04 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 2 Amstel III

Genoemd door gemeentelijke organisatie

Wij geven in grote lijnen weer welke successen en succesfactoren genoemd zijn in onze gesprekken met mensen van de gemeentelijke organisatie. We spraken met mensen van het projectteam Amstel III en de ambtelijk opdrachtgever. Ook spraken wij met mensen van directie Maatschappelijke Voorzieningen en stadsdeel Zuidoost.83 In de tekst verwoorden wij dit als meningen van mensen van de ‘gemeentelijke organisatie’. Voor de duidelijkheid wijzen wij erop dat dit beeld is ontstaan op basis van gesprekken met individuen en dat het geen standpunten zijn van de gemeentelijke organisatie als geheel. Transformatie op gang in een verloederd gebied De gemeente wilde aanvankelijk vooral de negatieve situatie waarin Amstel III zat

xxviii

Dit betekent volgens de directie Grond en Ontwikkeling dat de grondprijs het verschil is tussen de

marktwaarde en de stichtingskosten. De grondprijzen zijn daarmee marktconform (ze volgen de marktontwikkelingen) en houden rekening met de beperkingen die de gemeente in erfpachtcontracten oplegt. Bij middeldure huurwoningen gaat het onder andere om de uitpondtermijn, de sturing op de huurprijs en huurindexatie.

52

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

doorbreken, en dat lukte met de start van de transformatie. Met de negatieve situatie werd de verloederde situatie van het kantoorgebied bedoeld met veel leegstand en een onaantrekkelijke en slecht onderhouden openbare ruimte. Het was daardoor slecht gesteld met de leefbaarheid en veiligheid van het gebied. De gemeente had naast een maatschappelijk belang ook een financieel belang bij het doorbreken van de negatieve spiraal, vanwege verwachte toekomstige erfpachtinkomsten.xxix Geholpen door de gunstige marktomstandigheden in de periode 2015-2018 lukte het om de markt voldoende vertrouwen te geven om in het gebied te investeren. Nadat de eerste marktpartij investeerde in de buurt van station Holendrecht, kregen meer investeerders interesse. De ontwikkeling bij station Holendrecht had zo een vliegwieleffect op de rest van Amstel III. Daarna kwam er een totaalplan voor het gebied en kwam de woningbouw op gang. Het oplossen van de kantorenleegstand had niet langer de focus, maar het tot stand brengen van een levendig woon-werkgebied. De transformatie kwam volgens de gemeentelijke organisatie op gang toen rond 2015/2016 de markt en de gemeente investeerden in de zuidoostelijke hoek van Amstel III, in de buurt van station Holendrecht en het AMC. De gemeente had de markt nodig, omdat bijna alle grond in Amstel III al in erfpacht was uitgegeven.

Een buitenlandse investeerder had interesse door de gunstige, bereikbare ligging en bouwde in relatief korte tijd het grote wooncomplex OurDomain. Hiervoor werd een groot verloederd leegstaand kantoor gesloopt. De gemeente investeerde in de openbare ruimte, zoals in het Spoorpark en het stationsplein, en werkte samen met het AMC aan het entreegebied. Daarnaast transformeerde een naastgelegen leegstaand kantoor naar het Amsterdam Health and Technology Centre (zie ook paragraaf 9.2.2). Voortgang door speelruimte ten opzichte van segmentatiedoel Ambtenaren die wij spraken zijn trots op de voortgang van de woningbouw in Amstel III. Dat het ondanks de slechte marktomstandigheden op dit moment lukt om te bouwen, is volgens de gemeentelijke organisatie vooral te danken aan de speelruimte die het projectteam Amstel III heeft ten opzichte van het segmentatiedoel van 35-35-30 op gebiedsniveau. Er is tot 1 januari 2024 meer sociale huur gebouwd dan het doel is, en minder vrije sector. Dat geeft de gemeente enige onderhandelingsruimte voor het realiseren van gemeentelijke ambities, zoals woninggrootte, koopwoningen, stedenbouwkundige kwaliteit, en maatschappelijke voorzieningen, zo gaven ambtenaren aan die wij spraken. Een voorbeeld hiervan is dat er op een kavel maatschappelijke voorzieningen komen, in ruil voor een lager aandeel sociale huurwoningen.

Vernieuwende ontwikkelstrategie en inzet van instrumentarium Voor de transformatie van Amstel III bedacht het projectteam een nieuwe werkwijze, omdat zij de gebruikelijke werkwijze ontoereikend vond. De ambtenaren die wij spraken zien de nieuwe werkwijze voor Amstel III als cruciaal voor de transformatie van het gebied, en als belangrijk voor de opbouw van gemeentelijk beleid voor transformatiegebieden. Ambtenaren die wij spraken geven aan dat dit een behoorlijke inspanning was, ook omdat

xxix

Hoewel leegstand op korte termijn geen directe gevolgen heeft voor de erfpachtinkomsten, kan het bij

erfpachtherzieningen aan het einde van een tijdvak, zoals de canonherziening einde tijdvak, leiden tot lagere opbrengsten. Dit was met name relevant in Amstel III, waar veel erfpachtrechten van de vaak leegstaande kantoren in het tweede deel van hun looptijd zaten en op termijn richting een dergelijke canonherziening gingen. Door het gebied succesvol te transformeren, stijgen de erfpachtopbrengsten op de lange termijn, wat weer ten goede komt aan de gemeenschap.

53

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

het veel uitleg vergde aan de rest van de ambtelijke organisatie en het gemeentelijk beleid voor transformatiegebieden moest worden opgebouwd. De gebruikelijke werkwijze van de gemeente was gericht op gemeentelijke locaties zoals IJburg. In Amstel III kon de gemeente echter niet zelf de regie voeren en grond uitgeven, zoals op de gemeentelijke locaties gebruikelijk is. Het gebied is namelijk veel minder maakbaar omdat de grond grotendeels al in erfpacht is uitgegeven. In de vernieuwende werkwijze werden als belangrijk voor het succes de volgende elementen benoemd: Co-creatie met de markt: Essentieel voor het succes van de nieuwe werkwijze vindt de gemeentelijke organisatie de co-creatie met marktpartijen, waarbij zij op basis van vertrouwen en openheid samenwerken. Dit vraagt om het opbouwen van een netwerk met goede relaties. In Amstel III hielp daarbij dat marktpartijen onderling samenwerken, in Bullewijk in Stichting Hondsrugpark en in Paasheuvelwijk in de BIZ Paasheuvel Village. Integrale gebiedsontwikkeling met daarbinnen ontwikkeling per kavel: Ook cruciaal was de aanpak van integrale gebiedsontwikkeling met daarbinnen ontwikkeling per kavel door de erfpachters die dat willen, zo gaven ambtenaren aan.

Voor de integrale ontwikkeling werden de plannen globaal uitgewerkt voor het hele gebied, waarbinnen op het niveau van deelgebieden verder uitwerkingen werden gemaakt op het gebied van stedenbouw en volume, in samenwerking met marktpartijen. Dat gebeurde voor een deelgebied onder leiding van een extern bureau. Ook de onderlinge samenwerking tussen marktpartijen in deze deelgebiedsprocessen was belangrijk volgens de gemeentelijke organisatie, mede omdat dit formeel bezwaar tegen elkaars kavelplannen voorkwam. Binnen de hiervoor genoemde planvorming, is de ontwikkeling kavelgewijs. Dat betekent dat het initiatief bij een erfpachter ligt, die een ontwerp voor zijn kavel indient bij de gemeente. Erfpachters hoeven in Amstel III dus niet verplicht samen te werken in een bouwblok van meerdere kavels, en hoeven dus ook geen gezamenlijk ontwerp voor hun kavels in te dienen bij de gemeente. Daarmee werd volgens de ambtenaren een extra barrière voor transformatie voorkomen. In Amstel III was een aanpak zonder verplichte samenwerking mogelijk, omdat het gebied uit relatief grote kavels bestaat. Bovendien werd de samenwerking al in een eerder stadium van het proces georganiseerd, namelijk bij de deelgebiedsvisies. Deze visies bieden flexibiliteit voor verdere uitwerking per kavel, zo gaf de gemeentelijke organisatie aan.

