04 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 2 Amstel III

Het gemeentelijk beleid gaat volgens het projectteam er vooral van uit dat maatschappelijke voorzieningen op zichzelf ('stand alone') worden gerealiseerd op gemeentelijke locaties, waarbij de grond nog niet in erfpacht is uitgegeven. Veel grond in Amstel III is echter in erfpacht uitgegeven aan verschillende eigenaren, waardoor de gemeente afhankelijk is van hun medewerking voor de realisatie van maatschappelijke voorzieningen. Dit maakt onderhandelingen over kavels met ontwikkelaars complex, omdat de wensen van de gemeente, zoals het toevoegen van maatschappelijke voorzieningen, niet altijd volledig ingewilligd kunnen worden. Daarnaast moeten maatschappelijke voorzieningen in een transformatiegebied als Amstel III vaak worden gecombineerd met andere functies.

5.1.2

Woninggrootte

Het vraagstuk: Kleinere woningen in Amstel III roepen zorgen op over het risico van een doorstroomwijk Ondanks de wens om meer grotere woningen te realiseren, werden tot 2020 in Amstel III voornamelijk kleinere huurwoningen gebouwd waarvan veel studentenwoningen. De woningen die in januari 2024 in aanbouw waren, zijn gemiddeld groter. Dit kan verklaard worden doordat bij de woningen die in aanbouw zijn, weinig sociale huur zit en veel middensegment. Hoewel er nu ook grotere woningen worden gerealiseerd, blijft de zorg bestaan dat Amstel III vooral uit kleine woningen zal blijven bestaan. Dit kan leiden tot een minder diverse woningvoorraad, met het risico op een eenzijdige bewonerssamenstelling en het ontstaan van een doorstroomwijk met weinig sociale binding. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Sinds het begin van de ontwikkeling in Amstel III is er in het gemeentelijke beleid voor woninggrootte in Amsterdam een verschuiving te zien. Naar aanleiding van een in 2017 aangenomen motie, stelde het college van B en W nieuwe regels vast waardoor nieuwe middensegmentwoningen minimaal 40 m² moesten zijn. Met de Samenwerkingsafspraken 2020-2023 (2019) werd een richtlijn voor de gemiddelde oppervlakte van sociale huurwoningen van woningcorporaties vastgesteld, hoewel deze eis in de opvolgende Samenwerkingsafspraken 2024-2027 (2024) weer werd losgelaten.

Recente plannen, zoals het Woningbouwplan 2022-2028 (2023), benadrukken de noodzaak van een gevarieerd woningaanbod, ondanks de toename van kleinere woningen door de huidige marktomstandigheden. Het is daarmee duidelijk dat er in het gemeentelijk beleid de

83

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

afgelopen jaren steeds meer nadruk is komen te liggen op het realiseren van grotere woningen. Ook de ontwikkeling van het beleid voor woninggrootte in Amstel III, vastgelegd in de drie opeenvolgende investeringsbesluiten laat een verschuiving zien in de prioriteiten en doelen. In het Investeringsbesluit 2012 ging men uit van het realiseren van woningen met een gemiddelde grootte van 100 m² bruto vloeroppervlak (bvo). In de Herziening Investeringsbesluit 2017 werd aandacht besteed aan het realiseren van grotere sociale huurwoningen en middeldure huur- en koopwoningen. Via een amendement stelde de gemeenteraad daarbij vast dat sociale huurwoningen minimaal 45 m² moesten zijn, ondanks eerdere zorgen over de haalbaarheid van deze eis. Voor middeldure huurwoningen was het doel zowel reguliere als grotere woningen te realiseren, hoewel de exacte grootte onduidelijk bleef. In de Actualisering Investeringsbesluit 2021 werden duidelijke doelen gesteld voor woninggrootte voor de verschillende segmenten in Amstel III. Daarbij was het streven dat een kwart van de sociale huurwoningen en middeldure huurwoningen groter is dan 70 m² gbo, en de helft van de middeldure koopwoningen.

Het gewenste eindbeeld voor 2040 richt zich op een mix van kleine, middelgrote en grote woningen, waarbij een aanzienlijk deel van de sociale huur- en middeldure woningen middelgroot is en de meeste vrije sector woningen ruim van formaat zijn. Tot eind 2020 was het merendeel van alle opgeleverde, in aanbouw genomen of gecontracteerde sociale en middeldure huurwoningen in Amstel III kleiner dan 70 m² gbo. Dit laat zien dat het in de praktijk moeilijk is om de doelen voor woninggrootte te halen. Ook in januari 2024 blijft de gemiddelde woninggrootte achter bij het gewenste streefbeeld van het projectteam. Het projectteam hanteert echter een andere indeling voor woninggroottes dan de doelen uit de Actualisering Investeringsbesluit 2021. Hoewel de huidige gemiddelde grootte van de gerealiseerde woningen in Amstel III toont dat het moeilijk is om de gestelde doelen voor woninggrootte te behalen, zijn de woningen die in januari 2024 in aanbouw zijn gemiddeld groter. Dit kan verklaard worden doordat bij de woningen die in aanbouw zijn, weinig sociale huur zit.

De directie Grond en Ontwikkeling geeft aan dat de woninggroottes voor de betaalbare woningen zoals die volgens de Actualisering Investeringsbesluit 2021 nagestreefd zouden moeten worden, in het huidige tijdsgewricht niet meer realistisch zijn.98 Perspectief van bewoners en omwonenden: zorgen om ontstaan eenzijdige doorstroomwijk met lage sociale binding Bewoners en omwonenden uiten zorgen over de kleine omvang van veel woningen in Amstel III, die ze omschrijven als 'kippenhokken' en 'duiventilletjes'. Ze benadrukken dat er meer diversiteit in het woningaanbod nodig is. Volgens hen is de wijk niet geschikt voor verschillende levensfasen, omdat de huidige woningen ongeschikt zijn voor gezinnen en ouderen. Bewoners merken op dat Amstel III vooral wordt bewoond door jongeren, studenten en expats met tijdelijke huurcontracten, wat leidt tot een lage betrokkenheid bij de buurt. Veel bewoners blijven slechts kort en verhuizen snel weer, waardoor de sociale cohesie afneemt. Ook omwonenden wijzen erop dat het woningaanbod in Amstel III, door de kleine woningen en de hoge kosten, onaantrekkelijk is voor doorstroming vanuit andere delen van Zuidoost, met name voor jongeren en ouderen. Perspectief van ontwikkelaars: voorkeur voor het bouwen van kleine, financieel haalbare woningen Ontwikkelaars vinden dat zij met kleine woningen in Amstel III voorzien in een behoefte.

Meerdere ontwikkelaars die wij spraken willen vooral kleine woningen bouwen in Amstel III omdat zij zien dat er in Zuidoost aan de andere kant van het spoor al veel grote woningen zijn, en er vraag is naar kleine woningen. Daarnaast speelt mee dat kleine sociale

84

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

huurwoningen financieel aantrekkelijker zijn om te bouwen dan grote, en dat grote betaalbare woningen bouwen in de huidige marktomstandigheden erg lastig is. Perspectief van ambtenaren en het projectteam: streven naar diverse woninggroottes, ondanks financiële beperkingen Het projectteam benadrukt het belang van variatie in woninggrootte in Amstel III. Hoewel er in Amstel III al meerdere appartementencomplexen zijn gebouwd met voornamelijk kleinere woningen, gericht op starters, expats en studenten, streeft het projectteam naar een breder aanbod met grotere woningen die aantrekkelijk zijn voor gezinnen, ouderen en doorstromers. Ze geven echter aan dat het door financiële beperkingen steeds moeilijker wordt om woningen met een grotere oppervlakte te realiseren. Ondanks deze uitdagingen blijft het projectteam inzetten op gemiddelde minimale woninggroottes per segment en op een specifiek aantal kamers per woning om zo een diverse bewonerssamenstelling te waarborgen. Toch erkent het projectteam dat, vanwege de financiële situatie in de markt, het waarschijnlijk steeds moeilijker zal worden om de gewenste grotere woningen te bouwen, waardoor voornamelijk kleinere woningen gerealiseerd zullen worden. Het projectteam voelt echter druk om tempo te houden in de woningbouw vanwege de grote woningnood in Amsterdam.

