1. Zorgen voor dakloze gezinnen in Amsterdam - OMA.pdf

1

2

Onderzoeksteam: Annemarie Tuzgöl- Broekhoven, Kinderombudsman Alice Sonne, Teamleider, strategisch adviseur Susan van de Vlasakker, onderzoeker.

Datum publicatie: 10 september 2025.

Ombudsman Metropool Amsterdam Jacob Bontiusplaats 9 1018 LL, Amsterdam

Tel: 020 - 625 9999 (ma-vr 9/12) Mail: info@ombudsmanmetropool.nl Website: www.ombudsmanmetropool.nl

3

Samenvatting voor kinderen

6

Een casus uit de praktijk van de kinderombudsman

8

1. Waarom deze rapportage?

10

1.1 Dak- en thuisloze gezinnen in de knel 1.2 Aanleiding en doel 1.3 Reikwijdte en aanpak 1.4 Leeswijzer

11 12 12 13

2. Dak- en thuisloze gezinnen: waar gaat het over?

14

2.1 Inleiding 2.2 Dakloosheid of thuisloosheid? 2.3 Welke verplichtingen gelden er voor de overheid? 2.4 Gebrek aan betaalbare woningen 2.5 Zelfredzaam of niet? 2.6 De Amsterdamse situatie en de rol van de rijksoverheid 2.7 Geen eenduidig beeld over aantallen en doelgroepen 2.8 Eén specifieke doelgroep uitgelicht: de Chávez-gezinnen 2.9 Hoe zit het met de kinderen? 2.10 Resumerend

15 15 15 16 16 17 18 19 20 23

3. Van vroegsignalering naar preventie

24

3.1 Inleiding 3.2 De preventiescanner 3.3 Levensgebeurtenissen als oorzaak van dak- en thuisloosheid 3.4 Woonproblematiek niet altijd tijdig onderkend 3.5 Van signaal naar effectieve preventie 3.6 Onrealistische verwachtingen 3.7 Resumerend

25 25 26 27 29 29 31

4. Van preventie naar escalatie: systeemproblematiek

32

4.1 Inleiding 4.2 Rol en opdrachtformulering onduidelijk 4.3 Kennis en expertise over kwesties rond dakloosheid blijven punt van aandacht 4.4 Begeleiding tijdrovend en intensief 4.5 Beperkt instrumentarium en handelingsverlegenheid 4.6 Te weinig samenhang bij samenwerken in de keten 4.7 Sturing en feedbackloop 4.8 Resumerend

33 33 35 35 36 38 40 40

4

5. Knelpunten bij de toegang tot de (nood)opvang

41

5.1 Inleiding 5.2 Noodopvang of begeleidingstraject? 5.3 Woon- of zorgprobleem? 5.4 Het vereiste van regiobinding kan tot schrijdende situaties leiden 5.5 Wel of geen netwerk? 5.6 Dakloosheid en onveilig 5.7 De belangen van kinderen worden nog niet altijd goed meegewogen 5.8 Rechtsbescherming staat onder druk 5.9 Resumerend

42 42 43 44 44 45 47 48 49

6. Knelpunten tijdens verblijf in en uitstroom uit de noodopvang

50

6.1 Inleiding 6.2 Begeleiding in de noodopvang 6.3 Kinderen in de noodopvang 6.4 Vastgedraaid in de jeugdketen 6.5 Wanneer de uitstroom stagneert 6.6 Formele vereisten staan maatwerk in de weg 6.7 Wonen buiten Amsterdam 6.8 Bouwen, bouwen, bouwen? 6.9 Resumerend

51 51 53 54 55 57 58 59 60

7. Conclusie en aanbevelingen

61

7.1 Inleiding 7.2 Gebrek aan preventie leidt tot escalatie 7.3 Het afwegen van de belangen van kinderen 7.4 Tijd voor actie! 7.5 Wat moet er gebeuren?

62 62 63 64 64

Bijlage 1

68

Bijlage 2

69

5

Stel je voor dat je geen huis hebt waar je kunt slapen, waar je veilig bent en spullen kunt bewaren. Dat is dakloosheid. Soms slapen mensen op straat, in een gebouw waar ze niet mogen zijn, of in een opvang voor mensen zonder huis. Thuisloosheid is een beetje anders. Dat betekent dat je wel een plek hebt om te slapen, maar dat dit niet echt een ‘thuis’ is. Misschien slaap je op een bank bij vrienden of familie, of in een auto. Het is geen vaste en soms geen veilige plek. De Kinderombudsman ziet kinderen die steeds op een andere plek moeten slapen. Soms zijn ze dan niet eens bij hun eigen ouders. Ze weten vaak niet hoelang ze ergens kunnen blijven. Ze kunnen niet gewoon kind zijn, want ze voelen zich nergens thuis. Of ze moeten zich stilhouden omdat zij anders misschien worden weggestuurd en op straat belanden. Als kinderen in onveilige situaties wonen omdat hun ouders geen andere keus hebben dan kan dat frustrerend en stressvol zijn. Kinderen die zo opgroeien kunnen hier later last van krijgen. Soms worden mensen dak- of thuisloos omdat er nare dingen in hun leven zijn gebeurd waardoor ze niet meer in het huis kunnen wonen. Denk bijvoorbeeld aan een echtscheiding met veel ruzie, of omdat er geldproblemen zijn ontstaan door ontslag of een ziekte. Het kan ook zijn dat ze eerst bij familie of vrienden hebben gewoond maar dat dát niet meer ging.

Dak- en thuisloze gezinnen kunnen, als zij aan bepaalde eisen voldoen (zoals vier jaar of langer in Amsterdam hebben gewoond) naar de noodopvang. Dat is een plek waar zij tijdelijk kunnen slapen als ze nergens anders heen kunnen. Maar de noodopvang zit altijd vol en is geen fijne plek voor kinderen. Vriendjes en vriendinnetjes kunnen niet komen spelen. Een eigen plek om je in terug te trekken is er niet. Bovendien wordt niet iedereen toegelaten. Er zijn organisaties die dak- en thuisloze gezinnen willen helpen, maar die werken niet altijd goed samen. Dat komt omdat er ingewikkelde regels zijn of omdat organisaties vinden dat het hun taak niet is. Soms hebben ‘professionals’ (de mensen die er werken en de gezinnen willen helpen) niet de juiste middelen om te vóórkomen dat gezinnen dak- of thuisloos worden. Ze weten dan niet zo goed wat ze het beste voor die gezinnen kunnen doen. Vooral kinderen zijn hiervan de dupe. Er wordt te weinig aandacht besteed aan wat voor hen het beste is. Dat is erg, want dak- en thuisloosheid of het ‘ergens anders’ moeten verblijven (in een noodopvang bijvoorbeeld) heeft grote gevolgen voor kinderen. Geen huis hebben is een woonprobleem. Maar als de situatie onveilig is en er niks aan wordt gedaan, dan ontstaan er vaak ook nog andere problemen. Het gaat niet alleen om een dak boven je hoofd, maar om ‘veilig kunnen wonen’.

Als dat niet lukt, dan moet de overheid helpen. Dat staat ook in een

6

belangrijk verdrag geschreven: het internationale Kinderrechtenverdrag. Nederland heeft dat verdrag ondertekend en

moet zich daaraan houden. Soms wordt te weinig rekening gehouden met de regels uit het verdrag.

De Kinderombudsman vindt dat er goed moet worden gekeken naar wat het beste is voor kinderen. Zij wil dat er:

v

7

Jacqueline1 wordt in 2020 met haar zoontje van bijna één jaar in een noodopvanglocatie geplaatst. In de opvang bemerkt zij tot haar schrik dat ze zwanger is, dat was niet gepland. Een aantal maanden later bevalt zij, in het bijzijn van haar zoontje, van haar tweede kind. Jacqueline komt niet in aanmerking voor de maatschappelijke opvang/begeleid wonen omdat zij voldoende zelfredzaam is. Professionals die Jacqueline begeleiden maken zich ernstige zorgen om haar en haar kinderen. Zij zou veel stress ervaren, dingen niet goed kunnen overzien en ‘het niet meer zien zitten’. Het alleen opvoeden van haar twee jonge zoontjes, in een kamer, valt haar zwaar. Ze kan er niks bij hebben en houdt zich niet aan de door de hulpverlening opgestelde doelen, te weten: (1) het zoeken van woningen buiten de regio; én (2) het stabiel houden van haar financiën. Ze verbreekt het contact met haar begeleiders. Jacqueline wordt steeds wantrouwender en houdt haar oudste zoontje soms thuis van de voorschool vanwege ‘incidenten’. Ze trekt zich terug als de druk haar te veel wordt; óók als dingen in haar voordeel zouden kunnen werken. Jacqueline is bang dat haar kinderen weggehaald worden, want daarmee zou volgens haar gedreigd zijn. Tevens ervaart ze fysieke klachten, die van invloed zijn op haar functioneren, fysiek en psychisch. Op een gegeven moment doet een kinderarts een melding bij Veilig Thuis.

