03 Onderzoeksrapport Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Deel van de plannen duidelijk over informatieverstrekking aan de raad Wij hebben getoetst of het plan van aanpak een beschrijving bevat over hoe en wanneer de gemeenteraad over de uitvoering van het plan wordt geïnformeerd. Drie plannen van aanpak bevatten een beschrijving van hoe en wanneer de gemeenteraad zal worden geïnformeerd over de uitvoering van het plan van aanpak.pp In twee plannen van aanpak ontbreekt deze informatie.

Conclusie: geen enkel plan van aanpak voldoet aan alle afspraken Tabel 2.1 toont dat geen van de plannen van aanpak voldoet aan de vijf gemaakte afspraken.

Afspraken

Overnemen aanbevelingen

Concrete activiteiten

Duidelijke planning

Informeren gemeenteraad

Plan van aanpak voldoet aan de vijf

Indicatoren discriminatie

Deels

Ja

Deels

Deels

Nee

Nee

Behoud betaalbare huurwoningen

Deels

Ja

Deels

Deels

Ja

Nee

Algoritmen

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Nee

rekenkameronderzoek

mm

afspraken?

Plan van aanpak voor het

Alle (sub)aanbevelingen

Tabel 2.1 – Beoordeling vijf plannen van aanpak

Het betreft de plannen van aanpak voor de rekenkameronderzoeken Voorspellende waarde van de begroting en

Algoritmen. nn

Deze laatstbenoemde afspraak heeft betrekking op het plan van aanpak Grof afval.

oo

Raadsinformatiebrief (11 juni 2024) en raadsinformatiebrief (19 maart 2025) over de ontwikkeling van het

erfpachtstelsel. pp

Het betreft de plannen van aanpak voor de rekenkameronderzoeken Voorspellende waarde van de begroting,

Behoud betaalbare huurwoningen en Grof afval.

21

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Afspraken

Alle (sub)aanbevelingen

Overnemen aanbevelingen

Concrete activiteiten

Duidelijke planning

Informeren gemeenteraad

Plan van aanpak voldoet aan de vijf

rekenkameronderzoek

Voorspellende waarde van de begroting

Deels

Ja

Ja

Ja

Ja

Nee

Grof afval

Ja

Ja

Deels

Deels

Ja

Nee

2.4.3

afspraken?

Plan van aanpak voor het

Het college is de raad iets beter gaan bedienen

In 2023 hebben we ook onderzocht in hoeverre het college van B en W de plannen van aanpak (tijdig) aan de raad heeft aangeboden. Het college had destijds vier van de elf plannen van aanpak aan de raad aangeboden. 40 In deze onderzoeksperiode heeft het college verhoudingsgewijs meer plannen van aanpak (tijdig) aan de gemeenteraad verstrekt (vijf van de acht, zie paragraaf 2.3.1). We kunnen geen uitspraken doen of de kwaliteit van de plannen van aanpak is verbeterd ten opzichte van ons vorige onderzoek (mei 2023). Daarvoor is het aantal plannen van aanpak in beide onderzoeken te gering. Bovendien hebben we destijds op een andere wijze de plannen van aanpak beoordeeld. In ons vorige onderzoek constateerden we dat twee plannen een duidelijke koppeling bevatten tussen de aanbevelingen en de voorgenomen acties en dat er ook een planning was gegeven voor uitvoering van de acties. Bij de twee andere plannen van aanpak constateerden we dat deze niet concreet waren.41 Beide rekenkameronderzoeken laten daarmee zien dat de kwaliteit van de plannen van aanpak varieert.

3

Informatie over afgedane aanbevelingen slecht navolgbaar In dit hoofdstuk behandelen we de tweede deelvraag: Zijn rekenkameraanbevelingen met de status ‘afgedaan’ navolgbaar uitgevoerd overeenkomstig de bedoeling van de rekenkamer?

Beantwoording deelvraag op hoofdlijnen In de afgelopen twee jaar heeft het college aan de raad gemeld dat 27 rekenkameraanbevelingen zijn ‘afgedaan’. Het is echter onduidelijk wat het college met deze kwalificatie bedoelt. Op basis van het jaarlijkse overzicht inclusief de documenten waar het college de raad actief op heeft gewezen, constateren we dat slechts van 1 van de 27 aanbevelingen volledig te volgen is hoe het college uitvoering heeft gegeven aan alle onderdelen van de aanbeveling. Voor deze aanbeveling hebben we ook kunnen vaststellen dat het college de aanbeveling in lijn met de bedoeling van de rekenkamer heeft uitgevoerd. Van de

22

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

overige 26 aanbevelingen is gedeeltelijk (22) of niet (4) navolgbaar vast te stellen waarom deze de status ‘afgedaan’ hebben. Op basis van onze eigen waarnemingen en aanvullende informatie van de ambtelijke organisatie is onze indruk dat meer aanbevelingen (gedeeltelijk) zijn opgevolgd dan uit onze analyse blijkt. In sommige gevallen komt dit doordat het college de informatie (nog) niet heeft gedeeld met de raad. In andere gevallen heeft het college de raad op andere momenten geïnformeerd over de opvolging van rekenkameraanbevelingen, zonder de raad daar in het jaarlijks overzicht expliciet op te attenderen. We kunnen echter niet met zekerheid stellen dat het college meer aanbevelingen heeft uitgevoerd. Dat vraagt om diepgaander opvolgingsonderzoek per rekenkamerrapport.

3.1 27 rekenkameraanbevelingen hebben de status ‘afgedaan’

In totaal hebben 27 rekenkameraanbevelingen de status ‘afgedaan’ in de overzichten Voortgang aanbevelingen van de Rekeningencommissie, ACAM en Rekenkamer. Deze overzichten maken onderdeel uit van de gemeentelijke jaarverslagen van 2023 en 2024.42 De 27 aanbevelingen zijn afkomstig uit zes rekenkameronderzoeken: Toegankelijkheid van openbare toiletten (2020): 3 aanbevelingen Groen in de stad (2021): 6 aanbevelingen Openbaar maken van overheidsinformatie in Amsterdam (2022): 6 aanbevelingen Participatieparagraaf (2022): 3 aanbevelingen Preventieve jeugdhulp in Amsterdam (2023): 6 aanbevelingen Indicatoren discriminatie (2023): 3 aanbevelingen

     

Status ‘afgedaan’ onduidelijk Het Jaarverslag 2023 bevat geen toelichting op de status ‘afgedaan’. In het Jaarverslag 2024 is de status als volgt toegelicht: ‘of en wanneer deze [aanbeveling is] behandeld in een raadscommissie en wat de datum van afdoening is’.43 Die toelichting is procesmatig, maar maakt niet duidelijk aan welke criteria moet zijn voldaan om als ‘afgedaan’ te kwalificeren. De toelichting in het jaarverslag maakt niet duidelijk of een aanbeveling ook is volbrachtqq op het moment dat deze wordt behandeld in een raadscommissie. Of dat een aanbeveling wordt aangemerkt als afgedaan als het ter behandeling is aangeboden aan een raadscommissie.

Hoe hebben wij de navolgbaarheid van het opvolgen van ‘afgedane’ aanbevelingen beoordeeld?

We hebben in dit onderzoek het perspectief van een raadslid gehanteerd. Dat betekent dat we ons hebben beperkt tot die informatie die de raad krijgt aangereikt door het college: de jaarlijkse overzichten inclusief de documenten waarnaar in het overzicht is verwezen met hyperlinks. Wij hebben beoordeeld of die informatie voldoende uitlegt waarom het college vindt dat de aanbeveling is afgedaan. Per aanbeveling zijn wij tot één van de drie oordelen gekomen: 

qq

De aanbeveling is navolgbaar opgevolgd, betekent dat het college beschrijft welke activiteiten het heeft gestart of heeft afgerond en duidelijk heeft gemaakt dat deze activiteiten aansluiten op alle onderdelen van de aanbeveling.

Volgens Van Dale betekent ‘afgedaan’ volbracht of afgemaakt. Bron: https://www.vandale.nl/pages/gratis-

woordenboek/afgedaan, laatst geraadpleegd op 17 juli 2025.