Omdat het projectteam het ook van groot belang vindt dat Amstel III een goed stuk stad wordt van voldoende kwaliteit, verwachten zij dat het waarschijnlijk is dat bij de verdere woningbouw in Amstel III concessies zullen moeten worden gedaan op het gebied van woninggrootte omdat de gemeente niet wil inleveren op tempo en kwaliteit.

5.1.3

Woningsegmentatie

Het vraagstuk: woningsegmentatie beïnvloedt de haalbaarheid van woningbouwplannen In Amstel III is er een spanningsveld tussen de woningsegmentatiedoelen van de gemeente en de financiële haalbaarheid voor ontwikkelaars. De gemeente streeft naar een 35-35-30 verdeling (35% sociaal, 35% middensegment, 30% vrije sector) voor het hele gebied, waarbij maatwerk per kavel mogelijk is zolang het einddoel op gebiedsniveau behouden blijft. Begin 2024 waren er vergeleken met het segmentatiedoel meer sociale huurwoningen en minder vrije sectorwoningen gerealiseerd in Amstel III, wat de gemeente de flexibiliteit geeft om projecten met een groter aandeel vrije sectorwoningen goed te keuren. Zonder deze ruimte zouden veel projecten financieel onhaalbaar zijn. Ondanks deze flexibiliteit bemoeilijken hoge bouwkosten en de nog onvolledige ontwikkeling van Amstel III de realisatie van vrije sector en sociale koopwoningen, waardoor de haalbaarheid van de doelen voor het aandeel koopwoningen onder druk staat. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk De segmentatiedoelen in Amstel III hebben verschillende fases doorgemaakt. Tot 2017 waren er geen formele doelen en werden maatwerkafspraken gemaakt voor verschillende projecten. Met de Woonagenda 2025 werd in juli 2017 een stedelijk kader van 40-40-20 ingevoerd, met ruimte voor maatwerk per buurt en project.

Dit uitgangspunt werd snel doorgevoerd in de Herziening Investeringsbesluit 2017, waarbij op gebiedsniveau werd gewerkt met 40-40-20, met ruimte voor maatwerk per buurt en project. In 2019 werd het segmentatiedoel in Amstel III aangepast naar 35-35-30, omdat 40-40-20 financieel onhaalbaar bleek voor ontwikkelaars. Het nieuwe doel gold voor het hele gebied, waarbij maatwerk per kavel mogelijk bleef zolang het einddoel van 35-35-30 behouden werd. De wijziging werd deels gerechtvaardigd door het hoge aandeel sociale huurwoningen in de nabijgelegen Bijlmer (76%). In 2021 streefde de gemeente ernaar dat een derde van de woningen in het middensegment koopwoningen zou zijn en de helft van de woningen in de vrije sector koopwoningen.

85

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Op 1 januari 2024 is in Amstel III een groter aandeel betaalbare woningen gerealiseerd dan oorspronkelijk gepland. De verhouding van opgeleverde woningen en woningen in aanbouw laat zien dat er meer betaalbare huurwoningen zijn dan aanvankelijk beoogd. Wanneer ook de woningen in planvorming worden meegenomen, wordt duidelijk dat het aantal betaalbare woningen nog verder toeneemt. Dit staat echter in contrast met het aandeel koopwoningen in Amstel III, vooral in het middensegment, dat aanzienlijk achterblijft bij de doelstellingen. Slechts een klein percentage van de middensegment- en vrije sectorwoningen zijn koopwoningen, terwijl de gemeente oorspronkelijk streefde naar een veel groter aandeel koopwoningen in beide categorieën. Perspectief van bewoners en omwonenden: zorgen over het gebrek aan betaalbare en diverse woningen Bewoners en belangenorganisaties uiten zorgen over het gebrek aan betaalbare en diverse woningen in Amstel III. Ze vinden dat de door de gemeente gehanteerde definitie van 'betaalbaar' niet overeenkomt met hun realiteit, en ervaren dat er voornamelijk dure woningen worden gebouwd in Amstel III, zeker vergeleken met de woningen in de bestaande wijken aan de andere kant van het spoor.

Daarnaast worden de hoge bijkomende kosten, zoals service- en community-kosten en kosten voor het warmtenet, als problematisch gezien waardoor de totale woonlasten voor bewoners te hoog kunnen worden. Perspectief van ontwikkelaars: huidige segmentatiedoel in Amstel III wordt als ingewikkeld ervaren De segmentatiedoelen van de gemeente hebben een aanzienlijke invloed op de haalbaarheid van woningbouwprojecten voor ontwikkelaars in Amstel III. Ontwikkelaars gaven aan dat het bereiken van een haalbare businesscase vaak afhangt van de mate waarin de gemeente akkoord gaat met een voor hen gunstige woningsegmentatie. Door de krappe businesscases zijn de gemeentelijke eisen voor woningbouwsegmentatie een kritische factor geworden, vooral omdat het segmentatiedoel in Amstel III door ontwikkelaars als ingewikkeld wordt ervaren. Dit komt doordat ontwikkelaars minder verdienen aan woningen in de betaalbare segmenten dan in de vrije sector, met name bij grotere betaalbare woningen. Daarnaast ervaren ontwikkelaars praktische nadelen bij het naleven van de segmentatiedoelen bij het combineren van meerdere woningsegmenten en een plintprogramma binnen hetzelfde gebouw. Dit wordt met name problematisch wanneer deze verschillende onderdelen eigendom zijn van meerdere partijen. In zulke gevallen kan een probleem met één segment de bouw van het hele project vertragen of stilleggen.

Daarnaast zouden beleggers volgens ontwikkelaars vaak willen dat hun eigendom juridisch gescheiden is van dat van anderen, wat de complexiteit en kosten verhoogt. Bouwkundig gezien is het bovendien ingewikkeld en kostbaar om meerdere segmenten voor verschillende partijen in één gebouw te scheiden, omdat dit vaak extra ruimte en voorzieningen zoals liften en trappenhuizen vereist. Deze eisen maken het voor ontwikkelaars nog moeilijker om hun projecten financieel rond te krijgen binnen de gestelde segmentatiedoelen. Perspectief van ambtenaren en het projectteam: woningsegmentatiedoel 40-40-20 sluit niet voldoende aan op transformatiegebieden De gehele gemeentelijke organisatie, en dus ook het projectteam werd in 2017 onverwacht geconfronteerd met de invoering van de 40-40-20-segmentatie, die direct invloed had op Amstel III. Dit beleid bleek problematisch voor transformatiegebieden zoals Amstel III, waardoor de financiële haalbaarheid van projecten onder druk kwam te staan en vertragingen en heronderhandelingen ontstonden. Het projectteam benadrukt dat de invoering van de 40-40-20-segmentatiedoelstelling onvoldoende rekening hield met de specifieke uitdagingen van transformatiegebieden. Ontwikkelaars hebben in

86

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

transformatiegebieden vaak te maken met bestaande gebouwen die nog waarde vertegenwoordigen en gesloopt moeten worden, wat aanzienlijke kosten met zich meebrengt, in tegenstelling tot uitleglocaties waar de grond onbebouwd is. Ambtenaren stellen daarnaast dat de praktijk van transformaties niet optimaal aansluiten op het grondprijsbeleid. Het projectteam pleit voor lagere segmentatiedoelen in transformatiegebieden om projecten financieel haalbaar te houden. De directie Grond en Ontwikkeling stelt echter dat bij de berekening van grondprijzen al op verschillende manieren rekening wordt gehouden met transformatiegebieden.xlvii Zij benadrukken verder dat de keuze voor de segmentatiedoelstelling een politieke beslissing is, waarbij de politiek bepaalt of onderscheid tussen transformatie- en uitleggebieden wenselijk is.99 Een andere uitdaging van transformatiegebieden zoals Amstel III is dat het, in tegenstelling tot uitleglocaties, vrijwel geen gemeentelijke grond heeft die nog niet in erfpacht is uitgegeven. Dit maakt de gemeente grotendeels afhankelijk van externe partijen om de gewenste gebiedsontwikkeling te realiseren.