De arts vindt de situatie van Jacqueline en haar kinderen zeer zorgelijk. Wel is het beeld dat Jacqueline een ‘responsieve moeder’ is, die haar kinderen liefdevol verzorgt. Jacqueline stoot begeleiders af en trekt ze aan. Het reageren op woningen buiten de regio verloopt stroef. Jacqueline is terughoudend, angstig en ze ondervindt veel stress door de eisen die aan haar worden gesteld. Ze reageert weinig op het huisaanbod en houdt afspraken hierover af. Op enig moment vermoeden haar begeleiders dat ‘achter het structureel niet houden aan voorwaarden en afspraken’ meer schuilgaat dan het alleen niet willen. Begeleiders denken dat Jacqueline niet kan in plaats van niet wil. Daarbij speelt op de achtergrond een rechtszaak die wordt gevoerd omdat Jacqueline niet in aanmerking komt voor de maatschappelijke opvang/begeleid wonen. Dan overlijdt in november 2022 haar vader. Dit verlies valt haar zwaar. In dezelfde periode wil de gemeente het verblijf van Jacqueline in de noodopvang beëindigen omdat Jacqueline zich niet houdt aan de geldende afspraken: (1) het actief reageren op woningen buiten Amsterdam; en (2) het betalen van een eigen bijdrage voor de noodopvang. Ondertussen heeft Jacqueline een flinke schuld opgebouwd. De advocaat van Jacqueline wendt zich tot de Kinderombudsman.

Betrokkenheid Kinderombudsman In januari 2023 organiseert de Kinderombudsman een rondetafelgesprek met professionals die zijn betrokken bij Jacqueline. De psychologe vertelt dat zij niet precies kan duiden wat er met Jacqueline aan de hand is. Wel ziet zij dat trauma uit het verleden, een burn-out en de laatste 1

Een gefingeerde naam.

8

zwangerschap (en het verzorgen van twee hele jonge kinderen in een kamer) hebben geleid tot het gedrag dat ze vertoont. Enkele deelnemers aan het rondetafel gesprek twijfelen aan de zelfredzaamheid van Jacqueline. Er wordt een aantal concrete afspraken gemaakt en de uitzettingsprocedure uit de noodopvang wordt ‘on hold’ gezet. In september 2023 volgt de rechterlijke uitspraak waarin staat dat de gemeente Jacqueline veertien dagen na de uitspraak mag ontruimen. De psychologe stelt dat Jacqueline intensieve begeleiding nodig heeft van iemand die een langdurige band met haar kan opbouwen. Zij maakt zich zorgen over de nadere uitzetting van Jacqueline en de gevolgen voor de kinderen. Ook de Kinderombudsman maakt zich herhaaldelijk hard voor haar situatie en pleit voor een (structurele) oplossing. Eind december 2023 worden Jacqueline en haar kinderen de noodopvang uitgezet. Volgens de gemeente zou zij de week ervoor op de hoogte zijn gesteld door een deurwaarder, maar dat klopt niet, aldus Jacqueline. De indruk van haar begeleiders is dat Jacqueline in geen enkel opzicht voorbereid lijkt te zijn. Omdat Jacqueline aanvankelijk weigert te vertrekken en aangeeft niet over alternatieve woonruimte te beschikken, wordt Veilig Thuis (opnieuw) ingeschakeld. Dat is het moment dat Jacqueline van de radar verdwijnt. Gelukkig meldt zij zich later bij een politiebureau.

Er wordt een voorlopige ondertoezichtstelling en een machtiging uithuisplaatsing van de kinderen verzocht en afgegeven. De kinderen worden in een pleeggezin geplaatst en Jacqueline kan tijdelijk bij haar broer logeren. Vlak erna organiseert de Kinderombudsman een (digitaal) spoedoverleg waaraan betrokken partijen deelnemen. Een groot aantal van de aanwezige professionals twijfelt aan de zelfredzaamheid van Jacqueline. Zo ook haar advocaat. Die gaat in beroep tegen het besluit van de gemeente Jacqueline de noodopvang uit te zetten en haar de maatschappelijke opvang te weigeren. Op 3 juni 2024 doet de meervoudige kamer van de rechtbank Amsterdam uitspraak en stelt Jacqueline in het gelijk. De rechtbank overweegt dat de gemeente onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de situatie van Jacqueline om de weigering van de maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang en de weigering van de noodopvang te kunnen dragen. Ook oordeelt de rechtbank dat er te weinig onderzoek is gedaan naar het belang van het kind op grond van het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK). Daarmee is, aldus de rechtbank, het omstreden besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en ondeugdelijk gemotiveerd. Het wordt dan ook vernietigd.

Uiteindelijk wordt in juni 2025, op basis van een maatwerkconstructie, door de gemeente en betrokken instanties én met behulp van een intermediaire verhuurder, een woning voor Jacqueline en haar kinderen gevonden.

9

10

1.1 Dak- en thuisloze gezinnen in de knel De Kinderombudsman ontvangt met regelmaat klachten en hulpvragen van dakloze gezinnen, of van professionals die hen bijstaan, omdat zij als ‘economisch dakloze gezinnen zonder regiobinding’ niet in aanmerking komen voor opvang in Amsterdam. Het gaat om gezinnen die bovenal een woonvraag hebben. In die zin staat de casus van Jacqueline niet op zichzelf. Door krapte op de woningmarkt zit de noodopvang voor gezinnen vol én is er weinig doorstroom. Er is een enorm tekort aan betaalbare woningen en de wachtlijsten voor sociale huurwoningen zijn lang. In tegenstelling tot veel andere gemeenten heeft de gemeente Amsterdam een noodopvang waar gezinnen, die niet onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) vallen, terecht kunnen. Deze noodopvang is een zogeheten ‘bovenwettelijke voorziening’ die wordt ingezet omdat de gemeente wil voorkomen dat gezinnen op straat komen te staan. Een deel van de gezinnen dat zich voor de opvang aanmeldt, heeft geen directe binding met Amsterdam. Daarom is het niet vanzelfsprekend dat Amsterdam de gezinnen opvangt. De praktijk is echter dat, hoewel de woningkrapte een landelijk probleem is, het vooral in grote steden als Amsterdam vastloopt. In 2023 heeft de gemeente het programma Versterking Aanpak Dakloosheid geïntroduceerd.

Hiermee beoogt zij niet alleen meer opvangplekken in de stad te creëren, maar ook de dienstverlening en de kwaliteit van de hulpverlening in de opvang te verbeteren. 2 In april 2025 publiceerde het Amsterdamse Doorbraakteam het onderzoek Dakloze gezinnen.3 Dat onderzoek richtte zich voornamelijk op het inzichtelijk krijgen van patronen die zich voordoen bij dak- en thuisloze gezinnen. De Kinderombudsman onderschrijft veel van de bevindingen uit dat rapport, evenals de conclusies en aanbevelingen. Wel signaleert zij dat er in gemeentelijk beleid en uitvoering (nog) te weinig aandacht is voor kinderrechten. Dat ziet zij graag anders. Het advies van het Doorbraakteam om de Kinderombudsman te betrekken in iedere uitvoeringsrichting bij de verdere ontwikkeling van de gemeentelijke aanpak, juicht zij dan ook toe.

