04 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 2 Amstel III
Tekst van het document
erfpachters tijd, wat indirect extra kosten met zich meebrengt en bijdraagt aan een negatiever saldo in de grondexploitatie. Daarnaast heeft de gemeente in Amstel III nauwelijks grondpositie, waardoor voor een aantal alles-in-een-scholen kavels moesten worden verworven. De verwervingskosten komen ten laste van de grondexploitatie, en zorgen dus voor een negatiever saldo. Extra ingewikkeldheden met scholen: Bij de scholen spelen voor een deel dezelfde ingewikkeldheden als bij andere voorzieningen en spelen daarnaast extra ingewikkeldheden. In het algemeen is ingewikkeld dat de bouw van scholen en andere maatschappelijke voorzieningen wordt gefinancierd uit de algemene middelen van de gemeente, en daardoor via een andere financiële cyclus werkt dan de grondexploitatie. Daarbij komen de Europese aanbestedingsrichtlijnen, waardoor het in Amstel III te ingewikkeld werd om de scholen in combinatie met woningen op dezelfde kavel te bouwen. Bovendien is een school moeilijker te realiseren dan bijvoorbeeld een buurtkamer, omdat een school een veel groter vloeroppervlak heeft. Een andere ingewikkeldheid met de scholen is dat op verschillende plekken in het gebied nabij de snelwegen geen scholen gebouwd mogen worden vanwege regelgeving voor geluid en fijnstof. Inmiddels zijn ondanks deze ingewikkeldheden drie van de geraamde vijf locaties voor scholen gevonden.
Hoeveel scholen er uiteindelijk komen, hangt af van hoeveel kinderen er in Amstel III wonen. En het aantal kinderen hangt af van het soort woningen dat nog wordt gebouwd. Budgettaire aspecten, in het bijzonder bij de 24-uursopvang: Een deel van de problemen zou met extra financiële ruimte verholpen kunnen worden, maar die ontbreekt zo begrepen wij uit de gesprekken. Een apart knelpunt is de 24-uursopvang. De kosten voor het bouwrijp opleveren van grond ten behoeve van voorzieningen worden betaald vanuit de grondexploitaties. De programmering (de 24-uursopvang zelf) wordt gedekt vanuit de Algemene Middelen. In Amstel III blijkt volgens ambtenaren die wij spraken de rijksbijdrage ontoereikend om de 24-uursopvang daadwerkelijk te realiseren.xl Maatschappelijke voorzieningen beperkend voor het aantal woningen: De realisatie van maatschappelijke voorzieningen is een belangrijke voorwaarde om woningbouw in Amstel III mogelijk te maken, vanuit het doel van een complete wijk. Als de woningbouwdoelstelling omhoog zou gaan van 10.000 naar 15.000 woningen, zitten de belangrijkste knelpunten bij de alles-in-een-scholen en de georganiseerde buitensport, zo kwam uit de gevoerde gesprekken naar voeren. Dat komt vooral omdat deze voorzieningen veel ruimte vragen.
Zorgpunt over kwetsbare groepen: Een ander zorgpunt dat vanuit de gemeentelijke organisatie naar voren werd gebracht is de begeleiding van kwetsbare groepen. Het beeld van de mensen die wij spraken is dat er vergeleken met de rest van de stad in Amstel III relatief veel kwetsbare groepen gehuisvest worden. In Amstel III waren op 1 januari 2024 twee locaties door Centraal Orgaan opvang asielzoekers in gebruik. Daarnaast wonen er statushouders in de wooncomplexen en andere kwetsbare groepen zoals arbeidsmigranten, en zijn er woningen voor kwetsbare jongeren en woningen voor begeleid wonen in aanbouw. Een risico dat vanuit stadsdeel Zuidoost werd genoemd is dat een concentratie van kwetsbare groepen in combinatie met onvoldoende begeleiding tot overlast kan leiden. Ingewikkeldheid met de commerciële voorzieningen: Wat betreft de commerciële voorzieningen werd door ambtenaren genoemd dat een aantal ontwikkelaars het niet eens xl
De directie Grond en Ontwikkeling benadrukt ten aanzien van de 24-uursopvang dat deze slechts deels uit
de grondexploitatie (en daarmee het Vereveningsfonds) wordt gedekt. Het gaat dan alleen om het bouwrijp opleveren van grond ten behoeve van deze voorziening. Het daadwerkelijk vestigen en in gebruik nemen van de 24-uursopvang moet gedekt worden uit de Algemene Middelen van de gemeente.
68
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
is met de concept Voorzieningenstrategie van de gemeente (zie paragraaf 13.2.4). Het verschil van inzicht zit vooral in het idee voor het centrale cluster met detailhandel bij de IKEA, dat de ambtenaren overnamen van een visie op detailhandel die door een ingehuurd bureau was opgesteld. De gemeente heeft van de ontwikkelaars begrepen dat zij meer spreiding en meer flexibiliteit gedurende de transformatie willen, en dat ontwikkelaars onvoldoende het gevoel hebben gehad dat de gemeente met hen samenwerkte bij het opstellen van de Voorzieningenstrategie. De gemeente is hiervan namelijk de penvoerder. De Voorzieningenstrategie heeft door het verschil van inzicht een conceptstatus. Wij hoorden van ambtenaren dat de dialoog met belanghebbenden in het kader van actualisatie van het Ontwikkelperspectief weer opgepakt zal worden. Vanuit het stadsdeel Zuidoost hoorden wij een zorg dat de ontwikkeling van voorzieningen achterblijft in Amstel III. Toegelicht werd dat het beeld is dat het voorzieningenniveau van stadsdeel Zuidoost lang achterbleef bij de rest van de stad, wat de ontwikkeling van het stadsdeel heeft belemmerd. Daarom vindt het stadsdeel het belangrijk dat in Amstel III niet hetzelfde gebeurt. De indruk is dat het belang van voldoende maatschappelijke voorzieningen in Amstel III goed op de politieke agenda staat.
Daarom gaat de zorg vooral over de ontwikkeling van commerciële voorzieningen in het gebied. Spanning tussen functies in de schaarse openbare ruimte In paragraaf 3.3 staan knelpunten beschreven die de gemeentelijke organisatie begin 2024 ervaarde bij het inrichten van de openbare ruimte van Amstel III. In de openbare ruimte moeten verschillende functies ingepast worden, zoals groen, sport en spel, infrastructuur en afvalinzameling. De kern van het probleem is de spanning die ontstaat doordat allerlei functies moeten worden gecombineerd in de beperkte openbare ruimte van Amstel III, waarbij de gefragmenteerde ontwikkeling een integraal beeld lastig maakte. De Strategie Openbare Ruimte die wordt opgesteld zal hier meer zicht op bieden. Ambtenaren die wij spraken proberen met de spanning om te gaan door slimme, hoogwaardige combinaties van functies te zoeken, die aansluiten op de behoefte van bewoners. De spanning neemt toe bij een hogere woningbouwdoelstelling. Die spanning wordt zichtbaar als aan de hand van de referentienormen voor groen, sport en spel gekeken wordt welke eisen dan worden gesteld aan de openbare ruimte. Ambtenaren die wij spraken proberen zo goed mogelijk aan de referentienormen voor groen, sport en spel uit 2018 te voldoen, maar het is hen niet duidelijk hoe bij de tellingen om te gaan met gecombineerd ruimtegebruik.
Zij gaven aan een te absolute interpretatie van deze normen niet als helpend te ervaren. Dit zou onder meer tot een te stroperig proces leiden en een te kwantitatieve interpretatie. Zij vinden het belangrijk dat de kennis van professionals in de gebiedsontwikkeling benut wordt om tot een kwalitatief hoogwaardige invulling van de openbare ruimte te komen. Een gerelateerd zorgpunt is parkeren. Om de schaarse openbare ruimte zo hoogwaardig mogelijk in te richten, is in Amstel III het uitgangspunt dat ontwikkelaars parkeerplaatsen ondergronds, half verdiept of inpandig realiseren op hun kavels. Wij hoorden van een ambtenaar dat de norm daarbij 0,1 is, wat betekent dat er bij een plan voor 700 woningen, 70 parkeerplaatsen moeten komen. Zorgpunten die wij van ambtenaren hoorden, zijn dat bewoners, werknemers en bezoekers een tekort aan parkeerplaatsen ervaren. Daarnaast geeft de directie Grond en Ontwikkeling aan dat bewoners, werknemers en bezoekers zich niet altijd voldoende realiseren dat parkeren in Amstel III niet zomaar op maaiveld mogelijk is of dat een parkeervergunning op straat niet vanzelfsprekend wordt verstrekt. Hierdoor kan parkeren soms kostbaar zijn en is er niet altijd een betaalbare, dichtbijgelegen parkeerplek beschikbaar.92 Verder stellen ambtenaren dat het voor ontwikkelaars in Amstel III relatief kostbaar is om parkeerplaatsen te realiseren.