De gemeente vraagt hierbij veel van deze partijen, zoals het verkopen van een kavel voor de bouw van een school of park tegen de maatschappelijke grondwaarde die de gemeente conform beleid hanteert, of de realisatie van maatschappelijke voorzieningen binnen de plannen. Om ontwikkelaars niet te overvragen, is besloten de woningbouwsegmentatie in Amstel III aan te passen naar 35-35-30. Het projectteam benut de speelruimte binnen het huidige segmentatiedoel van 35-35-30 om de woningbouw in Amstel III voortgang te laten boeken, zelfs onder de huidige slechte marktomstandigheden. Dankzij het relatief hoge aandeel sociale huurwoningen en een lager aandeel vrije sector woningen dat reeds gerealiseerd is in Amstel III begin 2024, heeft het projectteam onderhandelingsruimte ten opzichte van het eindbeeld van 35-35-30. Dit stelt het projectteam in staat om andere wensen en doelstellingen flexibeler te benaderen. Een voorbeeld hiervan is het toestaan van minder sociale huurwoningen op een kavel in ruil voor het toevoegen van maatschappelijke voorzieningen. Volgens het projectteam zouden op dit moment geen projecten meer gerealiseerd kunnen worden als ontwikkelaars zich strikt aan de 35-35-30 zouden moeten houden.

Ondanks de speelruimte binnen de segmentatiedoelen, maakt het projectteam zich zorgen over de impact die de invoering van de regels voor woningbouwsegmentatie heeft op de woninggrootte die in Amstel III kan worden gerealiseerd. De ambtelijke organisatie ziet een verband tussen de vastgestelde segmentatiedoelen en de uiteindelijk gerealiseerde woninggrootte in het gebied. Dat komt, omdat de ambitie om betaalbare middeldure huurwoningen te realiseren een waardedrukkend effect heeft op deze woningen. Om deze woningen toch rendabel te maken, is het noodzakelijk om relatief kleine woningen te bouwen. Een ander punt van zorg is het gemeentelijke beleid rondom grondprijzen, dat volgens het projectteam de ontwikkeling van vrije sector en sociale koopwoningen in Amstel III bemoeilijkt. Er worden volgens hen voor vrije sector koopwoningen dezelfde grondprijzen gehanteerd als voor sociale koopwoningen, die bedoeld zijn voor inkomens in het middensegment, maar wel aan strenge beperkingen onderworpen zijn. Dit maakt het volgens het projectteam moeilijker om ontwikkelaars te overtuigen om in sociale koopwoningen te investeren. Directie Grond en Ontwikkeling stelt dat sociale en middeldure koopwoningen dezelfde grondprijzen als vrije sector koopwoningen hebben, omdat het

xlvii

Volgens directie Grond en Ontwikkeling worden in transformatiegebieden bijvoorbeeld sloopkosten

meegerekend, geldt een depriciatiekorting van 10%, wordt een transformatie-impuls van 10% toegepast op betaalbare woningen en worden eventueel te veel vooruitbetaalde erfpachtkosten verrekend.

87

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

gemeentelijke uitgangspunt is dat koopwoningen marktconform ontwikkeld moeten worden. Er gelden volgens de directie geen strenge beperkingen voor sociale koopwoningen, behalve dat de koopprijs niet hoger mag zijn dan 390.000 euro.100 Volgens het projectteam kampt daarnaast ook de realisatie van vrije sector koopwoningen in Amstel III met problemen. De leefbaarheid en kwaliteit van de omgeving in Amstel III zijn volgens het projectteam nog niet op het niveau om het gebied aantrekkelijk te maken voor kopers. Tot slot plaatst het projectteam enkele kanttekeningen bij het aanbod betaalbare woningen in Amstel III. Ten eerste wordt opgemerkt dat de gemeente niet stuurt op lagere huurniveaus binnen het sociale segment, zoals huurprijsgrenzen die relevant zijn voor de huurtoeslag. Hierdoor zijn er in Amstel III veel kleine woningen gebouwd met een maximaal sociaal huurtarief. Ten tweede verhogen servicekosten bovenop de huurprijs de totale woonlasten, vooral in complexen met kleine woningen en gemeenschappelijke ruimtes. Ten derde betreft de sociale huur in Amstel III voornamelijk particuliere sociale huurwoningen, die na vijftien jaar verkocht kunnen worden door ontwikkelaars, vooral als de waarde van het gebied is gestegen. De uitpondtermijn was in de beginfase van Amstel III 15 jaar, en is momenteel 25 jaar.

De ambtenaren die wij spraken over Amstel III willen graag naast sociale huurwoningen ook meer middeldure huurwoningen bij woningcorporaties. Zij hoorden van een woningcorporatie dat zij hier positief tegenover staan, maar dat er belemmeringen zijn. Deze zijn vooral financieel van aard, en liggen slechts deels binnen de invloedssfeer van de gemeente (zie paragraaf 4.1.1 onder woningcorporaties aan boord).

5.1.4

Woningkwaliteit

Het vraagstuk: ingewikkelde balans tussen woningkwaliteit, bouwsnelheid en financiële haalbaarheid van bouwprojecten Woningkwaliteit is een breed en veelzijdig begrip dat door bewoners, ontwikkelaars en de gemeente verschillend wordt geïnterpreteerd. Het omvat volgens de mensen die wij gesproken hebben zowel bouwtechnische aspecten, zoals goede isolatie, goed functionerende liften en tochtvrije ramen, als architectonische elementen, waaronder de indeling van gebouwen en de esthetische waarde van het ontwerp. In dit vraagstuk worden de belangrijkste zorgpunten over woningkwaliteit in Amstel III vanuit de verschillende perspectieven van de betrokken partijen belicht, zonder te streven naar een eenduidige definitie. Hieruit komt een vraagstuk naar voren: het streven naar woningkwaliteit in Amstel III enerzijds, en het bewaken van de bouwsnelheid en de financiële haalbaarheid van de bouwprojecten anderzijds. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk: Januari 2023: Woningbouwplan 2022-2028 In januari 2023 presenteerde het college van B en W het Woningbouwplan 2022-2028 aan de gemeenteraad, waarin de strategie voor de nieuwbouwambities wordt beschreven. Ondanks de huidige economische tegenwind streeft de gemeente naar de bouw van 7.500 nieuwe woningen per jaar. In het Woningbouwplan staat de impuls 'Gewoon Goed' beschreven.

Via deze impuls probeert de gemeente de haalbaarheid van woningbouwprojecten te vergroten, zonder onder de kwalitatieve ondergrens te zakken die nodig is voor een goede en complete stad. Dit wordt bereikt door eisen te verminderen, ruimte te scheppen voor optimalisatie en alternatieven in de bouwplanuitwerking en te standaardiseren.101 In de Jaarrapportage 2023 van het Woningbouwplan 2022-2028 wordt benadrukt dat er voor ‘gewoon goed’ of 'ondergrens' nooit een vaste definitie zal zijn, wat vraagt om een continu gesprek, reflectie en aanscherping.