Instrumentarium van erfpachtafspraken en uitzondering op het bestemmingsplan: Bij de kavelgewijze ontwikkeling is het gecombineerde instrumentarium van erfpachtafspraken en uitzondering op het bestemmingsplan een succesfactor, volgens ambtenaren die wij spraken. Het idee is dat de omzetting van erfpachtafspraken van kantoor naar onder andere woningen en de mogelijkheid voor verdichting met meer vierkante meters vloeroppervlak financieel gunstig zijn voor de erfpachter. Dat geeft de gemeente een onderhandelingspositie. Een voorbeeld in Paasheuvelwijk is dat de gemeente bij een bouwplan met diverse bouwhoogtes en schaalgroottes van gebouwen meer verdichting toestaat, omdat deze diversiteit stedenbouwkundig beter is. Dat een plan van een erfpachter voor woningbouw in Amstel III niet in het bestemmingsplan past, geeft de gemeente een extra sturingsmogelijkheid. Bij de start van de transformatie was een nieuw bestemmingsplan met woonfunctie geen optie. Een reden die daarvoor werd genoemd is dat het in erfpacht uitgegeven kantooroppervlak toen niet weg bestemd kon worden. Werken met uitzonderingen op het bestemmingsplan was daarom nodig, en blijkt in de praktijk goed te werken. Over de kavelgewijze ontwikkeling is verder nog relevant om te noemen dat in de onderhandelingen om tot afspraken te komen, erfpachters die meer risico namen daar meer vrijheid voor terugkregen, zo hoorden wij

54

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

van ambtenaren. Deze risico's waren in de beginfase groter, zo gaven zij aan. Korte looptijd van de investeringsbesluiten & programmatische sturing op gebiedsniveau: Tot slot werden de relatief korte looptijd van de investeringsbesluiten en de mogelijkheid om binnen het gebied met het programma te schuiven als succesfactoren benoemd in de werkwijze van Amstel III. Vanwege het negatief financieel saldo, mocht er van de beheerder van het Vereveningsfonds geen investeringsbesluit voor een lange periode worden genomen in Amstel III. Hoe langer de looptijd, hoe hoger het negatieve saldo namelijk zou zijn. Hoewel dit als een beperkende factor kan overkomen, blijken de kortlopende investeringsbesluiten in de praktijk goed uit te pakken. Ambtenaren geven als reden hiervoor dat het financieel en inhoudelijk flexibiliteit geeft. De programmatische sturing op gebiedsniveau geeft ook flexibiliteit. Er kan met het programma voor wonen en andere functies als het ware geschoven worden tussen kavels, zolang de bestuurlijk vastgestelde doelstellingen voor Amstel III gehaald worden. Woningbouwcorporaties aan boord Het projectteam Amstel III en de ambtelijk opdrachtgever hebben er de afgelopen jaren op ingezet om woningcorporaties in Amstel III te krijgen, en zijn heel blij dat dit gelukt is. Zij zien dit als een succes voor Amstel III en een belangrijke les voor andere transformatiegebieden.

De ambtenaren geven aan dat er meer zekerheid is dat er op termijn betaalbare huurwoningen blijven wanneer deze van corporaties zijn, dan wanneer deze in particuliere handen zijn. Particuliere sociale en middeldure huurwoningen mogen namelijk na een bepaalde termijn verkocht worden in de vrije sector. Deze uitpondtermijn was in de beginfase van Amstel III 15 jaar, en is momenteel 25 jaar. Daarnaast zien de ambtenaren de woningcorporaties als goede beheerders, onder andere vanwege hun binding met het gebied en omliggende gebieden en vanwege hun kennis van maatschappelijk vastgoed. Tot slot is de ervaring van de ambtenaren die wij hierover spraken, dat het makkelijker is om met corporaties tot afspraken te komen over grotere woningen voor gezinnen en woningen voor andere doelgroepen. Voldoende grote woningen realiseren blijft echter lastig, en de ambtenaren vinden het daarom wel jammer dat het uitgangspunt om op stedelijk niveau voor sociale huurwoningen (exclusief studenten- en jongerenwoningen) een gemiddelde oppervlakte van 60 m² gbo te realiseren niet meer in de samenwerkingsafspraken met de woningcorporaties staat vanaf 2024 (zie tekstkader aan het einde van paragraaf 3.1.3).

Ambtenaren die wij spraken denken dat het vooral gelukt is om de corporaties aan boord te krijgen doordat het projectteam Amstel III hierover vanaf 2016 met woningcorporaties en vanaf 2017 met marktpartijen het gesprek is aangegaan. De ambtenaren zetten zich er daarbij voor in dat corporaties zouden gaan samenwerken met marktpartijen. Deze werkwijze is in Amstel III nodig, omdat de gemeente zeer beperkt grond heeft om aan corporaties uit te geven. De ambtenaren ervaarden dat het voor de woningcorporaties een nieuwe werkwijze was. Daarnaast hadden corporaties beperkte investeringsmogelijkheden en vonden zij het risicovol om in Amstel III te investeren, zo gaven de ambtenaren aan. Vanaf 2017 ging het projectteam ook in gesprek met marktpartijen, om duidelijk te maken dat de gemeente graag wil dat zij met corporaties samenwerken in Amstel III. Het kostte het projectteam dus moeite, maar de afgelopen jaren is het in meerdere projecten gelukt dat de betaalbare woningen bij corporaties komen (zie paragraaf 13.2.9). Ambtenaren die wij over Amstel III spraken, willen naast sociale huurwoningen graag meer middeldure huurwoningen laten bouwen door woningcorporaties. Zij hoorden van een

55

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

woningcorporatie dat zij dat ook als hun opgave zien, om bij te dragen aan gemengde wijken en om de middengroep te helpen die ook niet zelfstandig kan voorzien in haar woonbehoefte. Dat lijkt een succes, en de ambtenaren kregen van de corporatie ook positieve reacties op ontwikkelingen bij en communicatie met de gemeente. Ambtenaren hoorden van een woningcorporatie echter wel een aantal blokkades die in algemene zin (en niet specifiek bij Amstel III) spelen. Ten eerste is de financiering van middenhuur ongunstiger dan sociale huur. Dat komt door Europese staatssteunregels, waarover in Brussel wel op constructieve wijze wordt gesproken, zo was het signaal. Ten tweede is er kritiek op de gemeentelijke grondprijzen, namelijk dat de financiële ruimte in het Vereveningsfonds voor de interessante eeuwigdurende middenhuur bij de gemeente beperkt is. En voor middenhuur voor 25 jaar wordt de onzekerheid over de uiteindelijke grondprijs lastig gevonden. De woningcorporatie heeft bij de ambtenaren aangegeven dat het hierbij gaat om de lange wachttijden voor grondprijsadviezen en de beperkte transparantie in de prijsstelling die het lastig maken om een voorspelbare en haalbare businesscase op te stellen tijdens de planfase. Ten derde staat de financiële haalbaarheid van middenhuur onder druk door hoge rente, hoge grondprijzen en gematigde huren.