Dat zorgt in het bijzonder bij de betaalbare woningen voor een probleem. De hoge investeringskosten die ontwikkelaars
69
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
moeten maken zorgen ervoor dat er nauwelijks parkeerplaatsen worden gerealiseerd voor sociale huur- en middenhuurwoningen. Dit beperkt de toegankelijkheid van Amstel III voor huishoudens met een auto en zorgt voor knelpunten. Daarnaast hebben ambtenaren aangegeven dat het lastig is om parkeerplaatsen voor mensen met een beperking te realiseren met het beleid om parkeren ondergronds of inpandig te realiseren. Parkeerplekken voor mensen met een beperking moeten namelijk binnen een straal van honderd meter van de bestemming worden aangelegd, wat volgens ambtenaren moeilijk te verwezenlijken is als parkeren op straatniveau niet is toegestaan. Om deze zorgen met betrekking tot het parkeren in Amstel III aan te pakken, werkt een advies- en ingenieursbureau aan een parkeerstrategie voor het gebied. Deze strategie zal de huidige situatie in kaart brengen en richtlijnen geven voor de toekomst. Zowel ambtenaren als het projectteam zien dit als een kans om het huidige parkeerbeleid te evalueren en waar nodig te heroverwegen. Zorg om leefbaarheid en veiligheid tijdens de transformatie Wij hoorden van de gemeentelijke organisatie dat de kwaliteit van de openbare ruimte problematisch is, met negatieve effecten op de leefbaarheid en de veiligheid in Amstel III.
Dit komt enerzijds door de gefragmenteerde aanleg en anderzijds doordat het beheer een ondergrens heeft bereikt volgens ambtenaren die wij spraken. Aanleg valt wel onder de verantwoordelijkheid van projectteam Amstel III, en beheer niet. De aanleg van de openbare ruimte is gefragmenteerd, omdat deze grotendeels volgend is op de ontwikkeling van kavels door marktpartijen. Sinds de bijsturing vanuit het Vereveningsfonds in 2022 (zie paragraaf 13.1.7) worden openbare ruimte investeringen die niet direct aan een transformatie van een kavel gerelateerd zijn in Amstel III niet meer gedaan. Een uitzondering daarop is het Hondsrugpark. Volgens de ambtelijke organisatie is het belangrijk om deze transformatieperiode zo goed mogelijk te overbruggen, door bijvoorbeeld extra in te zetten op goed beheer. Echter, dit beheer wordt juist als problematisch benoemd. Het gaat bijvoorbeeld om het opruimen van zwerfafval en graffiti, reparaties van kapotte materialen, zout strooien bij gladheid en groenbeheer. Oorzaken van onvoldoende beheer zijn volgens ambtenaren die wij spraken capaciteitsproblemen bij het schoonhouden van de stad en dat opgeleverde stukken groen niet in beheer worden genomen (zie paragraaf 3.3.1).
Daarnaast geeft de directie Grond en Ontwikkeling aan dat bezuinigingen op beheer, waardoor er weinig budget en capaciteit beschikbaar is, en het verlagen van het beheerniveau (van B- naar C-niveau) een rol spelen.93 Ambtenaren pleiten voor meer aandacht voor regelmatig onderhoud, zoals reparaties, het verwijderen van graffiti en het opruimen van zwerfafval, aangezien dit volgens hen direct bijdraagt aan de positieve beleving van de woonomgeving en de leefbaarheid door bewoners. Benoemd werd dat voor leefbaarheid en veiligheid naast het gemeentelijke beheer van de openbare ruimte, het private beheer van opgeleverde gebouwen en het omliggend terrein op de kavel belangrijk is. Particuliere ontwikkelaars besteden het beheer vaak uit aan commerciële organisaties, wat volgens ambtenaren die wij spraken bij bepaalde wooncomplexen tot problemen leidt in Amstel III, zoals bewoners die zich onveilig voelen in hun woningcomplex. Vanuit het stadsdeel werd aangegeven dat zij hier graag meer op willen sturen, maar weinig kunnen doen. Goed beheer is volgens ambtenaren die wij spraken extra belangrijk in wooncomplexen waar diverse of kwetsbare groepen samenleven, vooral bij kleinere woningen met gedeelde voorzieningen. Volgens ambtenaren ontbreekt het in sommige panden aan voldoende maatschappelijke begeleiding voor kwetsbare bewoners.
Particuliere beheerders hebben volgens hen vaak niet de kennis of middelen om effectief beheer te voeren in deze complexen met kwetsbare doelgroepen.
70
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
Ook werd benoemd dat 'place-making' zou bijdragen aan de leefbaarheid, met aanvullende voorzieningen die voor levendigheid zorgen. Bij veiligheid gaat het naast de sociale veiligheid ook om verlichting en om verkeersveiligheid, zoals oversteekplaatsen. De gemeente probeert hiervoor tijdelijk maatregelen te nemen, maar dit is niet altijd eenvoudig. Wat niet bijdraagt aan 1Zuidoost De positieve punten die ambtenaren noemden voor de verbinding met de bestaande wijken staan in paragraaf 4.1.1. Ambtenaren noemden ook punten die volgens hen niet verbindend werken tussen Amstel III en de bestaande wijken van Zuidoost aan de andere kant van het spoor, waaronder:
xli
Fysiek is er een groot contrast. In Amstel III is hoogbouw van kleine woningen van hoge kwaliteit, volgens ambtenaren. In de wijken aan de andere kant van het spoor is bestaande laagbouw van ruime woningen. Het is volgens ambtenaren voor meerdere groepen bewoners uit Zuidoost onaantrekkelijk of onmogelijk om naar Amstel III te verhuizen. Voor jongeren die nog thuis wonen in Zuidoost, is verhuizen naar Amstel III vaak financieel niet haalbaar. Dit komt mede door bijkomende servicekosten. Voor gezinnen zijn veel woningen in Amstel III te klein. Het lukt ook onvoldoende om ouderen te verleiden naar Amstel III te verhuizen. Veel ouderen die wonen in de bestaande wijken van Zuidoost wonen in relatief grote woningen. Het is lastig om hen te verleiden om hun huis te verruilen voor een woning die kleiner en vaak ook nog duurder is. Een zorg die wij van ambtenaren hoorden is dat de nieuwbouw in Amstel III te duur is voor buurtgerichte ondernemers. In de bestaande wijken van Zuidoost zijn ruimtes die goedkoper zijn, maar een deel daarvan verdwijnt ook. De gemeente wil betaalbare ruimtes voor stadsgebonden bedrijvigheid en lokale ondernemers, maar dit is volgens ambtenaren die wij spraken in Amstel III onmogelijk zonder flankerend beleid.
Volgens ambtenaren die wij spraken is het door financiële krapte in het Vereveningsfonds bijna niet meer mogelijk om kosten voor de 'zachtere' kant van de gebiedsontwikkeling te dekken uit de grondexploitatie. Zo hoorden wij dat er in Amstel III nog maar weinig geld is voor ‘place-making’, dat onmisbaar zou zijn voor het creëren van verbinding tussen Amstel III en de omliggende wijken. De directie Grond en Ontwikkeling geeft in reactie aan dat er ruimte is voor ‘zachte kosten’ voorzover deze onderdeel uitmaken van het vastgestelde investeringsbesluit en het bijbehorende krediet. Daarbij benadrukt de directie dat er, door de beperkte ruimte in het Vereveningsfonds, daarbij sterk moet worden gestuurd op de uitvoeringskosten en de proceskosten.xli 94 Volgens ambtenaren willen ontwikkelaars in Amstel III niet dat dit gebied geassocieerd wordt met de Bijlmer, omdat zij daar een negatieve associatie mee hebben. Daarom wordt het gebied Amstel III genoemd, en is de naam niet veranderd in Bijlmer-West. Ambtenaren ervaren bij bewoners uit bestaande wijken een gevoel van onrechtvaardigheid; zich achtergesteld voelen ten opzichte van Amstel III. Dat komt door het beeld dat er veel kan in de gebiedsontwikkeling en weinig in de bestaande buurt. De ambtenaren benadrukken dat er in werkelijkheid veel gebeurt in de bestaande wijken, waaronder vanuit het Masterplan Zuidoost.
