprake was van overmacht, zoals het moeten vluchten wegens huiselijk geweld. Het is de taak van het buurtteam om de situatie waarin een gezin zich bevindt goed in kaart te brengen, zodat het goed beslagen ten ijs komt bij de screening. 5.5 Wel of geen netwerk? De noodopvang is alleen beschikbaar voor gezinnen die acuut dakloos zijn en die niet in hun netwerk terecht kunnen. Ook daar zijn er ketenknelpunten. Zo is ‘netwerk’ een relatief begrip. Regelmatig wonen of huren gezinnen bij en van mensen die zij amper of ‘via via’ kennen. Er wordt niet altijd onderzoek gedaan naar de veiligheid van het netwerk.

Zowel het buurtteam als het OKT zegt dit wel te willen, maar krijgt lang niet altijd toestemming van het gezin om de netwerkplek te bezoeken.64 Daarbij is netwerkonderzoek intensief en tijd om dit goed te doen is er vaak niet. Ook de GGD die voor een deel leunt op de informatie van het buurtteam, heeft niet de mankracht om ter plekke te beoordelen of een netwerkplek veilig is. Een casus: Jenny65 wendt zich wanhopig tot de Kinderombudsman. Ze leeft met haar twee tienerzonen op een kamertje van twee bij twee meter, waar net een bed in past. Zij slapen er met z’n drieën. Een laken vormt de afscheiding tussen deze en een andere kamer. Het kleine flatje wordt onderverhuurd aan nog twee gezinnen. De zonen van Jenny kunnen er alleen slapen en zwerven 63

Een gefingeerde naam. Dat kan het geval zijn als een gezin bang is de netwerkplek hierdoor te verliezen. 65 Een gefingeerde naam. 64

44

overdag op straat. Het OKT heeft ervoor gezorgd dat de zonen dagelijks naar voetbaltraining kunnen. Maar de omstandigheden zijn erbarmelijk. Jenny vertelt aan de Kinderombudsman dat dit geen houdbare situatie is en dat zij binnenkort weer op straat staan. Het OKT en het buurtteam zijn niet bij haar langs geweest en de GGD oordeelt dat Jenny en haar zonen geen recht op opvang hebben. Dit, omdat ze te weinig binding heeft. Jenny is na een huiselijk geweld situatie een jaar eerder vanuit het buitenland naar Nederland gekomen. Haar neef had haar onderdak beloofd. Dit bleek echter van korte duur. De Kinderombudsman bekijkt de situatie ter plekke en vraagt de GGD in deze situatie toch een uitzondering te maken in het belang van de kinderen. Uiteindelijk gebeurt dit. Ook bestaan er verschillende beelden over de beschikbaarheid van het netwerk. Zoals gezegd kan het voorkomen dat de GGD terugverwijst naar het buurtteam, omdat zij vermoedt dat er nog kansen liggen binnen het netwerk, bijvoorbeeld door het organiseren van een Eigen Krachtconferentie of mediation binnen het netwerk. Ook al ziet het buurtteam hier geen heil in. Partijen kunnen dan tegenover elkaar komen te staan. De Kinderombudsman vraagt zich af of er objectieve criteria bestaan over waar een kindvriendelijke netwerkplek aan moet voldoen en wanneer een dergelijke plek veilig genoeg wordt geacht voor kinderen.

