03 Inspraakreacties (bijlage van bijlage 1)

Voor de aanvaardbaarheid van de uit de bestemmingsplannen voortvloeiende beperking op het aantal automatenhallen werd er hiervoor al op gewezen dat dit een niet ongebruikelijk gevoig is van regelingen in bestemmingsplannen (vergelijk horeca-bestemmingen, kiosken in de openbare ruimte etc.). Om redenen ontleend aan de goede ruimtelijke ordening, waaronder mede begrepen de bescherming van het stedelijk milieu en de openbare orde, kan een dergelijke beperking gerechtvaardigd zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft bijvoorbeeld het verbod functies in het centrum te wijzigen naar op bezoekers gerichte activiteiten — waarmee de facto het thans aanwezige aantal van deze functies in het ABRvS oz 11 2016, ECLI:NL:RVS:2o16:2927, AB 2016/426 m.nt. C.J. Wolswinkel. Hetzelfde geldt voor ABRvS 27 september 202.7, Helmond, ECLI:NL:RVS:2o17:2611, r.o. 7.1.: het gaat om een vrijvallende mogelijkheid een nieuwe speelautomatenhal te exploiteren. 3

WIERINGA ADVOCATEN -8-

centrum het maximum is — als een aanvaardbare nadere eis als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn geacht.4 Gezien de overwegingen in deze uitspraak is er geen reden te veronderstellen dat de regeling voor automatenhallen in de Amsterdamse bestemmingsplannen een vergelijkbare toets5 niet kan doorstaan. 22. Er kan geen twijfel (meer) over bestaan dat bestemmingsplannen geen besluiten zijn die schaarse rechten toebedelen (Conclusie van AG Widdershoven 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2o18:1847), ook niet in de Amsterdamse situatie waarin de betrokken bestemmingsplannen op grond van overwegingen ontleend aan de goede ruimtelijke ordening sinds jaar en dag besluiten bevatten die tot gevolg hebben dat het aantal automatenhallen de facto aan een maximum is verbonden. De daarvan afgeleide opsomming van automatenhallen in de toepasselijke Verordeningen doet dit dus evenmin. 23. De conclusie is dus dat hier sprake is van een situatie waarin regels van ruimtelijke ordening de mededingingsrechtsplicht bij Iocatieafhankelijke schaarse vergunningen beperken. Wanneer de beperking van de mededinging voortvloeit uit regels van ruimtelijke ordening is er geen sprake van een met het recht strijdige situatie. 24. In uw brief aan de Raad van 20 april 2021 onderschrijft u dat bestemmingsplannen het voorgaande (p. 4, antwoord op vraag 5) onder Bestemmingsplan en omgevingsvergunning).

U stelt daar zelf ook als volgt: "De beschikbare locaties zijn beperkt, niet het aantal vergunningen." Wanneer locaties schaars zijn ten gevolge van de voorschriften uit bestemmingsplannen die beperkingen op bouw- en gebruiksmogelijkheden met zich brengen dan zijn niet de vergunningen schaars. De beperking in het aantal exploitatievergunningen in de huidige Verordering is een afgeleide van de schaarste aan locaties in het leven geroepen door de bestemmingsplannen. 25. In dit verband wordt terzijde opgemerkt dat de beantwoording van vraag 6 in uw genoemde brief niet correct is. Gevraagd is naar de mogelijkheden tot waarborg van het maximaal aantal speelautomatenhallen via het bestemmingsplan. Zoals beschreven, is dit maximum al jaren gewaarborgd in de bestemmingsplannen. Ten onrechte wordt geantwoord dat bestemmingsplannen onvoldoende waarborgen bieden, omdat er altijd een aanvraag kan worden ingediend om van het bestemmingsplan of te wijken. U stelt vervolgens dat: "als er geen goede ruimtelijke motivering is om de aanvraag of te wijzen dan moet een dergelijke aanvraag worden gehonoreerd." Dit is een omkering van zaken waarmee de raad onjuist wordt voorgelicht.

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voorziet in een discretionaire bevoegdheid te beslissen op een aanvraag om of te wijken van het bestemmingsplan waarbij bovendien voorwaarde voor het in behandeling nemen ervan geldt dat deze is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. In uw antwoord doet u het daarentegen voorkomen

4 ABRvS ig december 2018, ECLI:NL:RVS:2o1.8:43.73 s De Dienstenrichtlijn is niet van toepassing, zodat een rechtstreekse toets niet aan de orde is.

WIERINGA ADVOCATEN -9-

alsof het college verplicht is een vergunning voor een afwijking te verlenen. U geeft bij uw beantwoording dan ook ten onrechte het beeld dat de gemeente via de weg van een bestemmingsplan in een fuik terecht zal komen waarin zij gedwongen zal zijn te moeten motiveren waarom een speelautomatenhal ergens ongeschikt is. U licht hier de raad pertinent onjuist voor. 26. Ten onrechte ziet u daarom in ontwikkelingen in de jurisprudentie een noodzaak om de exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen op een andere wijze te verdelen en een aanleiding om tot een nieuwe verordening te komen. Dit geldt te meer indien het navolgende in acht wordt genomen. 3.3 Positie pandeigenaar beperkt mededingingsruimte 27. Beschouwd vanuit het perspectief van de pandeigenaar kan ook helemaal niet tot een mededingingsrechtsplicht worden geconcludeerd. Het tegendeel is eerder het geval. 28. De eigenaar van een pand dat is aangewezen als automatenhal bezit contractsvrijheid om zijn ruimte te verhuren aan de door hem gewenste kandidaat-huurder. De eigenaar bepaalt welke kandidaat in aanmerking komt om in zijn pand een speelautomatenhal te exploiteren. In wezen bepaalt daarom niet het publiekrecht welke partij een speelautomatenhal exploiteert, maar wordt deze keuze bepaald door het privaatrecht.