Ten vierde schuurt de scheiding tussen segmenten die onder andere bouwkundig nodig is vanwege het onderpand soms met de wens om segmenten te mengen.84xxx

Reactie directie Grond en Ontwikkeling op ervaren blokkades

In reactie op deze genoemde blokkades benadrukt de directie Grond en Ontwikkeling van de gemeente dat het bouwen van sociale huurwoningen door woningcorporaties een kerntaak is, zoals geborgd in de Woningwet en de prestatieafspraken tussen de gemeente en de woningcorporaties. Daarbij stelt de directie dat deze afspraken en de beschikbare voorzieningen om sociale huurwoningen gunstiger te maken, niet betekenen dat er geen aandacht is voor middeldure huur. Daarnaast plaatst de directie een opmerking bij de door woningcorporaties ervaren blokkades in het realiseren van middeldure huurwoningen als gevolg van beperkte financiële ruimte in het Vereveningsfonds. De beperkte financiële ruimte in het Vereveningsfonds voor eeuwigdurende middenhuur hangt volgens de directie samen met de lagere grondprijzen voor dit type huurwoningen, in vergelijking met middenhuurwoningen die na 25 jaar uitgepond mogen worden. Bij laatstgenoemde wordt de uitpondwaarde vooraf verdisconteerd in de grondprijzen, wat leidt tot hogere grondopbrengsten. Omdat met deze lagere grondprijzen in veel grondexploitaties geen rekening is gehouden, kan het Vereveningsfonds volgens de directie slechts beperkt het financiële verschil opvangen.

Hierdoor is het mogelijk om een klein aantal projecten om te zetten naar eeuwigdurende middenhuur, maar een grootschalige transitie is volgens de directie financieel niet haalbaar vanwege de aanzienlijk lagere grondopbrengsten.85 Maatschappelijke voorzieningen in aanbouw en in planvorming De ambtenaren die wij hierover spraken zijn trots op de maatschappelijke voorzieningen die in aanbouw en in planvorming zijn (zie voor de stand van zaken paragraaf 3.2.2). Ontwikkelaars blijken bereid om voorzieningen zoals een jongerencentrum, een gezondheidscentrum en buurtkamers in hun programma op te nemen. Volgens ambtenaren die wij spraken zijn de maatschappelijke voorzieningen meestal een klein onderdeel van het xxx

Toelichting van de rekenkamer: beleggers willen graag dat hun eigendom bouwkundig is gescheiden van

het eigendom van anderen (zoals een woningcorporatie). Dit betekent dat, als meerdere segmenten en eigenaren in één kavel moeten worden gerealiseerd, er extra bouwkundige aanpassingen nodig zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om extra liften en trappenhuizen. Bron: Interview, 19 maart 2024, p. 6.

56

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

totale programma op een kavel, met lagere erfpachtprijzen. Dat neemt niet weg dat er in de onderhandelingen iets tegenover moet staan, en dat de uitvoering lastig kan zijn. Daarom zijn zij trots dat dit toch lukt. De alles-in-een-scholen zijn nog moeilijker, omdat deze een relatief groot oppervlak hebben, omdat de gemeente nauwelijks grondpositie heeft in Amstel III en door de wettelijk eisen aan scholen. Ambtenaren ervaren het daarom als een groot succes dat er twee alles-in-een-scholen in Bullewijk in planvorming zijn dankzij kavelverwerving, en dat er een kavel in Paasheuvelwijk is gereserveerd voor een school. De scholen komen op een kavel zonder gestapelde functiemenging. Dit heeft dan weer het voordeel dat de lagere bouwhoogte van de scholen stedenbouwkundig voor afwisseling zorgt. In een gesprek werd aangegeven dat overleg en samenwerking binnen de gemeente helpen om maatschappelijke voorzieningen te realiseren. Sinds vijf jaar is er voor stadsdeel Zuidoost een stuurgroep op hoog ambtelijk niveau tussen drie gemeentelijk directies en het stadsdeel, waardoor de samenwerking voor maatschappelijke voorzieningen is verbeterd. Naast de successen zijn er knelpunten benoemd bij de maatschappelijke voorzieningen. Deze knelpunten staan in paragraaf 4.2.1.

Investeren in openbare ruimte, waaronder parken De gemeentelijke organisatie ziet de investeringen in parken en andere openbare ruimte als een succes en als aanjager voor de gebiedsontwikkeling van Amstel III. De investeringen zitten zowel in de grotere eenheden openbare ruimte als in de investeringen rond de kavels die worden ontwikkeld (zie voor de stand van zaken paragraaf 3.3). Voorbeelden van grotere eenheden zijn het gerealiseerde Spoorpark, het heringerichte stationsplein Holendrecht en het geplande Hondsrugpark. In de parken gaat het niet alleen om groen, maar ook om sport en spel en om fiets- en voetgangersverbindingen. Het Spoorpark heeft de noord-zuidverbinding over de A9 versterkt en het gebied beter toegankelijk gemaakt. Ambtenaren gaven aan dat het juist in de huidige lastige marktomstandigheden belangrijk is om te investeren in bijvoorbeeld het Hondsrugpark, dat werd benoemd als levensader in Amstel III. De gemeenteraad stemde in 2021 in met het Hondsrugpark en de gemeente krijgt voor dit park cofinanciering van de rijksoverheid. Het budget voor de realisatie van het Hondsrugpark is opgenomen in de grondexploitatie, en de aanleg van dit park is naar voren gehaald in de planning, zo gaf het projectteam aan. Het versnellen wordt wel bemoeilijkt door de noodzaak om rekening te houden met verkeersstromen van en naar het evenemententerrein in ArenAPoort.

Bij de investeringen rond de kavels gaat het om groene buurtstraten en investeringen in door erfpachters teruggegeven openbare ruimte. Groene buurtstraten met ruimte voor sport en spelen worden door de gemeente aangelegd als een erfpachter een kavel transformeert. De verandering van asfalt met stoepen naar groene buurtstraten is dus volgend op de kavelgewijze ontwikkeling door de markt. Teruggave van openbare ruimte kan de gemeente in onderhandelingen over een kavel krijgen door meer verdichting (meer vloeroppervlak) toe te staan. Dit is gelukt bij meerdere projecten die in planvorming zijn, waardoor bijvoorbeeld een steeg en een plein mogelijk zijn. In een geval is zelfs een hele kavel toegevoegd aan de openbare ruimte, in ruil voor verdichting op de andere kavels van dezelfde ontwikkelaar. De verkregen kavel gaat de gemeente groen inrichten, als openbaar buurtpark. Ook zien de ambtenaren bij de kavelgewijze ontwikkeling de zogenoemde doorwaadbare kavels als een succes. Hiermee bedoelen zij dat privaat terrein publiek toegankelijk is, zoals de semi-openbare ruimte bij OurDomain (zie voor een kaart en foto's paragraaf 3.3). Tot slot zien ambtenaren dat het ontwikkelaars aardig lukt om parkeerplaatsen ondergronds, half verdiept of inpandig te realiseren, maar dit is wel duur. Naast de successen zijn er knelpunten benoemd bij de openbare ruimte.

Deze knelpunten staan in paragraaf 4.2.1.

57

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Wat bijdraagt aan 1Zuidoost De ambtenaren die wij spraken benoemden positieve punten die volgens hen bijdragen aan de verbinding tussen Amstel III en de bestaande wijken van Zuidoost aan de andere kant van het spoor. De ambtenaren benoemden ook punten die volgens hen niet verbindend werken. Die komen in paragraaf 4.2.1 aan de orde. Positieve punten die werden genoemd:   

     

Project 'Spoor'xxxi dat zowel op stedenbouwkundig als sociaal vlak de relatie tussen Amstel III en de omliggende wijken versterkt. Stationsgebied Holendrecht en de terrassen bij wooncomplex OurDomain. Het jongerencentrum en gezondheidscentrum die in aanbouw zijn in Amstel III en die bewust aan de kant van het spoor zijn gepland. Deze maatschappelijke voorzieningen zijn ook bedoeld voor bewoners van nabijgelegen bestaande wijken van Zuidoost. De voorrangsregeling voor bewoners uit Zuidoost bij toewijzing van huurwoningen in Amstel III. Werkgelegenheid in de kantoren- en bedrijvenstrook Amstel III voor bewoners uit andere wijken van Zuidoost. Materiaalgebruik zoals dertig-bij-dertig stoeptegels in de openbare ruimte van Amstel III, conform het materiaalgebruik in bestaande woonwijken van Zuidoost. De inzet op verbinding, onder andere via het Masterplan Zuidoost. Tijdelijke ruimtes in leegstaande gebouwen die worden verhuurd aan lokale (creatieve) ondernemers voor place-making. Doordat er geen middelbare school gepland is in Amstel III en er niet genoeg ruimte is voor georganiseerde buitensport, zullen bewoners uit Amstel III voor deze voorzieningen naar andere wijken moeten gaan. Dat kan voor verbinding zorgen.