Voorts moet duidelijk zijn wat een netwerkonderzoek behelst en welke instantie hiervoor verantwoordelijk is en aanspreekbaar. 5.6 Dakloos en onveilig Veilig Thuis wordt ingeschakeld als er sprake is van een vermoeden van huiselijk geweld of kindermishandeling door een ouder of de iemand uit de omgeving, maar ook als het gaat om een gezin dat acuut dakloos is.66 Veilig Thuis loopt eveneens tegen taken, rollen en verwachtingen aan binnen een keten die niet altijd even goed op elkaar aansluit.67 Wat is onveiligheid? Veilig Thuis grijpt in als er sprake is van huiselijk geweld of kindermishandeling maar zo zwart/wit is dat in de praktijk niet. Bijvoorbeeld als het gaat om verwaarlozing. Volgens Veilig Thuis zou voor dit soort situaties een betere afbakening geformuleerd moeten worden. Een oordeel kan niet afhankelijk zijn van meldingen, de willekeur van een medewerkers, of de mate van expertise of werkdruk. Een medewerker van Veilig Thuis verwoordde het als volgt: “Is het onderbrengen van je kinderen in een hotel als er geen alternatieven zijn, verwaarlozing? De ene ouder zal er anders mee omgaan dan de ander. Dit geldt ook voor verschillende medewerkers binnen Veilig Thuis. Want de ene medewerker heeft nu eenmaal meer kennis van hoe het eraan toe gaat in een hotel en weet daardoor de juiste vragen te stellen om een gedegen analyse te kunnen maken.”

66

Veilig Thuis speelt ook regelmatig een rol in de preventieve fase bij dak- en thuisloosheid. In de opvang zelf of bij de uitstroomfase. Veilig Thuis wordt onder meer ingeschakeld als kinderen in een onveilig netwerk verblijven of op straat, maar ook als ze te lang in een opvang verblijven zonder dat er sprake is van perspectief. 67

45

De wijze van onderzoek kan ook onduidelijkheid oproepen. Een hulpverlener: “Veilig Thuis checkt of het gezin bekend is bij een gecertificeerde instelling68 en kijkt of er sprake is van acute of structurele onveiligheid.69 Maar in het geval van mijn cliënte is er bijvoorbeeld geen uitvraag gedaan bij mij als psycholoog of bij haar ambulant begeleider. Was dat wel gebeurd, dan was de beoordeling zorgvuldiger geweest dan de momentopname die nu plaatsvond'. Veiligheid in een instabiele woonsituatie De Kinderombudsman krijgt zaken onder ogen waarin sprake lijkt van een onveilig netwerk. Er is dreiging van huiselijk geweld of kinderen zijn herhaaldelijk getuige van ruzie en stress van ouders waardoor ze op hun hoede moeten zijn. Veilig Thuis, die dit soort zaken goed wil monitoren, kan alleen handelen als er daadwerkelijk sprake is van huiselijk geweld of kindermishandeling. De instrumenten van Veilig Thuis zijn niet gericht op het verbeteren van de woonsituatie op zich. Bij hoge uitzondering kan Veilig Thuis voor een aantal dagen een hotel betalen, maar dat is geen duurzame oplossing. Een degelijk netwerkonderzoek zou hier uitsluitsel over moeten geven.

Vrijwillig of gedwongen uithuisplaatsingen Met enige regelmaat hoort de Kinderombudsman van gezinnen (en belangenbehartigers en advocaten die bij gesprekken aanwezig zijn), dat ketenpartners vertellen dat ouders niet kunnen worden opgevangen ‘maar hun kinderen wel’.70 Dit, vanuit de gedachte dat te allen tijde moet worden voorkomen dat kinderen op straat slapen. Dergelijke uitspraken leiden bij ouders tot angst en zorgen ervoor dat zij zich onttrekken uit het zicht van instanties, hetgeen kan leiden tot onveilige (inwoon)situaties. Het gescheiden wonen van kinderen en ouders is in strijd met de rechten uit artikel 8 van het EVRM en artikel 9, eerste lid, van het IVRK: omdat die het recht op eerbiediging van het gezinsleven waarborgen. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, waarin ouders niet meewerken aan bijvoorbeeld het zoeken naar woningen elders; er geen andere mogelijkheden zijn; en/of kinderen daadwerkelijk op ‘straat dreigen te belanden’, dringt Veilig Thuis er bij de Raad voor de Kinderbescherming op aan een verzoek tot een voorlopige ondertoezichtstelling (vots) en een machtiging uithuisplaatsing (muhp) bij de kinderrechter in te dienen. De rechtspraak is zeer kritisch op uithuisplaatsingen op basis van woonproblematiek.