Volgens de VNG Handreiking 'schaarse vergunningen' kan dan niet worden gesproken van een stelsel van schaarse vergunningen: "Als het verrichten van de te vergunnen activiteit afhankelijk is van privaatrechtelijke toestemming van de rechthebbende op een locatie (doorgaans de eigenaar), dan kan dat betekenen dat een publiekrechtelijke beperking van een activiteit tot een of meer gegadigden niet aan de orde is. De vergunning adresseert dan alleen de eigenaar. De allocatie verloopt dan niet via de verdeling van een schaarse vergunning maar via de markt voor het betrokken private recht"(p. 24 Handreiking). 29. Aangezien in deze situatie de te vergunnen activiteit afhankelijk is van privaatrechtelijke toestemming van de rechthebbende op een locatie, kan niet worden gesproken van een stelsel van schaarse vergunningen. 3o. Bij het voorgaande moet worden betrokken dat de in de rechtspraak ontwikkelde rechtsnorm om potentiele gegadigden te laten meedingen is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel. In deze situatie is er geen sprake van gelijke gevallen tussen potentiele gegadigden en de bestaande exploitanten. Zij zijn gebonden aan langlopende verplichtingen (personeel, vastgoed, huurovereenkomsten, leveranciers etc.) hetgeen onvergelijkbaar is met 'nieuwe' partijen, die aanvragen op papier kunnen voorbereiden zonder verplichtingen aan te gaan.

Zij worden niet gehinderd door talloze langlopende verplichtingen, die zijn aangegaan op grond van in het verleden voor onbepaalde tijd verleende of automatisch verlengde vergunningen. Omdat in de kern geen sprake is van gelijke gevallen, kan ook geen beroep worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel dat ten grondslag ligt aan het beginsel dat potentiele gegadigden moeten kunnen meedingen. 3.4 Vergunning feitelijk niet schaars 31. Voorts wijzen exploitanten erop dat niet bekend is of het aantal bij u (ooit) aangevraagde vergunningen groter is dan de som van het maximum aantal verleende of te verlenen vergunningen, zoals u kennelijk aanneemt. Niet is gebleken dat hiernaar onderzoek is

WIERINGA ADVOCATEN - 10 -

gedaan. Gegevens hierover ontbreken. Feit is echter dat er van de volgens de verordeningen beschikbare vergunningen er momenteel twee niet in gebruik zijn. Indien de gestelde schaarste zich zou voordoen, had het op uw weg gelegen deze vergunningen in te trekken om deze vervolgens uit te geven aan nieuwe gegadigden. Dat hiervan is afgezien bevestigt dat er geen nieuwe gegadigden zijn, en al helemaal niet binnen de grenzen van stadsdeel Centrum. Indien er sprake zou zijn van de gestelde schaarste, valt niet in te zien waarom u niet bent overgegaan tot het intrekken van die twee vergunningen om deze vervolgens uit te geven aan gegadigden. 3.5 Conclusie 32. Ten onrechte stelt u het daarom voor dat er een juridische noodzaak bestaat de exploitatievergunningen voor speelautomatenhallen op een andere wijze te gaan verdelen en wordt hierin aanleiding gezien de verordering te wijzigen. Exploitanten roepen u op of te zien van het doen vaststellen van een nieuwe verordening. Indien ondanks het voorgaande toch wordt voortgegaan op het ingeslagen pad dan verzoeken exploitanten bij de vaststelling van de Verordening het volgende in acht te nemen. § 4 Duur van de exploitatievergunning speelautomatenhal (1) 33. In artikel 3.1, lid 3, van het Concept is bepaald dat een exploitatievergunning wordt verleend voor de duur van ten hoogste vijftien jaar.

Dit is ten onrechte omdat er geen sprake is van een schaarse vergunning. Als een vergunning niet schaars is, wordt deze voor onbepaalde tijd verleend. 34.Het is weliswaar zo dat indien er sprake is van een schaarse vergunning deze in beginsel niet voor onbepaalde tijd, doch alleen tijdelijk wordt verleend. In de Concept Verordening is niet voorzien in een maximum aantal exploitatievergunningen dat kan worden verleend. De exploitatievergunning is daarom niet schaars. Wel is voorzien in de mogelijkheid dat u beleidsregels vaststelt over de exploitatievergunningen (artikel 3.1, lid 2). Daarbij is bepaald dat u kan bepalen hoeveel exploitatievergunning ten hoogste worden verleend. U heeft van de bevoegdheid een dergelijk maximum vast te stellen geen gebruik gemaakt. Niet staat vast dat u gebruik zult maken van de bevoegdheid een maximum in te stellen. Bovendien bestrijden exploitanten dat u rechtmatig gebruik zult kunnen maken van deze bevoegdheid (zie hierna § 5 Plafond exploitatievergunningen niet rechtmatig). De bepaling in dit artikellid dat yogi- 1 oktober 2033 geen nieuwe exploitatievergunningen kunnen worden verleend houdt evenmin een vaststelling van een vergunningenplafond in. 35. Bij gebreke van een vergunningenplafond, is de vergunning niet schaars. De exploitatievergunning dient daarom voor onbepaalde tijd te worden verleend.

Artikel lid 3, voorziet ten onrechte in een bepaalde tijd. 55 Plafond exploitatievergunningen niet rechtmatig 5.1 Inleiding 36.Zoals gesteld is in het Concept niet een maximum voor het aantal exploitatievergunningen gesteld. Evenmin is exploitanten bekend dat er een besluit is genomen tot instelling van een plafond onder werking van de Concept Verordening. Wel is het zo dat er op diverse plaatsen aanwijzingen opduiken dat het bestaan van een vergunningenplafond tot uitgangspunt wordt genomen. 37. Zo spreekt u in uw brief aan de raad van 20 april 2021 consequent van een

WIERINGA ADVOCATEN

"maximumstelsel" alsof u de beleidsregel tot het instellen van het plafond al zou hebben genomen. Ook in de Toelichting (1. Inleiding en 2. Procedure exploitatievergunningen speelautomaten) wordt uitgegaan van schaarse vergunningen en de daaruit voortvloeiende verplichting potentiele gegadigden gelijke kansen te bieden. Van een schaars stelsel kan eerst sprake zijn nadat een vergunningenplafond is ingesteld. U neemt tot uitgangspunt dat er sprake is ven een vergunningenplafond. 38. Indien en voorzover is besloten tot het instellen van een vergunningplafond brengen exploitanten het navolgende onder uw aandacht. 5.2 Toetsingskader: algemeen 39. Het juridisch kader waarbinnen het instellen van een vergunningplafond moet worden beoordeeld, wordt gevormd door de bepalingen inzake vrij verkeer in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie ('VWEU'). Het aanbieden van kansspelen is een dienst die valt onder het Unierechtelijke vrije verkeer van diensten (artikel 56 VWEU).6 40. Artikel 56 VWEU is niet van toepassing op zuiver interne situaties. Een zuiver interne situatie houdt een situatie in waarbij alle feiten binnen een enkele lidstaat liggen. Er mogen geen aanknopingspunten zijn die op grensoverschrijding kunnen wijzen.