4.1.2

Genoemd door ontwikkelaars

Wij geven in grote lijnen weer welke successen en succesfactoren genoemd zijn in onze gesprekken met ontwikkelaars. We spraken vier ontwikkelaars inclusief een ontwikkelaar gelieerd aan een woningcorporatie.86 Daarnaast hebben wij de inspraakreacties van ontwikkelaars gebruikt op de Actualisering Investeringsbesluit 2021, zoals beschreven in paragraaf 12.8.1. De gunstige locatie en de positieve ontwikkeling daarvan Wat meerdere ontwikkelaars positief vinden aan Amstel III zijn de gunstige ligging en de bereikbaarheid, in combinatie met het transformatiedoel naar een mix van wonen, werken en voorzieningen. De uitgangssituatie van Paasheuvelwijk is voor een ontwikkelaar die wij spraken in het bijzonder gunstig omdat het een overzichtelijk afgebakend gebied is met een beperkt aantal eigenaren, wat positief zou zijn voor een relatief snelle transformatie. Bovendien ligt Paasheuvelwijk gunstig ten opzichte van het AMC om bedrijven aan te trekken. Ontwikkelaars in Amstel III zien een positieve ontwikkeling tot nu toe in het gebied, mede dankzij hun eigen initiatieven en die van andere marktpartijen. In het aanvankelijk verloederde en sociaal onveilige gebied zien zij de eerste projecten als een vliegwiel. De kwaliteit van de verbetering van het vastgoed is daarbij van belang. Er werd gesproken over nieuwe gebouwen met aantrekkelijke entrees, ontworpen door goede architecten.

Ook werd een waardestijging gezien van kavels die naast kavels met nieuwe ontwikkelingen liggen.

xxxi

Dit heette eerder 'Spoor als ruggengraat'.

58

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Doordat er veel gebeurt in het gebied ontstaan weer nieuwe kansen. Het zijn nog eerste stappen naar een complete wijk met tevreden bewoners, maar wel betekenisvolle stappen. Naast marktinitiatieven benoemen ontwikkelaars de inzet van de gemeente voor de verbetering van het gebied, waarbij voor ontwikkelaars in Bullewijk het plan voor het Hondsrugpark cruciaal is in relatie tot woningbouw. Zonder het toekomstige park zou het gebied te onaantrekkelijk zijn. Situaties waardoor businesscases sluitend werden Het sluitend krijgen van businesscases voor de ontwikkeling op hun kavel hing voor ontwikkelaars die wij spraken af van marktomstandigheden, van factoren die bij de overheid liggen en van hun eigen organisatie. Situaties die zij noemden waren onder andere dat er een afnemer werd gevonden, gunstige grondverwerving, haalbare afspraken over woningsegmentatie, subsidie en een strakke aanpak. Succes ligt in een samenspel van factoren, zo begrepen wij uit de gesprekken die wij voerden. Wij lichten de genoemde factoren hierna toe. Meerdere ontwikkelaars gaven aan dat het cruciaal was dat zij een afnemer voor de woningen vonden, zoals een belegger of een woningcorporatie. De gunstige grondverwerving is een situatie die in het verleden ligt.

Ontwikkelaars die hun grondpositie verwierven toen er nog veel leegstand was en de prijzen relatief laag waren, hadden een voordeel om hun businesscase rond te krijgen. Maar ondanks dit voordeel gaven zij aan dat de woningsegmentatie waarmee de gemeente akkoord ging een beslissende factor was. Zo gaf een ontwikkelaar die in een gunstige tijd was ingestapt aan, dat door een afwijkende woningbouwsegmentatie de businesscase haalbaar werd. Ook zeiden meerdere ontwikkelaars dat subsidie belangrijk is voor woningbouwprojecten in Amstel III. Zo gaf de Startbouwimpuls van het Rijk aan een project het laatste zetje om de ontwikkeling in gang te zetten. Wat betreft de eigen organisatie door een ontwikkelaar werd genoemd dat een strakke, professionele aanpak van groot belang bleek in de contacten met gemeente, aannemers, architecten en afnemer van de woningen. Voorzien in de vraag naar kleine woningen Ontwikkelaars vinden dat zij met kleine woningen in Amstel III voorzien in een behoefte. Meerdere ontwikkelaars die wij spraken willen vooral kleine woningen bouwen in Amstel III omdat zij zien dat er in Zuidoost aan de andere kant van het spoor al veel grote woningen zijn, en er vraag is naar kleine woningen.

Daarnaast speelt mee dat kleine sociale huurwoningen financieel aantrekkelijker zijn om te bouwen dan grote, en dat grote betaalbare woningen bouwen in de huidige marktomstandigheden erg lastig is. Profilering als Amsterdam Life Sciences District De profilering van Paasheuvelwijk, AMC en het Medical Businesspark ten zuiden van het AMC als Amsterdam Life Sciences District (ALSD) wordt als positief gezien. Het heeft geholpen tegen leegstand en helpt om bedrijven aan te trekken. Ook werd waardering uitgesproken voor de inzet van de gemeente, in bijzonder de inzet van 'amsterdam inbusiness' dat bedrijven doorverwijst. Verbeterpunten die werden genoemd zijn een nog duidelijkere keuze en stevigere profilering voor dit innovatiedistrict, voor de concurrentiepositie ten opzichte van andere steden. Daarnaast werd een rol gezien voor de gemeente voor het verstevigen van de netwerkorganisatie voor het ALSD en voor meer oversteekplaatsen op de Meibergdreef die als een fysieke barrière binnen het ALSD wordt gezien. Gemeentelijke ontwikkelstrategie, vooral in de beginfase van Amstel III Meerdere ontwikkelaars vonden de beginfase van Amstel III een ideaal voorbeeld voor hoe het zou moeten gaan in een gebiedsontwikkeling. Daarbij werd benoemd dat er in de beginfase een open dialoog was, waarbij ontwikkelaars en gemeente wederzijds van elkaar leerden.

Ook de vrijheid voor ontwikkelaars in de beginfase was belangrijk voor hun

59

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

interesse in Amstel III, met daarbij een faciliterende en flexibele houding van de gemeente en een organische ontwikkeling in het gebied. Wij maakten uit de gesprekken op dat de ontwikkelstrategie van de gemeente vooral in de beginfase van Amstel III als succesvol is beleefd door ontwikkelaars. Een ontwikkelaar benoemde daarnaast de duidelijke verantwoordelijkheden en geldstromen in Amstel III als positief in de strategie van de gemeente. Ontwikkelaars zijn verantwoordelijk voor de kavel en de gemeente voor de openbare ruimte, waarbij de gemeente de erfpachtinkomsten op de kavels investeert in de openbare ruimte. Wat ontwikkelaars verder positief vinden bij de gemeente Meerdere ontwikkelaars spraken zich positief uit over de persoonlijke contacten met de gemeente. Zij ervaren dat de ambtenaren met een positieve en gemotiveerde houding echt iets goeds willen maken van Amstel III. Daarnaast gaven ontwikkelaars aan dat zij situaties waarin de gemeente duidelijk, betrouwbaar en consequent handelt als positief ervaren. Wij maakten uit de gesprekken op dat de ontwikkelaars dit graag meer zien. Een ontwikkelaar noemde als positief voorbeeld hoe een van de projectmanagers van Amstel III zich inzette om hen door de complexe ambtelijke organisatie heen te leiden.