Het gebrek aan stabiele of passende huisvesting zorgt ervoor dat de economisch dakloze gezinnen zonder regiobinding in de overlevingsstand staan en dat er ook op andere gebieden van hun leven problemen kunnen ontstaan. Er zijn weinig instrumenten om hen te helpen, onder meer omdat de hulpverlening gefragmenteerd georganiseerd is. Bovendien wordt de veronderstelde zelfredzaamheid bemoeilijkt door een wirwar aan regelgeving die bijvoorbeeld opvang in een eigen netwerk niet aantrekkelijk of haalbaar maken.4 Maatwerk wordt (nog) te weinig toegepast als resultaat van de schaarste en uit angst voor aanzuigende werking. In veel van de zaken die de Kinderombudsman behandelt, komen verschillende knelpunten die dakloze gezinnen dagelijks ervaren bij elkaar. Knelpunten die zien op het ‘systeem van de overheid’ versus de ‘leefwereld van bewoners’ en op praktische zaken die ervoor zorgen dat ernstige problemen ontstaan. De gezinnen komen meestal in beeld als de situatie is geëscaleerd en er acuut een oplossing gevonden moet worden.

2

Op basis van motie 532, dat onder meer ging over het niet toepassen van een kinderrechtentoets in het programma Versterkte Aanpak Dakloosheid, gaf het college in september 2023 de gemeente opdracht een onderzoek in te stellen, teneinde ‘de consequenties van het beleid en eventuele andere oplossingsrichtingen in kaart te brengen’. 3 Rapport onderzoek dakloze gezinnen.docx, april 2025. 4 Denk aan de regels rond woningdelen, toeslagen en de kostendelersnorm.

11

1.2 Aanleiding en doel De problematiek rond dakloosheid onder gezinnen in Amsterdam heeft veel aandacht, ook in de media. In de afgelopen jaren heeft de Kinderombudsman op basis van casuïstiek onderzoek gedaan naar situaties rondom deze gezinnen en hierover op verschillende manieren aan de bel getrokken. Niet alleen de Kinderombudsman signaleert deze problemen en maakt zich zorgen. Ook de Straatalliantie, de rechtspraak5 en sociale advocatuur luiden met enige regelmaat de noodklok. Toch ziet de Kinderombudsman de problematiek niet afnemen, integendeel. Dat was dan ook de reden dat zij besloot dit rapport te schrijven met haar bevindingen en observaties. Hiermee agendeert de Kinderombudsman een aantal inzichten dat vraagt om meer fundamentele herijking en herziening van het dak- en thuislozenbeleid. Niet alleen op gemeentelijk maar ook op rijksniveau. Zij wil graag samen met de rechtspraak en de gemeente Amsterdam optrekken, teneinde landelijk aandacht te vragen voor de belangen van kinderen bij (dreigende) dak- en thuisloosheid. Tot slot hecht de Kinderombudsman eraan te benadrukken dat deze rapportage er niet op is gericht om de professionals te bekritiseren. Zij ziet dat professionals die te maken hebben met deze doelgroep zich elke dag opnieuw inzetten om het verschil te maken.

Een maatschappelijke ontwikkeling waar niet direct een antwoord op is, maar die ook zijn weerslag heeft op dakloosheid onder gezinnen is de verharding van de samenleving en de wijze waarop met elkaar wordt omgegaan. Partners of familieleden die niet (langer) voor elkaar willen zorgen en ook het gemak waarmee de strijd juridisch wordt gemaakt. Alles bij elkaar is dak- en thuisloosheid een groot en complex probleem, waarvoor geen ‘silver bullet’ bestaat. Het is de taak van de Kinderombudsman om knelpunten uit de dagelijkse uitvoeringspraktijk te benoemen en mogelijke oplossingsrichtingen mee te geven. 1.3 Reikwijdte en aanpak Dit rapport gaat expliciet over dakloosheid onder gezinnen waarbij geen sprake is van een Wmoindicatie.6 Het is onder meer gebaseerd op jarenlange ervaring met zaken over (dreigende) dakloosheid en op vele gesprekken met - bij de problematiek betrokken - professionals.7 Die gesprekken gaan over de knelpunten die professionals ervaren en de mogelijkheden die zij zien om het probleem aan te pakken. Daarnaast zijn relevante (beleids)stukken bestudeerd en is literatuurstudie gedaan. Omdat over het onderwerp ‘dak- en thuisloosheid’ al veel onderzocht en geschreven is, heeft de Kinderombudsman ervoor gekozen voort te bouwen op deze rapportages.

5

Gezamenlijk is hierover het gesprek gevoerd met wethouders Moorman en Groot Wassink op 5 juni 2025. Het rapport Dakloze gezinnen van de gemeente Amsterdam uit april 2025 heeft als input gediend. 7 In bijlage 2 zijn de bij de problematiek betrokken ketenpartijen schematisch weergegeven in een figuur. 6

12

1.4 Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft het probleem en de overheidsverplichtingen op het gebied van dakloosheid onder gezinnen. Vervolgens is in hoofdstuk 3 signalering en preventie van dak- en thuisloosheid van gezinnen beschreven. De dilemma’s die hierbij aan de orde zijn staan in hoofdstuk 4 vermeld. Hoofdstuk 5 gaat over het aanmeldproces en de knelpunten bij de toegang tot de noodopvang. De problematiek die tijdens het verblijf en bij de uitstroom uit de noodopvang wordt ervaren staat in hoofdstuk 6 vermeld. Hoofdstuk 7 bevat de conclusie en aanbevelingen van de Kinderombudsman. De hoofdstukken bevatten casus en citaten. Die citaten komen uit gesprekken of klaagschriften. Het zijn ervaringen van professionals en bewoners. De casuïstiek die hier is gebruikt is door de Kinderombudsman onderzocht op feitelijke juistheid.

13

14

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de vraag wat onder dak- en thuisloosheid wordt verstaan en wat (grond)oorzaken van dakloosheid zijn. Ook vragen als welke verplichtingen de overheid heeft op basis van bestaande verdragen en wet- en regelgeving om (dreigende) dakloosheid aan te pakken, en de rol die de gemeente en de rijksoverheid hierin hebben, komen aan de orde. Tot slot wordt beschreven wat dak- en thuisloosheid betekent voor kinderen die ermee te maken hebben. 2.2 Dakloosheid of thuisloosheid? Een gezin dat dakloos is heeft geen vaste woon- of verblijfplaats en ook geen adres om te wonen of te logeren. Het staat niet met een adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente. Een gezin dat thuisloos is wisselt steeds van onderdak of woonplaats. Ondanks het feit dat zo’n gezin soms wel ingeschreven staat in de BRP, heeft het geen vaste woon- of verblijfplaats en ook geen vast adres om te wonen of te logeren.8 2.3 Welke verplichtingen gelden er voor de overheid? Wonen is een basisbehoefte en een mensen- (en daarmee ook een kinder)recht. Een eigen (t)huis is een plek waar iemand veilig, waardig en vreedzaam kan wonen. Het recht op behoorlijke huisvesting vormt de basis van waaruit een (gezins)leven kan worden opgebouwd en kinderen zich kunnen ontwikkelen.

Dit is vastgelegd in verschillende mensenrechtenverdragen, waaronder het Internationale Verdrag inzake Economische Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Kinderrechtenverdrag (IVRK).9 De rechten uit IVESCR zijn overgenomen in de Grondwet. De Europese Commissie heeft in 2021 de Verklaring om dakloosheid te bestrijden (ook wel: de Lissabon verklaring) ondertekend. Daarin staat onder meer dat in 2030 niemand meer onvrijwillig op straat mag slapen omdat er geen veilige opvang beschikbaar is. Daarnaast moet een verblijf in de opvang zo kort als mogelijk duren; moeten huisuitzettingen worden voorkomen; én mag niemand uit huis gezet worden zonder dat er een alternatief onderdak wordt geboden. Daarnaast moeten dakloze personen die een zorginstelling, gevangenis/huis van bewaring of ziekenhuis verlaten een aanbod van passende huisvesting krijgen. Om al deze doelen te kunnen realiseren werd het Europees Platform ter Bestrijding van Dakloosheid opgericht.10 De Nederlandse overheid heeft hierop het zogeheten Nationaal Actieplan Dakloosheid Eerst een thuis gepubliceerd, vanuit de ambitie ‘dakloosheid in Nederland fors en structureel terug te dringen.’11 Ondanks dat de Nederlandse overheid in de afgelopen jaren stappen heeft gezet om dakloosheid aan te pakken, heeft zij nog (te) weinig aandacht voor de structurele oorzaken

8

Bron: Trimbos-instituut. Rapport 2023/001. Nationale ombudsman en Kinderombudsman, Als de overheid niet thuis geeft, pagina 13. 10 Dit platform moet het thema hoog op de politieke agenda houden, kennisdelen en bijdragen aan onderzoek en monitoring. Bron: Lisbon Declaration , Vereniging Valente, Kansfonds 11 In 2030 moet ‘iedereen een thuis’ hebben. 9