Er is in casu sprake van grensoverschrijdende elementen: de vennootschappen achter sommige speelautomatenhallen in Amsterdam hebben buitenlandse deelnemers. 41. Ook al zouden er geen concrete grensoverschrijdende elementen zijn, dan volgt uit het arrest Ullens de Schooten7 dat het HvJ EU een uitzondering heeft gemaakt voor gevallen waarin niet kan worden uitgesloten dat in andere lidstaten wonende burgers interesse hadden of zouden hebben om gebruik te maken van de vrijheden onder de nationale regeling in kwestie. De speelautomatenhallenbranche in Amsterdam is bij uitstek een branche waarin niet kan worden uitgesloten dat er interesse is vanuit buitenlandse partijen om tot de markt toe te treden. 42. Artikel 56 VWEU bepaalt dat beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de EU verboden zijn ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat gevestigd zijn dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Artikel 56 eerste alinea VWEU heeft rechtstreekse werking en kan mitsdien voor de nationale rechtelijke instantie worden ingeroepen8, in elk geval voor zover zij strekken tot opheffing van alle discriminaties ten opzichte van degene die diensten verricht, op grond van zijn nationaliteit of de omstandigheid dat hij woont in een andere lidstaat dan die waar de dienst moet worden verricht.

De horizontale directe werking van artikel 56 VWEU is vooralsnog beperkt tot "niet publiekrechtelijke regelingen die op collectieve wijze de verrichting van diensten beogen te beperken". De horizontale directe werking geldt niet voor bepalingen die ondanks het feit dat zij niet discrimineren naar

6 Vgl. ABRvS 25 mei 2o1.6, ECLI:NL:RVS:2o16:1421 (conclusie Advocaat-Generaal Widdershoven)

randnummer 3.5. 7 HvJ EU 15 november 2016, Ullens de Schooten, ECLI:EU:C:2o16:874.

HvJ EU 1.8 december 2007, Laval, ECLI:EU:C:2oo7:8og ; HvJ EU 11 december 2007, Viking, ECLI:EU:C: 2007:772.

WIERINGA A DVO CATEN - 12 -

nationaliteit, toch een belemmering van het vrij dienstenverkeer opleveren.9 Van een beroep op artikel 56 VWEU in een horizontaal verband is echter geen sprake. 43. Het instellen van een vergunningenplafond voor het aantal exploitanten van speelautomatenhallen vormt een beperking van het vrije verkeer van diensten zodat het daarmee gecreeerde schaarse vergunningenstelsel getoetst moet worden aan artikel 56 VWEU.1° 44. Beperkingen van de bepalingen inzake vrij verkeer zijn volgens rechtspraak van het HvJ EUllop grond van de rule of reason slechts toelaatbaar indien deze: i) in elk geval zonder discriminatie worden toepast, z) gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang en 3) geschikt zijn om de verwezenlijking van een of meerdere door de betrokken lidstaat nagestreefde doelen te waarborgen en of zij niet verder gaat dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is. 45. De lidstaat die een beperkende regeling heeft ingevoerd, dient het bewijs aan te voeren dat ertoe strekt aan te tonen dat er doelstellingen bestaan die een belemmering van een door het VWEU waarborgde fundamentele vrijheid kunnen rechtvaardigen en dat deze belemmering evenredig is. Laat de lidstaat dit na, dan moet de nationale rechter alle gevolgen kunnen trekken die uit een dergelijke tekortkoming voortyloeien.12 46.

Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU13 kunnen beperkingen van kansspelactiviteiten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord. In dit verband heeft het HvJ EU herhaaldelijk geoordeeld dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie op dit gebied staat het aan elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardensysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen14 en in het kader van een geding dat bij het Hof krachtens artikel 267 VWEU aanhangig is gemaakt, staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen welke doelstellingen door de nationale wettelijke regeling daadwerkelijk worden nagestreefd.15 Het is ook vaste rechtspraak dat economische motieven, zoals het streven Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 2 juli 2015, ECLI:NL:GHARL:2o15:3913 en rechtspraak waarnaar wordt verwezen in .r.o. 4.11 van dit arrest Vgl. HvJ EU 6 november 2003, Gambelli e.a., ECLI:EU:C:2003:597 en HvJ EU 19 juli 2012, Garkalns, ECLI:EU:C:2012:505.

11 Zie onder andere HvJ EU 20 februari 1979, Cassis de Dijon, ECLI:EU:C:1979:42 ; HvJ EU 3 oktober 2000, Corsten, ECLI:EU:C:z000:527; HvJ EU 27 april zoo6, Commissie/Belgie ECLI:EU:C:20o6:257; HvJ EU 18 juli 2007, Commissie/Duitsland, ECLI:EU:C:zoo7:43o ; HvJ EU van 6 maart 2007, Placanica e.a., ECLI:EU:C:2oo7:133 ; HvJ EU 8 september z00% Liga Portuguesa de Futebol Profissional e.a., 9

ECU:EU:C:2009:519 HvJ EU 14 juni 2017, Online Games e.a., Fcl I Fll 13 HvJ EU 6 november 2003, Gambelli e.a., ECLI:EU:C:2oo3:597 ; HvJ EU 8 september 2010, Carmen Media Group, ECLI:EU:C:2olo:so5; HvJ EU 19 juli 2012, SIA Garkalns, ECLI:EU:C:2o12:5o5 ; HvJ EU 24 januari 2013, Stanleybet, ECU:EU:C:2°13:33. 14 Hy.) EU 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional e.a., ECU:EU:C:2009:519 ; HvJ EU 24 januari 2013, Stanleybet International e.a., EU:C:2013:33. arresten Dickinger en Omer, C-347/o9, EU:C:2ou.:582, punt 51, en Stanleybet International e.a., 12

EU:C:2o13:33, punt 26

- 13 -

WIERINGA ADVOCATEN

de exploitanten met een concessie op basis van de aanbesteding van 1999 een waarborg te bieden voor continuiteit, financiele stabiliteit en een aanvaardbaar rendement op investeringen uit het verleden, niet kunnen worden aanvaard als dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid rechtvaardigen.th 5.3 Dwingende redenen 47. De toepasselijke wettelijke regelingen beogen de volgende belangen te beschermen. De doelstellingen van de Wok en het Nederlandse Kansspelbeleid zijn het voorkomen van kansspelverslaving het beschermen van de consument en het tegengaan van criminaliteit en illegaliteit.'7 Door middel van het reguleren en controleren van het aanbod (kanalisatie) wil de overheid de bestaande vraag naar kansspelen in lijn brengen met haar doelstellingen. De toepasselijke verordeningen en de bestemmingsplannen beogen daarnaast de openbare orde en het woon- en leefklimaat te beschermen. 48. Vooropgesteld zij dat de Wok niet voorschrijft dat er een vergunningenplafond wordt opgenomen in de Verordening. Indien en voor zover moet worden aangenomen dat is/wordt gekozen voor een vergunningenplafond is niet onderbouwd dat de te beschermen belangen zodanig in het geding zijn dat een vergunningsplafond is aangewezen.