23

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam





De aanbeveling is gedeeltelijk navolgbaar opgevolgd, betekent dat het college enkele activiteiten beschrijft die (deels) aansluiten op de aanbeveling. Tegelijkertijd blijft een deel van de aanbeveling onbesproken of blijkt uit de uitleg dat het college daar nog geen actie op heeft ondernomen. De aanbeveling is niet navolgbaar opgevolgd, betekent dat het college geen of nietrelevante activiteiten beschrijft, of dat die activiteiten nog niet zijn gestart.

Bijlage 2 bevat een uitgebreide verantwoording hoe wij te werk zijn gegaan bij de beoordeling van de 27 aanbevelingen met de status ‘afgedaan’.

3.2 Voor raadsleden is nauwelijks navolgbaar waarom aanbevelingen de status ‘afgedaan’ hebben

Van slechts 1 van de 27 aanbevelingen is navolgbaar waarom deze de status ‘afgedaan’ heeft in het overzicht.rr Raadsleden zijn door het college geïnformeerd over de status van deze aanbeveling via het overzicht in de jaarverslagen van 2023 en 2024. Het college geeft aan dat de aanbeveling is afgedaan en verwijst daarbij met een link naar het plan van aanpak in de bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport en de raadsvoordracht voor de raadsvergadering. De bestuurlijke reactie bevat informatie over de opvolging van alle onderdelen van de aanbeveling. Afgaande op de beoordeelde informatie zijn wij van oordeel dat het college de aanbeveling overeenkomstig de bedoeling van de rekenkamer heeft uitgevoerd. Voor 22 van de 27 aanbevelingen komen wij tot het oordeel dat gedeeltelijk navolgbaar is waarom deze de status ‘afgedaan’ hebben in de overzichten. In het overzicht verwijst het college weliswaar naar andere documenten (bijvoorbeeld raadsinformatiebrieven). Maar bij 16 van de 22 aanbevelingen verwijst het college niet naar alle relevante documenten waarin het verslag doet over de opvolging van de aanbevelingen. Terwijl ook die documenten nodig zijn om te begrijpen waarom het college van oordeel is dat de aanbeveling is afgedaan.

Vaker (bij 19 van de 22 aanbevelingen) komt het voor dat het college aandacht besteedt aan slechts een deel van de onderdelen van de aanbeveling (de zogenaamde subaanbevelingen). Daardoor blijft onduidelijk of het college voor de niet-benoemde subaanbevelingen activiteiten is gestart of al heeft afgerond. In beperkte mate (bij 4 van de 22 aanbevelingen) kondigt het college aan activiteiten te zullen starten de aanbevelingen uit te voeren. Tot slot geeft het college aan een subaanbeveling niet te zullen opvolgen.ss Dit blijkt echter niet uit het jaarlijks overzicht. Van aanbevelingen die maar gedeeltelijk navolgbaar zijn opgevolgd kunnen wij niet vaststellen of deze overeenkomstig de bedoeling van de rekenkamer zijn uitgevoerd. Voor 4 van de 27 aanbevelingen is niet navolgbaar waarom deze de status ‘afgedaan’ hebben in de overzichten. Waardoor wordt dit veroorzaakt? 

rr

Bij de eerste aanbeveling uit het onderzoek Toegankelijkheid van openbare toilettentt heeft het college de raad niet gewezen op alle relevante documenten (i.c. de bestuurlijke reactie

Het betreft de aanbeveling ‘Benut inzichten uit de uitvoering in de beleidscyclus’ uit het onderzoek Preventieve

jeugdhulp in Amsterdam (ID23, zie bijlage 7). ss

Het college geeft aan het niet verstandig te vinden om de vindbaarheid van de openbare toiletten van andere

aanbieders te vermelden op de eigen website. Zie de aanbeveling “Verbeter de vindbaarheid” uit het rekenkameronderzoek Toegankelijkheid van openbare toiletten (bijlage 3). tt

Het betreft de aanbevelingen: Neem bij afwegingen ook de maatschappelijke baten mee (ID01, zie bijlage 3).

24

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

en de raadsinformatiebrief), terwijl ook die documenten nodig zijn om te begrijpen waarom het college van oordeel is dat de aanbeveling is afgedaan. Bovendien gaat het college niet in op belangrijke onderdelen van de aanbeveling. Bij de derde aanbeveling uit het onderzoek Toegankelijkheid van openbare toilettenuu heeft het college de raad niet gewezen op alle relevante documenten (i.c. de bestuurlijke reactie). Bovendien blijkt niet uit de reactie van het college welke activiteiten het onderneemt of al heeft afgerond om uitvoering te geven aan de aanbeveling. Bij de vierde aanbeveling uit het onderzoek Groen in de stadvv heeft het college de raad niet gewezen op alle relevante documenten (i.c. de raadsinformatiebrief). Bovendien gaat het college niet in op belangrijke onderdelen van de aanbeveling en geeft het aan nog te werken aan een startbesluit. Daaruit volgt dat een activiteit nog moet worden gestart. Voor de tweede aanbeveling uit het onderzoek Indicatoren discriminatieww geldt dat het college toezeggingen heeft gedaan, maar uit niets blijkt dat het college al met de uitvoering is gestart. Het college gaat bovendien niet in op onderdelen van de aanbeveling.







Het kan zijn dat het college slechts rapporteert over een deel van de subaanbevelingen omdat het anders of geen uitvoering geeft aan die subaanbevelingen. De door ons onderzochte informatie bevat echter voor geenxx van de 26 aanbevelingen een motivering en onderbouwing waarom het college is afgeweken van de bedoeling van de oorspronkelijke aanbeveling.

3.3 Niet alle informatie over opvolging van aanbevelingen vindt zijn weg naar de raad

Het overzicht in het jaarverslag bevat links naar andere documenten. Uit het voorgaande blijkt echter dat als een raadslid doorklikt op de hyperlinks, het voor het merendeel van de aanbevelingen onduidelijk is waarom het college stelt dat de aanbeveling is afgedaan. Natuurlijk passen hier kanttekeningen bij. Het feit dat het college onvoldoende navolgbaar rapporteert over de opvolging van de rekenkameraanbevelingen, betekent niet dat een aanbeveling niet is uitgevoerd. Immers, dit onderzoek richt zich op de informatie in de overzichten inclusief de documenten waar het college de raad actief op heeft gewezen. Niet is onderzocht in hoeverre het college aanbevelingen ook daadwerkelijk heeft uitgevoerd. Dat vraagt om diepgaander opvolgingsonderzoek per rekenkamerrapport.

Deel (sub)aanbevelingen gerealiseerd, maar de raad is daarover niet geïnformeerd Het is niet alleen denkbaar, maar het is ook daadwerkelijk voorgekomen, dat het college uitvoering heeft gegeven aan een subaanbeveling, maar dat het college dit niet tot uitdrukking heeft gebracht in het overzicht en in de documenten waarnaar het actief verwijst. Zo weten we dat het college mede in reactie op het rekenkameronderzoek Groen in de stad en in lijn met de rekenkameraanbeveling een uitgebreide en methodologisch onderbouwde analyse van het groen in de stad heeft gemaakt. Deze analyse staat bekend als de Monitor Groen. Andere voorbeelden zijn de Visiebrief Jeugd die het college met de raad heeft gedeeld en het realiseren

uu

Het betreft de aanbevelingen: Stel de benadering bij (ID03, zie bijlage 3).

vv

Het betreft de aanbeveling: Gebruik normen verstandig: houdt oog voor het belang van maatwerk en details (ID07,

bijlage 4). ww

Het betreft de aanbeveling: aanbeveling Werk meer systematisch en zorgvuldig rondom indicatoren (ID26, bijlage

8). xx

Met uitzondering van de in de vorige voetnoot genoemde subaanbeveling.

25

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

van de openbaarheidsparagraaf in de gemeentelijke begroting en het gemeentelijk jaarverslag die voldoen aan de vereisten van de Wet open overheid.