88

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

In het Woningbouwplan is onder meer onderzocht welke mogelijkheden er zijn voor de gemeente om bij te dragen aan een zo efficiënt mogelijke voorbereiding en uitvoering van de woningbouwproductie. Hierin wordt kritisch gekeken naar de kosten en opbrengsten van grondexploitaties. Vooral bij kleine woningen wordt het belang van voldoende woningkwaliteit benadrukt. Voor kwalitatief goede kleine woningen noemt het Woningbouwplan enkele aandachtspunten. Zo moet de woning niet té klein zijn; de regels rond minimale oppervlaktes, het wooncomfort en de bouwveiligheid, zoals vastgelegd in het Bouwbesluitxlviii zijn de afgelopen jaren gaandeweg geminimaliseerd volgens het Woningbouwplan. Het Bouwbesluit staat toe dat een zelfstandige woning 15 m² groot is. Volgens het Woningbouwplan moet een kleine woning daarnaast een goede plattegrond hebben. Een slim ontwerp, met voldoende daglicht en een efficiënte indeling, kan bijdragen aan het comfort van een kleine woning volgens het Woningbouwplan. September 2023: Doorbouwakkoord Amsterdam 2023 In september 2023 informeerde het college van B en W de gemeenteraad over een terugval in de woningbouwproductie en kondigde extra maatregelen aan om dit te beperken. Belangrijke partijen in de bouwsector, waaronder woningcorporaties, projectontwikkelaars en investeerders, hebben het Doorbouwakkoord Amsterdam 2023 ondertekend.

Ze streven ernaar om jaarlijks gemiddeld 7.500 woningen te realiseren, ondanks de financiële uitdaging om dit te halen vanwege de huidige marktomstandigheden. Ze benadrukken echter dat de nadruk op de woningbouwproductie niet ten koste mag gaan van de kwaliteit, omdat het essentieel is om niet onder een kwalitatieve ondergrens te zakken die nodig is voor een goede en complete stad. Perspectief van bewoners en omwonenden: zorgen over de woningkwaliteit van de nieuwbouw in Amstel III Bewoners en bewonersorganisaties in Amstel III maken zich zorgen over de woningkwaliteit van de nieuwbouw in het gebied. Veel bewoners die we spraken, zijn ontevreden en ervaren gebreken zoals tochtige ramen, tijdelijk niet werkende liften en energetisch inefficiënte gebouwen. Deze problemen treden al op binnen enkele jaren na de bouw, terwijl gebouwen zo'n 75 tot 100 jaar mee zouden moeten te gaan, zo gaf een organisatie aan die belangen van huurders vertegenwoordigt. Een organisatie die opkomt voor de belangen van huurders, woningzoekenden en huiseigenaren vermoedt dat de kwaliteitsproblemen worden veroorzaakt door bezuinigingen op materialen als gevolg van de huidige economische situatie. Daarnaast speelt volgens de organisatie de druk om aan duurzaamheidsnormen te voldoen een rol. Om de CO2-uitstoot te beperken, worden soms dunnere materialen gebruikt, wat de bouwkwaliteit kan verminderen.

De organisatie heeft het gevoel dat de gemeente de problemen met de bouwkwaliteit niet voldoende serieus oppakt. Volgens hen toont de gemeente een vertraagde en reactieve houding en ontbreekt het bij ambtenaren aan de nodige kennis. Zij pleiten voor een proactievere en strengere aanpak van de gemeente om te voorkomen dat bouwplannen niet goed worden uitgevoerd, wat de woningkwaliteit negatief beïnvloedt. Perspectief ontwikkelaars: Ontwikkelaars zijn tevreden met de woningkwaliteit, maar pleiten voor een betere balans tussen woningkwaliteit, bouwsnelheid en haalbaarheid. Ontwikkelaars zijn over het algemeen tevreden met de gerealiseerde woningkwaliteit in Amstel III en vinden dat de nieuwe gebouwen bijdragen aan het verbeterde imago van het

xlviii

Op 1 januari 2024 is het Bouwbesluit vervangen door het Besluit bouwwerken leefomgeving.

89

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

gebied. Hoewel ze de gemeente waarderen voor haar rol in het waarborgen van deze kwaliteit, maken ze zich zorgen dat de gemeente hierin te ver doorschiet. Ontwikkelaars benadrukken het belang van duidelijke prioriteiten in het eisenpakket van de gemeente om investeringen rendabel te houden. Ze ervaren dat de gemeente te veel tegelijk wil bereiken, zoals hoge duurzaamheid- en geluidsweringseisen, wat de kosten van woningen opdrijft. Hoewel deze aspecten belangrijk zijn om een bepaalde kwaliteit te realiseren, waarschuwen ontwikkelaars dat een overmaat aan eisen de woningproductie kan belemmeren. Ze pleiten voor een evenwichtige aanpak die zowel de woningkwaliteit als de snelheid en haalbaarheid van de bouw in balans houdt. Verder wijzen ontwikkelaars erop dat ze niet alleen aan gemeentelijke eisen moeten voldoen, maar ook aan de eisen van beleggers. Deze beleggers hebben vaak strenge kwaliteitsnormen en zijn geneigd te investeren in markten die aan hun standaarden voldoen. Door zich al aan deze standaarden te houden, vinden ontwikkelaars dat extra gedetailleerde kwaliteitseisen van de gemeente deels overbodig zijn.

Perspectief van stadsdeel Zuidoost: zorgen dat sommige projecten de minimale kwaliteitsstandaard niet halen door bouwtechnische gebreken Stadsdeel Zuidoost benadrukt het belang van kwalitatief hoogwaardige woningen in Amstel III, maar erkent dat de gemeente hierin sterk afhankelijk is van projectontwikkelaars. Ondanks de financiële druk vindt het stadsdeel het cruciaal dat een minimale kwaliteitsstandaard wordt gehanteerd voor de woningen in het gebied. Echter, volgens hen wordt deze standaard niet in alle projecten gehaald. Er zijn zorgen over bouwtechnische problemen, zoals te dunne wanden, slechte isolatie en de matige kwaliteit van inbouwapparatuur en liften. Daarnaast ontbreekt het soms aan een goed functionerende intercom, wat bijdraagt aan de ontevredenheid over de woningkwaliteit. Het stadsdeel merkt op dat woningcorporaties doorgaans beter in staat lijken om hoogwaardige woningen te realiseren in vergelijking met commerciële projectontwikkelaars. Perspectief van ambtenaren en het projectteam Amstel III: prioriteert woningkwaliteit ondanks financiële beperkingen en druk om snel te bouwen Het projectteam hecht veel belang aan de kwaliteit van woningen in Amstel III en benadrukt dat er een ondergrens is aan de kwaliteit van de projecten die ze willen laten doorgaan.

Uit de gesprekken werd ons echter niet duidelijk waar die kwalitatieve ondergrens precies ligt, maar naast diversiteit in woninggroottes en aantal kamers per woning werden zaken als woningdichtheid, materiaalgebruik, architectuur, en de complete wijk genoemd. Om deze kwaliteit te waarborgen, is het projectteam bereid de ontwikkeling in Amstel III te vertragen. In een gebied dat vooral uit kantoren bestaat, hechten ze extra belang aan hoogwaardige toevoegingen. De huidige financiële beperkingen vanwege de slechte economische omstandigheden vormen geen reden om concessies te doen aan hun kwaliteitsnormen. Ondanks de druk om snel te bouwen vanwege de woningnood in Amsterdam, verkiezen ze kwaliteit boven snelheid. Het projectteam ziet liever dat de woningen kleiner worden of dat de ontwikkeling langzamer verloopt, dan dat de kwaliteit van het gebouw, de woning en de architectuur achteruitgaat. Een belangrijk instrument dat het projectteam gebruikt om de kwaliteit te waarborgen, is het feit dat veel ontwikkelingen buiten het bestemmingsplan vallen. Hierdoor hebben ontwikkelaars toestemming nodig om af te wijken, wat het projectteam onderhandelingsruimte geeft om hogere kwaliteitseisen te stellen.

90

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Tot slot vindt het projectteam de kwaliteit van de woningen die door particulieren partijen zijn gebouwd soms niet hoog genoeg. Het gaat dan bijvoorbeeld om kleine woningen aan smalle gangen, of het beheer is bijvoorbeeld niet goed geregeld. Maar er zijn volgens het projectteam ook positieve ervaringen, zowel met professionele investeerders en ontwikkelaars als met woningcorporaties.