15

ervan.12 Vooral gemeenten hebben hierin een belangrijke taak te vervullen. Gemeenten zijn namelijk verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), die de toegang tot de maatschappelijke opvang en beschermd wonen regelt.13 Voorts moeten gemeenten voor passende huisvesting (in samenspraak met corporaties) zorgen én hebben zij een belangrijke taak bij vroegsignalering en preventie. Tot slot heeft de gemeente op grond van de Jeugdwet een taak in het begeleiden en zorgen voor huisvesting voor jongeren die dat nodig hebben. 2.4 Gebrek aan betaalbare woningen Amsterdam is het epicentrum van de woningcrisis in Nederland. Prijsstijgingen binnen de koopen huurmarkt, breken elke maand record na record en het einde lijkt nog niet in zicht. De wachttijd voor een sociale huurwoningen bedraagt bijna 10 jaar.14 Een toenemend aantal gezinnen is niet meer in staat is een betaalbare huurwoning te vinden. Op basis van tijdelijke huurcontracten of door inwonen bij derden, proberen zij het hoofd boven water te houden. Lukt dat niet, dan zijn de mogelijkheden in Amsterdam beperkt. Een lichtpuntje vormt het in 2023 ingevoerde nieuwe woonruimte verdeelsysteem. Hier geldt: hoe meer je zoekt, hoe meer kans je maakt op een huurwoning. Dit systeem moet ervoor zorgen dat situaties waarbij de urgentie het hoogst is, eerder leiden tot een woning.

Daarbij kunnen gezinnen die inwonend zijn extra zoekpunten aanvragen. Ook dit moet leiden tot een grotere kans op een woning. Gezinnen kunnen een beroep doen op de (1.) de noodopvang, (2.) de maatschappelijke opvang (Begeleid Thuis of Beschermd Verblijf), of ze kunnen (3.) een urgentieverklaring aanvragen. Vanwege de toenemende vraag én een schaarste aan voorzieningen, zag de gemeente zich in 2021 genoodzaakt de toegangscriteria voor de opvang aan te scherpen. Niet in de laatste plaats omdat de beschikbaarheid van de plekken én de wachttijd voor het inzetten van een urgentieverklaring afhangen van vrijkomende sociale huurwoningen. Het zoeken van woningen (ver) buiten Amsterdam is een laatste optie, maar ook dat duurt vaak nog 1 tot 2 jaar wanneer gezinnen intensief reageren. Voor veel gezinnen is het woud van regels rondom de verschillende ‘woningzoek-sites’ en systemen ingewikkeld en hebben hier hulp bij nodig. Dit alles maakt dat de doorstroom uit de opvang stokt en dat gezinnen steeds meer aangewezen zijn op een (informeel) netwerk: plekken waarvan niet altijd duidelijk is of ze veilig zijn en of de rechten van kinderen er gewaarborgd zijn. 2.5 Zelfredzaam of niet? Dit onderzoek beperkt zich tot de gezinnen die niet onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) vallen.

12

Zie ook het rapport van de Nationale ombudsman en kinderombudsman (2023), getiteld: ‘Als de overheid niet thuis geeft’. Daarin staan regels over de begeleiding en ondersteuning van de groep mensen die onder deze wet valt. 14 Wachttijd voor sociale huur is iets gedaald, maar er zijn nog steeds véél meer zoekenden dan woningen | Het Parool . 13

16

In de Wmo is vastgelegd dat gezinnen die niet zelfredzaam zijn onder deze wet, in aanmerking komen voor maatschappelijke opvang.15 Kort gezegd gaat het om mensen die zich niet zelfstandig, al dan niet met behulp van hun netwerk en algemene voorzieningen (maatschappelijk werk, jeugdhulp etc.), kunnen handhaven in de samenleving. Maar wanneer is iemand niet zelfredzaam? Volgens de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RvS) zijn mensen die dakloos zijn per definitie niet zelfredzaam.16 De bestaanszekerheid van deze mensen is zodanig onder druk komen te staan dat er, in ieder geval tijdelijk, hulp en ondersteuning nodig is. Dak- en thuisloze gezinnen hebben in de basis een woonprobleem, maar op het moment dat een gezin zich bij de noodopvang meldt, is er vaak meer aan de hand. Er is gebrek aan werk en inkomen, er is soms geen adresregistratie, er zijn schulden, psychische en/of medische problemen, relationele problemen en/of trauma’s. Ook is sprake van stress en zorgen over hun (woon)situatie en het welzijn van de kinderen. Dit alles heeft invloed op het doenvermogen.17 Situaties waarbij huisvestingsproblematiek een belangrijke oorzaak is, kunnen niet allemaal via de Wmo opgelost worden, ook al is er sprake van andersoortige problematiek.

De rechtbank Amsterdam schreef hierover in haar jaarreflectie 2024: ‘Het is vooralsnog niet aan de rechter om het reguliere proces van toewijzing van schaarse woonruimte te doorkruisen via een ruimere interpretatie van de Wmo, een wet die bovendien niet bedoeld is om huisvestingsproblemen op te lossen. (..). Maar de huisvestingsproblematiek kan ook andere problemen veroorzaken, zoals schulden of psychische klachten. Ook het welzijn van de kinderen speelt mee. Sommige kinderen zijn op jonge leeftijd al talloze malen verhuisd, wonen bij verschillende mensen in of wonen al jarenlang in de noodopvang zonder privacy of plek om te spelen.’18 2.6 De Amsterdamse situatie en de rol van de rijksoverheid De gemeente Amsterdam doet meer dan veel andere gemeenten als het gaat om preventie van dakloosheid en opvang van gezinnen. Als een van de weinige gemeenten heeft Amsterdam een noodopvang in het leven geroepen om te voorkomen dat dakloze gezinnen op straat moeten slapen. Omdat deze opvang altijd vol is, verblijven ook ongeveer 20 gezinnen in hotels. De opvang vormt een enorme kostenpost voor de gemeente. De afgelopen jaren is de groep economisch dakloze gezinnen die getroffen is door de woningcrisis groter geworden. Het is onhoudbaar voor Amsterdam om gezinnen uit andere gemeenten, of afkomstig uit het

15

Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wmo kan, naast de situatie van dreiging van huiselijk geweld, ook maatschappelijke opvang plaatsvinden in het geval van dak- en thuislozen: mensen die geen huis meer hebben en niet in staat zijn zich op eigen kracht te redden. Zij kunnen tijdelijk worden opgevangen door de gemeente en ondersteuning ontvangen om hun leven weer zo goed mogelijk op de rails te krijgen. Uit de MvT blijkt ook dat slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, er aanleiding is voor de gemeente om die persoon te ondersteunen. Uitgangspunt is dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie. Cruciaal hierbij is de vraag of ‘zij door problemen bij het zich handhaven in de samenleving niet in staat zelf in onderdak te voorzien. Met andere woorden: een ouder kan pas aanspraak maken op maatschappelijke opvang als deze geen onderdak heeft door problemen die worden ondervonden bij het zich kunnen handhaven in de samenleving. 16 Herstel begint bij een huis, advies Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, 20 april 2020. 17 Weten is nog geen doen, rapport Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), 12 april 2017. 18 Maatschappelijke Jaarreflectie 2024,: Blik naar Buiten, p. 11.

17

buitenland, op te vangen. Dit is een van de redenen waarom zij strenge eisen stelt aan de toegang tot de opvang. De Kinderombudsman begrijpt dat deze eisen worden gesteld, maar vindt dat deze soms te strikt worden toegepast. Tegelijkertijd vindt zij dat als het gaat om gezinnen die elders binding hebben, of geen binding met een Nederlandse gemeente, er óók een beroep gedaan zou kunnen worden op andere gemeenten. Gemeenten zouden hier meer gezamenlijk in moeten optrekken. Op dit moment vallen gezinnen buiten de boot. Dat betekent dat ouders met hun kinderen soms buiten, maar vaker in potentieel onveilige netwerken verblijven. En dat kan zeer schadelijk zijn voor het welzijn en ontwikkeling van kinderen. In 2019 hebben (Kinder)ombudsmannen in een gezamenlijke brief aan de toenmalige minister-president19 en tijdens een bezoek van de staatssecretaris, aandacht gevraagd voor gezinnen zonder regiobinding, die nergens recht hebben op opvang. Daarnaast heeft de Kinderombudsman samen met de president van de rechtbank Amsterdam in het voorjaar van 2025 bij de gemeente aan de bel getrokken en (opnieuw) aandacht gevraagd voor deze gezinnen. In dit rapport wil de Kinderombudsman (ook) de rijksoverheid wijzen op haar verantwoordelijkheid zodat er een humane oplossing komt op basis van meer solidariteit tussen (regio)gemeenten. Niet in de laatste plaats om de kinderrechten te borgen.