Over de opvolging van aanbevelingen is meer bekend dan uit het overzicht blijkt Uit analyse van het risicomanagementsysteem van de gemeente (FullyInControl) blijkt dat van 16 van de 27 aanbevelingen meer bekend is met betrekking tot de status ‘afgedaan’ dan aan de gemeenteraad is gerapporteerd.yy Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie op ons verzoek voor 14zz van de 27 aanbevelingen nadere informatie verstrekt over de opvolging. Over dertien aanbevelingen hebben we geen nadere informatie ontvangen. Uit de informatie die we wel hebben ontvangen komen de volgende indrukkenaaa naar voren: Het college heeft de raad soms op andere momenten en met andere documenten dan uit het overzicht blijkt, geïnformeerd over de opvolging van subaanbevelingen.bbb Een voorbeeld daarvan is de aanbeveling ‘Beschouw openbaarheid als een vanzelfsprekendheid’. Zes raadsinformatiebrieven en het coalitieakkoord ‘Amsterdams Akkoord’ zouden informatie bevatten over de opvolging van de subaanbevelingen. Het college verwacht in sommige gevallen dat een subaanbeveling in de (nabije) toekomst wordt gerealiseerd en dat de raad daarover wordt geïnformeerd. ccc Zo is voor de aanbeveling ‘Gebruik de participatieparagraaf’ de verwachting uitgesproken dat de gemeenteraad in december 2025 een eerste tussenrapportage over de implementatie van de participatieverordening en een monitor ontvangt.

Soms is een (sub)aanbeveling al gerealiseerd, maar heeft het college daar de raad (nog) niet over geïnformeerd.ddd Zo is voor de aanbeveling ‘Herzie elementen van de opdracht’ als onderdeel van het rekenkamerrapport Preventieve jeugdhulp in Amsterdam aangegeven dat er voor de onderdelen ‘aandeel in ESJH’ en ‘overdracht APOO’ een specifieke impactanalyse is gemaakt, maar dat hierover inderdaad (nog) niet aan de raad is gerapporteerd.eee Soms is er nadere inhoudelijke informatie over het standpunt van het college ten aanzien van een subaanbeveling. Voor de aanbeveling ‘Stuur meer op zo spoedig mogelijk openbaar maken’ is toegelicht wat het college verstaat onder 'zo spoedig mogelijk' beslissen op een Woo-verzoek.fff Het college geeft aan dat ‘zo spoedig mogelijk’ beslissen hetzelfde is als het beslissen binnen de wettelijke termijn. Voor drie subaanbevelingen is aangegeven dat het college in de bestuurlijke reactie bij het oorspronkelijke rekenkamerrapport geen concrete toezegging zou hebben gedaan en dat de subaanbevelling niet wordt uitgevoerd. Zo staat in de bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport Participatieparagraaf “Wij willen als volgt omgaan met uw aanbevelingen”. Feitelijk blijkt het college daarmee in de bestuurlijke reactie te zeggen dat het de aanbeveling gedeeltelijk overneemt. In het overzicht 2023 (onderdeel van het











yy

Zie per aanbeveling de informatie onder de kop ‘Informatie FullyInControl’ in de bijlagen 3 tot en met 8.

zz

Zie voor nadere informatie bijlage 2. Zoals aan het begin van paragraaf 3.3 aangegeven hebben wij de informatie van de ambtelijke organisatie niet

aaa

geverifieerd. Dat vraagt om diepgaander opvolgingsonderzoek per rekenkamerrapport. bbb ccc

Dit geldt voor 9 van de 14 aanbevelingen.

Dit geldt voor 6 van de 14 aanbevelingen.

ddd

Dit geldt voor 4 van de 14 aanbevelingen.

eee

De afkorting ESJH staat voor Enkelvoudige Specialistische Jeugdhulp, de afkorting APOO staat voor Aanvullende

Preventieve Opgroei- en Opvoedondersteuning. fff

Artikel 4.4 eerste lid van de Woo luidt: “Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig

mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.”

26

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam



4

Jaarverslag 2023) staat echter: “opgepakt” en in het Jaarverslag 2024 staat “afgedaan”. Uit de overzichten blijkt niet dat de aanbeveling maar gedeeltelijk is opgepakt of is afgedaan. Tot slot blijkt uit de nadere informatie dat het college kampt met een dilemma. Als een aanbeveling betrekking heeft op een continu proces, zoals een cultuurverandering, dan is het de vraag wanneer het college in het jaarlijkse overzicht kan melden dat de aanbeveling is ‘afgedaan’.

Factoren die de opvolging van aanbevelingen kunnen beïnvloeden In dit hoofdstuk behandelen we de derde deelvraag: Wat zijn de (ervaren) randvoorwaarden, succesfactoren en knelpunten bij de opvolging van rekenkameraanbevelingen en welke van deze factoren heeft het college benoemd in de communicatie richting de raad?

Beantwoording deelvraag op hoofdlijnen Uit onze literatuuranalyse leiden we drie voorwaarden af waaraan voldaan moet zijn om rekenkameraanbevelingen te kunnen opvolgen (randvoorwaarden): weten, kunnen en willen. Ook hebben we uit deze literatuuranalyse vier factoren afgeleid die positieve of negatieve invloed kunnen uitoefenen op de mate waarin aanbevelingen worden opgevolgd, de succesfactoren en knelpunten. Het betreft: de relatie tussen rekenkamer en gemeente; de onderzoekskwaliteit; de uitvoerbaarheid van de aanbeveling; en het beleidsprobleem waar de aanbeveling betrekking op heeft. Voor de ambtenaren met wie we gesproken hebben zijn deze randvoorwaarden en factoren grotendeels herkenbaar. In de gesprekken hebben ze een nadere invulling gegeven aan deze factoren op basis van de Amsterdamse context en een aanvullende factor benoemd: de interne organisatie. Het college informeert de raad op hoofdlijnen voldoende over de randvoorwaarden en de succesfactoren die van invloed zijn op het opvolgen van aanbevelingen. De raad kan het college daarop bevragen en indien nodig proberen de opvolging van aanbevelingen bij te sturen. Doordat het college maar mondjesmaat informatie deelt met de raad over de knelpunten, doet het nauwelijks een beroep op de raad om te faciliteren bij het realiseren van de aanbevelingen.

4.1 Uitkomst literatuuronderzoek en gesprekken met ambtenaren over praktijkervaringen

In dit hoofdstuk definiëren we een randvoorwaarde als: ‘een voorafgaande voorwaarde waaraan voldaan moet zijn om rekenkameraanbevelingen te kunnen opvolgen’. Succesfactoren en knelpunten definiëren we als: ‘factoren die positieve en negatieve invloed kunnen uitoefenen op de mate waarin aanbevelingen worden opgevolgd’. In de volgende paragrafen behandelen we telkens de bevindingen uit de literatuur, gevolgd door informatie die over dit thema is opgehaald tijdens de groepsgesprekken met veertien Amsterdamse ambtenaren over acht rekenkameronderzoeken. Als we hierna spreken over de ‘ambtenaren’ dan heeft dat betrekking op de ervaringen en meningen van deze veertien ambtenaren (zie bijlage 1 voor een uitgebreide verantwoording van onze aanpak).

27

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

4.1.1

Randvoorwaarden: weten, kunnen en willen

Uit de literatuur over beleidsimplementatie leiden we drie randvoorwaarden af die noodzakelijk kunnen zijn voor de opvolging van rekenkameraanbevelingen: weten, kunnen en willen.44

Weten Onvoldoende bekend zijn met, bewust zijn van, of begrijpen van de aanbeveling kan het voor de gemeente (zowel het college als de ambtelijke organisatie)ggg lastig maken om uitvoering te geven aan de aanbeveling zoals die is bedoeld. Dit kan tot gevolg hebben dat het resultaat van de opvolging van de aanbeveling niet het beoogde effect heeft.45

Ambtenaren over de randvoorwaarde ‘weten’

Deze randvoorwaarde is voor een groot deel van de ambtenaren herkenbaar. Als op managementniveau geen weet is van de aanbevelingen, of er geen betrokkenheid bij is, dan wordt de prioriteitstelling ervan op uitvoerend niveau lager. Het is belangrijk dat er op GMT-, directie- en managementniveau bekendheid is met de aanbeveling, zodat de aanbevelingen gaan leven. Het zou volgens deze ambtenaren mogelijk helpen als de rekenkamer investeert in de bekendheid van het rekenkamerrapport en de aanbevelingen bij het gemeentelijk managementteam. Ook wordt de nuance gemaakt dat het geen kwestie van onwil is om rekenkameraanbevelingen uit te voeren. Soms weet de ambtelijke organisatie niet hoe het de aanbeveling moet interpreteren of welke acties er nodig zijn om de aanbeveling uit te voeren.46