5.2 Complete wijk 5.2.1

Veiligheid en leefbaarheid in onaffe situatie

Het vraagstuk: het realiseren van een leefbare en veilige wijk tijdens de transformatie De mensen die momenteel in Amstel III wonen en werken, bevinden zich in een wijk die nog in ontwikkeling is. Omdat het een langjarige transformatie is vinden bouwactiviteiten plaats op verschillende kavels. De openbare ruimte is nog niet voltooid omdat investeringen van de gemeente in de openbare ruimte grotendeels de bouwinitiatieven van de markt volgen. Volgens het projectteam heeft deze onaffe situatie in Amstel III een negatief effect op de leefbaarheid en het gevoel van veiligheid in de wijk. Dit wordt bevestigd door de resultaten van de enquête die in oktober 2023 in opdracht van de gemeente is verstuurd naar bewoners van Amstel III (Brede Peiling, oktober 2023), evenals door de gesprekken die wij hebben gevoerd met bewoners, ondernemers en bewonersorganisaties uit de wijk. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk De ontwikkelstrategie voor Amstel III, gestart in 2012 met "ruimte voor initiatieven," richtte zich op het faciliteren en stimuleren van marktpartijen, omdat de gemeente het merendeel van de grond in erfpacht heeft uitgegeven en daarom afhankelijk is van erfpachters om de ontwikkeling op gang te brengen. Marktpartijen bepalen daardoor het tempo en de invulling van de kavels, terwijl de gemeente vooral investeert in de openbare ruimte.

De gemeente investeert pas in de inrichting van de openbare ruimte nadat er inkomsten zijn gegenereerd uit transformatie-initiatieven. Wanneer een marktpartij in Amstel III begint te bouwen, verbetert de gemeente de openbare ruimte als reactie op en in aansluiting bij het initiatief van de markt. Met de herzieningen van de ontwikkelstrategie in 2017 en 2021 nam de gemeente geleidelijk een meer sturende rol aan, aangezien de ontwikkeling inmiddels was begonnen en grotere investeringen in de openbare ruimte noodzakelijk waren. Doordat de gemeente afhankelijk is van marktinitiatieven, verloopt de ontwikkeling van Amstel III gefragmenteerd en in een geleidelijk tempo, waardoor bewoners langer in een onvoltooide omgeving zullen wonen. In 2022 besloot het college, om een gezond Vereveningsfonds te behouden zonder negatieve waarde, onder andere om lopende plannen bij te sturen. Voor Amstel III betekende het bijsturen dat investeringen in de openbare ruimte niet meer werden gedaan als ze niet direct verbonden waren aan kaveltransformaties. Een uitzondering hierop in Amstel III is het Hondsrugpark, dat vanwege het belang voor de wijk wel verder ontwikkeld wordt. De stapsgewijze aanpak van de openbare ruimte in Amstel III zorgt ervoor dat de openbare ruimte voorlopig niet volledig voltooid zal zijn, waardoor bewoners langer in een onvoltooide omgeving zullen verblijven.

Perspectief van bewoners en omwonenden: zorg om leefbaarheid en veiligheid Bewoners uiten zorgen over de leefbaarheid en veiligheid in Amstel III. De wijk voelt volgens hen nog niet als een echte woonwijk door de vele kantoorgebouwen en voortdurende bouwwerkzaamheden, wat een kille sfeer en het gevoel van een bouwput creëert. Leegstaande kantoorpanden trekken daklozen en verslaafden aan, wat de leefbaarheid

91

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

volgens bewoners verder verslechtert. Zwerfafval en slecht onderhouden groen maken de omgeving onaangenaam. Bewoners pleiten voor meer groen, ontmoetingsplekken en voorzieningen om de wijk levendiger te maken. Uit de Brede Peiling (oktober 2023) blijkt dat het gevoel van veiligheid het grootste zorgpunt van bewoners in Amstel III is. De verkeerssituatie is door de ontwikkelingen in Amstel III nog niet volledig aangepast, wat vooral voor voetgangers en fietsers onveilig aanvoelt. In de avonduren ervaren bewoners onveiligheid door hangjongeren, slecht verlichte straten, en een gebrek aan sociale controle door de afwezigheid van winkels in de plinten van de gebouwen. Leegstaande panden versterken dit gevoel van onveiligheid. Perspectief van ontwikkelaars: benadrukken het belang van een goede openbare ruimte Meerdere ontwikkelaars benadrukken het belang van een goede openbare ruimte voor het creëren van een leefbare wijk. Ontwikkelaars die wij spraken uitten echter zorgen over of de gemeente de beloofde investeringen in de openbare ruimte in Amstel III wel zal doen en of dat tijdig genoeg is. In het bijzonder zijn er zorgen over de aanleg van het Hondsrugpark. Ontwikkelaars vinden de aanleg van dit park cruciaal om van Amstel III echt een woonwijk te maken.

Perspectief ambtenaren en het projectteam Amstel III: verbeteren leefbaarheid is een belangrijk aandachtspunt Het projectteam geeft aan dat Amstel III aanvankelijk te maken had met leegstaande kantoren en een onaantrekkelijke, slecht onderhouden openbare ruimte, wat de leefbaarheid en veiligheid negatief beïnvloedde. Toen de eerste marktpartijen in Amstel III begonnen te investeren, volgde de gemeente met herinrichtingen van de openbare ruimte in de nabijgelegen gebieden. Volgens het projectteam is de kwaliteit van de openbare ruimte de afgelopen jaren sterk verbeterd dankzij deze gemeentelijke inspanningen, wat heeft bijgedragen aan het doorbreken van de negatieve spiraal in het gebied. Ondanks deze verbeteringen zijn er volgens ambtenaren twee aandachtspunten die de leefbaarheid blijven beïnvloeden. Ten eerste leidt de gefragmenteerde ontwikkeling van de openbare ruimte ertoe dat bewoners moeten wachten op de volledige realisatie van groenvoorzieningen en verkeersverbindingen. Om de verkeersveiligheid in de tussentijd te verbeteren, worden tijdelijke maatregelen getroffen voor voetgangers- en fietsverbindingen. Daarnaast is het beheer van de openbare ruimte in Amstel III een probleem geworden, volgens ambtenaren is een ondergrens bereikt. Dit betreft onder meer het opruimen van zwerfafval en graffiti, reparaties van kapotte materialen, strooien bij gladheid, en groenbeheer.

De situatie rond het beheer van de openbare ruimte in Amstel III komt verder aan bod in paragraaf 'overige vraagstukken' (zie paragraaf 5.4). Om de leefbaarheid in Amstel III te verbeteren, richt het projectteam zich op verdere verbetering van de openbare ruimte. Belangrijke initiatieven zijn de aanleg van het Hondsrugpark, het Spoorpark en diverse pocketparken. De aanleg van het Hondsrugpark is naar voren gehaald in de planning, zo gaf het projectteam aan. Maar de versnelde aanleg wordt wel bemoeilijkt door de noodzaak om rekening te houden met verkeersstromen van en naar het evenemententerrein in ArenAPoort. Daarnaast ziet het projectteam kansen voor 'placemaking' om de leefbaarheid verder te versterken, maar door de financiële beperkingen van het Vereveningsfonds zijn er nauwelijks middelen beschikbaar om dit vanuit de grondexploitatie te bekostigen.

5.2.2

Inpassen van functies in de schaarse openbare ruimte

Het vraagstuk: spanning tussen verschillende functies in de schaarse openbare ruimte In de openbare ruimte moet de gemeente keuzes maken over de inpassing van verschillende functies zoals groen, sport en spel, infrastructuur, afvalinzameling en

92

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

parkeren. De kern van het vraagstuk is de spanning die ontstaat doordat allerlei functies moeten worden gecombineerd in de beperkte openbare ruimte van Amstel III, waarbij de gefaseerde ontwikkeling een integraal beeld van de invulling van de openbare ruimte lastig maakte. In dit vraagstuk richten we ons met name op het inpassen van de functies groen, sport en spel. We gaan in dit vraagstuk niet in op parkeren, omdat parkeren vanwege de beperkte openbare ruimte in Amstel III niet in de openbare ruimte wordt ingepast. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Op 30 januari 2018 stemde het college van B en W in met de Notitie Amsterdamse referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen (Referentienormen 2018). Deze referentienormen zijn een ruimtelijke vertaling van bestaand beleid en bevatten richtlijnen voor onder andere groen, speel- en sportvoorzieningen in de openbare ruimte. De normen zijn gedetailleerd uitgewerkt per specifieke voorziening, maar worden niet als bindend beschouwd, waardoor afwijkingen mogelijk zijn. In de Actualisatie Investeringsbesluit 2021 is vastgelegd dat ontwikkelaars in Amstel III verplicht zijn om parkeerplaatsen ondergronds, half verdiept, of inpandig op hun kavels te realiseren, inclusief parkeerplaatsen voor bezoekers.