2.7 Geen eenduidig beeld over aantallen en doelgroepen Om hoeveel gezinnen het in Amsterdam gaat is niet bekend. Cijfers hierover verschillen. De GGD heeft ten behoeve van het onderzoek Dakloze gezinnen20 een telling gedaan van de gezinnen die zich meldden bij Centrale Toegang21 voor noodopvang in de periode juli 2023 tot en met juli 2024. Er waren in die periode 188 individuele aanmeldingen. De gemiddelde leeftijd van een volwassene was 35 jaar en het betrof bijna altijd (93%) een vrouw. De helft van de gezinnen (51%) had één kind en ongeveer 35% woonde meer dan vier jaar in de regio. Tijdens een technische sessie over dakloze gezinnen in de gemeenteraad van Amsterdam,22 vertelde het buurtteam dat er zich - sinds 1 januari 2025 – alleen al bij het buurtteam in Zuidoost 98 dak- en thuisloze gezinnen hadden gemeld. Om een goed beeld te krijgen van de kenmerken van groep, is meer data nodig. Er bestaat in Nederland, en dus ook in Amsterdam, nauwelijks overzicht van het aantal mensen dat dak- of thuisloos is. De cijfers die het CBS jaarlijks uitbrengt zijn een schatting, gebaseerd op een beperkt aantal bronnen. Jongeren onder de 18 en ouderen boven de 65 jaar zijn niet meegeteld.23

19

Deze brief heeft ertoe geleid dat de ministeries van VWS en BZK en de VNG gezamenlijk aan het bureau HHM hebben gevraagd om onderzoek te doen naar oplossingsrichtingen voor deze zelfredzame remigrantengezinnen. Conclusie uit dit onderzoek is - kort gezegd – dat het Rijk uiteindelijk zal moeten zorgen voor een oplossing, om te voorkomen dat gezinnen met kinderen op straat moeten slapen. Later heeft de commissie Ter Haar bevestigt dat bestuurlijke samenwerking op dit gebied hard nodig is, zie: Rapportage oplossingsrichtingen zelfredzame remigranten gezinnen en https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/07/08/een-thuis-voor-iedereen 20 Zie ook het rapport Dakloze gezinnen, april 2025. 21 Het Centrale Loket van Amsterdam waar dakloze gezinnen worden gescreend voor toegang tot de noodopvang. 22 Deze vond plaats op 19 juni 2025. 23 De meest recente schatting is van 1 januari 2024, met 33 duizend dakloze mensen tussen de 18 en 65 jaar in Nederland. Het is alom erkend dat dit aantal een (forse) onderschatting is van de daadwerkelijke cijfers.

18

De 188 individuele aanmeldingen bij de Centrale Toegang hebben, ongeacht onderbrekingen en bij elkaar opgeteld, gemiddeld een totale woonduur van 11,9 jaar in Amsterdam.24 Ruim een derde (35%) van de aanmeldingen heeft een woonverleden van korter dan vier jaar in Amsterdam. Bij het Stedelijk team Economisch Daklozen van de Regenbooggroep was bij 85% van het aantal mensen dat zich had aangemeld de inschrijfduur korter dan vier jaar. 25 De discrepantie tussen de cijfers geeft het belang aan van het centraal verzamelen van informatie teneinde inzicht te krijgen in de routes naar dakloosheid. ETHOS-telling In 2023 startte de Hogeschool Utrecht en het Kansfonds in de regio Noordoost-Brabant met een nieuwe telling, de zogeheten ETHOS.26 In 2024 deden er 55 gemeenten in zes regio’s mee, Amsterdam sloot zich in 2025 aan. In tegenstelling tot de cijfers van het CBS geeft de ETHOStelling ook zicht op het aantal dak- of thuisloze gezinnen. Het doel van de telling is tweeledig: een realistisch beeld krijgen van het aantal mensen dat dak- en thuisloos is; én duidelijkheid krijgen omtrent de vraag welke groepen burgers het betreft: gezinnen, alleenstaande mannen, jongeren, arbeidsmigranten, economisch dakloze mensen, et cetera. De meting betreft een eendaagse telling in een regio of gemeente.

De organisaties of professionals die in aanraking komen met dak- en thuisloze mensen vullen op die dag vragenlijsten in over personen die vallen in de ETHOS-categorieën. De telling in Amsterdam is uitgevoerd door gemeentelijke diensten, maatschappelijke (opvang) organisaties, buurthuizen, kerken, woningcorporaties, zorginstellingen en Boa’s27 in de regio Amsterdam-Amstelland. De uitkomst wordt in het najaar van 2025 verwacht. Dit betreft echter een momentopname. Het is van belang dat informatie in de keten beter bij elkaar komt, zodat er een continu beeld is van dak- en thuisloze gezinnen in de regio. 2.8 Eén specifieke doelgroep uitgelicht: de Chávez-gezinnen Een stad als Amsterdam zal altijd gezinnen blijven trekken die, al dan niet gedwongen door omstandigheden, op zoek zijn naar een beter leven. Dat gaat vaak gepaard met een veelheid aan push- en pullfactoren, zoals de situatie in het land waar ze vandaan komen, de aanwezigheid van een gemeenschap in Amsterdam, teruggaan naar je ‘roots’, goed onderwijs en goede (zorg) voorzieningen en de beschikbaarheid van werk. Dat maakt Amsterdam de diverse stad die zij is. Het is dan ook niet vreemd dat gezinnen zich hier willen vestigen. Een specifieke groep daken/of thuisloze gezinnen wordt in relatie tot de problematiek significant veel genoemd: de zogeheten Chávez-gezinnen en de remigranten.

De term Chávez-gezinnen verwijst in Nederland naar niet-EU burgers zonder verblijfsrecht, die (stief- of pleeg) ouders zijn van een minderjarig Nederlands kind en voor hem of haar mogen zorgen.28 Het kind heeft als EU-burger verblijfsrecht en kan daarmee niet gedwongen worden 24

Minimaal 0 jaar, max. 41,7 jaar. Een veel groter deel dus dan van de gezinnen uit het onderzoek Dakloze gezinnen. 26 ‘European Typology of Homelessness and Housing Exclusion’. Deze telling is in 2006 op de KU in Leuven ontwikkeld. De ETHOS classificatie wordt in Europa gezien als de best onderbouwde en meest gezaghebbende manier om dakloosheid te meten. 27 Een Boa is een buitengewoon opsporingsambtenaar in dienst van gemeenten, openbaar vervoer of Staatsbosbeheer. 25

28

Dit naar aanleiding van het zogeheten Chávez-Vilchez-arrest van het Europese Hof van Justitie uit mei 2017.

19

met de ouder mee te vertrekken als deze geen verblijfsrecht krijgt (en verplicht wordt de EU te verlaten). Remigranten zijn leden van een gezin die in het verleden in Nederland hebben gewoond en, zonder zicht op zelfstandige huisvesting, terugkeren. Zij hebben geen regiobinding omdat ze geen vier jaar ingeschreven staan. Vanwege het gebrek aan betaalbare woningen is een onbekend deel van de gezinnen aangewezen op instabiele en tijdelijke huisvesting. Als deze onhoudbaar wordt, meldt een steeds groter aantal gezinnen zich bij de gemeente voor hulp en/of opvang. Vaak wordt gedacht dat Chávez-gezinnen ‘rechtstreeks vanuit Schiphol naar de noodopvang gaan om op die manier huisvesting te bemachtigen.’ Maar de casuïstiek die de Kinderombudsman over deze groep onder ogen krijgt, vertelt ook een ander verhaal. Een verhaal van mensen die maanden - en vaker jaren - in hun netwerk verbleven of met tijdelijke huurcontracten probeerden te overleven, voordat ze uiteindelijk om hulp vroegen. Beide scenario's zullen voorkomen, maar zonder betrouwbare cijfers blijven het aannames. Het risico bestaat dat deze aannames worden veralgemeniseerd en uiteindelijk doorsijpelen in regelgeving, beleid en de wijze waarop hulpverlening wordt geboden. Dat is schadelijk voor de gezinnen om wie het gaat.