4.1.3

Genoemd door bewoners, bedrijven en anderen

We geven in grote lijnen een overzicht van de successen en succesfactoren die naar voren kwamen in onze gesprekken met bewoners, omwonenden, mensen die in Amstel III wonen of werken, en drie organisaties die hun belangen behartigen. Daarnaast hebben we de reacties uit onze eigen online vragenlijst meegenomen, ingevuld door mensen die in Amstel III wonen of werken, evenals de resultaten van de Brede Peiling, een vragenlijst die in oktober 2023 in opdracht van de gemeente is verstuurd naar inwoners en werkenden in Amstel III.87 Gebiedsontwikkeling op gang en verbeterde reputatie Een bewonersorganisatie die wij spraken vindt het positief dat de gebiedsontwikkeling in Amstel III op gang is gekomen en dat er woningen worden gebouwd. Bewoners vinden het ook goed dat de reputatie van het gebied is verbeterd. Voorheen was Amstel III volgens deze organisatie een relatief onbekend kantorengebied met een slechte reputatie wat betreft leefbaarheid. Volgens omwonenden die wij spraken, is de reputatie van Amstel III in de afgelopen jaren sterk verbeterd. Het gebied is steeds meer bekend als een woon- en verblijfgebied. Steeds meer mensen herkennen de potentie van Amstel III en zien dat het gebied meer te bieden heeft dan alleen de IKEA en de nabijheid van het AMC.

Gunstige ligging en goede bereikbaarheid per auto, fiets en openbaar vervoer Bewoners die wij spraken waarderen de gunstige ligging van Amstel III ten opzichte van het centrum van Amsterdam en zien het als een goede uitvalsbasis naar andere steden in Nederland. Uit de Brede Peiling (oktober 2023) blijkt dat de bereikbaarheid van Amstel III overduidelijk als grootste pluspunt wordt beschouwd door mensen die in het gebied wonen of werken. Men vindt het vooral positief dat Amstel III nabij snelwegen ligt en goed aangesloten is op het openbaar vervoer, met name de metro. Daarnaast spreken bewoners hun waardering uit voor de goede fietsroutes die het gebied met de rest van de stad verbinden. Hoewel de mensen die wij hebben gesproken hun waardering uitspreken voor de ontsluiting van Amstel III met het openbaar vervoer, zijn in de gesprekken ook verschillende knelpunten naar voren gekomen (zie ook knelpunten in paragraaf 4.2.3). Investeringen in openbare ruimte, waaronder parken en voet- en fietsverbindingen Een bewonersorganisatie die wij spraken stelt dat Amsterdam Zuidoost een stadsdeel is waar in het verleden door de gemeente minder in is geïnvesteerd dan in de rest van de stad.

60

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Ze vinden het daarom positief om op te merken dat er nu meer gelijk wordt geïnvesteerd in de openbare ruimte, zowel in Amstel III als in de bestaande buurten van Zuidoost. Bewoners en ondernemers noemen verschillende verbeteringen in de openbare ruimte in Amstel III, met name de aanleg en verbetering van groenstroken en parken zoals het Spoorpark, en de vernieuwing en verbetering van wandel- en fietspaden. Ook de verbeteringen rondom de metrostations dragen volgens hen bij aan de (sociale) veiligheid in deze gebieden. Naast de waardering die de mensen uitspreken voor de investeringen in de openbare ruimte in Amstel III, zijn er door de mensen die wij hebben gesproken ook verschillende knelpunten genoemd over de inrichting van de openbare ruimte (zie ook knelpunten in paragraaf 4.2.3). Verbetering van sociale en fysieke verbinding met omliggende wijken Bewoners en ondernemers die wij spraken, geven aan dat er verschillende ontwikkelingen zijn geweest die de sociale en fysieke verbinding tussen Amstel III en de omliggende wijken de afgelopen jaren hebben verbeterd. Echter zijn er in deze gesprekken ook een aantal knelpunten aan bod gekomen over dit onderwerp (zie ook knelpunten in paragraaf 4.2.3). Wat betreft de verbetering van de sociale verbinding van Amstel III met de omliggende wijken, worden de onderstaande punten benoemd.

Scholen in Amstel III worden dicht tegen bestaande wijken gepland: Een organisatie die de belangen van bewoners vertegenwoordigt, geeft aan dat mede door hun adviezen de gemeente heeft besloten om scholen die gebouwd gaan worden in Amstel III aan de rand van het gebied te positioneren. Hierdoor zijn de scholen goed bereikbaar voor jongeren uit de omliggende wijken, wat de uitwisseling tussen jongeren uit Amstel III en de bestaande wijken bevordert. Ze zijn ook tevreden dat er niet alleen wordt geïnvesteerd in de bouw van nieuwe scholen in Amstel III, maar ook in de verbetering van bestaande scholen in de omliggende wijken. Steeds meer bewonersinitiatieven en goede ondersteuning vanuit het stadsdeel: Bewoners stellen dat er steeds vaker initiatieven worden georganiseerd die de ontmoeting tussen bewoners van Amstel III en de omliggende wijken stimuleren. Voor sommige initiatieven, zoals een schoonmaakactie georganiseerd door bewoners en het COA, is ook budget vrijgemaakt door de gemeente. Bewoners die wij hierover spraken, wijzen op de positieve rol van het stadsdeel hierbij. Daarnaast merken verschillende bewoners op dat er steeds meer buurtplatforms actief worden in Amstel III.

Bewoners benoemen de volgende ontwikkeling die de fysieke verbinding met de omliggende wijken verbetert: Aanleg van het Spoorpark en aanpak van stationsgebieden vermindert fysieke barrières: Volgens bewoners zorgt de aanleg van het Spoorpark in Amstel III voor een betere verbinding tussen Amstel III en de aangrenzende wijken aan de andere kant van het spoor. Daarnaast zijn de stationsgebieden en spooronderdoorgangen de afgelopen jaren sterk verbeterd. Hierdoor is het volgens bewoners aantrekkelijker geworden om van de ene wijk naar de andere te verplaatsen.

4.2 Ervaren knelpunten 4.2.1

Genoemd door gemeentelijke organisatie

Wij geven in grote lijnen weer welke knelpunten genoemd zijn in onze gesprekken met mensen van de gemeentelijke organisatie. We spraken met mensen van het projectteam Amstel III en de ambtelijk opdrachtgever. Ook spraken wij met mensen van directie

61

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Maatschappelijke Voorzieningen en stadsdeel Zuidoost.88 In de tekst verwoorden wij dit als meningen van mensen van de ‘gemeentelijke organisatie’. Voor de duidelijkheid wijzen wij erop dat dit beeld is ontstaan op basis van gesprekken met individuen en dat het geen standpunten zijn van de gemeentelijke organisatie als geheel. Koopwoningen lastig Woningbouw is in de huidige marktomstandigheden lastig, maar de gemeentelijke organisatie geeft aan dat het realiseren van vrije sector en sociale koopwoningen in Amstel III in het bijzonder een knelpunt is. Volgens ambtenaren die wij spraken komt dit door de hoge bouwkosten in verhouding tot de verkoopprijzen in een gebied dat nog in ontwikkeling is. De leefbaarheid en kwaliteit van de omgeving in Amstel III zijn volgens het projectteam nog niet op het niveau om het gebied aantrekkelijk te maken voor kopers. De gemeentelijke organisatie vindt het belangrijk dat er voldoende koopwoningen komen, voor de binding van bewoners met de wijk. De directie Grond en Ontwikkeling voegt hieraan toe dat sociale/middeldure koopwoningen om verschillende redenen marktconform worden ontwikkeld.