De directie Grond en Ontwikkeling benadrukt dat 'zachte kosten' alleen mogen worden gemaakt als deze
passen binnen het investeringsbesluit en voldoen aan de voorwaarden van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), waardoor ze kunnen worden toegerekend aan de grondexploitatie.
71
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
Stadsdeel Zuidoost ziet het als een belangrijke prioriteit om van Amstel III een 'ongedeelde stad' te maken, waar verschillende bevolkingsgroepen harmonieus samenleven, zo bleek uit een van onze gesprekken. Er is tevredenheid over de voorrangsregeling voor bewoners uit Zuidoost in Amstel III, die brede steun geniet. Er zijn echter ook zorgen over de haalbaarheid van de ‘ongedeelde stad’ in Amsterdam Zuidoost, mede als gevolg van de ontwikkelingen in Amstel III. Als risico werd genoemd dat het woningaanbod in Amstel III vooral hogere inkomens aantrekt wat de sociale scheidslijnen binnen het stadsdeel versterkt. Daarnaast hoorden wij vanuit het stadsdeel een signaal over spanningen tussen bewoners in Amstel III met verschillende etnische achtergronden en tussen nieuwe en oorspronkelijke bewoners van Zuidoost. Het stadsdeel ziet het als haar verantwoordelijkheid om deze groepen met elkaar in contact te brengen en de spanningen te verminderen. Een ander belangrijk aandachtspunt vanuit stadsdeel Zuidoost is het creëren van ruimte in Amstel III voor lokale ondernemers met een beperkt budget. Hoewel dit financieel minder aantrekkelijk is voor projectontwikkelaars, wordt wel grote maatschappelijke meerwaarde gezien in het aantrekken van bedrijven die verbonden zijn met Zuidoost.
In een gesprek met het stadsdeel werd gepleit voor het aanbieden van lagere grondprijzen via het erfpachtstelsel, waarbij betaalbare ruimtes worden gereserveerd voor lokale ondernemers. Hoewel deze maatregel de gemeente geld kost, levert het volgens het stadsdeel belangrijke maatschappelijke voordelen op.xlii In het gesprek met het stadsdeel werd tevens benadrukt dat het Masterplan Zuidoost de urgentie onderstreept om ongelijkheid in het stadsdeel aan te pakken en dat het coalitieakkoord het belang van het stimuleren van lokaal ondernemerschap benadrukt. Het stadsdeel gaf daarbij aan dat de ontwikkeling van Amstel III hét moment biedt om deze ambities om te zetten in concrete acties." Participatie ingewikkeld Benadrukt wordt dat de gemeente bij al haar plannen de inspraak- en participatieverordening volgt. Maar ambtenaren die wij spraken, vertelden dat het in de beginfase van de ontwikkeling in Amstel III ingewikkeld was om participatie op gang te krijgen. In Amstel III woonden nog geen mensen, en in de omliggende wijken kenden mensen het gebied vooral door de IKEA. Toen de ontwikkeling in Amstel III een aantal jaar verder was, lukte het volgens ambtenaren wel om mensen bij participatietrajecten te betrekken. Het probleem was alleen dat de ontwikkeling toen al op gang was en veel keuzes voor het hele gebied al vastlagen.
Bij de planvorming voor bijvoorbeeld het Hondsrugpark organiseert de gemeente ook bewonersparticipatie met de instelling van een adviesraad van bewoners. Bij de transformatie op de kavels van de marktpartijen is participatie van bewoners in de praktijk te lastig, zo werd genoemd in een van de gesprekken die wij voerden. Dat komt door de dynamiek tussen gemeente en ontwikkelaars en door de gewenste voortgang. Snelheid en haalbaarheid van de woningbouw staan voorop. De ontwikkeling zou vertraging oplopen als er meer ingezet zou worden op participatie, zo is het beeld. De directie Grond en Ontwikkeling wijst erop dat met de komst van de Omgevingswet ontwikkelaars nu verplicht zijn om participatie bij nieuwe ontwikkelingen te organiseren. Hierdoor wordt de verantwoordelijkheid voor participatie niet alleen bij de gemeente gelegd, maar ook bij de private partijen die betrokken zijn bij de transformaties.95 Problemen met ambtelijke capaciteit In de gesprekken met ambtenaren kwamen enkele knelpunten naar voren die gaan over de
xlii
De directie Grond en Ontwikkeling geeft in reactie hierop aan dat het grondprijsbeleid niet het juiste
instrument is om bedrijfsruimte betaalbaarder te maken. De reden daarvoor is, volgens de directie, dat lagere grondprijzen niet leiden tot lagere prijzen in de markt die voor de bedrijfsruimtes worden gevraagd. Daarnaast wijst de directie op het risico van ongeoorloofde staatssteun.
72
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
ambtelijke capaciteit voor Amstel III. Ten eerste wordt er een tekort aan ambtelijke capaciteit ervaren, veroorzaakt door bezuinigingen. Daardoor is plan- en besluitvorming uitgesteld, waaronder de strategie voor de openbare ruimte en de nieuwe actualisering van het investeringsbesluit. Volgens ambtenaren hebben bezuinigingen op ambtelijke capaciteit een negatief effect op het vertrouwen van de ontwikkelaars in de gemeente. De ervaring in Amstel III is dat gebiedstransformaties arbeidsintensiever zijn dan gebiedsontwikkelingen op gemeentelijke locaties. Hierdoor liggen de zogenoemde proceskosten hoger. Binnen de gemeente is hier al jarenlang discussie over, zo hoorden wij, en steeds weer moeten deze kosten omlaag. Ten tweede worden te snelle personele wisselingen als knelpunt ervaren. De ervaring is dat het ongeveer anderhalf jaar duurt voordat iemand helemaal is ingewerkt in de complexiteit van Amstel III. Bovendien wordt continuïteit belangrijk gevonden voor de relaties met belanghebbenden. Wij begrepen uit de gesprekken dat naast persoonlijke loopbaanambities van ambtenaren, er binnen de gemeentelijke organisatie gestuurd wordt op wisselingen in de bezetting van gebiedsontwikkelingsteams.
4.2.2
Genoemd door ontwikkelaars
Wij geven in grote lijnen weer welke knelpunten genoemd zijn in onze gesprekken met ontwikkelaars. We spraken vier ontwikkelaars inclusief een ontwikkelaar gelieerd aan een woningcorporatie.96 Daarnaast hebben wij de inspraakreacties van ontwikkelaars gebruikt op de Actualisering Investeringsbesluit 2021, zoals beschreven in paragraaf 12.8.1. Businesscases lastig rond te krijgen Ontwikkelaars geven aan dat het lastig is om hun businesscases rond te krijgen, waarbij de marktomstandigheden, rijksregelgeving en gemeentelijke aspecten een rol spelen. In de huidige marktomstandigheden worden vooral de hoge rente en hoge bouwkosten als negatief ervaren. Wij gaan hierna kort in op rijksregelgeving, en dan uitgebreid op aspecten waarop de gemeente invloed heeft, namelijk gemeentelijke grondprijzen en woningsegmentatie. Wat betreft rijksregelgeving werd de invoering van de Wet betaalbare huurxliii door een ontwikkelaar als een negatieve ontwikkeling gezien. Als een belegger door huurregulering minder rendement op woningen kan halen dan de rentestand is zullen zij niet beleggen, zo lichtte de ontwikkelaar toe. Een ontwikkelaar heeft over het algemeen wel een belegger of andere afnemer van de woningen nodig. Een van de ontwikkelaars die wij spraken signaleerde meerdere knelpunten met de gemeentelijke grondprijzen.