Kunnen Als de gemeente beperkte capaciteit heeft, bijvoorbeeld door een gebrek aan kennis en kunde, personeel of budget, dan kan ze niet alle acties (tegelijk) uitvoeren die zouden moeten volgen uit aanbevelingen.47

Ambtenaren over de randvoorwaarde ‘kunnen’

Het merendeel van de ambtenaren onderschrijft deze randvoorwaarde uit de literatuur. Zij geven aan dat voldoende (financiële) middelen essentieel zijn voor de opvolging van aanbevelingen. Ook de capaciteit van het ambtelijke apparaat om zich voldoende te organiseren, continuïteit in het ambtelijk apparaat en beschikbaarheid van benodigde techniek noemen ambtenaren als belangrijk. Nadat de raad de rekenkameraanbevelingen had overgenomen, was het niet bij alle rekenkameronderzoeken vanzelfsprekend dat de benodigde middelen, en daarmee capaciteit, beschikbaar kwamen. Het vergaren van de benodigde middelen vraagt om ambtelijke inspanningen en bestuurlijke wil. Het is immers een bestuurlijke keuze om de schaarse middelen en capaciteit in te zetten. Het merendeel van de ambtenaren is het erover eens dat het belangrijk is dat het college een prioritering maakt voor de opvolging van de aanbevelingen, in verband met de te

ggg

Niet alle onderzochte literatuur beschrijft dezelfde context. Daarom wordt in de literatuur verschillende termen

gehanteerd voor de onderscheiden actoren, zoals ‘bestuursorgaan’, ‘partij’, ‘toezichthouder’ en ‘evaluator’, ‘adviseur’. Omwille van de leesbaarheid en aansluiting bij de praktijk kiezen we er in dit hoofdstuk voor om consequent te verwijzen naar ‘de gemeente’ en ‘de rekenkamer’.

28

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

maken budgettaire keuzen. Wanneer de middelen beperkter zijn dan de uitvoering van de aanbevelingen vraagt, wordt de opvolging van de aanbevelingen ambtelijk geprioriteerd. Dit kan wringen met het besluit van de raad om de aanbevelingen integraal over te nemen. Bestuurlijke druk door overname van de raad van rekenkameraanbevelingen en plaatsing op de termijnagenda zijn helpend om capaciteit of budget te vergaren. Een ambtenaar geeft aan dat veel ambtenaren in opdracht werken van hun leidinggevende die bepaalt of en wat men gaat doen. Voor het uitvoeren van de rekenkameraanbevelingen zijn voorbeeldgedrag en een positieve houding van de leidinggevende ten aanzien van het uitvoeren van rekenkameraanbevelingen noodzakelijk. Vertoont de leidinggevende dit gedrag niet, dan is het zeer moeilijk om ambtenaren op uitvoerend niveau mee te krijgen in de uitvoering van de rekenkameraanbeveling en de uitvoering prioriteit te geven. De ambtenaren koppelen het ‘kunnen’ nadrukkelijk aan het ‘willen’: als er voldoende bestuurlijke wil is, volgen de benodigde middelen voor het ‘kunnen’.48

Willen Aanbevelingen kunnen alleen worden opgevolgd als individuen binnen de gemeente ontvankelijk zijn voor de aanbevelingen en zij zich eigenaar voelen van de afhandeling. Er moet dus sprake zijn van een zekere bereidwilligheid bij de gemeente om te handelen op basis van de aanbevelingen. Die kan bijvoorbeeld voortkomen uit een cultuur die gericht is op het gebruik van kennis, en door leidinggevenden die belang hechten aan het gebruik van kennis.49

Ambtenaren over de randvoorwaarde ‘willen’

De ambtenaren onderschrijven veelvuldig deze randvoorwaarde uit de literatuur. Zij geven aan dat vooral de wil op bestuurlijk- en managementniveau belangrijk is voor de opvolging van de aanbevelingen. Het helpt bijvoorbeeld als een burgemeester of wethouder zich inzet voor de uitvoering van een aanbeveling en hier navraag naar doet. Dat kan bijvoorbeeld door de beleidslijnen of de termijnagenda te bespreken. Zonder politiek draagvlak is uitvoering niet mogelijk of stopt de uitvoering. Meerdere ambtenaren benadrukken het belang van ambtelijk en bestuurlijk eigenaarschap voor de uitvoering van de aanbevelingen. Volgens een van de ambtenaren is de kwestie van ‘willen’ op het niveau van individuele ambtenaren niet altijd even belangrijk: zij voeren uit wat gedaan moet worden. Tegelijkertijd merkt een andere ambtenaar op dat het voor de prioriteitstelling van de uitvoerende ambtenaar verschil maakt of deze, bewust of onbewust, positief of negatief tegenover de aanbeveling staat. Daarnaast waarschuwt een ambtenaar voor het ‘stapelen van ambities’ (oftewel: te veel tegelijkertijd willen). Het is in die gevallen moeilijk om de aandacht vast te houden en de ruimte, capaciteit en middelen te vinden en te behouden. Dat kan belemmerend werken voor de uitvoering van aanbevelingen.50

4.1.2

Relatie rekenkamer en gemeente

Uit de literatuur, die deels ook betrekking heeft op rekenkameronderzoeken, leiden we twee aspecten af in de relatie tussen de rekenkamer en de gemeente die van invloed kunnen zijn voor de opvolging van rekenkameraanbevelingen: werkrelatie en vertrouwensband.

29

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Werkrelatie Volgens de literatuur kunnen aanbevelingen eerder worden opgevolgd als er een goede werkrelatie is tussen de rekenkamer en de gemeente. Een goede werkrelatie komt volgens de literatuur bijvoorbeeld tot uiting in regelmatig contact met de gemeente (de raad, het college en de ambtelijke organisatie). Ook blijkt uit de literatuur dat vastgelegde afspraken over de behandeling van het rekenkamerrapport in de gemeenteraad nuttig zijn voor de opvolging.51 Verder blijkt uit de literatuur dat gebrekkige communicatie (in de perceptie van de ambtelijke organisatie) vanuit de rekenkamer en ontbrekende afspraken over ‘nazorg’ kunnen leiden tot verminderde opvolging van aanbevelingen.52

Vertrouwensband Uit de literatuur blijkt dat een goede vertrouwensband een positief effect kan hebben op de opvolging van aanbevelingen.hhh Dit vertrouwen, dat samenhangt met de kwaliteit van de werkrelatie, kan tot uitdrukking komen door (vroeg)tijdige betrokkenheid van de gemeente bij het onderzoeksproces en de mate waarin de gemeente het gezagiii van de rekenkamer erkent en accepteert.53 Hierbij is het helpend als de rekenkamer een goede reputatie heeft.54 Aanbevelingen kunnen minder opgevolgd worden als de vertrouwensband is geschaad. Bijvoorbeeld als aanbevelingen aan betrokken partijen worden gedaan zonder dat zij daarover vooraf zijn ingelicht. Of door een verschil in toon tijdens de publicatiefase van het onderzoek in de media ten opzichte van de evenwichtige inhoud van het rapport.55 Ook kan er sprake zijn van een verminderde vertrouwensband als een betrokken partij te weinig erkenning voelt voor de inspanning die zij al onderneemt om de (vermeende) problemen te adresseren.56