Zie de volgende uitspraak:71 “Eiseres heeft (…) terecht gewezen op de verplichting op grond van artikel 9 IVRK, om te waarborgen dat een kind niet zonder noodzaak wordt gescheiden van zijn of haar ouders, en artikel 8 EVRM, dat als doel heeft het individu te beschermen tegen willekeurige inbreuken door de overheid op het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven. (…) Voornoemde verplichtingen hielden in ieder geval in dat verweerder zich ervan diende te vergewissen of eiseres intrinsiek wel in staat was verantwoordelijkheid te nemen voor (de huisvesting van) haarzelf en haar kinderen, ook bij het eventueel wegvallen van de eerder toegekende

68

Een gecertificeerde instelling is een organisatie die kinderbeschermingsmaatregelen of jeugdreclassering uitvoert. Veilig Thuis moet formeel altijd geconsulteerd worden door het buurtteam en de GGD wanneer een gezin dakloos is of dreigt te worden. Veilig Thuis bekijkt in deze situaties of er een Gecertificeerde Instelling (GI) betrokken is en gaat na of er sprake is van acute of structurele onveiligheid (van de kinderen) in de thuissituatie en of er sprake is van huiselijk geweld of kindermishandeling. 70 Als er vermoedens van onveiligheid zijn volgt het buurtteam de meldcode. Maar gezinnen en professionals die de Kinderombudsman spreekt, geven regelmatig aan dat zij met dit soort uitspraken zijn geconfronteerd. 71 ECLI:NL:RBAMS:2024:3170. 69

46

noodopvang. (…) Ten tijde van het besluit was immers niet duidelijk of deze hulp en voorzieningen daadwerkelijk voorhanden waren om de rechten als bedoeld in artikel 27 van het IVRK te waarborgen. (..) Dit klemt te meer nu op voorhand duidelijk was dat bij dakloosheid een uithuisplaatsing van de kinderen dreigde. Een gedwongen scheiding van moeder en kind is in de regel, zeker als deze plotseling gebeurt, voor het kind vaak een sterk traumatische ervaring (..).” Dakloos na huiselijk geweld Als moeders met hun kind(eren) hun huis moeten verlaten vanwege een gewelddadige vader of partner worden zij idealiter via de politie en Veilig Thuis bij de Blijf Groep aangemeld voor een crisisplek. In praktijk gaat dit niet altijd goed. Zo zien professionals dat de aandacht in eerste instantie gaat naar het doen van aangifte. Als een gezin al gevlucht is en elders verblijft, dan wordt de situatie niet meer als spoedeisend gezien en komt het niet meer in aanmerking voor een crisisplek. Ook dit heeft te maken met schaarste, want bij de vrouwenopvang is eveneens een schrijnend tekort aan plekken. In onderstaande casus sloten de ketens rondom opvang en veiligheid niet op elkaar aan.

Het resultaat was dat de Anna een langdurige juridische procedure moest starten om alsnog ergens toegang te krijgen: Anna72 voegt zich vanuit het buitenland bij haar Nederlandse partner Patrick met wie ze een zoon heeft. Patrick heeft echter zware psychische en verslavingsproblematiek en had de situatie rooskleuriger voorgedaan dan hij was. Anna vlucht al na enkele maanden het huis uit en belandt via haar zwager met haar zoon op een kamer bij een onbekende man in een andere gemeente. Anna wordt daar lastiggevallen en op enig moment opgesloten op haar kamer. De politie en Veilig Thuis moeten haar de woning uithalen. Dat gebeurt nogmaals wanneer ze uit wanhoop weer terugkeert naar Patrick. Anna vraagt om opvang, maar beide gemeenten verwijzen naar elkaar. Veilig Thuis stelt haar zoontje wel te willen opvangen, maar haar niet. De Blijf Groep zegt Anna niet op te kunnen vangen omdat zij geen aangifte heeft gedaan. De Kinderombudsman ziet regelmatig vrouwen die na een huiselijk geweldincident verwezen worden naar een plek buiten Amsterdam, en daarmee hun binding met de regio verliezen. Als hun netwerkplek wegvalt, verliezen zij ook hun recht op opvang in Amsterdam.