Ten eerste zouden deze niet snel genoeg inspelen op marktontwikkelingen.xliv Ontwikkelaars geven aan dat de gemeente bij het bepalen van de grondprijzen onvoldoende rekening houdt met gestegen rentekosten en bouwkosten. Ten tweede houdt deze ontwikkelaar rekening met onzekerheid in de erfpacht, omdat hij in Amstel III de erfpacht niet eeuwigdurend kan afkopen.xlv Ten derde vindt de ontwikkelaar dat de gemeente in Amstel III de erfpachtprijs zou moet verlagen voor specifieke extra
xliii
De ingangsdatum van deze wet is 1 juli 2024. https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2024/06/25/wet-
betaalbare-huur-aangenomen-en-van-kracht-vanaf-1-juli, geraadpleegd op 26 juni 2024. xliv
Directie Grond en Ontwikkeling stelt dat tijdens het bepalen van de grondwaarde altijd uit wordt gegaan
van de laatste, meest actuele marktontwikkelingen op basis van objectieve (ingekochte) data. Er wordt geen rekening gehouden met sentiment of met verwachtingen. xlv
Als een ontwikkelaar beschikt over een eeuwigdurend erfpachtrecht, biedt de gemeente volgens de directie
Grond en Ontwikkeling altijd de mogelijkheid om dit af te kopen, indien gewenst.
73
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
uitdagingen in een gebied, zoals met grondwater. Tot slot ervaart de betreffende ontwikkelaar het als een knelpunt voor de businesscase dat betaling van de erfpacht ingaat op het moment dat de erfpachtakte geaccepteerd is en de bouw nog moet starten.xlvi De ontwikkelaar maakt hierdoor hoge kosten tot oplevering, bijvoorbeeld bijna een miljoen euro. Als de erfpachtkosten pas in zouden gaan bij oplevering, zou dit volgens hem veel schelen. Hij is ervan overtuigd dat veel projecten die nu stilliggen alsnog gestart kunnen worden als de gemeente besluit om de erfpacht pas te heffen na de oplevering van een project. Door de krappe businesscases zijn de gemeentelijke eisen voor woningbouwsegmentatie een kritische factor geworden, zo geven meerdere ontwikkelaars aan. Een segmentatie van 40-40-20 zou niet haalbaar zijn, omdat een ontwikkelaar minder zou verdienen aan woningen in de betaalbare segmenten dan in de vrije sector. Dat geldt in het bijzonder voor grotere betaalbare woningen. Een ontwikkelaar gaf aan dat het risico- en kostenverhogend is als meerdere woningsegmenten en een plintprogramma in hetzelfde gebouw moeten komen, in het bijzonder als deze onderdelen eigendom worden van verschillende partijen. Dat komt, doordat als bij een van de onderdelen een probleem ontstaat, het kan gebeuren dat de bouw van het hele gebouw niet kan starten.
Daarnaast wil een belegger of andere afnemer graag juridisch eigendom hebben dat gescheiden is van een ander, wat kostenverhogend kan zijn. De bouwkundige scheiding van eigendom binnen een gebouw vraagt bijvoorbeeld extra liften en trappenhuizen. Knelpunten die ontwikkelaars bij de gemeente ervaren De ontwikkelaars ervaren bij de gemeente vooral traagheid en stapeling van eisen als knelpunten. Alle ontwikkelaars die wij spraken in Amstel III vinden dat het te lang duurt voordat de gemeente knopen doorhakt. De gemeentelijke traagheid kost de ontwikkelaars geld, waardoor hun businesscases nog moeilijker rond te krijgen zijn. Wij begrijpen van een ontwikkelaar dat de kosten van een langere doorlooptijd vooral zitten in het vasthouden van de grondpositie. Door een slechtere businesscase kunnen ontwikkelaars minder eisen van de gemeente inwilligen. De stapeling van eisen is volgens hen een van de oorzaken van het lange gemeentelijke proces. Kortom, hoe langer de gemeente erover doet om tot afspraken te komen over allerlei gemeentelijke ambities hoe minder van deze ambities haalbaar zijn. Ontwikkelaars noemen meerdere oorzaken bij de gemeente voor de traagheid. Zij geven ten eerste aan dat zij met veel ambtenaren van verschillende afdelingen te maken hebben, die het niet altijd met elkaar eens zijn.
Ten tweede gaf een ontwikkelaar aan dat de gemeente meerdere keren toetst op dezelfde aspecten, en de gemeentelijke houding mede daardoor als wantrouwend ervaart. Ten derde gaf een ontwikkelaar aan dat beslissingen vaker dan voorheen op een hoger niveau dan de projectmanager worden genomen, wat meer tijd kost. Deze ontwikkelaar zag als achterliggende oorzaak voor de opschaling dat door de krappe financiële omstandigheden voor woningbouw de beslissingen op de gemeentelijke ondergrens zitten. Ten vierde: een ontwikkelaar noemde dat de ontwikkeling van een kavel dreigde te vertragen doordat er vanuit het projectteam geen capaciteit beschikbaar was om de ontwikkeling te begeleiden. Ten vijfde is de stapeling van eisen een oorzaak van de traagheid. Daarop gaan we dieper op in.
xlvi
Volgens de directie Grond en Ontwikkeling is het logisch dat een gebruiker van een erfpachtrecht, ook
tijdens de bouwfase (aangezien het erfpachtrecht dan al wordt benut), een vergoeding betaalt aan de erfverpachter. Dit is vergelijkbaar met de praktijk in andere gemeenten, waar ontwikkelaars bij aankoop van grond eveneens kosten maken.
74
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
Met de stapeling van eisen bedoelden ontwikkelaars onder andere:
Te weinig prioriteiten in gemeentelijke eisen, waardoor het geheel van eisen te complex en te duur uitwerkt op een kavel. Volgens een ontwikkelaar heeft de gemeente te weinig begrip voor waar een ontwikkelaar op zijn kavel mee te maken krijgt. Tegenstrijdige eisen. Een voorbeeld dat werd genoemd is dat voor een ontwikkelaar de architectonische wensen van de gemeente voor het dak niet te combineren waren met zaken die vanuit duurzaamheidseisen op het dak moesten komen. Een ander voorbeeld van een ontwikkelaar was strijdigheid van de gemeentelijke ambitie voor ondergronds parkeren met de regelgeving voor kelders. Te gedetailleerde eisen. Een ontwikkelaar gaf als voorbeeld dat de eisen uiteenlopen van de breedte van een fietstrap, de plaatsing van vleermuiskasten tot de kleur van de tegels. Een andere ontwikkelaar ervaart dat de gemeente in het algemeen bij gebiedsontwikkeling steeds gedetailleerder wil sturen, maar dat de ambtelijke capaciteit daarvoor ontoereikend is. Onnodige eisen. Volgens een ontwikkelaar toetst de gemeente bijvoorbeeld op woningkwaliteit, op aspecten zoals eenzijdige oriëntatie van woningen en lengte van gangen, terwijl dat volgens hem niet tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid behoort. Bovendien stellen beleggers die woningen afnemen kwaliteitseisen, volgens ontwikkelaars die wij spraken.
Deze beleggers hebben volgens ontwikkelaars vaak strenge kwaliteitsnormen en zijn geneigd te investeren in markten die aan hun standaarden voldoen. Door zich al aan deze standaarden te houden, vinden ontwikkelaars dat extra gedetailleerde kwaliteitseisen van de gemeente deels overbodig zijn. Eisen die te laat worden ingebracht. Een voorbeeld is dat een ontwikkelaar nadat de afspraken met de gemeente waren gemaakt, alsnog een extra architectonische wens van de gemeente kreeg. Eisen die te vroeg worden ingebracht. Een voorbeeld is dat een ontwikkelaar gevraagd werd om erfpachtafspraken te maken over het beheer van het publiek toegankelijk deel van zijn kavel na oplevering. Het ging volgens de ontwikkelaar bijvoorbeeld over het legen van vuilnisbakken en het strooien van zout bij gladheid. Op dat moment lag de prioriteit van de ontwikkelaar echter bij de start van de bouw en wist de ontwikkelaar nog niet welke partij het beheer zou gaan doen voor de belegger.