Ambtenaren over de werkrelatie en vertrouwensband

Het merendeel van de ambtenaren herkent de twee aspecten. Een deel van de ambtenaren benoemt dat de rekenkamer goed bekend staat bij de ambtelijke organisatie. De relatie met de rekenkamer beoordelen zij als goed. Over het onderzoeksproces zijn zij over het algemeen ook tevreden. Een van de ambtenaren geeft aan dat de rekenkamer de ambtenaren tussentijds over bevindingen informeert, zodat de ambtenaren niet verrast worden door de inhoud van het rapport. Uit de gesprekken blijkt dat de bereidheid om uitvoering te geven aan de rekenkameraanbevelingen stijgt wanneer de rekenkamer het rekenkameronderzoek toelicht en uitlegt aan de gemeentelijke gremia. Het actief onder de aandacht brengen van de onderzoeken en functie van de rekenkamer zou volgens de ambtenaren ook helpen. Een van de ambtenaren benoemt dat de rekenkamer geen actieve nazorg biedt na publicatie van het rekenkamerrapport. Nazorg vanuit de rekenkamer (beantwoorden van vragen, presenteren of toelichten rapport aan verschillende gremia, periodiek onder de aandacht brengen van rekenkameronderzoeken, toelichten taak rekenkamer) zou de bereidwilligheid vergroten om aanbevelingen uit te voeren. Andere ambtenaren geven

hhh

Wij sluiten aan bij de definitie van Bart Nooteboom van vertrouwen: “de verwachting dat mensen of dingen ons

niet in de steek laten, ook al is dat mogelijk” en “de bereidheid dat risico te lopen”. Bron: B. Nooteboom. (2002). Vormen, grondslagen, gebruik en gebreken van vertrouwen. Academic Service: Schoonhoven. iii

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) stelde in 2022 dat het openbaar bestuur aan gezag kan winnen door

te investeren in bekwaamheid (kennis, ervaring, capaciteit, successen), betrouwbaarheid (rechtvaardigheid, het goede voor hebben) en betrokkenheid (verbinding tussen overheid en leefwereld van inwoners). Bron: ROB. Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. Den Haag, november 2022.

30

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

aan geen drempel te ervaren om in contact te treden met de rekenkamer om nazorg te vragen nadat een onderzoek is gepubliceerd. Een van de ambtenaren geeft aan dat het helpt voor het uitvoeren van aanbevelingen als dezelfde ambtenaren die actief betrokken waren in het onderzoeksproces, ook betrokken zijn bij de uitvoering van de aanbevelingen. Een goede werkrelatie tussen de wethouder en de rekenkamer zou bovendien bevorderlijk zijn voor de opvolging van de aanbevelingen. Negatieve aandacht in de media kan volgens een deel van de ambtenaren demotiverend zijn, en op korte termijn reparatie vereisen. Dat gaat ten koste van de tijd die aan andere lopende taken kan worden besteed. Negatieve aandacht zou uiteindelijk niet ten koste gaan van het uitvoeren van de aanbevelingen. Negatieve pers en of minder goede afstemming tussen de rekenkamer en de wethouder kan de relatie tussen de rekenkamer en de gemeente (op politiek en ambtelijk niveau) schaden. Een deel van de ambtenaren geeft aan dat onvoldoende erkenning door de rekenkamer van het gedane werk, of een onvoldoende positieve toon van het rekenkamerrapport, belemmerend kan werken voor de uitvoering van aanbevelingen.57

4.1.3

Kwaliteit van onderzoek en rapportage

Aanbevelingen kunnen volgens de literatuur eerder worden opgevolgd als de kwaliteit van het onderzoek op orde is: achterliggende onderzoeksresultaten voldoen aan minimale wetenschappelijke criteria van validiteit en betrouwbaarheid.58 Onder validiteit verstaan we in dit onderzoek dat de conclusies worden onderbouwd door de bevindingen. Betrouwbaarheid heeft betrekking op de vraag of het onderzoek, als het onder dezelfde omstandigheden wordt herhaald, dezelfde resultaten zou opleveren. Uit één bron in de literatuur blijkt dat feitenonderzoek in een enkel geval leidde tot discussie en dat dit directe gevolgen had voor de acceptatie van de bevindingen en het rapport. Het ging hierbij om een onderzoek van de Nationale Ombudsman.59

Ambtenaren over de kwaliteit van onderzoek en rapportage

Voor de ambtenaren is deze factor herkenbaar. Zij onderschrijven dat de kwaliteit van de onderzoeksopzet en het rekenkameronderzoek van groot belang zijn voor de opvolging van de aanbevelingen. De ambtenaren geven aan dat de rekenkameronderzoeken grondig zijn en de rekenkamer de materie goed doorgrondt. Zo is een deel van hen blij verrast met het degelijke, brede onderzoek en de uitgebreide wetenschappelijke benadering. Ook wordt als positief ervaren dat de rekenkamer niet alleen toetst aan de letter van de wet, maar ook aan de geest (het doel) van de wet, zodat duidelijk wordt waarom het nodig is om de wet uit te voeren. Bij lage kwaliteit (ontbrekende feiten; conclusies te kort door de bocht) zouden zij minder waarde aan het onderzoek toekennen en zou een discussie kunnen ontstaan over de aanbevelingen. Actualiteit, nieuwe inzichten, herkenbaarheid en de wetenschap dat er een groot aantal betrokkenen is geïnterviewd (ook buiten de gemeente) draagt volgens hen bij aan de kwaliteit. Enkele ambtenaren maken de kanttekening dat lange rapporten (bijvoorbeeld meer dan veertig pagina’s) meestal alleen door de direct betrokkenen (i.c. ambtenaren) worden gelezen. Dat kan belemmerend werken voor de opvolging van aanbevelingen, maar of dat zo is hangt af van het onderwerp dat is onderzocht. Een goede oplegger of bestuurlijke

31

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

samenvatting is daarom belangrijk om de onderzoeksresultaten voor een grotere groep toegankelijk te maken en de doorwerking van het rapport te vergroten.60

4.1.4

Uitvoerbaarheid van de aanbeveling

De literatuur, die deels ook betrekking heeft op rekenkameronderzoeken, heeft ook aandacht voor het effect van de uitvoerbaarheid van de aanbeveling op de opvolging ervan. Wij leiden daaruit twee aspecten af: de aansluiting bij actuele beleidsdoelen en -prioriteiten, en de inhoud en mate van detail van de aanbevelingen.

Aansluiting bij actuele beleidsdoelen en -prioriteiten Volgens de literatuur lijken aanbevelingen eerder te worden opgevolgd als ze aansluiten bij (actuele) beleidsdoelen en -prioriteiten, bijvoorbeeld voorafgaand aan grote beleidswijzigingen.61 Andersom geldt volgens de literatuur dat als een aanbeveling niet aansluit bij beleidsdoelen of -prioriteiten, dit een negatief effect kan hebben op het uitvoeren van de aanbeveling. Is bijvoorbeeld een beleidsverandering ingezet, dan is het moeilijk om aanbevelingen te implementeren die gestoeld zijn op de oude situatie.62 Voor de uitvoerbaarheid is het volgens de literatuur ook positief als aanbevelingen aansluiten op de bestaande werkwijze. Dan kunnen de aanbevelingen rechtstreeks ingevoerd worden in de uitvoering. Sluit een aanbeveling niet aan op de huidige uitvoeringspraktijk, dan kan dat de uitvoering van de aanbeveling bemoeilijken.63

Ambtenaren over de aansluiting bij beleidsdoelen, -prioriteiten en bestaande werkwijzen

Een deel van de ambtenaren herkent dit aspect. Zij geven aan dat het helpt als aanbevelingen van de rekenkamer aansluiten bij bestaande beleidsdoelen en -prioriteiten en bestuurlijke ambities (zoals opgenomen in het coalitieakkoord). Het helpt dan als steun om de ingezette koers vast te houden en te versterken, aldus een ambtenaar. Bestaande beleidsdoelen of -prioriteiten worden met het rapport van de rekenkamer opnieuw actueel. Het rekenkameronderzoek wordt ambtelijk ook aangegrepen als onderbouwing dat zaken wel weer dienen te worden opgepakt of verder gebracht. Wanneer een aanbeveling bijdraagt aan de realisatie van maatschappelijke behoeften, het college er bestuurlijk klaar voor is om deze behoeften te realiseren, en de ambtelijke organisatie de ruimte heeft om de aanbeveling uit te voeren, komt de aanbeveling op het goede moment, aldus de ambtenaren met wie wij hebben gesproken. Ook als een rapport kort voor het bepalen van budgetten of het maken van nieuwe (contractuele) afspraken openbaar wordt, wordt dit als een goed moment ervaren. Als een rekenkameronderzoek samenvalt met een intern onderzoek, dan kan dit een verstevigend effect hebben. Het helpt volgens de ambtenaren ook als het rekenkameronderzoek en de aanbevelingen aansluiten op bestaande werkwijzen, bijvoorbeeld integraal werken (in plaats van sectoraal).