Dit wijkt af van andere delen van Amsterdam, waar parkeren voor bezoekers vaak op straat door de gemeente wordt geregeld. Het doel van deze aanpak is om meer ruimte in de openbare ruimte vrij te maken voor andere functies zoals groen, sport en speelvoorzieningen, en zo de kwaliteit van de openbare ruimte te verhogen. Perspectief van bewoners en omwonenden: behoefte aan ruimte voor alle functies Uit de Brede Peiling (2023) blijkt dat bewoners veel waarde hechten aan diverse functies in de openbare ruimte, zoals groen, sport en speelvoorzieningen. Dit komt vooral naar voren in de beschrijving van hun wensen voor de inrichting van het Hondsrugpark. Aangezien het park smal en lang is, moeten er keuzes worden gemaakt over de invulling. Bewoners hebben zowel behoefte aan rust en ontspanning als aan levendigheid en gezelligheid, wat volgens de rapportage een uitdaging vormt om te combineren binnen de beperkte ruimte. Perspectief van ontwikkelaars: strijdige prioriteiten belemmering voor aanleg Hondsrugpark Meerdere ontwikkelaars uiten zorgen over de vraag of de gemeente de beloofde investeringen in de openbare ruimte tijdig zal realiseren. Deze zorgen richten zich met name op de aanleg van het Hondsrugpark, dat als cruciaal wordt gezien voor de ontwikkeling van Amstel III. Het park moet komen op de plek van de huidige Hondsrugweg, een belangrijke verkeersader.

Dit roept bij de gemeente vragen op over de impact op de verkeersstromen en de bereikbaarheid van het gebied per auto. Ontwikkelaars vrezen dat dit mobiliteitsvraagstuk de aanleg van het park kan vertragen of blokkeren. Perspectief van ambtenaren en projectteam Amstel III: combineren van functies als oplossing voor schaarse ruimte Het projectteam benadrukt het belang van een kwalitatief hoogwaardige openbare ruimte in Amstel III, vooral omdat de woningen in het gebied relatief klein zijn. Het projectteam wijst op de toenemende spanning tussen de verschillende functies die in de beperkte openbare ruimte gerealiseerd moeten worden, vooral als de woningbouwdoelstellingen stijgen. De spanning tussen de verschillende functies wordt duidelijk wanneer de referentienormen voor groen, sport en spel worden toegepast. Ambtenaren proberen zo goed mogelijk aan deze normen te voldoen in Amstel III, maar vinden een te strikte interpretatie contraproductief. Ze pleiten voor een flexibele benadering die de expertise van professionals benut voor een kwalitatief hoogwaardige invulling van de openbare ruimte. Ambtenaren maken zich niet alleen zorgen om de ruimte voor sport, spel en groen in Amstel III, maar zien

93

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

ook een knelpunt ontstaan ten aanzien van de ruimte voor parkeren in het gebied (zie ook vraagstuk 'bereikbaarheid' paragraaf 5.2.6). Om de spanning van de verschillende functies in de openbare ruimte aan te pakken, zoeken ambtenaren naar slimme combinaties van functies die aansluiten op de behoeften van bewoners. Ook is het streven om meer openbare ruimte te creëren. Dit willen ze bereiken door ontwikkelaars toe te staan dichter te bouwen in ruil voor het terug leveren van grond aan de gemeente, die vervolgens kan worden omgezet in openbare ruimte.

5.2.3

Commerciële voorzieningen

Het vraagstuk: clustering of spreiding van commerciële voorzieningen? Onderdeel van de ontwikkeling van Amstel III is het maken van een visie op waar in de wijk commerciële voorzieningen worden gevestigd. De visie hierop verschilt tussen de gemeente en de ontwikkelaars. Het projectteam ziet potentie in een centraal cluster, waar de ontwikkelaars commerciële voorzieningen liever verspreid zien. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Bij de Actualisering Investeringsbesluit 2021 van Amstel III wordt het gebied rondom de IKEA (deelgebied Laarderhoogtweg) gezien als de verbinding tussen Bullewijk en Paasheuvelwijk. Deze plek wordt gezien als “[…] in ieder geval de beoogde plek voor de grootste detailhandelslocatie van Amstel III. De bedoeling is dat deze functie voor Amstel III en de IKEA elkaar gaan versterken. Een plek waar je je dagelijkse boodschappen doet, je bekende ontmoet of waar je naast de boodschappen ook kan uitrusten op een terras.”102 De voorkeur van de gemeente voor een clustering van commerciële voorzieningen op deze plek komt ook terug in de concept voorzieningenstrategie uit april 2023 die is opgesteld om het gesprek aan te gaan met ontwikkelaars en andere belanghebbenden. Perspectief van ontwikkelaars Ontwikkelaars zijn niet overtuigd van de keuze voor een geclusterde plek voor commerciële voorzieningen.

Het gaat dan onder andere om de verwachte tijdsduur voordat dit voorzieningencluster daadwerkelijk is gerealiseerd. Dat zou ertoe leiden dat de nieuwe wijk lange tijd te weinig voorzieningen heeft wat de leefbaarheid niet ten goede komt. Maar het gaat vooral ook om de clustering zelf. De ontwikkelaars geloven dat bewoners meer behoefte hebben aan winkels voor dagelijkse boodschappen dichter bij hun woning in de buurt. Ook menen zij dat dergelijke verspreide commerciële voorzieningen bijdragen aan een gevoel van kleinschaligheid, ontmoetingen en daarmee aan sociale cohesie in de wijk. Tot slot geven ontwikkelaars aan dat het vestigen van een commerciële voorziening, zoals een supermarkt, een kavel financieel meer aantrekkelijk maakt en positief uitwerkt op de business case. Perspectief van het projectteam Het projectteam onderkent dat een aantal ontwikkelaars zich niet kan vinden in de keuze voor een clustering van commerciële voorzieningen bij de Laarderhoogtweg. Dit is ook de reden volgens hen dat de voorzieningenstrategie uitsluitend een concept status heeft. Zij geven aan dat deze keuze een uitvloeisel is van een extern advies, maar dat zij hebben begrepen dat ontwikkelaars zich onvoldoende gehoord voelden bij deze keuze.

Wij hebben van het projectteam begrepen dat de dialoog met de ontwikkelaars over deze keuze hervat zal worden bij de aankomende actualisatie van het Investeringsbesluit.

5.2.4

Maatschappelijke voorzieningen

Het vraagstuk: ingewikkeldheden bij realisatie maatschappelijke voorzieningen De hoeveelheid benodigde maatschappelijke voorzieningen in Amstel III is vastgesteld op

94

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

basis van de referentienormen en is cruciaal om van Amstel III een complete wijk te maken. Echter, er zijn diverse ingewikkeldheden bij de realisatie van voldoende maatschappelijke voorzieningen in Amstel III. Perspectief van bewoners Amstel III: behoefte aan meer maatschappelijke voorzieningen Volgens bewoners is het met de verwachte bevolkingsgroei cruciaal dat er snel meer maatschappelijke voorzieningen komen in Amstel III. Er is een behoefte aan voorzieningen zoals scholen, kinderopvang en gezondheidscentra. Perspectief stadsdeel Zuidoost: zorgen om de stapeling van kwetsbare groepen Wij hoorden vanuit stadsdeel Zuidoost dat het voorzieningenniveau in het stadsdeel lange tijd achtergebleven is bij de rest van de stad, wat de ontwikkeling van het stadsdeel heeft belemmerd. Het stadsdeel vindt het daarom van groot belang dat Amstel III niet hetzelfde lot treft. Het stadsdeel heeft de indruk dat het belang van voldoende maatschappelijke voorzieningen in Amstel III goed op de politieke agenda staat. Daarentegen maakt het zich meer zorgen over de ontwikkeling van commerciële voorzieningen in het gebied (zie vraagstuk 'commerciële voorzieningen', paragraaf 5.2.3). Een andere zorg die vanuit stadsdeel Zuidoost naar voren werd gebracht is de beschikbaarheid van voldoende maatschappelijke begeleiding voor kwetsbare groepen die in Amstel III worden gehuisvest.