Door de stapeling van eisen loopt de ontwikkeling van Amstel III volgens ontwikkelaars minder soepel dan in de beginfase, en zij hebben verschillende suggesties voor verbetering. De gemeente zou volgens hen prioriteiten moeten stellen in de eisen, waarbij de eisen die woningen duurder maken moeten opwegen tegen de voortgang van woningbouw. Een voorbeeld dat werd genoemd zijn hoge duurzaamheid- en geluidsweringseisen die de kosten van woningen verhogen. Hoewel dit soort aspecten belangrijk zijn om een bepaalde kwaliteit te realiseren, waarschuwen ontwikkelaars dat een overmaat aan eisen de woningproductie kan belemmeren. Ontwikkelaars vragen van de gemeente ruimte voor hun eigen inbreng, vertrouwen in hun professionaliteit en een open dialoog. Een ontwikkelaar noemde als belangrijkste les voor de gemeente te zorgen dat hij zaken kan doen met de projectmanager. Dat zou betekenen dat de projectmanager voldoende mandaat zou moeten hebben om daadkrachtig te kunnen handelen. Locatie van winkels Drie van de vier ontwikkelaars die wij spraken zien het als knelpunt dat de gemeente de winkels in Amstel III vooral wil concentreren op een locatie naast de IKEA, met daarnaast enige spreiding. De ontwikkelaars willen dat dat de winkels voor dagelijkse voorzieningen meer verspreid worden over het gebied, omdat zij denken dat mensen behoefte hebben aan
75
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
nabijheid van winkels voor hun dagelijkse boodschappen. Ook zou dit bijdragen aan ontmoetingen tussen mensen die bij elkaar in de buurt wonen, en aan een gevoel van kleinschaligheid. Een nadeel dat werd genoemd van een centraal voorzieningencluster is de verwachting dat het lang kan duren voordat dit centrum is gerealiseerd. Dat zou ertoe leiden dat de nieuwe wijk lange tijd te weinig voorzieningen heeft, wat de leefbaarheid niet ten goede komt. Wat tot slot meespeelt is het financiële voordeel van meer spreiding voor een ontwikkelaar, indien een supermarkt op zijn kavel bij het te ontwikkelen programma komt in plaats van centraal op een aparte kavel. Een ontwikkelaar vertelde dat de gemeente voor zijn kavel wel heeft ingestemd met een supermarkt, waardoor de gehele businesscase met onder andere woningen positief werd. Zonder de bouw van deze supermarkt had de ontwikkeling stilgelegen. Zorgen over openbare ruimte De mogelijke bezuinigingen van de gemeente op de ontwikkeling van Amstel III wekken zorgen op bij de ontwikkelaars: zal de gemeente wel voldoende investeren in het gebied en de benodigde voorzieningen zoals parken? Meerdere ontwikkelaars uitten zorgen over of de gemeente de beloofde investeringen in de openbare ruimte wel zal doen en of dat tijdig genoeg is. Dat deden zij onder andere in de inspraak in 2021 op de Actualisering Investeringsbesluit.
In het bijzonder zijn er zorgen over het Hondsrugpark, omdat dit park als cruciaal wordt gezien voor de ontwikkeling van Amstel III. De zorgen komen onder andere door de verkeersfunctie van de Hondsrugweg die plaats moet maken voor het park. Ontwikkelaars zien dat de gemeente ook kijkt naar de gevolgen van het weghalen van deze weg voor de bereikbaarheid van het gebied per auto. Zij vrezen dat dit mobiliteitsvraagstuk of het risico van bezuinigingen de aanleg van het park kan vertragen of blokkeren. Ontwikkelaars hebben behoefte aan duidelijkheid en tempo bij de aanleg van het Hondsrugpark, en er lag zelfs een aanbod om te helpen bij snelle aanleg. De gemeente sloeg dat aanbod volgens een ontwikkelaar af om zelf de regie te houden. Verbinding met Zuidoost Meerdere ontwikkelaars geven aan een ander beeld te hebben van de relatie tussen Amstel III en andere wijken van Zuidoost dan de gemeente. Zij denken niet dat het gaat werken om het 'DNA van Zuidoost' in te bedden in Amstel III. Een ontwikkelaar geeft aan dat Amstel III een nieuwe wijk wordt die nooit tot Zuidoost als woongebied heeft behoort. Als dit DNA niet in een wijk zit, is het volgens deze ontwikkelaar vrijwel onmogelijk het gepland erin te krijgen met bijvoorbeeld winkels.
Een andere ontwikkelaar geeft aan dat de reputatie van Zuidoost niet goed genoeg is, bijvoorbeeld als het gaat om veiligheid, om het imago van Amstel III daaraan te verbinden. De ontwikkelaars zien de relatie meer andersom. Zij denken dat het bouwen van een goede nieuwe wijk een positieve uitstraling heeft op de omgeving. Parkeren Meerdere ontwikkelaars waren negatief over het parkeerbeleid in Amstel III. Een van hen gaf aan dat voldoende parkeerruimte een belangrijke vestigingsplaatsfactor is voor bedrijven. Als er te weinig parkeerplekken zijn, zouden bedrijven liever naar een ander stad gaan met ruimere parkeermogelijkheden. Een ruimer parkeerbeleid is volgens deze ontwikkelaar niet bespreekbaar bij de gemeente. Nutsvoorzieningen zoals elektriciteit Ontwikkelaars ervaren aansluitproblemen op nutsvoorzieningen. Vooral de aansluiting op het elektriciteitsnetwerk werd als belemmerend genoemd voor de voortgang van de bouw. Een ontwikkelaar beschrijft dit probleem als een ‘molensteen’ en een bedreiging voor de voortgang van de woningbouwproductie. Dit is overigens geen verantwoordelijkheid van de gemeente. Een voorbeeld dat genoemd werd is dat de bouw van woningen twee maanden moet worden stilgelegd voor de aansluiting op elektriciteit. Daarnaast werd onduidelijkheid
76
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
over stadswarmte genoemd als probleem. Op enig moment moet een ontwikkelaar een keuze maken voor de warmtevoorziening, en als dan niet duidelijk is of stadsverwarming mogelijk is, dan valt dat af.
4.2.3
Genoemd door bewoners, bedrijven en anderen
We geven in grote lijnen een overzicht van de knelpunten die naar voren kwamen in onze gesprekken met bewoners, omwonenden, mensen die in Amstel III wonen of werken, en drie organisaties die hun belangen behartigen. Daarnaast hebben we de reacties uit onze eigen online vragenlijst meegenomen, ingevuld door mensen die in Amstel III wonen of werken, evenals de resultaten van de Brede Peiling, een vragenlijst die in oktober 2023 in opdracht van de gemeente is verstuurd naar inwoners en werkenden in Amstel III.97 Veiligheidsgevoel op straat, in de wooncomplexen en in het verkeer vraag om aandacht Bewoners en organisaties die de belangen van bewoners en ondernemers vertegenwoordigen in Amstel III uiten zorgen over het veiligheidsgevoel op straat, in de wooncomplexen en in het verkeer. Onveilig gevoel op straat en in de wooncomplexen: De beleving van veiligheid in Amstel III is volgens bewoners een belangrijk aandachtspunt. Uit de Brede Peiling (oktober 2023) blijkt dat dit het grootste zorgpunt is voor mensen die in Amstel III wonen of werken. Dit komt volgens mensen die wij spraken enerzijds door concrete incidenten zoals berovingen en anderzijds door een algemeen gevoel van onveiligheid op straat, vooral 's avonds.