Volgens enkele ambtenaren helpt het niet als de rekenkamer een theoretisch kader hanteert dat niet aansluit bij de uitvoeringspraktijk. Dat belemmert de uitvoerbaarheid van de aanbeveling(en) van de rekenkamer.64

Inhoud en mate van detail van de aanbevelingen Als aanbevelingen als te ‘abstract’ of lastig uitvoerbaar worden ervaren door de ambtelijke organisatie, dan kan dit volgens de literatuur leiden tot verminderde opvolging van

32

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

aanbevelingen.65 Aan de andere kant wordt te veel detailniveau volgens de literatuur ook niet altijd gewaardeerd: één bron beschrijft dat een aangesproken partij, vanwege het detailniveau van de aanbeveling, geen handelingsruimte ervoer in de invulling van de aanbeveling.66 Ook aanbevelingen zonder duidelijke geadresseerde(n) kunnen volgens de literatuur de opvolging beperken (bijvoorbeeld: ‘alle gemeenten’).67

Ambtenaren over de inhoud en mate van detail van de aanbevelingen

Een meerderheid van de ambtenaren geeft aan dat het voor de uitvoering belemmerend kan zijn als een aanbeveling uit meerdere subsidiaire of ondergeschikte aanbevelingen bestaat. Anderen geven juist aan dat het kan helpen bij de prioriteitstelling in de uitvoering. Het kan ook helpen bij de verdeling van taken tussen verschillende onderdelen van de ambtelijke organisatie. Ambtenaren uit het economie- en ruimtedomein vinden het niet helpend als een aanbeveling te abstract is, of niet specifiek genoeg is geadresseerd. Dat kan op ambtelijk niveau leiden tot discussie over terminologie, omdat de aanbeveling moet worden geïnterpreteerd. Ambtenaren uit het sociaal domein en het informatiedomein zien liever niet dat aanbevelingen exact zijn gedefinieerd. Zij laten de concrete invulling van de aanbeveling graag over aan de experts (uit het veld) en hebben voldoende aan de rekenkamerbevindingen om uitvoering te geven aan de aanbevelingen. Volgens een deel van de ambtenaren zou het kunnen helpen als de rekenkamer aanbevelingen duidelijk adresseert of benoemt welke directies de aanbevelingen moeten uitvoeren, in plaats van de aanbevelingen te richten aan het college. Het stellen van termijnen voor de uitvoering van aanbevelingen door de rekenkamer zou niet helpend zijn volgens enkele van de ambtenaren.

Het werkt benauwend en in de praktijk is de realisatie van een aanbeveling afhankelijk van veel factoren, waaronder de dagelijkse praktijk van de ambtelijke organisatie, de beschikbare middelen en capaciteit en de bereidwilligheid. Het wordt wel van belang geacht om in het plan van aanpak termijnen te benoemen, anders bestaat de kans dat de aanbevelingen ambtelijk minder aandacht krijgen en niet worden gerealiseerd. Een deel van de ambtenaren ervaart de termijn voor het opstellen van het plan van aanpak (zes maanden gerekend vanaf het raadsbesluit) als krap, vanwege het benodigde ambtelijke en bestuurlijke overleg. Zij geven aan dat deze termijn de uitvoering van de aanbevelingen evenwel niet belemmert.68 De ambtenaren geven ook aan dat zij het belangrijk vinden om zelf enige mate van vrijheid te ervaren in de uitvoering van de aanbevelingen. Dat geldt enerzijds voor het kunnen kiezen van een eigen fasering voor de uitvoering van de aanbevelingen, en anderzijds voor de inhoudelijke uitvoering van de aanbeveling. Een deel van de ambtenaren voelt zich belemmerd om een stevige houding aan te nemen richting bestuurders om te zorgen dat een rekenkameraanbeveling anders en daarmee beter wordt uitgevoerd.

Beter dan de suggestie van de rekenkamer en beter dan eerder gedane toezeggingen door het college aan de raad (in bijvoorbeeld het bestuurlijk rapport, een raadsinformatiebrief of het plan van aanpak). Tijdens het uitvoeren van een aanbeveling kan het voorkomen dat de werkelijkheid anders is dan de situatie die de rekenkamer onderzocht. Bijvoorbeeld door een wets- of beleidswijziging, of een interne reorganisatie. Een aantal ambtenaren pleit daarom voor een bepaalde flexibiliteit of het inbouwen van een moment voor bijsturing in de uitvoering. Over deze bijsturing zou het college transparant moeten zijn richting de raad. Het vraagt volgens een deel van de ambtenaren lef om een aanbeveling zelf in te vullen, en hierover

33

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

in gesprek te gaan met de directie, wethouder of het college. Soms wordt er volgens hen uitvoering gegeven aan een suboptimale oplossing omdat het college al een oplossingsrichting heeft gecommuniceerd met de gemeenteraad. De wethouders en ambtelijke organisatie zouden het niet wenselijk vinden om de uitvoering van de rekenkameraanbevelingen (tussentijds) bij te stellen. Hiervoor zijn verschillende oorzaken benoemd:69



De uitleg om de aanbeveling anders uit te voeren zou lastig worden geaccepteerd door wethouders en door de raad. De beheersbaarheid van de uitvoering zou belangrijker worden geacht dan de effectiviteit van de uitvoering, zowel op politiek niveau (wethouders) als op ambtelijk niveau. Dit kan ook te maken hebben met aankomende verkiezingen, druk vanuit het college, of pragmatische keuzes om negatieve pers te voorkomen. Een andere uitvoering kan leiden tot (te) veel werk.

4.1.5

Beleidsprobleem waar de aanbeveling betrekking op heeft

 

Uit de literatuur leiden we drie aspecten af met betrekking tot het beleidsprobleem die van invloed kunnen zijn voor de opvolging van rekenkameraanbevelingen:   

Maatschappelijke relevantie en politieke belangstelling voor het beleidsprobleem. Gemakkelijke afbakening beleidsprobleem – heldere oplossing voorhanden. Lange tijdshorizon van het beleidsprobleem.

Maatschappelijke relevantie en politieke belangstelling Uit de literatuur komt naar voren dat een aanbeveling eerder lijkt te worden opgevolgd als deze betrekking heeft op een beleidsprobleem met een groot (maatschappelijk of politiek) belang. Voorbeelden van een groot belang zijn veel aandacht voor het probleem in de media of in de gemeenteraad, of het gelijktijdig verschijnen van onderzoek met andere publicaties die de urgentie van het oplossen van het beleidsprobleem versterken.70 Veel aandacht voor een rapport kan volgens één bron echter ook averechts werken op de opvolging: als een rekenkamerrapport veel stof doet opwaaien kan het rapport zo politiek gevoelig worden dat een zakelijke behandeling niet meer mogelijk is. Partijpolitiek en het uit de wind houden van een wethouder, of juist het schaden van het zittende college, kunnen dan het voornaamste doel worden. De rekenkamer kan niet altijd vooraf inschatten hoe een onderzoek zal vallen. Bij gevoelige thema’s heeft het de voorkeur om vooraf met de raad te overleggen.