Zoals hiervoor beschreven is voorheen niet meer gedaan dan aansluiten bij het aantal speelautomatenhallen dat door bestemmingsplannen worden toegelaten. 49. In de toelichting op het Concept worden als motieven voor een vergunningstelsel en voor het (mogelijkerwijze) beperken van het aantal te verlenen vergunning (zie par. 2. Procedure exploitatievergunningen speelautomatenhallen, Motieven vergunningvereiste) de bescherming van de openbare orde, de leef- en woonsituatie rondom speelautomatenhallen en het voorkomen van kansspelverslaving. 5.4 Evenredigheid 50. De keuze voor een vergunningenplafond doorstaat de toets aan de evenredigheid niet. De Afdeling bestuursrechtspraak toetst de evenredigheid in het kader van kansspelen als volgtia: "In het arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa, ECLI:EU:C:2oo9:519, heeft het Hof onder verwijzing naar door hem eerder gewezen arresten overwogen dat de wegens een dwingende reden van algemeen belang ingestelde beperking evenredig dient te zijn. Dat betekent dat moet worden bezien of de beperking geschikt is om de verwezenlijking van de doelen van algemeen belang te waarborgen en of zij niet verder gaat dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is (punt 59 en 6o).

De bijzonderheden van morele, religieuze of culturele aard, alsmede de aan kansspelen en weddenschappen verbonden negatieve morele en financiele gevolgen voor het individu en de samenleving rechtvaardigen dat de nationale autoriteiten over een toereikende beoordelingsmarge beschikken om volgens hun eigen waardenschaal te bepalen wat noodzakelijk is ter bescherming van de consument en de maatschappelijke orde (zie het arrest van het Hof van 15 september 2011, Dickinger en Omer, ECU:EU:C:2°11:582, punt 45). Een nationale

i6 HvJ EU Marcello Costa e.a. (ECU:EU:C:2012:8o); HvJ EU Commissie/Italie (ECLI:EU:C:2oo7:5o8) ; HvJ EU Attanasio Group e.a. (ECLI:EU:C2owi133). " Kamerstukken II 203.011.1., 24 557, nr. 124 ie ABRvS 2 mei 2o18, ECLI:NL:RVS:2o18:1466, r.o. 10.1

-14-

WIERINGA ADVOCATEN

regeling is echter slechts geschikt om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen, wanneer de verwezenlijking ervan op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd (zie het arrest Liga Portuguesa, punt 61). In het arrest van 14 juni 2017, Online Games, ECU:EU:C:2017:452, heeft het Hof overwogen dat de nationale rechter de omstandigheden die betrekking hebben op de vaststelling en uitvoering van een beperkende regeling, in hun geheel moet beoordelen en bij de evenredigheidstoets moet kiezen voor een dynamische aanpak en niet voor een statische, in die zin dat hij rekening moet houden met de evolutie van de omstandigheden na de vaststelling van de betrokken regeling (punt 52 en 53). De enkele omstandigheid dat een lidstaat geen analyse van de gevolgen van een beperkende maatregel heeft verstrekt toen deze werd ingevoerd in de nationale wetgeving of werd onderzocht door de nationale rechter, maakt niet dat hij niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om een beperkende maatregel te rechtvaardigen (zie het arrest van het Hof van 28 februari 2018, Sporting Odds, ECLI:EU:C:2o18:13o, punt 65)." 51.

Het HvJ EU heeft in diens arrest van 3o juni 201619 overwogen dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat bij de toetsing van de evenredigheid van een beperkende nationale regeling op het vlak van kansspelen niet enkel rekening moet worden gehouden met het doel van die regeling zoals dat bestond op het ogenblik van haar vaststelling, maar ook met de gevolgen van die regeling die na haar vaststelling worden beoordeeld en empirisch met zekerheid moeten worden vastgesteld. De evenredigheidstoets mag dus niet worden beperkt tot een beoordeling van de situatie die bestond op het ogenblik van vaststelling van de betrokken regeling. Ook rekening moet worden gehouden met de — noodzakelijkerwijze — latere fase die wordt gevormd door de uitvoering van die regeling. Bovendien heeft het HvJ EU in het arrest van 3o april 2014' geoordeeld dat artikel 56 VWEU moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling voor zover die regeling niet daadwerkelijk beantwoordt aan het streven op samenhangende en stelselmatige wijze de gelegenheden tot spelen te verminderen of de aan spelen verbonden criminaliteit te bestrijden.

Daarnaast heeft het HvJ EU in het arrest van 15 september 201121 overwogen dat het in het kader van de beoordeling van de evenredigheid aan de verwijzende rechter staat om onder meer de evolutie van het commerciele beleid van exploitanten met een vergunning en de stand van zaken betreffende aan kansspelen verbonden criminele en frauduleuze activiteiten ten tijde van de feiten van het hoofdgeding te onderzoeken. 5.5 Openbare orde 52. Het voorgaande toegepast op het belang bescherming openbare orde leidt tot het volgende. 53. De exploitanten werken in voorheen goede samenwerking met u en in het kader van De Alliantie aan verbetering van de bescherming van de betrokken belangen en streeft ernaar in samenspraak met de gemeente daarin nadere stappen te zetten. Er is pertinent geen sprake van een branche met crinninogeen karakter. U weet immers als geen ander dat in de afgelopen decennia er geen branche bestaat, waarin met zoveel succes is gewerkt aan het voorkomen van malafide praktijken. Geldstromen worden streng

HvJ EU 3o juni 2o16, Admiral Casinos & Entertainment AG/Balmatic Handelsgesellschaft mbH e.a.,ECLI:EU:C:2016:500. HvJ EU 3o april 2014, Pfleger e.a., ECU:EU:C:2024:281. " HvJ EU 15 september 2o11, Dickinger en Omer, EU:C:2on:582.