Het beeld van de mensen die wij spraken is dat er vergeleken met de rest van de stad in Amstel III relatief veel kwetsbare groepen gehuisvest worden. In Amstel III waren op 1 januari 2024 twee locaties voor asielzoekers, er wonen statushouders, en er zijn begeleid-wonen projecten in aanbouw. Een risico dat vanuit het stadsdeel wordt gezien is dat een concentratie van kwetsbare groepen in combinatie met onvoldoende begeleiding tot overlast kan leiden. Perspectief van ambtenaren en het projectteam Amstel III: gemeentelijk beleid niet afgestemd op complexe situatie transformatiegebieden De ambtenaren die wij hierover spraken zijn trots op de maatschappelijke voorzieningen die in aanbouw en in planvorming zijn in Amstel III. Dat neemt niet weg dat er in de onderhandelingen iets tegenover moet staan, en dat de uitvoering lastig kan zijn. Omdat de gemeentelijke grondprijs vaak niet voldoende is als incentive voor het realiseren van maatschappelijke voorzieningen, biedt de gemeente compensatie, zoals het verlagen van het aandeel sociale huur. Dit is mogelijk omdat het sociale segment in Amstel III boven de doelstelling ligt, en deze flexibele aanpak helpt om de benodigde maatschappelijke voorzieningen te realiseren (zie ook vraagstuk 'woningsegmentatie' paragraaf 5.1.3).

Bij het realiseren van maatschappelijke voorzieningen in Amstel III stuit het projectteam op verschillende andere uitdagingen. Ten eerste is het huidige gemeentelijk beleid voor het realiseren van maatschappelijke voorzieningen volgens het projectteam niet afgestemd op transformatiegebieden zoals Amstel III, waar functies vaak moeten worden gecombineerd en bestaande erfpachters betrokken zijn. Daarnaast zijn een aantal maatschappelijke voorzieningen volgens het projectteam extra ingewikkeld om te realiseren. Zo is het extra ingewikkeld om scholen in Amstel III te realiseren door hun financiering via de algemene middelen, die losstaat van de grondexploitatie. Ook Europese aanbestedingsregels maken het moeilijk om scholen samen met woningen op dezelfde kavel te realiseren. Bovendien is er regelgeving die bouw nabij snelwegen beperkt vanwege geluid en fijnstof, wat de mogelijkheden voor de bouw van scholen in Amstel III verder beperkt. Om toch scholen te kunnen realiseren, heeft de gemeente twee kavels verworven in Amstel III, aangezien het merendeel van de grond daar in erfpacht is uitgegeven. Het projectteam ziet deze aankoop als een succes binnen de gebiedsontwikkeling, maar merkt ook op dat de bijkomende kosten de grondexploitatie

95

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

onder druk zetten. Daarnaast stelt het projectteam dat de bouw van alles-in-een-scholen en georganiseerde buitensportvoorzieningen moeilijk haalbaar wordt als de woningbouwdoelstelling zou stijgen van 10.000 naar 15.000 woningen, omdat deze voorzieningen veel ruimte vereisen. Daarnaast blijkt de realisatie van een 24-uursopvang door ontoereikende rijksbijdragen onmogelijk (zie paragraaf 4.2.1).

5.2.5

Verbinding met Zuidoost

Het vraagstuk: zorgen om lage binding van Amstel III met Zuidoost Een belangrijk uitgangspunt in de transformatie is dat Amstel III geen ‘eiland’ wordt binnen Zuidoost, maar een uitbreiding van Zuidoost. Kortweg houdt dit in dat het de bedoeling is dat Amstel III kansen schept voor woningzoekenden, creatieven en (beginnende) ondernemers uit Zuidoost. De wens van de gemeente is om fysieke, sociaaleconomische en culturele verbindingen te realiseren tussen Amstel III en de wijken aan de andere kant van het spoor. Ondanks de investeringen die door de gemeente de afgelopen jaren zijn gedaan om de verbinding tussen Amstel III en Zuidoost te versterken, onder ander via Masterplan Zuidoost en via investeringen in de openbare ruimte, lijkt de binding nog niet voldoende op gang te komen. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Een belangrijk doel in de Herziening Investeringsbesluit 2017 was dat Amstel III integraal onderdeel zou worden van stadsdeel Zuidoost. De harde barrière van de spoordijk zou moeten verdwijnen, waardoor de scherpe scheiding tussen de gebieden zou vervagen. Sociaaleconomisch was het idee dat Amstel III door een gemengd programma aan woningbouw, werkgelegenheid en voorzieningen een veel logischer onderdeel zou gaan uitmaken van stadsdeel Zuidoost.

De gemeenteraad nam bij de behandeling van de Herziening Investeringsbesluit 2017 de motie 1Zuidoost aan om segregatie tussen Amstel III en de Bijlmer tegen te gaan. De motie verzocht het college van B en W om omliggende wijken te integreren met Amstel III, zodat het een natuurlijk onderdeel van Zuidoost wordt. Daarnaast werd gevraagd voorstellen te doen om de omliggende wijken te versterken en te zorgen dat voorzieningen in deze wijken niet onder druk komen te staan door de ontwikkelingen in Amstel III. Ook moest worden onderzocht hoe de bevolkingssamenstelling van Amstel III en omliggende wijken even divers kan zijn. Het doel was dat er geen merkbaar verschil zou zijn tussen Amstel III en de omliggende wijken. In de Actualisering Investeringsbesluit 2021 werd een sociaal programma voor vier jaar toegevoegd, met de nadruk op drie thema's: jeugd, buurtontwikkeling en participatie. Het doel voor jeugd is om jongeren in Zuidoost actief te betrekken bij de transformatie van Amstel III. Buurtontwikkeling richt zich op het creëren van sociale cohesie en kansen voor alle inwoners van Zuidoost. Het thema 'meedoen' betekent dat Amstel III doorgroeikansen moet bieden aan ondernemers, werkzoekenden en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

Bij de Wijziging Huisvestingsverordening 2022 werd geregeld dat bewoners voorrang kunnen voorrang krijgen op een deel van de nieuwbouwwoningen in hun eigen stadsdeel. Op vrijwillige basis van marktpartijen en woningcorporaties kan bij de eerste verhuring van een wooncomplex tot 25% van de betaalbare huurwoningen met voorrang worden toegewezen. De bedoeling van de stadsdeelvoorrang is de band tussen ‘zittende’ bewoners en de nieuwe buurt te versterkten en de doorstroming te bevorderen. In Amstel III werd deze voorrang eerder op informele wijze toegepast, maar sinds 2022 verloopt dit via de Huisvestingsverordening.