Het onveiligheidsgevoel wordt versterkt door de aanwezigheid van hangjongeren, slecht verlichte straten en weinig sociale controle door de afwezigheid van winkels in de plinten van de gebouwen. Bovendien hebben leegstaande kantoorpanden waar soms zwervers en verslaafden verblijven, een negatief effect op het veiligheidsgevoel. Volgens een organisatie die de bewoners vertegenwoordigt, voelen vooral vrouwen zich onveilig op straat in de avond. Daarnaast voelen bewoners zich ook onveilig in hun woningen, voornamelijk door ondermaats deurbeheer. Het is volgens hen te makkelijk voor onbevoegden om de gebouwen binnen te komen. Hoewel sommige wooncomplexen inmiddels beveiligers hebben ingehuurd, blijft het onveiligheidsgevoel bestaan. Verkeersveiligheid voor voetgangers en fietsers zorgwekkend: Verkeersveiligheid is ook een belangrijk aandachtspunt voor mensen die in Amstel III wonen of werken. Mensen die wij gesproken hebben vinden met name de verkeersveiligheid voor voetgangers en fietsers onvoldoende. Ondanks de waardering die mensen die wij spraken hebben voor de investeringen in de infrastructuur in Amstel III (zie ook successen in paragraaf 4.1.3) is de infrastructuur van de wijk volgens hen nog te veel gericht op auto's en te weinig op voetgangers en fietsers. De wegen zijn volgens hen druk, vooral tijdens evenementen in ArenAPoort.
De fietspaden zijn niet overal goed afgeschermd van het autoverkeer en de wegen zijn niet voetgangersvriendelijk. Daarnaast zijn er volgens hen te weinig oversteekplaatsen met stoplichten of zebrapaden. Bewoners ervaren het verbeteren van de verkeersveiligheid op bepaalde plekken in Amstel III als een bureaucratisch ingewikkeld proces. Lage sociale binding in de wijk Mensen die wij gesproken hebben ervaren een lage sociale binding in Amstel III. De lage sociale binding heeft volgens hen drie oorzaken: Gebrek aan ontmoetingsplekken en voorzieningen: Er is volgens bewoners die wij gesproken hebben een grote behoefte aan meer ontmoetingsplekken zoals buurthuizen en meer speeltuinen waar kinderen elkaar kunnen ontmoeten. Daarnaast ervaren zij een gebrek aan voorzieningen in de wijk. Hierdoor voelt de wijk volgens hen anoniem en ongezellig aan. Men
77
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
heeft vooral behoefte aan meer commerciële voorzieningen zoals horeca, winkels, en supermarkten, evenals recreatieve en culturele voorzieningen. Er is ook een grote behoefte aan maatschappelijke voorzieningen zoals scholen, kinderopvang, en gezondheidscentra. Met de verwachte groei van de bevolking is het volgens bewoners essentieel dat er snel meer voorzieningen komen. Korte woonduur bewoners: De observatie van de mensen die wij gesproken hebben dat bewoners in Amstel III vaak een relatief korte woonduur hebben en vervolgens weer verhuizen, schaadt volgens hen eveneens de sociale binding tussen de bewoners. De wijk wordt voornamelijk bewoond door jongeren, studenten en expats met tijdelijke huurcontracten, wat volgens sommige bewoners en omwonenden leidt tot een verminderde betrokkenheid bij de omgeving. Verschillende bewoners die wij spraken geven aan dat ze geen moeite meer doen om hun buren te leren kennen, omdat deze toch vaak snel weer vertrekken. Zelfvoorzienende wooncomplexen: Verschillende wooncomplexen in Amstel III bieden tal van voorzieningen zoals gemeenschappelijke ruimtes, werk- en studieplekken, bioscoopruimtes en sportfaciliteiten. De wooncomplexen functioneren volgens bewoners als 'eilandjes' afgezonderd van de rest van de wijk.
Bewoners geven aan hierdoor niet gestimuleerd te worden om de wijk in te trekken, wat verdere integratie en interactie binnen de gemeenschap belemmert. Gebrek aan betaalbaar en divers woningaanbod Bewoners en organisaties die de belangen van bewoners in Amstel III behartigen uiten zorgen over het gebrek aan betaalbare en diverse woningen in het gebied. Betaalbaarheid: De mensen die wij spraken, uitten voornamelijk zorgen over de betaalbaarheid van het woningaanbod in Amstel III. Ze vinden dat de definitie van 'betaalbaar' die de gemeente hanteert, niet aansluit bij hun ervaring van wat betaalbaar is. Ze hebben de indruk dat er in Amstel III voornamelijk dure woningen worden gebouwd, zeker vergeleken met de woningen in de bestaande wijken aan de andere kant van het spoor. Veel woongebouwen in Amstel III vragen naast de huur ook hoge service- en community-kosten, die kunnen oplopen tot 300/400 euro per maand. Deze bijkomende kosten vinden bewoners erg hoog. Volgens een organisatie die de belangen van bewoners in Amstel III vertegenwoordigt, betalen bewoners van nieuwbouw daarnaast ook veel voor warmte. Volgens deze organisatie leidt een warmtesysteem zoals een warmtenet tot hogere kosten dan een gasgestookte Cv-ketel, omdat bewoners hiervoor apart moeten betalen terwijl een Cv-ketel wordt meegenomen in de puntentelling van de huur.
Als de puntentelling al hoger ligt dan het maximum, leidt het niet hebben van de Cv-ketel niet tot een lagere huurprijs. Diversiteit woningaanbod: Naast de betaalbaarheid is er zorg over de kleine omvang van veel nieuw gebouwde woningen, die vooral gericht zijn op studenten, expats en jongeren. Bewoners en omwonenden die wij hierover spraken beschreven de woningen in Amstel III als 'kippenhokken' en 'duiventilletjes'. De bewoners en omwonenden gaven in de gesprekken aan een voorkeur te hebben voor een divers woningaanbod in Amstel III voor een gemengde bevolkingssamenstelling, inclusief gezinnen, starters en ouderen. Volgens de bewoners is Amstel III als gevolg van de geringe diversiteit aan woningen niet levensloopbestendig, want mensen verhuizen bij gezinsvorming en men vindt de woningen niet geschikt voor ouderen. Dit zorgt er volgens hen voor dat veel bewoners slechts tijdelijk in Amstel III wonen.
78
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
(Sociale) binding met omliggende wijken Bewoners uiten om verschillende redenen zorgen over de verbinding van Amstel III met de omliggende wijken in Amsterdam Zuidoost: Doorstroom uit Zuidoost: Amstel III voelt voor veel mensen die wij gesproken hebben als een 'enclave die buiten de Bijlmer staat'. Het woningaanbod in Amstel III wordt als klein, duur of anderszins niet passend ervaren door huidige bewoners van Zuidoost. Daardoor is Amstel III geen logische plek om naar ‘door te stromen’, in het bijzonder voor jongeren en ouderen in Zuidoost. Daarom zijn bewoners die wij spraken ook bang dat jongeren min of meer gedwongen worden Zuidoost te verlaten. Dat zet vervolgens de sociale infrastructuur in de bestaande wijken in Zuidoost onder druk. Jongeren kunnen namelijk niet meer in Zuidoost blijven wonen en bijvoorbeeld mantelzorgtaken voor hun (groot)ouders vervullen. Bovendien worden in Amstel III volgens bewoners diverse woningen aangeboden die alleen toegankelijk zijn voor mensen die ingeschreven staan voor een HBO- of WO-opleiding. Dit vormt volgens hen een extra belemmering voor de doorstroom van jongeren uit Zuidoost zonder HBO- of WO-opleiding. Er heerst twijfel of wonen in Amstel III bereikbaar zal worden voor mensen met een binding met Amsterdam Zuidoost.
Werkgelegenheid, ondernemerschap en broedplaatsen: Er werken ook weinig mensen uit de omliggende wijken bij bedrijven in Amstel III, en lokale ondernemers uit Zuidoost vinden het moeilijk om een werklocatie te vinden in Amstel III. Volgens bewoners die wij spraken kunnen de culturele broedplaatsen in Amstel III de verbinding tussen bewoners van Amstel III en omliggende buurten versterken. Bewoners uitten echter zorgen dat de aanwezige culturele broedplaatsen in Amstel III zullen verdwijnen als het gebied verder ontwikkelt. Segregatie en gentrificatie: De spoorlijn tussen Amstel III en de omliggende wijken wordt door bewoners die wij gesproken hebben nog te veel als scheidslijn ervaren tussen twee werelden. De ontwikkeling van nieuwe woonwijken zoals Amstel III, die volgens bewoners vooral toegankelijk zijn voor mensen uit een hogere sociaaleconomische klasse, leidt volgens hen tot segregatie met de omliggende wijken. Omdat deze sociaaleconomische scheidslijn volgens hen vaak samenvalt met etnische scheidslijnen, vrezen omwonenden voor het ontstaan van ‘witte’ en ‘zwarte’ wijken. Daarnaast uiten bewoners en bewonersorganisaties die wij hebben gesproken hun zorgen over het ontstaan van 'gentrificatie' in Amstel III, waarbij door de hoge woonprijzen in Amstel III een verdringing plaatsvindt van bewoners uit de bestaande wijken.