Hoeveel gezinnen zich melden bij de GGD en buurtteams, en wat de verhouding is tot het totaal aantal Chávez- gezinnen, is niet bekend. Wel staat vast dat deze groep veel druk zet op de toch al schaarse opvangplekken. Het buurtteam heeft mede daarom de opdracht gekregen stevig in te zetten op preventie. Voorkomen moet worden dat gezinnen op straat of in zeer onveilige netwerkplekken verblijven. Tegelijkertijd moet er een oplossing komen voor gezinnen, die nergens in Nederland binding hebben, maar in Amsterdam op straat staan en opvang nodig hebben.29 2.9 Hoe zit het met de kinderen? Het hebben van een veilige plek om te wonen is één van fundamentele onderdelen van het recht op een toereikende levensstandaard voor kinderen. Het betekent dat ieder kind recht heeft op basisvoorzieningen om veilig en gezond te kunnen opgroeien. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt in eerste instantie bij de ouders. Maar soms zijn die daar (tijdelijk) niet toe in staat. Of maken verkeerde keuzes. Als dat het geval is, moet de overheid ondersteuning bieden in het belang van de kinderen. Dat staat in het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK), een verdrag dat Nederland heeft ondertekend en geratificeerd. Gemeenten spelen een cruciale rol bij de uitvoering van het IVRK omdat zij (als ouders het niet kunnen) verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse leefomgeving van kinderen.

Het bieden van ondersteuning op het gebied van (adequate) huisvesting wordt expliciet genoemd als onderdeel van het recht op een toereikende levensstandaard. Dak- en thuisloosheid van kinderen (en hun ouders) zet dit recht onder druk.30 Op basis van de meest recente telling wordt geschat dat in Nederland van het totale aantal daken thuislozen bijna een op de vijf minderjarig is. Dat percentage zal in Amsterdam min of meer 29

Overigens speelt deze problematiek ook in de andere grote steden. De drie gemeentelijke kinderombudsmannen van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag hebben op 17 juni 2022 de toenmalig staatssecretaris van VWS aangeschreven met een brandbrief. Zij wilden specifieke aandacht vragen voor deze groep gezinnen. Helaas heeft deze actie niet tot verbeteringen geleid. 30 Bijlage 1 bevat een overzicht van kinderrechten die centraal staan als het gaat om dak- en thuisloosheid van gezinnen.

20

hetzelfde zijn, al is er hier naar verhouding ook een grote groep dakloze EU-burgers die dit percentage zou kunnen bijstellen. Vermoedelijk is het absolute aantal dakloze gezinnen in vergelijking met andere Nederlandse steden hoger.31 In de meeste gevallen gaat het om gezinnen die geen vaste woonplek hebben en om de zoveel tijd op een ander adres verblijven. Dat varieert van om de paar dagen tot om de paar maanden. Onzekerheid over of en hoe lang zij ergens kunnen verblijven heeft enorme impact op gezinnen en met name op de kinderen en jongeren. Een jongen van 16 jaar vertelde: “Ik ben bang dat mijn klasgenoten mijn moeder en mij tegenkomen op straat met al onze koffers als we weer verhuizen of op zoek zijn naar een nieuwe plek.” Kinderen verblijven soms bij mensen die ze niet kennen, in een netwerk dat ontzien moet worden. Zij kunnen geen vriendjes en vriendinnetjes mee naar huis nemen en hebben geen plek om te spelen of rustig huiswerk te maken. Ouders voelen zich soms gedwongen om te kiezen voor onveilige inwoon- of onderhuur situaties, waar kinderen in voortdurende spanning leven en waar soms sprake is van (dreiging van) uitbuiting, geweld of seksueel misbruik. Professionals en ketenpartners zien steeds vaker dat het ook om pasgeboren baby's gaat die met hun moeder in instabiele woonsituaties verkeren.

Zo stond er met Pasen een moeder op straat die nog herstellende was van haar zeer heftige bevalling een paar weken eerder: ze was door haar schoonfamilie uit huis gezet. En er meldde zich een paar weken daarvoor een jonge moeder die met haar paar maanden oude baby in een ernstig conflict was geraakt met haar eigen moeder. Een mediation-traject was inmiddels een gepasseerd station. Dit alles heeft vanzelfsprekend impact op kinderen. Naast het feit dat huisvestingsproblemen voor stress zorgt bij ouders, waardoor zij (emotioneel) minder beschikbaar zijn voor hun kinderen, ervaren kinderen zelf óók die stress en onzekerheid. Kinderen maken zich zorgen over hoelang zij ergens kunnen wonen of leven in spanning omdat ze zich niet veilig voelen. Hierdoor kunnen zij gedragsproblemen ontwikkelen, krijgen ze mogelijk een lager schooladvies of vallen volledig uit. In onveilige inwoonsituaties kunnen trauma's ontstaan die de ontwikkeling van kinderen ernstig schaden en van grote invloed zijn op hun verdere leven. Een huisvestingsprobleem gaat veel verder dan het vinden van een dak boven je hoofd; het kan een belangrijke oorzaak zijn voor andersoortige zorg- en/of veiligheidsproblemen.

Zeker als deze onveilige woonsituaties of dakloosheid niet tijdig worden onderkend en aangepakt, zoals onderstaande casus laat zien: Natalya32 en haar 14-jarige zoon Jason remigreren vanuit het buitenland naar Amsterdam. Jason is in Amsterdam geboren en Natalya heeft er bijna haar hele leven gewoond. Maar omdat zij zeven jaar in het buitenland gewoond heeft voldoet ze niet aan de bindingsvoorwaarde. Dat vindt ze moeilijk om te accepteren. Ze zegt: “Ik snap niet dat ik – een geboren en getogen 31 32

Bij de afronding van deze rapportage is de ETHOS-telling nog niet gepubliceerd. Gefingeerde namen.

21

Amsterdammer met een Nederlands paspoort - hier niet zou kunnen wonen.” Omdat Natalya economisch dakloos is, komt ze niet in aanmerking voor de maatschappelijke opvang. Ondertussen doet zij er alles aan om alle ballen in de lucht te houden; werkt dubbele shifts om haar dure hotelkamer te betalen en probeert te sparen voor een woning. Helaas voelt Jason zich niet thuis in Amsterdam. Op school is het niet fijn en zijn moeder is (zowel fysiek als emotioneel) weinig beschikbaar. Vanwege haar werk is Natalya vaak weg en als ze thuis is, is ze moe en gestrest. Tijd en aandacht voor Jason heeft ze niet. Jason begint probleemgedrag te vertonen. Van een voorbeeldige zachte jongen verandert hij in een jongen die in zichzelf gekeerd is. Vanwege geldproblemen kan hij ook niet echt ‘meedoen’. Hij heeft geen hobby’s, geen eigen kamer en kan ‘thuis’ niet afspreken met klasgenoten. Omdat ze zich zorgen maakt om Jason wendt Natalya zich tot het buurtteam voor hulp. Volgens Natalya kan het buurtteam haar niet verder helpen. In hun pubertijd komen kinderen die gedragsproblemen ontwikkelen soms alsnog in de dure en niet altijd goed functionerende jeugdketen terecht of worden in uiterste gevallen uit huis geplaatst, omdat het niet meer gaat.

We kunnen dan niet meer stellen dat het woonprobleem de directe aanleiding is geweest, maar stress vanwege wonen als bestaanszekerheid is dan wel een medebepalende factor. Het beste besluit voor het kind Dak- en thuisloosheid vraagt om een kinderrechtenaanpak door de (lokale) overheid. Maar in de dagelijkse praktijk blijkt dat kinderrechtelijke verplichtingen nauwelijks in (lokale) regelgeving, beleid en uitvoering is verankerd. Nog te vaak wordt ‘het systeem’ als uitgangspunt genomen en wordt onvoldoende gekeken naar het belang van het kind. Een stappenplan Het beste besluit voor het kind33, dat de Nationale Kinderombudsman heeft ontwikkeld om professionals te helpen om die rechten op de juiste manier te wegen - en de verdieping van dit plan in geval van dakloosheid, Het beste besluit voor het kind bij huisvestingsproblemen - is nauwelijks bekend. De professionals die het wel kennen weten niet goed hoe ze het moeten toepassen. Bovendien zorgt de enorme schaarste op de woningmarkt voor een dilemma in de uitvoeringspraktijk. Het recht op een woning is immers een van de meest fundamentele rechten van kinderen. 2.10 Resumerend Gemeenten zien een toenemende groep dak- en thuislozen gezinnen die in de eerste plaats slachtoffer zijn van de woningcrisis.