Als de geëiste woninggrootte niet aansluit op de marktsituatie, dan is de bouw van deze woningen niet realistisch.89 Het projectteam vindt echter dat het gemeentelijke grondprijsbeleid de ontwikkeling van koopwoningen bemoeilijkt.xxxii Ook worden volgens hen voor vrije sector koopwoningen dezelfde grondprijzen gehanteerd als voor sociale koopwoningen, die bedoeld zijn voor inkomens in het middensegment, maar wel aan strenge beperkingen onderworpen zijn. Dit maakt het volgens het projectteam moeilijker om ontwikkelaars te overtuigen om in sociale koopwoningen te investeren. Kanttekeningen bij betaalbare huurwoningen In Amstel III is het aandeel betaalbare huurwoningen tot nu toe hoger dan de doelstelling, maar mensen die wij spraken vanuit de ambtelijke organisatie plaatsen hier wel kanttekeningen bij. Deze gaan over de huurprijsgrens van sociale huur, servicekosten en particulier eigendom. Huurprijsgrens sociale huur: De gemeente hanteert de huurprijsgrenzen voor sociale huur en middenhuur als betaalbaar. De gemeente stuurt niet op huurniveaus binnen het sociaal segment van particuliere huurwoningen, zoals huurprijsgrenzen die relevant zijn voor de huurtoeslag.

Dat betekent dat als het projectteam in Amstel III zelf geen extra eisen stelt in onderhandelingen met particuliere ontwikkelaars, het mogelijk is dat er kleine woningen worden gebouwd met een huurprijs tegen het maximum voor sociale huur.xxxiii Het projectteam noemt een voorbeeld uit de beginfase van Amstel III waarbij dit daadwerkelijk is gebeurd. Overigens zijn er in Amstel III twee projecten waarin wél privaatrechtelijke afspraken zijn gemaakt over een percentage woningen met een maximale huurprijs tot de kwaliteitskortingsgrens en de lage aftoppingsgrens. Beide projecten betreffen 100% sociale huur specifiek bestemd voor studenten en jongeren.

xxxii

In reactie op de opmerking van het projectteam, geeft de directie Grond en Ontwikkeling aan het

genoemde knelpunt niet te herkennen. De directie stelt dat voor sociale koopwoningen wordt uitgegaan van een marktconforme ontwikkeling en een daarvan afgeleide residuele grondprijs. Volgens de directie zijn er geen strenge beperkingen, en bemoeilijkt het grondprijsbeleid de ontwikkeling van sociale koopwoningen in die zin niet. De eis om deze woningen marktconform te ontwikkelen, heeft in een woningmarkt die onder druk staat, zoals in Amsterdam, volgens de directie echter wel als gevolg dat de woningen relatief klein worden. Daarom wordt er, aldus de directie, nog niet op grote schaal ingezet op de bouw van betaalbare koopwoningen in Amsterdam. xxxiii

Voor sociale huurwoningen van woningcorporaties staan in de Samenwerkingsafspraken 2024-2027 wel

afspraken die gaan over de kwaliteitskortingsgrens en de aftoppingsgrens.

62

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Servicekosten: Een tweede kanttekening betreft de servicekosten bovenop de huurprijs, waardoor de totale woonlasten hoger zijn. Ambtenaren die wij spraken zien bij ontwikkelaars veel interesse in het realiseren van complexen met kleine woningen in combinatie met serviceconcepten voor bijvoorbeeld gemeenschappelijke ruimtes. Dit soort complexen zijn ook opgeleverd in Amstel III. Particulier eigendom: Een derde kanttekening is dat de sociale huur in de pioniersfase van Amstel III vooral particuliere sociale huur betreft. Dit is sociale huur die niet bij een woningcorporatie zit. Ambtenaren die wij spraken hebben de indruk dat het voor ontwikkelaars in de periode na de invoering van de woningbouwsegmentatie 40-40-20 in 2017 aantrekkelijk was om particuliere sociale huurwoningen voor studenten en jongeren te bouwen. De reden daarvan was dat het toen nog mogelijk was om deze na vijftien jaar te verkopen, in combinatie met de relatief korte huurperiodes van de doelgroep. Ook in de huidige situatie zou het volgens ambtenaren voor marktpartijen aantrekkelijk zijn om eerst te verhuren en na de uitpondtermijn de mogelijkheid te hebben om te verkopen als Amstel III in waarde is gestegen.

Financiële klem door beleidsambities, grondprijsbeleid en marktomstandigheden Ambtenaren die wij over Amstel III spraken, gaven aan dat zij een mismatch tussen beschikbare financiële middelen en ambities hebben ervaren en dit nog steeds ervaren. Deze mismatch wordt veroorzaakt door gemeentelijk beleid dat niet goed aansluit bij de praktijk van gebiedstransformaties, in combinatie met het gemeentelijk grondprijsbeleid. De financiële klem werd benoemd als een belangrijk knelpunt voor de ontwikkeling in Amstel III. Het zorgt ervoor dat er projecten stilliggen of her-ontwikkeld moeten worden. In reactie op deze ervaren financiële klem benadrukt de directie Grond en Ontwikkeling dat de grondprijzen per bestemming genormeerd residueel zijn berekend en daarmee marktconform zijn. Dit is vastgelegd in het grondprijsbeleid dat jaarlijks door het college wordt vastgesteld. Hoewel de door ons gesproken ambtenaren over Amstel III aangaven dat de praktijk van transformaties en het grondprijsbeleid niet optimaal op elkaar aansluiten, geeft Grond en Ontwikkeling aan dat bij de berekening van grondprijzen wel rekening wordt gehouden met transformatiegebieden.xxxiv 90 Volgens het projectteam draait gebiedsontwikkeling om meer dan alleen woningbouw; het gaat om het creëren van complete wijken met onder meer voorzieningen en groen.

Gemeentelijke eisen zijn bedoeld om dit doel te ondersteunen, maar de stapeling van deze eisen vormt volgens het projectteam al jaren een knelpunt. Hoewel deze eisen volgens het projectteam noodzakelijk zijn om als gemeente richting te geven aan het gewenste eindbeeld, is de toenemende hoeveelheid eisen volgens hen een probleem geworden. Het projectteam constateert daarnaast dat het huidige beleid voor gebiedsontwikkeling te veel gericht is op traditionele gebiedsontwikkeling (ook wel tender- of uitleggebieden genoemd) en gebieden die kavel voor kavel worden ontwikkeld zonder integrale toekomstvisie voor de ontwikkeling van het gebied als geheel. Het beleid sluit volgens hen onvoldoende aan op de behoeften en complexiteit van transformatiegebieden. Met meer dan 50% van de woningbouwopgave in Amsterdam in transformatiegebieden, is er volgens het projectteam dringend behoefte aan een beter afgestemd beleid en bijbehorende eisen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het beleid en spelregels voor het realiseren van maatschappelijke voorzieningen, zoals scholen. Maar ook om de financiële spelregels, zoals het grondprijsbeleid die volgens hen, ondanks transformatie-specifieke maatregelen zoals de

xxxiv

Volgens de directie Grond en Ontwikkeling worden hierbij bijvoorbeeld sloopkosten meegerekend, geldt

een depreciatiekorting van 10%, wordt een transformatie-impuls van 10% toegepast op betaalbare woningen en worden eventueel te veel vooruitbetaalde erfpachtkosten verrekend.

63

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

Transformatie-impuls, niet goed aansluiten. Deze door het projectteam ervaren knelpunten komen in het vervolg van dit hoofdstuk uitgebreider aan de orde. Wat betreft het segmentatiebeleid is er al wel de aanpassing gedaan van 40-40-20 naar 35-35-30, maar zijn er desondanks zorgen over de impact. We lichten deze onderwerpen toe in het vervolg van de tekst. Volgens de door ons gesproken ambtenaren werden zij ook in het verleden regelmatig geconfronteerd met gemeentelijk beleid en ambities die zich niet goed verhouden tot de praktijk van een transformatiegebied. Een voorbeeld daarvan was de invoering van de 40-4020-segmentatie voor woningbouw in 2017, die vlak daarna in 2017 doorwerkte in Amstel III. Dit politieke besluit kwam destijds voor de gehele gemeentelijke organisatie, en dus ook voor het projectteam, onverwacht en zette de financiële haalbaarheid van woningbouw onder druk. Wij hoorden dat er vertragingen ontstonden in projecten door heronderhandelingen, omdat verwachte opbrengsten voor marktpartijen omlaag gingen. In 2019 werd daarom voor Amstel III door bestuurders bepaald dat voortaan 35-35-30 nagestreefd mocht worden. 35-35-30 is volgens ambtenaren die wij spraken in Amstel III alleen haalbaar doordat er, door de bouw van particuliere sociale huur in de pioniersfase, in de huidige situatie speelruimte is ten opzichte van het segmentatiedoel.