Naamgeving Amstel III: Een organisatie die de belangen van de bewoners behartigt, stelt dat de naam 'Amstel III' volgens de bewoners de indruk wekt dat dit gebied niet bij Amsterdam Zuidoost hoort. De bewoners gaven de voorkeur aan de naam 'Bijlmer West' voor het gebied. Voor de bewoners benadrukt de naam 'Amstel III' dat dit gebied geen onderdeel is van de rest van Amsterdam Zuidoost. Zorgen om uitstraling van de wijk; gebrek aan groen en matige kwaliteit van de woningen Bewoners en bewonersorganisaties uiten zorgen over de uitstraling van Amstel III. Ze beschrijven het gebied als kil en eentonig. Er is behoefte aan meer en kwalitatief beter groen en een betere kwaliteit van de woningen. Deze punten worden hieronder verder toegelicht: Uitstraling wijk: kil en eentonig: Volgens bewoners die wij spraken voelt Amstel III nog niet als een echte buurt of woonwijk. Ze beschrijven het gebied als saai, verlaten en met een kille uitstraling. Dit wordt deels veroorzaakt door de overheersende hoogbouw, die volgens sommigen een onaantrekkelijk woonklimaat creëert door de grote hoeveelheid beton. Sommige bewoners die wij spraken geven de voorkeur aan meer variatie tussen hoog- en laagbouw om de sfeer te verbeteren. Er is volgens bewoners een duidelijke disbalans tussen woon- en kantoorgebouwen, waardoor de wijk weinig sfeer heeft. Veel woongebouwen zijn
79
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
omringd door kantoren, wat bijdraagt aan het gevoel van een kille omgeving. Bovendien trekt de leegstand van verschillende kantoorpanden daklozen en verslaafden aan, wat de uitstraling van de wijk verder negatief beïnvloedt. De vele bouwwerkzaamheden in de wijk zorgen er daarnaast voor dat bewoners het gevoel hebben in een bouwput te leven. De negatieve uitstraling van de wijk wordt ook versterkt door de aanwezigheid van zwerfafval, dat ongedierte aantrekt. Kwaliteit en kwantiteit groen is een aandachtspunt: Hoewel de inrichting van de openbare ruimte op een aantal punten is verbeterd volgens bewoners die wij gesproken hebben (zie ook successen in paragraaf 4.1.3), benoemen zij het groen als aandachtspunt. Er is volgens bewoners behoefte aan meer en kwalitatief beter groen om de leefbaarheid in het gebied te vergroten. Ze stellen dat meer groen de uitstraling en sfeer van de wijk kan verbeteren, waardoor het meer als een woonwijk aanvoelt in plaats van een kantorenwijk. Ook vinden bewoners dat er te weinig groen is dat kan bijdragen aan verkoeling, en hierdoor vrezen ze dat er een hitte-eiland ontstaat bij heet weer door het vele beton. Zelfs in het recent verbeterde Spoorpark zijn er volgens bewoners die wij spraken te weinig schaduwplekken. Tot slot geven bewoners aan dat het groen niet overal even goed wordt beheerd, wat de leefbaarheid negatief beïnvloedt.
Gebrekkige kwaliteit woningen: Verschillende bewoners geven aan dat ze niet tevreden zijn over de kwaliteit van de nieuwbouwwoningen. De woningen vertonen gebreken zoals tochtige ramen, tijdelijk niet werkende liften, en energetische lekken in sommige gebouwen. Deze problemen treden al op binnen enkele jaren na de bouw, terwijl gebouwen zo'n 75 tot 100 jaar mee zouden moeten te gaan, zo gaf een organisatie aan die belangen van huurders vertegenwoordigt. Deze organisatie heeft de indruk dat de bouw niet overal goed wordt uitgevoerd in Amstel III. Zodra de bouw van een wooncomplex is afgerond, is het voor de gemeente volgens hen moeilijk om nog bij te sturen. Volgens deze organisatie zou de gemeente actiever en strenger moeten optreden om te voorkomen dat de bouw niet goed wordt uitgevoerd. Ze ervaren een vertraagde en reactieve houding van de gemeente, en een gebrek aan kennis hierover bij de ambtelijke organisatie. Een andere mogelijke verklaring voor de slechte kwaliteit volgens deze organisatie is dat de gebouwen relatief goedkoop worden gebouwd en dat er door ontwikkelaars wordt bezuinigd op materialen vanwege de hoge bouwkosten. Ook speelt volgens hen de naleving van BENG- en Greendeal/CO2normen een rol; om de CO2-uitstoot gerelateerd aan materiaalgebruik te verminderen, worden soms dunnere materialen gebruikt.
Noodzaak voor verbetering van burgerparticipatie en communicatie vanuit de gemeente Burgerparticipatie kan beter: Een organisatie die de belangen van bewoners vertegenwoordigt, stelt dat de gemeente beter moet omgaan met actieve bewoners en omwonenden die willen meedenken met de plannen voor Amstel III. Hun ervaring is dat de gemeente op papier burgerparticipatie wil, maar in de praktijk moeite heeft met het betrekken van actieve burgers. Volgens deze organisatie komt dit doordat dialoog niet goed aansluit op de gemeentelijke processen bij gebiedsontwikkeling. De gemeente moet de dialoog met actieve burgers volgens hen verbeteren en hen meer betrekken bij de planvorming. Volgens de organisatie worden bewoners, omwonenden en ondernemers vaak te laat betrokken bij het maken van plannen. Omdat bewoners vaak te laat in het ontwikkelproces worden betrokken, wordt er volgens hen te weinig met hun adviezen gedaan. De indruk is dat hun adviezen slechts leiden tot kleine aanpassingen in de reeds grotendeels vastliggende plannen voor Amstel III. Betere communicatie en terugkoppeling: De communicatie vanuit de gemeente naar bewoners en ondernemers kan op meerdere punten verbeterd worden. Bewoners geven aan dat ze zich onvoldoende geïnformeerd voelen over de planvorming in Amstel III. Voor
80
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
veel bewoners is het onduidelijk wat de plannen zijn en waar ze deze informatie kunnen vinden. Hierdoor voelen ze zich onvoldoende betrokken bij de ontwikkelingen. Bewoners die wij gesproken hebben geven aan dat de behoefte aan de wijze van communicatie van de gemeente uiteenloopt van meer beeldmateriaal, tot social media en informeren via brieven of gebouweigenaren. Uit onze gesprekken blijkt ook duidelijk dat bewoners niet alleen bevraagd willen worden, maar ook meegenomen willen worden bij het verdere vervolg: wat gebeurt er met hun inbreng en welke afwegingen heeft de gemeente daarbij. Bewoners ervaren dat er vaak geen terugkoppeling is over wat er met hun inbreng gebeurt, wat volgens hen wantrouwen richting de gemeente voedt. Een bewonersorganisatie vindt daarnaast dat de communicatie vanuit de gemeente belangrijk omdat zij ervaren dat de gemeente niet altijd vasthoudt aan de eenmaal vastgestelde doelen voor het gebied. Ze hebben de behoefte om beter geïnformeerd te worden door de gemeente als er afgeweken wordt van de nagestreefde ambities en plannen voor Amstel III. Betere communicatie met lokale ondernemers: De communicatie van de gemeente richting lokale ondernemers kan eveneens verbeterd worden volgens mensen die wij gesproken hebben. Een organisatie die bewoners en ondernemers vertegenwoordigt, stelt dat de gemeente een andere taal spreekt dan de lokale ondernemers.