- 15 -

WIERINGA ADVOCATEN

gemonitord en nauwkeurig geregistreerd en gecontroleerd zodat praktijken als witwassen zijn uitgesloten. De branche kenmerkt zich door een zeer streng toezicht van diverse toezichthouders. Naast de belastingdienst zijn er de kansspelautoriteit en gemeentelijke toezichthouders. Zowel op lokaal als landelijk niveau zijn verschillende toets momenten, denk onder andere de BIBOB toetsing bij het verlengen van vergunningen. Zowel het landelijke bureau BIBOB als de lokale bureaus controleren bij iedere vergunning aanvraag opnieuw of de exploitant voldoet aan de eisen die het bureau BIBOB hanteert, daarbij worden naast de jaarrekeningen van de ondernemer ook zijn hele omgeving gecontroleerd op antecedenten. De Amsterdamse ondernemers ondergaan deze toets iedere drie jaar via de gemeente en een keer in de tien jaar door het ministerie van Veiligheid en Justitie. 54. In het kader van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme heeft het ministerie van Veiligheid en Justitie een aantal onderzoeken laten doen door het WODC. Toen is ook gekeken naar de risico's met betrekking tot de speelautomatenbranche. In deze analyse is geconcludeerd dat de kwetsbaarheid van de segmenten casino's, illegale sportweddenschappen (land-based) en illegale online gambling groot is.

De mogelijkheden voor toezicht en passende anti criminogene maatregelen bij de speelhallen werken juist wel efficient, waardoor de ondermijning in dat specifieke gedeelte van de gokwereld laag blijft, aldus het onderzoek. De speelautomatenbranche is op basis van dit onderzoek dan ook uitgesloten van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. 55. Er worden dan ook geen incidenten met speelautomatenhallen genoemd. Niet voor niets is in het Programma Weerbare stad, d.d. 3 april 2019, de speelautomatenbranche niet opgenomen in de lijst met branches waar ondermijning zou kunnen plaats vinden. Daar waar de sectoren: vastgoed, horeca, detailhandel, taxi en prostitutie wel zijn genoemd, is de speelautomatenbranche niet een branche die volgens de landelijke en lokale veiligheidsdiensten vatbaar is voor ondermijning. 56. Vast staat dat geen van de betrokken belangen in de huidige situatie in het geding zijn, zodanig dat een instelling van een plafond niet is aangewezen en de evenredigheidstoets niet kan doorstaan. 5.6 Kansspelverslaving 57. Evenmin kan het belang van het voorkomen van kansspelverslaving een vergunningplafond rechtvaardigen. In de toelichting op het Concept onderschrijft u terecht dat het overgrote deel van de legale spelers recreatief speelt en hierdoor geen problemen ervaart.

Bij een klein deel — vooral de spelers die op fruitautomaten spelen — loopt het spelen uit de hand, aldus de toelichting. Een vergunningenplafond levert echter geen bijdrage aan het voorkomen van kansspelverslaving. Dit wordt als volgt toegelicht. 58. De speelautomatenhallen branche beslaat slechts een beperkt deel van de totale kansspelmarkt in Nederland. Uit een recente marktscan blijkt bijvoorbeeld dat de loterijensector het grootste is qua omvang: bijna de helft van de volwassen Nederlanders neemt deel aan loterijen. Het aantal spelers op kansspelautomaten is veel kleiner, to weten: 6,3 % van de volwassen Nederlanders."

" Marktscan Landgebonden kansspelen Kansspelautoriteit, 26 november 2018.

WIERINGA ADVOCATEN - i6 -

59. Holland Casino is goed voor ongeveer 3o% van het totale bruto spelresultaat van alle speelautomaten in Nederland. Ook de vergelijking met Casino's zorgt voor een ongelijke werkwijze tussen exploitanten van speelautomatenhallen en het Casino. 6o. Het is opmerkelijk dat de Casino's in overheidshanden een hogere maximale inworp per spel hebben en een hoger maximaal gemiddeld uurverlies. Waarbij het maximale uurverlies bij kansspelautomaten in Casino's zelfs onbeperkt is. Holland Casino heeft als speelhal daarbij vier maal zoveel speelplaatsen dan de gemiddelde speelhal. Gemiddeld hebben speelhallen 105 spelersplaatsen per locatie, waar Holland Casino een gemiddelde heeft van 475 automaten. 62. Ook de openingstijden zijn voor Holland Casino uitgebreider. Waar de speelautomatenhallen van de Alliantie exploitanten beperkt geopend mogen zijn, mag Holland Casino Amsterdam West onbeperkt (24 uur per dag) geopend zijn. De vestiging in het centrum van Amsterdam mag van 12:00-03:00 uur geopend zijn. Deze openingstijden in combinatie met bovengenoemde maximale inworpen en uurverliezen benadrukken dat de voorgenomen wijziging geen bijdrage kan leveren aan het voorkomen van kansspelverslaving. 62. Ongeveer 1.8 miljoen Nederlanders begeven zich weleens op de online kansspelmarkt, waarbij een financiele omvang van ongeveer 590 miljoen euro jaarlijks wordt besteed.

Deze inschatting zou in werkelijkheid een gedeelte zijn van een op basis van steekproeven berekende omvang. Verwachting is dat de daadwerkelijk omvang van online kansspelen vele malen groter is. Aangezien ten tijde van het onderzoek, online kansspelen niet toegestaan waren vanuit Nederlandse aanbieders zijn bovengenoemde bedragen uitsluitend afkomstig van buitenlandse spelaanbieders. De staatsmonopolist De Nederlandse Loterij B.V. zet aanzienlijke budgetten in voor het maken van reclame die erop is gericht meer spelers aan te trekken, waarbij men zich in het bijzonder op de jeugd richt (Nederlandse loterijen - Zondag met Lubach (Sio) - YouTube). Daarmee valt niet te rijmen dat het belang van het voorkomen van kansspelverslaving in Amsterdam dwingt tot een vergunningenplafond. 63. De wet Kansspelen op afstand is op 1 april 2021. in werking getreden en met ingang van vanaf 1 oktober kunnen een onbeperkt aantal aanbieders op de Nederlandse markt onbeperkt online kansspelen aanbieden, zonder openingstijden dus 24 uur lang en 7 dagen per week. In de eerste twee weken van april zijn er al 28 aanvragen ingediend. 64. De online gokmarkt is niet transparant, niet te monitoren en extreem spelersgedrag is niet te voorkomen.