96

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Perspectief van mensen die in Amstel III wonen of werken: lage binding in Amstel III en met omliggende wijken Bewoners en ondernemers zien positieve ontwikkelingen die de sociale en fysieke verbinding binnen Amstel III en met omliggende wijken verbeteren. Ze waarderen de groeiende bewonersinitiatieven die ontmoetingen bevorderen en de steun van het stadsdeel hierbij. Ook vinden ze het gunstig dat scholen dicht bij bestaande wijken worden gepland, wat meer uitwisseling tussen kinderen mogelijk maakt. Daarnaast helpt de aanleg van het Spoorpark en de verbetering van de stationsgebieden om fysieke barrières tussen Amstel III en de omliggende wijken te verminderen. Bewoners uiten daarnaast zorgen over de verbinding van Amstel III met omliggende wijken in Amsterdam Zuidoost. Bewoners die wij spraken vinden de naam 'Amstel III' niet passend bij Amsterdam Zuidoost. 'Amstel III' wekt volgens hen de indruk dat dit gebied losstaat van de rest van Zuidoost. Ze geven daarom de voorkeur aan de naam 'Bijlmer West'. Daarnaast ervaren ze het woningaanbod in Amstel III als ongeschikt, met te kleine en dure woningen, waardoor doorstroming voor jongeren en ouderen uit de omliggende wijken lastig is. Bewoners die wij spraken hebben de indruk dat er ook weinig mensen uit de omliggende wijken in Amstel III werken.

Ondernemers die wij spraken geven aan dat het lastig is om in Amstel III een werkplek te vinden. De spoorlijn wordt door bewoners en omwonenden nog steeds als een scheidslijn gezien, wat angst voor verdere segregatie en gentrificatie oproept. Perspectief ontwikkelaars: sceptisch over integratie identeit en cultuur van Zuidoost in Amstel III Enkele ontwikkelaars die wij spraken zijn sceptisch over het idee van 1Zuidoost om de identiteit en cultuur van Zuidoost in Amstel III te integreren. Een van hen stelt dat Amstel III een nieuwe wijk is die historisch geen deel uitmaakt van Zuidoost als woongebied, en dat het moeilijk is om die identiteit kunstmatig te introduceren, bijvoorbeeld via specifieke winkels. Een andere ontwikkelaar wijst op de negatieve reputatie van Zuidoost, vooral op het gebied van veiligheid, en ziet geen voordeel in het associëren van Amstel III met dat imago. In plaats daarvan geloven de ontwikkelaars dat een hoogwaardige nieuwe wijk zoals Amstel III juist een positieve invloed kan hebben op de omliggende wijken van Zuidoost. Perspectief van stadsdeel Zuidoost Stadsdeel Zuidoost ziet het als een belangrijke prioriteit om van Amstel III een 'ongedeelde stad' te maken, waar verschillende bevolkingsgroepen harmonieus samenleven. Het stadsdeel is tevreden met de voorrangsregeling voor bewoners uit Zuidoost in Amstel III, die brede steun geniet.

Toch maakt het stadsdeel zich ook zorgen over de haalbaarheid van de ‘ongedeelde stad’ in Amsterdam Zuidoost, mede als gevolg van de ontwikkelingen in Amstel III. Volgens het stadsdeel is er een risico dat het woningaanbod in Amstel III vooral hogere inkomens aantrekt wat de sociale scheidslijnen binnen het stadsdeel versterkt. Daarnaast signaleert het stadsdeel spanningen tussen bewoners in Amstel III met verschillende etnische achtergronden en tussen nieuwe en oorspronkelijke bewoners van Zuidoost. Het stadsdeel ziet het als haar verantwoordelijkheid om deze groepen met elkaar in contact te brengen en de spanningen te verminderen. Een ander belangrijk aandachtspunt volgens het stadsdeel is het creëren van ruimte in Amstel III voor lokale ondernemers met een beperkt budget. Hoewel dit financieel minder aantrekkelijk is voor projectontwikkelaars, ziet het stadsdeel grote maatschappelijke meerwaarde in het aantrekken van bedrijven die verbonden zijn met Zuidoost. Het stadsdeel pleit voor het aanbieden van lagere grondprijzen via het erfpachtstelsel, waarbij betaalbare ruimtes worden gereserveerd voor lokale ondernemers. Hoewel deze maatregel de gemeente geld kost, levert het volgens het stadsdeel belangrijke maatschappelijke voordelen op.

De directie Grond en Ontwikkeling geeft in reactie hierop aan dat het grondprijsbeleid niet het juiste instrument is om bedrijfsruimte betaalbaarder te maken. De reden daarvoor

97

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

is, volgens de directie, dat lagere grondprijzen niet leiden tot lagere prijzen in de markt die voor de bedrijfsruimtes worden gevraagd. Daarnaast wijst de directie op het risico van ongeoorloofde staatssteun.103 In het gesprek met het stadsdeel werd tevens benadrukt dat het Masterplan Zuidoost de urgentie onderstreept om ongelijkheid in het stadsdeel aan te pakken en dat het coalitieakkoord het belang van het stimuleren van lokaal ondernemerschap benadrukt. Het stadsdeel ziet de ontwikkeling van Amstel III als hét moment om deze ambities om te zetten in concrete acties en pleit ervoor om nu daad bij het woord te voegen. Perspectief van het projectteam Amstel III: binding Amstel III met Zuidoost ondanks positieve ontwikkelingen nog niet voldoende Het projectteam ziet positieve ontwikkelingen die de verbinding tussen Amstel III en omliggende wijken van Zuidoost versterken. Het projectteam waardeert de voorrangsregeling voor bewoners uit Zuidoost bij de toewijzing van huurwoningen in Amstel III, wat volgens hen de integratie bevordert. Daarnaast is het projectteam positief over het project 'Spoor,' dat zowel op stedenbouwkundig als sociaal vlak de relatie tussen Amstel III en de omliggende wijken versterkt. Ook de tijdelijke verhuur van ruimtes in Amstel III aan lokale ondernemers uit Zuidoost wordt geprezen voor het bevorderen van levendigheid en 'placemaking' in de wijk.

Tot slot ziet het projectteam het Masterplan Zuidoost als een belangrijke stap naar een hechtere gemeenschap. Het projectteam wijst ook op factoren die de verbinding tussen Amstel III en omliggende wijken belemmeren, zoals het contrast tussen hoogbouw met kleine, dure woningen in Amstel III en de ruimere, goedkopere laagbouw in Zuidoost. Daarnaast blijkt Amstel III voor sommige groepen bewoners in Zuidoost onaantrekkelijk om naartoe te verhuizen. Jongeren vinden de woningen in Amstel III onbetaalbaar, gezinnen vinden ze te klein, en ouderen die relatief groot wonen, zien weinig reden om te verhuizen naar een kleinere en vaak duurdere woning in Amstel III. Buurtgerichte ondernemers ervaren de nieuwbouw in Amstel III als te duur, terwijl betaalbare bedrijfsruimtes in Amsterdam Zuidoost steeds schaarser worden. Daarnaast is er volgens het projectteam weinig geld voor 'placemaking,' in Amstel III, een cruciaal element om verbinding te creëren tussen Amstel III en de omliggende wijken. Tot slot merkt het projectteam op dat bewoners van bestaande wijken zich vaak achtergesteld voelen, wat de kloof met Amstel III vergroot.

5.2.6

Bereikbaarheid

Vraagstuk: Amstel III heeft een goede bereikbaarheid, maar er zijn zorgen over het parkeertekort en de toenemende verkeersdrukte Amstel III heeft zich in de afgelopen jaren getransformeerd van een kantorengebied gericht op autogebruik naar een gemengd woon-werkgebied, waar de gemeente het gebruik van de auto ontmoedigt en lopen, fietsen en openbaar vervoer stimuleert. Bewoners, omwonenden en ontwikkelaars waarderen de gunstige ligging van Amstel III ten opzichte van het centrum van Amsterdam en de goede verbindingen naar andere steden. Uit de Brede Peiling 2023 blijkt dat de bereikbaarheid van Amstel III een van de grootste pluspunten is voor zowel bewoners als werkenden in Amstel III. Vooral de nabijheid van snelwegen en de goede aansluiting op het openbaar vervoer, met name de metro, worden als belangrijke voordelen gezien. Bovendien zijn bewoners tevreden over de verbeteringen in de openbare ruimte, zoals de vernieuwde wandel- en fietspaden, die de bereikbaarheid vanuit omliggende wijken hebben vergroot. Desondanks blijven er zorgen over de huidige en toekomstige bereikbaarheid van Amstel III. Het gemeentelijke beleid om parkeren ondergronds of inpandig te realiseren, heeft geleid