Ambtenaren die wij spraken vonden de invoering van 40-40-20 vooral gericht op gemeentelijke locaties die de gemeente aanbesteedt, en onvoldoende doordacht op gevolgen voor transformatiegebieden. Nieuw gemeentelijk beleid kan volgens ambtenaren die wij spraken beter leiden tot de gewenste effecten door de ‘uitvoering’ vooraf te laten adviseren over het beleid en de implementatie daarvan. xxxv De ambtenaren die wij spraken, noemden meer voorbeelden van gemeentelijk beleid dat als complex werd ervaren in de uitvoering van een transformatiegebied, bijvoorbeeld dat voor maatschappelijke voorzieningen. Dit lichten we toe in deze paragraaf onder het kopje Ingewikkeldheden met maatschappelijke voorzieningen. Het projectteam vindt dus dat bij de invoering van beleid zoals 40-40-20, rekening had moeten worden gehouden met de specifieke aard van transformatiegebieden. Zij lichtten toe waarom transformatiegebieden complexer zijn dan de traditionele gebiedsontwikkelingenxxxvi. Ontwikkelaars hebben in transformatiegebieden vaak te maken met bestaande gebouwen die nog waarde vertegenwoordigen en afgewaardeerd en gesloopt moeten worden, wat aanzienlijke kosten met zich meebrengt, in tegenstelling tot uitleglocaties waar de grond onbebouwd is.

Omdat de methodiek voor het berekenen van grondprijzen volgens hen voor beide soorten gebieden hetzelfde is, pleit het projectteam voor lagere segmentatiedoelen in transformatiegebieden om projecten financieel haalbaar te houden. Daarnaast heeft Amstel III, anders dan uitleglocaties, vrijwel geen gemeentelijk grond die nog niet in erfpacht is uitgegeven. Dit maakt de gemeente grotendeels afhankelijk van externe partijen om de gewenste gebiedsontwikkeling te realiseren. De gemeente vraagt hierbij veel van deze partijen, zoals het verkopen van een kavel voor de bouw van een school of park tegen de maatschappelijke grondwaarde die de gemeente conform beleid hanteert, of de realisatie van maatschappelijke voorzieningen binnen de plannen. Om ontwikkelaars niet te overvragen, is besloten de woningbouwsegmentatie in Amstel III aan te passen naar 35-35-30. Ondanks de speelruimte binnen dit segmentatiedoel, maakt het projectteam zich

xxxv

De directie Grond en Ontwikkeling benadrukt dat het bij reguliere beleidsvorming wel gangbaar is dat er

een ‘brede afstemming’ plaatsvindt. Bij de invoering van 40-40-20 was hier, aangezien dit een politiek besluit was en geen reguliere beleidsvorming, geen sprake van. xxxvi

ook wel 'uitleglocaties' genoemd, gemeentelijke locaties die de gemeente aanbesteedt

64

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

zorgen over de impact die de invoering van de regels voor woningbouwsegmentatie heeft, zoals op de woninggrootte die in Amstel III kan worden gerealiseerd. De ambtelijke organisatie ziet een verband tussen de vastgestelde segmentatiedoelen en de uiteindelijk gerealiseerde woninggrootte in het gebied. Dat komt, omdat de ambitie om betaalbare middeldure huurwoningen te realiseren een waardedrukkend effect heeft op deze woningen. Om ze toch rendabel te maken, is het noodzakelijk om relatief kleine woningen te bouwen. De gewenste woninggroottexxxvii zoals vastgelegd in de Actualisering Investeringsbesluit 2021, raakt hiermee steeds verder uit zicht.

Reactie directie Grond en Ontwikkeling op gesignaleerde knelpunten bij transformaties

De directie Grond en Ontwikkeling heeft enkele aanvullingen en andere perspectieven op de hierboven genoemde punten van het projectteam. Ten eerste reageert de directie op de bijkomende kosten voor ontwikkelaars in transformatiegebieden, zoals de afwaardering en sloop van bestaande gebouwen. De directie stelt dat het bepalen van de verwervingswaarde de verantwoordelijkheid is van de ontwikkelaars zelf. Wanneer een object of locatie moet worden afgewaardeerd, wijst dit volgens de directie op een te hoge verwervingswaarde, mogelijk ingegeven door speculatieve overwegingen. Dit wordt gezien als een normaal ondernemersrisico. Daarbij benadrukt de directie dat het niet wenselijk is voor de gemeente om een bijdrage te leveren aan kapitaalvernietiging of speculatie in de hand te werken. Ten tweede benadrukt de directie dat, hoewel de methodiek voor het berekenen van grondprijzen in transformatie- en uitleggebieden gelijk is, er in transformatiegebieden wel degelijk rekening wordt gehouden met specifieke kosten. Zo worden sloopkosten meegenomen, geldt er een depreciatiekorting van 10%, wordt een transformatieimpuls van 10% toegepast op betaalbare woningen, en worden te veel vooruitbetaalde erfpachtkosten verrekend. Ten derde wijst de directie erop dat de keuze voor een segmentatiedoelstelling een politieke beslissing is.

Het is aan de politiek om te bepalen of er onderscheid moet worden gemaakt tussen transformatie- en uitleggebieden en om hier eventueel een andere koers in te varen. Tot slot benadrukt de directie dat aanvullende wensen ten aanzien van woninggrootte, zoals vastgelegd in de Actualisering Investeringsbesluit 2021, niet altijd aansluiten op de marktsituatie. Volgens de directie is het niet realistisch om te verwachten dat een grote woning kan worden ontwikkeld als deze, door een maximumprijs van 390.000 euro, niet rendabel is; in dat geval zal de markt dit segment niet oppakken.91 Volgens ambtenaren die wij spraken komt de financiële klem deels voort uit de gemeentebrede maatregelen om de financiële druk op het Vereveningsfonds te verminderen. Er is daardoor simpelweg minder geld om problemen in de ontwikkeling van Amstel III op te lossen, terwijl juist een transformatie zoals Amstel III meer onzekerheden kent en minder stuurbaar is dan een ‘traditionele’ grondexploitatie. Maar het gaat ook om het specifieke karakter van transformaties zoals Amstel III, zoals hiervoor beschreven, waarmee in de gemeentelijke financiële spelregels volgens hen onvoldoende rekening wordt

xxxvii

In de Actualisering Investeringsbesluit 2021 werd vastgelegd dat in Amstel III 25% van de sociale en

middeldure huurwoningen en 50% van de middeldure koopwoningen groter moet zijn dan 70 m² gbo.

65

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

gehouden.xxxviii Het gaat dan vooral om het gemeentelijk grondprijsbeleid waarin bijvoorbeeld geen rekening wordt gehouden met de waarde van bestaande bebouwing. Kortgezegd, ervaren ambtenaren die wij spraken in Amstel III een mismatch tussen ambities en geld. Zij geven aan dat er geld bij moet of dat ambities verlaagd moeten worden, maar dat deze keuzes in het gemeentelijke beleid onvoldoende worden gemaakt. De financiële klem is problematischer in de huidige marktomstandigheden, met hoge rente, hoge bouwkosten en onzekerheid over de opbrengsten door aanpassing van het woningwaarderingsstelsel door de rijksoverheid. Ambtenaren die wij spraken gaven aan dat het in economisch gunstige tijden eenvoudiger is om, vanuit de faciliterende rol van de gemeente, ontwikkelingen in een transformatiegebied als Amstel III te stimuleren dan tijdens economische tegenwind. De transformatie van Amstel III heeft volgens het projectteam de afgelopen twintig jaar dan ook in golfbewegingen plaatsgevonden, mede door economische schommelingen. Brede marktontwikkelingen, zoals fluctuaties in rente en bouwkosten, zijn onvoorspelbaar en buiten de controle van het projectteam, maar hebben wel directe invloed op de financiële haalbaarheid van projecten.