De marktomvang van het online gokken en de onmogelijkheid deze in te perken staat niet in verhouding tot het gebruik dat wordt gemaakt van speelautomaten in de hallen in Amsterdam. Het aanbod van speelautomatenhallen is slechts een fractie van de totale omvang van de markt. Als het gaat om voorkoming van kansspelverslaving, is juist het verruimen van landbased kansspelen een veilige tegenhanger voor de ongelimiteerde wereld van het online gokken. In speelautomatenhallen wordt immers geinvesteerd in het voorkomen van verslaving, het monitoren van probleemspelers en de samenwerking in de keten tussen de aanbieders om op die wijze ketenverantwoordelijkheid te creeren die bij online gokken niet mogelijk is. De Alliantie loopt hierin voorop. Het effect van een vergunningenplafond in Amsterdam op kansspelverslaving valt hierbij volledig in het niet.

WIERINGA ADVOCATEN

- 17 -

65. Steeds meer speelautomatenhallen vestigen zich in de periferie van Amsterdam. In Oostzaan, Aalsmeer, Hoofddorp (5 hallen), en Halfweg bevinden zich inmiddels zeer grote speelautomatenhallen met vaak onbeperkte openingstijden. Wie op de ringweg goed oplet ziet steeds vaker reclameborden die Amsterdammers moeten verleiden om langs de snelweg bij Leiden en Nootdorp te komen spelen. Deze grote, luxe en 24/7 open zijnde speelautomatenhallen spelen in op de beperkte Amsterdamse speelautomatenmarkt. Er is geen reden aan te nemen dat de groei van dit soort hallen in omliggende gemeente zijn top heeft bereikt. 66. In de toelichting is onderschreven dat het overgrote deel van de spelers geen problemen ondervindt. Een klein deel zou wel problemen ondervinden, en dit zouden dan vooral de spelers op de fruitautomaten zijn. In Amsterdam kan vergunning worden verkregen voor twee van dergelijke automaten in hoogdrempelige inrichtingen. Dit aantal vergunningen is niet beperkt. 67. De exploitanten van de speelautomatenhallen hebben laten zien dat zij met hun werkwijze de doelstellingen optimaal behartigen. Juist door de aangekondigde stelselwijziging, waarbij na iedere afloop van de Iooptijd steeds nieuwe gegadigden de vergunning kunnen verkrijgen, wordt de bestaande, transparante branche van lokale speelautomatenhallen in haar kwaliteit aangetast en dreigt kapitaalvernietiging.

Exploitanten zullen minder investeringsmogelijkheden hebben, personeel kan geen ervaring opbouwen en de samenwerking tussen de exploitanten zal bij een constant wisselende samenstelling verzwakken. De keten van samenwerking en collectieve verslavingspreventie wordt doorbroken en het zicht op (mogelijke) probleemspelers neemt af. Gebleken is dat ervaring en het opbouwen van een gezamenlijke ketenverantwoordelijkheid essentieel is ter realisatie van de verslavingspreventie. De exploitanten zullen onder een gewijzigd stelsel minder geneigd zijn om lange termijn investeringen te doen. Dat effect doet zich al voor sedert de aankondiging dat er een stelselwijziging aankomt. Het opleiden van het personeel in gezamenlijk overleg zodat voor spelers het beleid niet verschilt per locatie zal tevens doorbroken worden. Minder gekwalificeerd personeel zal de preventieve verslavingszorg binnen een speelautomatenhal niet ten goede komen. Bij een herverdeling van de vergunningen zal een 'race to the bottom' onvermijdelijk zijn.

5.7 Voldoende instrumenten ter regulering belangen 68. De regeling van speelautomatenhallen in de bestemmingsplannen verzekert dat het aantal speelautomatenhallen niet ongewenst kan toenemen. Een vergunningplafond op grond van de Verordening heeft daarom geen zelfstandige betekenis of toegevoegde waarde. Een vergunning kan niet worden verleend voor een locatie die in strijd is met een geldend bestemmingsplan (artikel 3.5, lid 2, onder b). 69. In het Concept is in artikelen 3.5 en 3.6 bovendien voorzien in de bevoegdheden de vergunning te weigeren of in te trekken op grond van de belangen beschreven in artikel 3.4, lid 4 (openbare orde, woon- en leefklimaat, voorkomen kansspelverslaving). Deze belangen kunnen aldus reeds voldoende worden gereguleerd, via maatwerk aan de hand van een specifieke aanvraag of vergunning. Een vergunningplafond levert daaraan geen bijdrage. Wat betreft openbare orde en woon-en leefklimaat biedt de afweging op grond van de goede ruimtelijke ordering in het bestemmingsplan bovendien reeds een garantie dat de behartiging van deze belangen op locatieniveau reeds zijn veiliggesteld.

WIERINGA ADVOCATEN

-18-

5.8 Conclusie 70. Gezien de bestaande markt voor kansspelen en de ontwikkelingen die gaande zijn is een vergunningplafond voor speelautomatenhallen niet noodzakelijk en niet evenredig. In het bijzonder worden de gestelde doelen niet op samenhangende en stelselmatige wijze nagestreefd. Het tegendeel is zelfs het geval. Een vergunningenplafond zal leiden tot toename van kansspelverslaving doordat er wordt uitgeweken in het bijzonder, waar het fruitautomaten betreft, naar andere gelegenheden om te spelen (Holland Casino, omliggende gemeenten, hoogdrempelige inrichtingen, online spelen). Exploitanten verzoeken u daarom af te zien van het instellen van een vergunningenplafond en in het Concept en de bijbehorende documenten aismede in de communicatie hierover iedere verwijzing naar een maximaal aantal vergunningen te schrappen. 71. Indien ondanks het voorgaande de keuze toch valt/blijft op een vergunningenplafond geldt het navolgende. § 6 Lengte Overgangsperiode (en duur vergunningen (2)) 6.i. lnleiding 72. Ingevolge artikel 5.3, lid 2, van het Concept blijven de aanwezigheids- en exploitatievergunningen van de exploitanten gelden met dien verstande dat u zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de verordening bepaalt op welk tijdstip de vergunningen aflopen.