Zij worden als ‘economisch dakloos’ en dus als ‘zelfredzaam’ gekwalificeerd en vallen daardoor niet onder de Wmo, van oudsher de wet die opvang regelt voor mensen die daar zelf niet meer in kunnen voorzien. Er is naast de Wmo geen wettelijke regeling die voorziet in de opvang van dakloze gezinnen. Deze leemte maakt dat gemeenten ieder voor zich bepalen of zij gezinnen opvangen en zo ja, onder welke voorwaarden.

33

Het beste besluit voor het kind, en de nadere uitwerking ervan bij huisvestingsproblemen is gebaseerd op de richtlijnen van het Kinderrechtenverdrag en het Kinderrechtencomité dat toezicht houdt op de naleving van dat verdrag. Een goed onderbouwd besluit vraagt volgens het comité om een kindvriendelijk en volledig onderzoek. Deze verplichting geldt ten aanzien van alle besluiten, waarbij individuele of groepen kinderen betrokken zijn, die worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn, rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten en wetgevende lichamen.

22

Volgens de Kinderombudsman ligt er een taak voor de rijksoverheid om ervoor te zorgen dat Nederlandse gemeenten hun verantwoordelijkheid nemen en gezinnen niet op straat of in onveilige inwoonsituaties hoeven te verblijven. Amsterdam heeft, om te voorkomen dat gezinnen op straat slapen, een noodopvang opgezet. Om tegen te gaan dat gezinnen van buiten Amsterdam – waar vaak geen noodopvang bestaat- hier ook gebruik van maken, wordt deze opvang voorbehouden aan Amsterdammers en mensen die acuut dakloos zijn en dus nergens onderdak kunnen vinden. Dit maakt dat ook een groep gezinnen buiten de boot valt. Om hoeveel gezinnen het precies gaat is niet bekend, omdat betrouwbare cijfers ontbreken. Maar zonder een beter zicht op het aantal dakloze mensen, blijft dak- en thuisloosheid een abstract thema en is de maatschappelijke impact van het probleem niet goed vast te stellen. Meer structurele en actuele data over dak- en thuisloosheid in Amsterdam is dan ook noodzakelijk. De deelname aan tellingen, zoals de ETHOS-methode, moet hieraan bijdragen. De gemeente en (hulpverlening)organisaties doen hun best om huisvestingsproblematiek te terug te dringen, maar in de besluitvorming rond dit onderwerp - van individuele beslissingen over (dak- en thuisloze) gezinnen tot het aanpassen van wet- en regelgeving - wordt het perspectief van het kind (nog) te vaak vergeten en dat moet veranderen.

Onder meer omdat huisvestingsproblematiek een enorme impact op kinderen heeft. Kinderen hebben het recht op een veilige plek om te wonen en op te groeien. Dak- en thuisloosheid veroorzaakt stress en onzekerheid en dat kan tot gedragsproblemen en schooluitval leiden. Hoewel er stappen zijn gezet om dak- en thuisloosheid te verminderen, is er ook nog (te) weinig aandacht voor de structurele oorzaken. Huiselijk geweld en huurachterstanden zijn voorbodes van dakloosheid. Via vroegsignalering en preventie is winst te behalen. In de volgende hoofdstukken wordt hier nader op ingegaan.

23

24

3.1 Inleiding Voorkomen is beter dan genezen en dat geldt zeker voor dakloosheid. De gevolgen van dakloosheid zijn met name voor kinderen enorm. Het heeft effect op hun ontwikkeling als geheel en op hun mentale en fysieke gezondheid. Trauma en stigma kunnen een leven lang effect hebben. Bovendien is dak- en thuisloosheid in de jeugd de grootste voorspeller van dakloosheid op latere leeftijd. Daarbij zijn de tekorten op de woningmarkt zo groot, dat wanneer een gezin eenmaal dakloos is, een woning niet binnen afzienbare tijd voorhanden is. De gemeente Amsterdam is zich hiervan bewust en heeft de ambitie om stevig in te zetten op preventie.34 In dit hoofdstuk wordt het belang van preventie toegelicht en wordt een aantal routes naar dakloosheid omschreven. Daarnaast wordt bezien of er voldoende oog is voor woonproblematiek binnen de verschillende vindplaatsen. Ook wordt bekeken in hoeverre vroegsignalering kan leiden tot een effectief preventiebeleid. 3.2 De preventiescanner In het Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een thuis is preventie van dakloosheid als belangrijk speerpunt benoemd. Het voorkomen van dakloosheid staat hoog op de politieke agenda, niet alleen bij de rijksoverheid maar ook bij gemeenten. Zo werd door een aantal experts de zogeheten Preventie Alliantie opgericht, die gemeenten ondersteunt bij het versterken van hun preventie aanpak van dakloosheid.

De Alliantie vindt dat meer moet worden ingezet op het versterken van de bestaanszekerheid en op het kunnen ‘meedoen in de samenleving’ om dakloosheid te voorkomen. Hiertoe is de Preventiescanner ontwikkeld.35 Deze scanner omvat vier pijlers die elk bestaan uit condities die tezamen van belang zijn voor een stabiel thuis en een goed leven. Het gaat om: (1) bestaanscondities; (2) voorzorg; (3) herstelzorg; en (4) inclusief wonen. De Preventiescanner in de Amsterdamse context Amsterdam heeft binnen de Versterkte Aanpak Dakloosheid, stevig ingezet op preventie. Er is een breed scala aan voorzieningen beschikbaar die zien op het versterken van de bestaanszekerheid in brede zin. Daarnaast wordt ingezet op maatwerkoplossingen en tijdelijk wonen. Dit alles draagt bij aan het voorkomen van dakloosheid in brede zin. Zo is een succesvol programma Vroeg erop af ontwikkeld waardoor het aantal uithuiszettingen onder gezinnen met schulden inmiddels sterk is gedaald. Er kan maatwerk worden geleverd op de kostendelersnorm en op briefadressen. Binnen het programma Huisvesting Kwetsbare groepen wordt veel gedaan aan preventie van dakloosheid onder diverse doelgroepen. Zo worden gezinnen geholpen met het zoeken naar huisvesting buiten Amsterdam en de overgang met voorzieningen naar een nieuwe woonplaats.

Ook is er een uitgebreide ‘woonwaaier’ opgesteld waarin alle mogelijkheden voor huisvesting en onderdak staan én helpt het Stedelijk Team Economisch Daklozen van de Regenbooggroep dak- en thuisloze gezinnen aan woonruimte elders in het land. De gemeente heeft in het rapport Dakloze gezinnen ‘het preventieve aanbod’ als uitgangspunt genomen en dat naast de vier pijlers Sociale Inclusie van de Preventiescanner gelegd. De beschrijving van de vier pijlers moet volgens de Kinderombudsman gezien worden als uitgangspunt en vraagt om een vervolg als het gaat om de ontwikkeling van de aanpak dakloosheid. Juist door naar de uitgebreide vragenlijst van de Preventiescanner te kijken kunnen er conclusies worden getrokken over de kwaliteit en leemtes van de huidige aanpak (en kunnen 34 35

Zie beleidsplan Versterking aanpak dakloosheid 2023-2026. Preventie Alliantie - Impuls Onderzoekcentrum.