Lokale ondernemers uit Zuidoost ervaren dat het moeilijk is om toegang te krijgen tot een werkruimte in Amstel III, en ze voelen vaak dat het gebied niet voor hen bedoeld is. Makelaars die ruimtes verhuren, kiezen volgens de organisatie waar wij mee spraken vaak voor ondernemers waarmee ze makkelijker kunnen communiceren. Volgens deze organisatie worden lokale ondernemers hierdoor benadeeld. Betere begeleiding van lokale ondernemers zou hier een bijdrage in kunnen leveren. Tekortkomingen openbaarvervoer en onvoldoende parkeergelegenheid Zorgen om metro en nachtnet: Hoewel de mensen die wij spraken die in Amstel III wonen en werken de verbinding met het openbaar vervoer in het algemeen als positief ervaren (zie ook successen in paragraaf 4.1.3), zijn er ook knelpunten benoemd, vooral met betrekking tot het metrovervoer. De metro is het meest gebruikte openbaarvervoersmiddel in Amstel III volgens de Brede Peiling (oktober 2023). Bewoners die wij spraken storen zich eraan dat de metro regelmatig uitvalt door personeelstekorten. Ook vinden ze de metro soms te druk, vooral tijdens evenementen in ArenAPoort. Over het algemeen vinden bewoners de frequentie van de metro te laag en vrezen dat deze in de toekomst nog verder zal afnemen door aanpassingen in het metronetwerk.
Een ander punt van zorg is dat Amstel III onvoldoende op het nachtnet is aangesloten, wat het ’s avonds en ’s nachts lastig maakt om het gebied met het openbaar vervoer te bereiken. Onvoldoende parkeergelegenheid: Uit de Brede Peiling (oktober 2023) blijkt dat een groot deel van de mensen die in Amstel III wonen of werken regelmatig of vaak een auto gebruikt. Bewoners vinden echter dat er een gebrek is aan – betaalbare – parkeergelegenheden voor zowel bewoners, werknemers als bezoekers. Het tekort aan parkeerplekken is vooral groot tijdens evenementen in ArenAPoort, zoals tijdens een wedstrijd van Ajax. Bewoners vinden dat de gemeente over het hoofd ziet dat zij en bezoekers nog sterk afhankelijk zijn van de auto en dat het openbaar vervoer op dit moment nog geen volwaardig alternatief biedt. Ze vrezen dat het parkeerprobleem alleen maar groter gaat worden naarmate er meer mensen in Amstel III komen wonen.
5
Belangrijkste vraagstukken
Op basis van de documentenanalyse en gesprekken die wij voerden, staan in dit hoofdstuk vraagstukken die in Amstel III hebben gespeeld of momenteel spelen. Het zijn vraagstukken die wij als rekenkamer zien, zonder te streven naar volledigheid. Daarbij richten we ons op
81
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
de ontwikkeling sinds het Investeringsbesluit Kantorenstrook Amstel III 2012. Deze vraagstukken zijn bij ons in beeld gekomen in gesprekken over de ontwikkeling van Amstel III met ambtenaren, bewoners, ontwikkelaars en andere belanghebbenden. De vraagstukken zelf zijn ongelijksoortig. Soms gaat het om knelpunten die breed door (vrijwel) alle betrokkenen worden onderkend. In andere gevallen geeft het vraagstuk een probleem weer waarover verschillend wordt gedacht of waarbij sprake is van een dilemma. Maar het gaat soms ook om een vraagstuk waar niet zozeer sprake is van een verschil van inzicht, dilemma of knelpunt, maar meer van een belangrijke en moeilijke opgave die bepalend is voor het verloop van de ontwikkeling. Het verbindende element van deze vraagstukken is dat ze, naar onze mening, belangrijk zijn om het verloop van de ontwikkeling van Amstel III te kunnen begrijpen. Een vraagstuk leiden we eerst in, en we vatten de feiten uit de documenten samen. Vervolgens beschrijven we verschillende perspectieven op een vraagstuk, vanuit de betrokken partijen. Tot slot geven wij weer hoe het projectteam met het vraagstuk omgaat.
5.1 Wonen 5.1.1
Woningaantal
Het vraagstuk: uitbreiding woningbouw beperkt door voorzieningenniveau De woningbouwproductie in Amstel III speelt een cruciale rol in de Amsterdamse woningopgave. Hoewel het plan is om 10.000 woningen te realiseren, met een mogelijke uitbreiding naar 15.000, wordt deze uitbreiding beperkt door het 'maximum laadvermogen' van de wijk. Dit verwijst naar de noodzaak om voldoende maatschappelijke voorzieningen te creëren om een leefbare en complete wijk te garanderen. Het huidige geplande voorzieningenprogramma is voldoende voor de bouw van 10.000 woningen tot 2030. Als er meer maatschappelijke voorzieningen in of nabij Amstel III kunnen worden gerealiseerd, kan dit aantal worden uitgebreid naar 15.000 woningen. De uitbreiding van het voorzieningenprogramma wordt echter bemoeilijkt door twee factoren. Ten eerste is een groot deel van de grond in Amstel III uitgegeven in erfpacht, waardoor de gemeente beperkt controle heeft en afhankelijk is van de medewerking van erfpachters voor het realiseren van maatschappelijke voorzieningen. Daarnaast vragen sommige maatschappelijke voorzieningen, zoals scholen en sportfaciliteiten, veel ruimte, wat de realisatie binnen de bestaande plannen uitdagend maakt. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk De woningbouwdoelstellingen voor Amstel III zijn door de jaren heen aanzienlijk gewijzigd.
In de Structuurvisie 2040 (2011) lag de ambitie op 5.000 woningen tot 2040. Dit werd in het Investeringsbesluit 2012 bijgesteld naar een woningbouwdoel van 2.000 woningen, waarvan 500 gepland waren tussen 2011 en 2021. Bij de Herziening Investeringsbesluit 2017 werd de lat aanzienlijk hoger gelegd, met een doelstelling van 15.000 woningen tot 2040, waarvan 5.000 woningen vóór 2028. In de Actualisering Investeringsbesluit 2021 werd dit aantal weer verlaagd naar minimaal 10.000 woningen tot 2040, met de mogelijkheid om dit uit te breiden met 5.000 extra woningen. Deze verlaging kwam voort uit de beperkingen rond het realiseren van maatschappelijke voorzieningen in het gebied. Hoewel verwacht werd dat de vraag naar voorzieningen zou toenemen naarmate meer mensen naar Amstel III zouden verhuizen, bleek het moeilijk om met name scholen te realiseren vanwege de strikte wettelijke eisen en de grote oppervlakte van scholen. Hierdoor bereikte de woningbouw in Amstel III het zogenaamde 'maximum laadvermogen'. Dit betekent dat hoewel het theoretisch mogelijk is om duizenden woningen te bouwen, de praktijk wordt beperkt door wat de gemeente kan garanderen qua basisvoorzieningen. Het voorzieningenprogramma dat in de Actualisering Investeringsbesluit 2021 werd voorgesteld, zou voldoende zijn voor een groei van ongeveer
82
Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2
10.000 woningen tot 2030. Als meer maatschappelijke voorzieningen in of nabij Amstel III gerealiseerd kunnen worden, kan dit aantal worden verhoogd naar 15.000 woningen. Perspectief van ambtenaren en het projectteam: projectteam is trots op de realisatie van maatschappelijke voorzieningen, ondanks dat het tekort van enkele voorzieningen de woningproductie belemmert Het projectteam is trots op de maatschappelijke voorzieningen die in aanbouw en in planvorming zijn. Volgens ambtenaren die wij spraken zijn de maatschappelijke voorzieningen meestal een klein onderdeel van het totale programma op een kavel, met lagere erfpachtprijzen. Dat neemt niet weg dat er in de onderhandelingen iets tegenover moet staan, en dat de uitvoering lastig kan zijn. Daarom zijn zij trots dat dit toch lukt. De bouw van scholen en buitensportfaciliteiten vormt echter een knelpunt vanwege de ruimte die deze voorzieningen vereisen. Hoewel de gemeente al enkele kavels heeft verworven voor scholen, zijn er nog meer locaties nodig om 15.000 woningen te realiseren. De realisatie van maatschappelijke voorzieningen wordt volgens het projectteam bemoeilijkt door de eigendomssituatie in Amstel III. Het projectteam ervaart dat het gemeentelijk beleid voor de realisatie van maatschappelijke voorzieningen onvoldoende rekening houdt met het bijzondere karakter van een transformatiegebied zoals Amstel III.