Een breed gedragen verzoek om onderzoek vanuit de raad kan dan helpen om het onderwerp minder politiek gevoelig te maken.71 Daarnaast kan de mate van opvolging van aanbevelingen volgens de literatuur minder worden als het maatschappelijke of politieke belang wegvalt, bijvoorbeeld doordat een partij al voor publicatie van het onderzoek bepaalde cruciale beleidswijzigingen doorvoert.72

Ambtenaren over maatschappelijke relevantie en politieke belangstelling

Een deel van de ambtenaren herkent dit aspect. Zij geven aan dat politieke belangstelling van de gemeenteraad voor het onderzoeksonderwerp kan leiden tot extra (ambtelijke) werkdruk, als gevolg van moties, amendementen en aandacht in de (sociale) media. Ook is het voorgekomen dat de gemeenteraad de nadruk legt op een klein onderdeel uit het rekenkameronderzoek. Voor de ambtelijke organisatie vraagt dit in hun ogen onevenredig veel tijd en energie om uit te voeren. Aan de andere kant kan ‘politieke meewind’ de

34

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

uitvoering van de aanbeveling makkelijker maken omdat er meer capaciteit wordt vrijgemaakt (zie ook paragraaf 4.1.1). De media zouden niet altijd zorgvuldig berichten over de rekenkamerrapporten. Enkele ambtenaren benoemen het effect van negatieve media-aandacht voor een onderwerp naar aanleiding van rekenkameronderzoek (zie paragraaf 4.1.2). Een ambtenaar geeft ook aan dat (negatieve) aandacht in de media en aandacht van de raad ook motiverend kan werken, doordat het lid van het college om een oplossing vraagt. Het is volgens ambtenaren helpend als er periodiek aandacht is voor de stand van zaken en de opvolging van de aanbevelingen. Aandacht van het college wordt ook als belangrijk gezien. Het kan volgens hen belemmerend werken als de inhoudelijk betrokken wethouder beperkt aandacht heeft voor de stand van zaken.73

Gemakkelijke afbakening beleidsprobleem – heldere oplossing voorhanden Verder beschrijft de literatuur dat aanbevelingen eerder lijken te worden opgevolgd als een beleidsprobleem gemakkelijk kan worden afgebakend (als bijvoorbeeld de gemeente de enige betrokken partij is), en als er weinig onzekerheid bestaat over een adequate oplossing.74 Eén bron benoemt dat aanbevelingen minder snel kunnen worden opgevolgd als de complexiteit toeneemt, bijvoorbeeld doordat de omvang van het beleidsprobleem de (invloedssfeer van de) gemeente ontstijgt.75

Ambtenaren over de complexiteit van het beleidsprobleem

Volgens de ambtenaren is het helpend als een beleidsprobleem wat de rekenkamer aankaart of behandelt duidelijk kan worden afgebakend. Het is voor de ambtelijke organisatie eenvoudiger als een aanbeveling niet meer dan één directieteam of één afdeling overstijgt. Het helpt ook als de rekenkamer in het onderzoek oog heeft voor de complexiteit van het beleidsprobleem en benoemt wie de (ambtelijke) verantwoordelijke partijen zijn. De complexiteit van het beleidsprobleem kan belemmerend werken bij het uitvoeren van de aanbeveling. Dat is het geval als een beleidsprobleem betrekking heeft op de gehele organisatie. Een van de ambtenaren geeft aan dat de opvolging van een aanbeveling complexer wordt als het onderwerp betrekking heeft op meerdere beleidsterreinen. Dat komt enerzijds door een grotere wederzijdse afhankelijkheid van de betrokken partijen (directies en derden), waarbij niet alle betrokken partijen hetzelfde (uitvoerings)tempo hebben. Anderzijds vraagt een situatie waarbij veel partijen betrokken zijn om integrale sturing vanuit de ambtelijke top en het gemeentebestuur.76

Lange tijdshorizon Uit een bron blijkt dat de verwachting is dat een aanbeveling nooit helemaal kan worden afgerond, als het een stelsel betreft dat gedurende langere tijd in ontwikkeling zal zijn.77

Ambtenaren over de tijdshorizon van het beleidsprobleem

De ambtenaren geven aan dat een langere tijdshorizon belemmerend kan werken voor de opvolging van de aanbevelingen. Volgens hen hebben bepaalde onderwerpen per definitie een langere tijdshorizon. Dan is het niet per se een knelpunt, maar een gegeven. Het kan dan belemmerend werken als na verloop van tijd de politieke en/of ambtelijke aandacht voor de opvolging verslapt.

35

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Een korte tijdshorizon daarentegen geeft vanwege tijdsdruk een urgentiebesef, waardoor de uitvoering hoger op de prioriteitenlijst komt. Een kortere tijdshorizon is ook eenvoudiger om de organisatie te bewegen om tot uitvoering te komen.78

4.1.6

Interne organisatie van het ambtelijk apparaat

De ambtenaren benadrukken, naast de inzichten verkregen uit de literatuur (zie paragrafen 4.1.1 tot en met 4.1.5), ook het belang van een goede interne organisatie. Zij noemden vier succesfactoren voor de uitvoering van de aanbevelingen:79  





Taakverdeling: een duidelijke taakverdeling binnen de ambtelijke organisatie inclusief de bijbehorende mandaten om besluiten te mogen nemen. Samenwerking: de capaciteit om elkaar (goed) te kunnen vinden binnen de ambtelijke organisatie en de capaciteit om bij collega’s van een andere afdeling of directie draagvlak te creëren en hen in beweging te krijgen. Kennisborging: aandacht voor het documenteren en archiveren van de stukken rondom rekenkameronderzoeken en het besprokene daarover. Deze kennisborging is van belang voor de continuïteit en om een lerende organisatie te kunnen zijn. Lerende cultuur: een lerende cultuur binnen de ambtelijke organisatie die zich uit in het nemen van tijd voor evaluaties en het borgen van inzichten.

4.1.7

Onderscheid literatuur en praktijk

In de literatuur hebben we een onderscheid gevonden tussen enerzijds de randvoorwaarden, en anderzijds de succesfactoren en knelpunten. We hebben de deelnemers de vraag voorgelegd of zij zich op basis van hun praktijkervaringen kunnen vinden in dat onderscheid. Uit de reacties van de ambtenaren blijkt dat ze het theoretische onderscheid tussen randvoorwaarden, succesfactoren en knelpunten herkennen. Randvoorwaarden onderscheiden zich van knelpunten en succesfactoren, doordat randvoorwaarden aangeven wat minimaal nodig is. Maar dit onderscheid is in de uitvoering minder scherp dan in de theorie. In de praktijk lopen deze begrippen vaak in elkaar over. Randvoorwaarden waren soms knelpunten en/of succesfactoren. Ook konden knelpunten ontstaan omdat niet was voldaan aan een randvoorwaarde.80

4.2 College informeert raad over randvoorwaarden en positieve factoren die van invloed zijn op opvolging aanbevelingen

Het college heeft het merendeel van de factoren die aan de orde komen in de paragrafen 4.1.1 tot en met 4.1.6 benoemd in verschillende documenten die aan de gemeenteraad zijn gericht. Twee aspecten heeft het college niet benoemd: ‘weten’ als onderdeel van de randvoorwaarden (zie paragraaf 4.1.1) en ‘de werkrelatie’ als onderdeel van relatie tussen de gemeente en de rekenkamer (zie paragraaf 4.1.2). Het college benoemt factoren die van invloed kunnen zijn op de opvolging van aanbevelingen vaker in de plannen van aanpak (vooraf), dan in de raadsinformatie waarin het college zich verantwoordt over de opvolging van de aanbevelingen (achteraf).jjj

jjj

Van de in ATLAS.ti gecodeerde factoren heeft circa 64% betrekking op het plan van aanpak en circa 36%

betrekking op de verantwoordingsinformatie (raadsinformatiebrieven en raadsvoordrachten).

36

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Als het college aandacht heeft voor de aanbevelingen van de rekenkamer, dan zet het over het algemeen uiteen hoe het college uitvoering gaat geven aan de aanbevelingen. Als onderdeel daarvan benoemt het college impliciet de factoren die van positieve invloed zijn op het uitvoeren van de aanbevelingen (de succesfactoren). Het gaat om factoren die samenhangen met de randvoorwaarden kunnen en willen, de interne organisatie, het beleidsprobleem waar de aanbevelingen mee samenhangen en de kwaliteit van het rekenkameronderzoek (zie uitgebreid de paragrafen 4.2.1 tot en met 4.2.4). De factoren die mogelijk van negatieve invloed zijn op het uitvoeren van rekenkameraanbevelingen (de knelpunten) benoemt het college impliciet en bovenal sporadisch. Het gaat dan om een beperking in budget of in de beschikbare capaciteit (als onderdeel van kunnen) of om de afbakening van het beleidsprobleem, waarbij het college voor de realisatie van de aanbeveling afhankelijk is van derden. Op hoofdlijnen informeert het college de raad voldoende over de randvoorwaarden en de succesfactoren die van invloed zijn op het opvolgen van aanbevelingen. De raad kan het college daarop bevragen en indien nodig ook trachten de opvolging van aanbevelingen bij te sturen.