Woninggrootte, risico op eenzijdige doorstroomwijk en kwalitatieve 'ondergrens' Door de financiële klem staan de gewenste woninggroottes en de kwalitatieve ondergrens voor de gebouwen en de complete wijk onder druk, zo benoemden ambtenaren die wij over Amstel III spraken. Tegelijk gaven zij aan dat zij wel sturen op woninggroottes en aantal kamers per woning, en op de kwaliteit van de gebiedsontwikkeling. Diversiteit in woninggroottes en aantal kamers per woning vinden zij belangrijk voor een diverse samenstelling van inwoners, en voor voldoende inwoners die binding hebben met de wijk. Als dat niet lukt zien zij het risico dat Amstel III een eenzijdige doorstroomwijk wordt; een wijk waarin vooral studenten, jongeren, starters en expats wonen met een korte woonduur. De kwaliteit van de gebiedsontwikkeling vinden zij cruciaal, omdat het om investeringen gaat voor honderd jaar of meer. Zij willen een goed stuk stad maken en vinden het in een gebied dat grotendeels nog uit kantoren bestaat extra belangrijk om kwalitatief hoogwaardige ontwikkelingen toe te voegen. In de afweging tussen kwaliteit en woninggrootte, geld en doorlooptijd ervaren ambtenaren die wij spraken spanning. Zij geven enerzijds aan dat zij niet door een ‘ondergrens’ van kwaliteit en woninggrootte willen zakken om daarmee voldoende voortgang bij het bouwen van woningen te realiseren.

Uit de gesprekken werd ons niet duidelijk waar die ondergrens precies ligt, maar naast diversiteit in woninggroottes en aantal kamers per woning werden zaken als woningdichtheid, materiaalgebruik, architectuur en de complete wijk genoemd.xxxix Daarnaast gaat de ondergrens ook over de druk op de openbare ruimte als gevolg van de hoeveelheid programma, zoals het ruimtebeslag door afvalcontainers en fietsparkeren in een toch al beperkte openbare ruimte. Anderzijds ervaren ambtenaren druk om de woningbouw door te laten gaan en vinden zij dit ook zelf belangrijk gezien de woningnood. Ook speelt mee dat door een langere doorlooptijd de wijk langer in een onaffe situatie zou

xxxviii

De directie Grond en Ontwikkeling benadrukt, zoals eerder beschreven, dat bij de grondprijsberekening in

transformatiegebieden (van een bestaand erfpachtrecht) via verschillende maatregelen wel rekening wordt gehouden met de complexiteit van deze gebieden. Daarnaast licht de directie toe dat er rekening wordt gehouden met project-specifieke risico’s, en dat de realisatie van Amstel III gefaseerd is, om op kasstroom te sturen. Op die manier wordt omgegaan met onzekerheid in transformatiegebieden. xxxix

Het motto 'gewoon goed' uit het Woningbouwplan 2022-2028 van de gemeente geeft ook geen precieze

ondergrens. In de Jaarrapportage 2023 van het Woningbouwplan 2022-2028 staat op p. 40: "Omdat voor ‘goed genoeg’ of ‘ondergrens’ nooit een permanente definitie te geven zal zijn, vraagt dit om een continu gesprek, reflectie en aanscherping."

66

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2

zitten, wat zij onwenselijk vinden voor de leefbaarheid. Wij hoorden in de gesprekken vooral de afweging tussen het bewaken van de 'ondergrens' en de voortgang van de bouw. In de driehoek van kwaliteit-geld-tijd werden de financiële aspecten vooral als een gegeven gezien. De ambtenaren die wij spraken in Amstel III gaven bijvoorbeeld aan dat zij horen dat de ontwikkeling van Amstel III voor de gemeente te duur is. Zij hebben dus niet het idee dat er nog financiële ruimte gevonden kan worden bij de gemeente. Wij maken uit de gevoerde gesprekken op dat het onontkoombaar lijkt dat er bij voortgaande woningbouw met de huidige financiële randvoorwaarden op woninggrootte ingeleverd wordt, omdat men niet wil afdingen op kwaliteit. Afdingen op de kwaliteit werd namelijk als onwenselijk benoemd, zelfs als dat betekent dat de ontwikkeling iets langer duurt. In een gesprek plaatsten ambtenaren de bouw van kleine woningen in Amstel III in de context van de hele stad en van grote steden wereldwijd. Zij spraken de verwachting uit dat in een grote stad als Amsterdam grote (betaalbare) woningen ook in de toekomst financieel niet haalbaar zullen zijn, en er behoefte is aan woningen voor één en tweepersoons huishoudens.

Tegelijkertijd denken de door ons gesproken ambtenaren dat de mogelijke problemen die kunnen ontstaan door de bouw van overwegend kleinere woningen deels ondervangen kunnen worden. Dat zou kunnen door goede woningplattegronden rekening houdend met aantallen kamers voor diverse doelgroepen, gemeenschappelijke ruimtes, goed beheer, gedeelde buitenruimte en hoogwaardige openbare ruimte. Het projectteam gaat dus voor kwaliteit, maar merkte wel op dat zij de kwaliteit van de woningen die door particulieren partijen zijn gebouwd soms niet hoog genoeg vindt. Het gaat dan bijvoorbeeld om kleine woningen aan smalle gangen, of het beheer is bijvoorbeeld niet goed geregeld. Maar er zijn volgens het projectteam ook positieve ervaringen, zowel met professionele investeerders en ontwikkelaars als met woningcorporaties. Stadsdeel Zuidoost benadrukt het belang van kwalitatief hoogwaardige woningen in Amstel III, maar erkent dat de gemeente hierin sterk afhankelijk is van projectontwikkelaars. Ondanks de financiële druk vindt het stadsdeel het cruciaal dat een minimale kwaliteitsstandaard wordt gehanteerd voor de woningen in het gebied. Echter, volgens hen wordt deze standaard niet in alle projecten gehaald. Er zijn zorgen over bouwtechnische problemen, zoals te dunne wanden, slechte isolatie en de matige kwaliteit van inbouwapparatuur en liften.

Daarnaast ontbreekt het soms aan een goed functionerende intercom, wat bijdraagt aan de ontevredenheid over de woningkwaliteit. Het stadsdeel merkt op dat woningcorporaties doorgaans beter in staat lijken om hoogwaardige woningen te realiseren in vergelijking met commerciële projectontwikkelaars. Ingewikkeldheden met maatschappelijke en commerciële voorzieningen Wij gaan hier vooral in op de maatschappelijke voorzieningen. Bij het realiseren van de maatschappelijke voorzieningen ervaren ambtenaren in Amstel III allerlei ingewikkeldheden. Wij beschrijven er hierna vier van. Daarna gaan we in op een zorgpunt over kwetsbare groepen, en aan het eind op een ingewikkeldheid met de commerciële voorzieningen. Beleid dat niet uitgaat van een transformatiegebied: Ingewikkeldheden worden volgens ambtenaren die wij spraken deels veroorzaakt doordat het gemeentelijk beleid niet voldoende uitgaat van een transformatiegebied, hoewel er via bepaalde maatregelen wel rekening wordt gehouden met de complexiteit van deze gebieden (zie eerder in paragraaf 4.2.1). Het beleid gaat volgens hen vooral uit van voorzieningen die op zichzelf ('stand alone') worden gerealiseerd op gemeentelijke locaties, waarbij de grond nog niet in erfpacht is uitgegeven.

Maar in een transformatiegebied zoals Amstel III wordt bijvoorbeeld het jongerencentrum gecombineerd met andere functies, en moet de gemeente rekening houden met zittende erfpachters. Bovendien kost het maken van afspraken met deze

67

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen - Deelonderzoek 2