25

die worden aangepakt). Met instemming constateert de Kinderombudsman dat de gemeente hier serieus mee aan de slag gaat. 3.3 Levensgebeurtenissen als oorzaak van dak- en thuisloosheid Er zijn verschillende routes naar dakloosheid. Van aan aantal weten we nog te weinig en van een aantal is bekend waar de knelpunten liggen en waar met de juiste preventieve maatregelen voorkomen kan worden dat gezinnen dakloos worden. Uitgelicht: uithuiszettingen De gemeente Amsterdam hanteert al jaren het beleid dat kinderen niet uit huis gezet mogen worden vanwege schuldenproblematiek. In de Verklaring van Lissabon staat bovendien dat uithuiszettingen in zijn algemeenheid zoveel mogelijk voorkomen moeten worden. Toch gebeurt dit nog steeds met enige regelmaat. De Alliantie Dakloosheid Voorbij! en Defence for Children hebben onderzoek ingesteld naar uithuiszettingen van gezinnen. Zij constateren dat Amsterdamse corporaties nog steeds gezinnen uitzetten. Bijvoorbeeld als het gaat om overlastkwesties. In dit rapport staat een casus beschreven waarin een gezin werd uitgezet vanwege een huurachterstand. In een ander geval ging het om een vrouw die een kind kreeg in haar studentenwoning. Dergelijke gezinnen komen niet altijd op een geschikte alternatieve plek terecht.1 Linda woont al haar 10 jaar bij haar moeder. Ze is alleenstaand moeder van een meisje van 6 jaar.

Haar moeder woont op het adres maar verblijft soms ook bij haar nieuwe vriend. Dan krijgt Linda tot haar schrik opeens een aanzegging van de corporatie: haar moeder zou niet meer op het adres wonen en dient de huur op te zeggen, anders stapt de corporatie naar de rechter. Haar moeder schrikt en zegt inderdaad de huur op. Linda denkt dat de melding van een ex-vriendin komt, die voor veel overlast zorgt in het gebouw. Met behulp van een belangenbehartiger krijgt Linda nog een termijn om de woning te verlaten. Als die termijn verloopt, dreigt de corporatie naar de rechter te stappen voor een ontruimingsvonnis. Linda is in paniek: ze zoekt heel hard en een nieuwe woning elders in Nederland komt steeds dichterbij, maar waarschijnlijk moet ze voor die tijd haar woning al verlaten. Ook haar buren staan achter haar en willen juist dat ze blijft. Linda heeft geen sociaal netwerk waar ze terecht kan en zal met haar dochtertje naar de noodopvang moeten.2 De Kinderombudsman ontvangt vaker dergelijke casuïstiek: het gaat om gezinnen die inwonen. Maar op het moment dat de hoofdhuurder niet meer in de woning verblijf of overlijdt, moet ook het gezin vertrekken. Als dat niet direct gebeurt, wordt dat vaak als fraude gezien.

Zo zijn er inwonende gezinnen die al jaren te goeder trouw op een adres wonen, maar wanneer de hoofdhuurder vertrekt ook op stel en sprong moeten de woning uit moeten: soms zonder dat er een redelijke termijn wordt gegeven om een andere woning te vinden. De Kinderombudsman constateert dat verhuurders door schaarste weinig ruimte voelen om in dergelijke gevallen maatwerk constructies toe te passen. Zij hebben het idee dat dit leidt tot perverse prikkels bij andere gezinnen die ook in nood verkeren, eenzelfde route kiezen en daarmee ‘voordringen’ op andere woningzoekenden. Die angst is binnen de huidige woningcrisis reëel, maar leidt er daarnaast toe dat verhuurders er automatisch vanuit gaan dat ouders niet te goeder trouw zijn. Maar ook als ouders daadwerkelijk niet te goeder trouw zijn en er bijvoorbeeld sprake is van illegale onderhuur, de belangen van de kinderen niet meer kunnen meewegen omdat

26

verwijtbaarheid voorop staat. Het maakt dat verhuurders situaties niet meer op zichzelf kunnen bezien en vaak direct overgaan tot het aanvragen van een ontruimingsvonnis via de rechter. Veel gezinnen laten het niet zover komen en vertrekken zelf. Verhuurders zijn dan ook terughoudend om de belangen van kinderen hier centraal te stellen en maatwerk toe te passen, bijvoorbeeld door het stellen van een termijn waarin een gezin elders woonruimte kan vinden zodat voorkomen wordt dat gezinnen dakloos worden. In andere gevallen is de huisuitzetting het gevolg van een woningsluiting of overlast. Mounia logeert met haar twee kinderen tijdens de corona lockdown bij haar zieke moeder, voor wie zij mantelzorgtaken uitvoert. Tijdens haar afwezigheid belooft een vriend uit de buurt haar post op te halen. Die gebruikt haar woning echter achter haar rug om als prostitutiepand. Na signalen van de buren wordt de woning door de gemeente gesloten. De corporatie stapt naar de rechter en het huurcontract wordt ontbonden. Mounia en haar kinderen verblijven ondertussen in een tweekamer appartement bij haar ouders en haar volwassen broer. De situatie wordt al snel onhoudbaar.

Ook hier worden de belangen van kinderen door corporaties vaak nog onvoldoende expliciet gewogen, bijvoorbeeld binnen de vraag of een ontruiming die daar meestal op volgt wel proportioneel zijn en of het gestelde doel niet door middel van minder ingrijpende maatregelen behaald kan worden.5 Daarbij is er vaak te weinig oog voor een passend alternatief voor deze gezinnen. Huiselijk geweld of een relatiebreuk Veel van deze routes zijn- mits dit bij de juiste instanties bekend was en er vanuit het preventieve kader oog voor was geweest - over het algemeen voorzienbaar. Zo is huiselijk geweld een belangrijke (grond)oorzaak. Hierbij zien hulpverleners in praktijk dat wanneer de verzorgende moeder de woning ontvlucht, niet altijd (makkelijk) de woning kan opeisen. Dezelfde hobbels gelden bij een echtscheiding. Denk ook aan ouders die besluiten uit elkaar te gaan maar hun gezamenlijke huis niet (kunnen) aanhouden. Hier ontstaat een aantal knelpunten dat dakloosheid in de hand werkt. Na een relatiebreuk kan de verzorgende ouder niet altijd de woning opeisen, bijvoorbeeld omdat er geen sprake is van een huwelijk of van een gezamenlijk huurcontract. Of zij kunnen in hun eentje de huur of de hypotheek niet betalen. Als een alleenstaande ouder noodgedwongen de woning moet verlaten, zit er vaak niks anders op dan een beroep te doen op de noodopvang.

In het rapport Dakloze gezinnen wordt geadviseerd onderzoek in te stellen naar hoe dergelijke situaties voorkomen kunnen worden en hoe deze gezinnen beter beschermd kunnen worden om escalatie te voorkomen. Er wordt nagedacht over het ontwikkelen van een ‘Amsterdamse aanpak scheiden’. Een dergelijke aanpak kan bijdragen aan het voorkomen van scheidingen, kan bewoners adviseren over de consequenties van een mogelijke scheiding én ondersteuning bieden wanneer men daadwerkelijk besluit uit elkaar gaan. Na een relatiebreuk kan de verzorgende ouder niet altijd de woning opeisen, bijvoorbeeld omdat er geen sprake is van een huwelijk of van een gezamenlijk huurcontract. Of zij kunnen in hun eentje de huur of de hypotheek niet betalen. Daarnaast hebben veel ouders überhaupt geen weet van het feit dat ze een woning kunnen opeisen, als ze de woning hebben verlaten. Als een alleenstaande ouder

27

noodgedwongen de woning moet verlaten, zit er soms niks anders op dan een beroep te doen op de noodopvang. Andere routes Andere voorzienbare situaties zijn onder meer: een moeder die met haar kinderen inwoont bij familie en daar weg moet omdat de situatie onhoudbaar is geworden. Of jonge moeders die hun jongerenwoning moeten verlaten vanwege de geboorte van een kind. Het kan ook gaan om gezinnen met de Nederlandse nationaliteit die in het buitenland woonden en besloten terug naar Nederland te keren maar niet voldoen aan de eisen van binding en een beperkte inschrijftijd hebben in WoningNet. Tot slot is er een groep gezinnen die geen binding heeft met Nederland, maar hier wel naartoe komt omdat zij een kind of kinderen hebben met de Nederlandse nationaliteit. Deze gezinnen hebben soms een irreële - en soms door derden gewekte - verwachting over de beschikbaarheid van woonruimte in Amsterdam en Nederland. Vaak zijn de vaders uit beeld, maar wonen wel in Nederland. 3.4 Woonproblematiek niet altijd tijdig onderkend Woonproblematiek wordt niet altijd (tijdig) gesignaleerd. Als bewoners, of professionals die hen bijstaan, zich met een concrete zorg- of veiligheidsvraag tot de Kinderombudsman wenden, blijkt er regelmatig een problematische woonsituatie aan ten grondslag te liggen, zonder dat dit op voorhand bekend is.