In strijd daarmee is in de toelichting als volgt gesteld: "De bestaande exploitatievergunningen blijven gelden tot 1 oktober 2033". U wordt verzocht de toelichting te corrigeren. 6.2 Overgangsperiode rechtspraak 73. U gaat uit van een overgangsperiode en een Iooptijd van een vergunning van 25 jaar. Voor deze periode is gekozen vanwege het onderzoek dat gedaan is door onderzoeksbureau BEA. 74. Al eerder hebben wij u op de hoogte gesteld van onze inzichten inzake de duur van de overgangsperiode. In het arrest van 26 december 201623 heeft de Hoge Raad overwogen dat ingeval van een overheidsmaatregel die leidt tot beeindiging van een onderneming een overgangsperiode is vereist die de door de maatregel getroffen eigenaar in staat stelt zijn schade te beperken.

De overgangsperiode is een omstandigheid die kan bijdragen aan het oordeel dat een redelijk evenwicht is getroffen tussen de eisen van het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds.24 Dit betekent dat voldoende gelegenheid gegeven dient te worden om de gedane investeringen terug te verdienen, zich voor te bereiden op de situatie waarin het op gelijke voet met andere bedrijven naar de schaarse exploitatievergunningen kan meedingen en voorbereidingstijd van de eventuele afbouw van de eigen exploitatie (personeel, huisvesting etc.).25 Nieuwe exploitanten ondervinden niet het nadeel van reeds uitgevoerde en onrendabele investeringen en kunnen daarvan profiteren tijdens een herverdeling. Bij het bepalen van deze periode dienen tevens te worden betrokken de met de regelgeving beschermde belangen (in casu verslavingszorg, preventie,

23 HR 16-12-2016, ECUNL:HR:2026:2888 , Gst. 2017/176, r.o. 3.5.1; 24 vgl. EHRM 1.3 1anuari 2015, nr. 65681/13, ECLI:NL:XX:zo15:201, JB 2015/82 (Vekony/Hongarije). 25 HvJ 17Juli zoo8, zaak C-347/o6, Jur. zoo8, p. I-5641; CBb 171u1i 2013, ECLI:NLCBB:zo13:78;

WIERINGA ADVOCATEN - 19 -

openbare orde etc.) mede met het oog op bescherming van spelers en omwonenden consumenten (openbare orde en verslavingszorg), het streven naar kwalitatieve exploitatie en de administratieve last. 6.3 Actualisatie BEA rapport noodzakelijk 75. In het rapport van BEA van 15 mei 2020 is geconcludeerd dat een overgangsperiode van 25 jaar het beste past. Deze termijn stelt een ruime meerderheid van de exploitanten in staat om gepleegde investeringen terug te verdienen, onder wat BEA betreft redelijke aannames voor wat betreft het effect van CRUKS, het volledig rookverbod, de opening van de online-kansspelmarkt en rekening houdend met de afwikkeling van doorlopende contractuele verplichtingen waarbij met name eventuele transitievergoedingen van belang zijn.26 76. Exploitanten zijn van mening dat het BEA-rapport op een aantal onderdelen dient te worden geactualiseerd. Het gaat om de navolgende onderdelen. 77. In het rapport van BEA van is mei 2020 is onderkend dat speelautomatenhallen geen inkomsten hebben door de sluiting als gevolg van de Covid-ig pandemie. AIs speelautomatenallen voor langere tijd minder bezoekers mogen toelaten of minder speelautomaten mogen opstellen of kunnen opstellen, komt de exploitatie nog verder onder druk te staan. En ook nadat de speelautomatenhallen weer open kunnen, is het nog maar de vraag of bezoekers daar hun weg weer naartoe zullen vinden.

BEA voorzag dat de tijdsbestedingspatronen van bezoekers kunnen wijzigen of dat een deel van de bezoekers het bezoeken van een speelautomatenhal te riskant vindt. Uitgaande van onder meer een volledige sluiting gedurende drie maanden en een nasleep gedurende het rest van 2020 (omzetvermindering van so %) beraamde BEA een verlenging van de terugverdientijd van 1,5 tot 2 jaar. 78. BEA kon in mei 2020 nog niet voorzien dat de speelautomatenhallen als de gevolg van de Covid-19 pandemie tussen 15 maart 2020 en ijuli 2020 en daarna tussen 4 november 2020 tot en met heden hun deuren moesten sluiten. In de tussenliggende periode konden de speelautomatenhallen wel open maar vanwege de beperkende maatregelen hebben de exploitanten toen alleen maar verlies kunnen draaien. 79. Pas nadat de Covid-29 pandemie definitief voorbij is en verdere beperkingen van de exploitatie uitgesloten zijn, kan de balans worden opgemaakt inzake de gevolgen van deze pandemie op de speelautomatenhallenbranche. Exploitanten zijn dan ook van mening dat u, voorafgaand aan het definitief vaststellen van de overgangsperiode, BEA dient te verzoeken de gevolgen van de Covid-ig pandemie voor de terugverdientijd te actualiseren naar de stand van heden..

Immers, door de misgelopen en wellicht nog mis te lopen omzet, ziet de terugverdientijd van de reeds gedane investeringen er anders uit dan ten tijde van het opstellen van het BEA onderzoek. Het BEA onderzoek heeft in dat opzicht de pandemie enkel betrokken tot het moment van opstellen van haar definitieve rapportage, waarbij geen rekening is gehouden met de extra maatregelen in 2020, laat staan 2021.

26 Gelet op de datering van het rapport heeft BEA maar zeer beperkt rekening kunnen houden met de gevolgen van de coronacrisis op de branche.

- 20 -

WIERINGA ADVOCATEN

80. Een tweede actualisatie is benodigd aangaande de geraamde omzet over de gehele looptijd van de overgangsperiode. De ontwikkeling van bijvoorbeeld de speelautomaten staat niet stil en spelers verwachten van de exploitant dat deze met die ontwikkelingen meegaat en investeert in nieuwe en populaire automaten. Exploitanten zullen door de einddatum van 2033 genoodzaakt zijn geen investeringen te doen die niet binnen de overgangsperiode kunnen worden terugverdiend. Het gevolg hiervan is dat zij met verouderde apparatuur / inrichting, nadelige gevolgen zullen ondervinden als het gaat om hun aantrekkelijkheid als speelautomatenhal. Naarmate de overgangsperiode verstrijkt zullen de exploitanten steeds minder investeringen kunnen doen wat een nadelig effect zal hebben op de geprognosticeerde omzet. Ook dit dient in een update van het BEA rapport te worden opgenomen. 81. Ook de invloed van de legalisering van de online-kansspelenmarkt zal in de optiek van de exploitanten nader in kaart moeten worden gebracht. Zoals hiervoor beschreven kunnen per i oktober 2021 ondernemers hun online kansspelen in Nederland aanbieden.