Doordat het college maar mondjesmaat informatie deelt met de raad over de knelpunten, doet het college nauwelijks een beroep op de raad om hem te faciliteren bij het realiseren van de aanbevelingen.

Hoe hebben wij onze beoordeling uitgevoerd

We hebben onderzocht of en in hoeverre het college de gemeenteraad informeert over de randvoorwaarden, succesfactoren en knelpunten (hierna: factoren) om rekenkameraanbevelingen op te volgen. Dat deden we aan de hand van de plannen van aanpak (zoals benoemd in paragraaf 2.3), de bestuurlijke reacties op onze eerdere onderzoeken, de raadsinformatiebrieven en de raadsvoordrachten (zoals benoemd in de bijlagen 3 tot en met 8).kkk In de volgende paragrafen voorzien wij onze bevindingen van voorbeelden uit de hierboven genoemde documenten.lll

4.2.1

Randvoorwaarden: kunnen en willen

Voor wat betreft de randvoorwaarden benoemt het college aspecten van kunnen en willen (zie paragraaf 4.1.1).mmm In de door ons bestudeerde documenten heeft het college niet benoemd dat het een rekenkameraanbeveling niet begrijpt.

kkk

Documenten die zijn benoemd onder de kop ‘Aanvullende informatie ambtelijke organisatie’ in de bijlagen 3 tot

en met 8 maken geen onderdeel uit van deze analyse. Het college heeft de raad in de jaarlijkse overzichten niet actief geattendeerd op deze documenten. lll

De factor uitvoerbaarheid van de rekenkameraanbevelingen is viermaal benoemd. Het college geeft aan dat de

aanbevelingen van Preventieve jeugdhulp zullen worden uitgevoerd binnen de complexe opgave om het jeugdstelsel te verbeteren en dat een subaanbeveling aansluit bij de nieuwe gesprekscyclus die de gemeente is gestart. Voor Grof Afval is benoemd dat de aanbevelingen concrete aanknopingspunten geven om de afvalinzameling te verbeteren. En voor het Behoud betaalbare huurwoningen is aangegeven dat het momenteel lastig is al te bepalen hoeveel extra capaciteit er benodigd zal zijn voor het toezicht op de naleving van de voorwaarden, omdat de capaciteit zal afhangen van de bouwontwikkelingen. De factor vertrouwensband met de rekenkamer is eenmaal genoemd in die zin dat de rekenkamer in het onderzoek Algoritmen heeft aangeboden om als vraagbaak te fungeren, maar verder geen rol heeft in de totstandkoming, toetsing en nakoming van het plan van aanpak. mmm

De onderdelen van de factor (‘aspecten’) kunnen zijn beschreven in rangorde van voorkomen in de bronnen.

37

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Kunnen Het college laat zien dat het oog heeft voor de randvoorwaarde kunnen, door aandacht te besteden aan benodigde kennis, (uren)budget, capaciteit en enkele andere aspecten om aanbevelingen uit te voeren. In de kaders hieronder geven we voorbeelden van benoemde aandacht van het college voor diverse aspecten van kunnen.

Kunnen - kennis

In het plan van aanpak voor Algoritmen zet het college uiteen hoe het de kennis wil vergroten. Het college wil dat onder meer doen met bijeenkomsten, trainingen, e-learning en serious gaming voor ambtenaren. Samen met Commissie Persoonsgegevens Amsterdam (CPA), de functionaris gegevensbescherming (FG) en vakdeskundigen wil het college de mogelijkheden en onmogelijkheden van biasbestrijding in kaart brengen. Voor Groen in Stad zegt het college toe datasets voor de monitor te zullen actualiseren. Het college geeft voor het onderzoek Openbaarheid van overheidsinformatie aan dat alle ambtenaren basiskennis en vaardigheden moeten ontwikkelen met betrekking tot openbaarheid en daarmee ook tot informatiehuishouding. Instructies voor de invulling van de participatieparagraaf zullen onder de aandacht worden gebracht bij de verschillende directies en stadsdelen.81

Kunnen - beschikbare (uren)budget

Het college geeft aan dat de benodigde budgetten om op grote schaal openbare toiletten bij te bouwen op dit moment niet beschikbaar zijn. Met betrekking tot Grof afval geeft het college aan dat niet alle activiteiten [direct] kunnen worden opgepakt omdat een afweging in tijd en inzet van middelen moet worden gemaakt ten opzichte van andere opgaves. Voor het onderzoek Indicatoren geeft het college aan dat het opvolgen van de rekenkameraanbevelingen ook financiële consequenties heeft, en dat die al geraamd zijn in de begroting. Het plan van aanpak voor Algoritmen bevat een gedetailleerde urenraming voor de centrale opzet en aansturing van de opvolging van de aanbevelingen. Tegelijkertijd is aangegeven dat de urenramingen voor de directies nog moeten worden gemaakt.82

Kunnen - capaciteit

Het college benoemt dat de Commissie Persoonsgegevens Amsterdam een limiet heeft op het aantal adviezen dat het kan geven en zegt toe in gesprek te gaan over eventuele belemmeringen (Algoritmen). Voor het houden van toezicht in verband met het behoud van betaalbare huurwoningen geeft het college aan dat nieuwe medewerkers zorgvuldig moeten worden ingewerkt, zodat daarna het toezicht kan worden geïntensiveerd. Voor het opvolgen van de aanbevelingen voor het vergroten van de toegankelijkheid van de openbare toiletten geeft het college aan de werkwijzen waar mogelijk te verbeteren, binnen de beschikbare financiële middelen en de beschikbare ambtelijke capaciteit. En in reactie op de aanbevelingen uit het rapport Preventieve jeugdhulp in Amsterdam geeft het college aan dat voldoende bemensing en continuïteit, belangrijke randvoorwaarden zijn voor het opvolgen van de aanbevelingen.83

38

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Opvolging aanbevelingen Rekenkamer Amsterdam

Kunnen - andere aspecten

In het plan van aanpak voor Grof afval schetst het college dat het balanceren is tussen enerzijds doorpakken en zorgen voor echt minder grof afval op straat terwijl anderzijds de uitvoering door blijft gaan. Om de plannen voor de verbetering van de inzameling van grof afval in Amsterdam te kunnen uitvoeren moet het college kunnen beschikken over voldoende capaciteit, financiële middelen en draagvlak bij de inzamelorganisatie, de stadsdelen, bestuur, raad en bewoners. In de bestuurlijke reactie op het rapport Preventieve jeugdhulp in Amsterdam geeft het college aan het verkent op welke manier het de verschillende kaders die op het gebied van preventie van jeugdproblematiek zijn opgesteld of in ontwikkeling zijn kan bundelen tot een nieuw integraal meerjarig kader. Het college geeft aan dat dit vraagt om commitment en om voldoende beschikbare ambtelijke capaciteit en continuïteit binnen de gemeente.84

Willen Het college spreekt over het algemeen de bestuurlijke wil uit om de aanbevelingen uit te voeren en wat daarvoor nodig is (bijvoorbeeld langdurige inzet, daadkracht, moed, investeren in draagvlak) en hoe wil tot uiting komt (het geven van hoge prioriteit aan handhaving terwijl er sprake is van schaarse handhavingscapaciteit). Voor één subaanbeveling benoemt het college gemotiveerd dat het die subaanbeveling niet wil uitvoeren. Gegeven de bestuurlijke aard van de documenten verbaast het ons niet dat er geen aandacht is voor de ambtelijke wil om uitvoering te geven aan de rekenkameraanbevelingen. In de plannen van aanpak Indicatoren discriminatie, Behoud betaalbare huurwoningen en Algoritmen benoemt het college de aanbevelingen over te nemen. In de bestuurlijke reactie op het rapport Preventieve jeugdhulp in Amsterdam geeft het college aan de aanbevelingen op te pakken, maar dan wel in het licht van sturingsfilosofiennn die het college heeft. In het plan van aanpak voor Grof afval benoemt het college dat er ruimte nodig is om te kunnen leren en ontwikkelen en dat niet alles in één keer goed gaan zal. Het college benoemt dat dit vraagt om langdurige inzet, daadkracht en moed, van het bestuur, van de raad, van bewoners en van de schoonketen. Naast het investeren in draagvlak is bovendien voldoende tijd en bestuurlijke daadkracht een voorwaarde.