Uiteraard hopen exploitanten dat de geraamde omzetderving voor de speelautomatenbranche door de openstelling van online kansspelen gering zal zijn, maar zij vrezen echter het omgekeerde en willen niet tijdens de overgangsperiode geconfronteerd worden met tegenvallende omzetcijfers. Exploitanten verzoeken u dan ook om in de update van het BEA rapport een monitoring van de online kansspelenmarkt op te nemen, waarbij na 1 oktober 2021 gemotiveerd kan worden ingeschat welke gevolgen de online kansspelen zullen hebben op de speelautomatenbranche en niet enkel te varen op de theoretische schattingen van BEA. 82. Naast bovengenoemde externe factoren zijn ook interne factoren van belang die in de optiek van de exploitanten een grote rol spelen voor wat betreft de lengte van de overgangsperiode en die nopen tot een aanvulling van het onderzoek door BEA. Exploitanten hebben een kwalitatief hoogwaardig personeelbestand opgebouwd in de loop der jaren. Zij hebben in hun personeel genvesteerd als het gaat om opleidingen, cursussen en accreditaties, vooral ten behoeve van preventie van kansspelverslaving. Daarbij hebben de exploitanten altijd gestreefd hun personeel een afspiegeling te laten zijn van de samenleving en daarmee van hun klanten.

Als het gaat om leeftijd, afkomst en opleidingsniveau is de speelautomatenhallenbranche een mooie afspiegeling van Amsterdam; diversiteit hebben deze exploitanten altijd een hoge prioriteit gegeven. Met de onzekere toekomst in het vooruitzicht vrezen exploitanten dan ook dat zij ernstig financieel nadeel zullen ondervinden met deze overgangsperiode: zij zullen omvangrijke transitievergoedingen moeten betalen aan vertrekkend personeel dat er vaak al tientallen jaren werkt. Langlopende arbeidscontracten vereisen namelijk ook een aanzienlijke vergoeding. Daarnaast hadden exploitanten ook graag gezien dat het maatschappelijk effect op haar personeel en hun gezinnen zwaarder was meegewogen in het vooral zeer zakelijke rapport van BEA en de houding die u en de gemeente tot op heden heeft ingenomen. Juist van haar burgermoeder hadden de exploitanten verwacht dat er oog was geweest voor de honderden mensen die afhankelijk zijn van de speelautomatenhallenbranche zoals deze nu ingericht is. Exploitanten vragen de raad dan ook haar ogen hier niet voor te sluiten. 83. Kortom, op grond van bovengenoemde redenen dient in de eerste plaats een update van het BEA rapport plaats te vinden alvorens een termijn van 25 jaar als overgangsperiode vast te stellen.

Aan BEA dient opdracht te worden verstrekt de rapportage aan te vullen met een actualisatie naar de gevolgen van de Covid-29 pandemie op de resultaten, het

- 21 -

WIERINGA ADVOCATEN

nadelig effect op de resultaten op langere termijn door afnemende investeringen, de gevolgen van het openstellen van de online kansspelen op de resultaten en de (financiele) gevolgen in verband met het hoogwaardig personeelsbestand. 84. Exploitanten zijn er dan ook van overtuigd dat een update van het BEA rapport zal uitwijzen dat een overgangsperiode van 15 jaar onvoldoende is om de investeringen terug te kunnen verdienen. Bovendien is het uitblijven van heldere beleidskaders voor de investeringen in kansspelverslaving een onduidelijkheid waarvan de financiele implicaties voor de exploitanten dienen te worden meegewogen. De kansspelautoriteit geeft in haar Wegwijzer speelautomaten voor gemeente 2021 al aan dat de omvang van de eisen inzake verslavingspreventie van de gemeente verlangen rekening te ouden met de invloed die deze investeringen hebben op de winstgevendheid van speelautomatenhallen en dat deze kunnen leiden tot een langere terugverdientijd en van invloed zijn bij het bepalen van de redelijke looptijd van een vergunning.'? 85. Het is evenmin helder hoe u in deze Verordening wenst om te gaan met exploitanten die gegarandeerd niet binnen de 25 jarige overgangsperiode hun investeringen kunnen terugverdienen.

Ook BEA concludeerde immers dat er exploitanten zijn die zeer recent een speelautomatenhal hebben aangekocht in de wetenschap dat zij beschikten over een vergunning voor onbepaalde tijd. In de toeiichting (pagina 8 van 12 van de conceptverordening) heeft u de volgende passage laten opnemen: "Omdat tot deze mededeling de exploitanten uit mochten gaan van een vergunning voor onbepaalde tijd, is het nodig een periode te bieden waarin ze hun gedane investeringen terug kunnen verdienen. Het is immers niet zeker dat zij ook een vergunning zullen krijgen na een nieuwe verdeling." 86. Het bovenstaande maakt duidelijk dat ook u van mening bent dat exploitanten uit mochten gaan van vergunningen voor onbepaalde tijd, in ieder geval voor uw brief d.d. 1 oktober 2018 . U erkent daarbij de noodzaak dat gedane investeringen terug moeten kunnen worden verdiend. Voor een aantal exploitanten is het evident dat zij tot 2033 onmogeiijk hun investeringen kunnen terugverdienen, dit wordt ook in het BEA rapport bevestigd. Toch heeft u besioten een uniforme overgangsperiode van is jaar op te nemen, wat dus het gevoig heeft dat door mij vertegenwoordigde exploitanten hun investeringen niet terug kunnen verdienen. Daarmee handeit u strijdig met uw eigen uitgangspunt. 87. Bovendien heeft een dergelijke inperking van de overgangsperiode nadelige gevolgen hebben voor de spelers in de speelautomatenhallen.

Ondernemers investeren in hun bedrijven om deze toekomstbestendig te maken. Wanneer exploitanten geconfronteerd worden met de tijdelijkheid van een vergunning tot 2033 zullen de gedane investeringen in een veel kortere tijd terugverdiend moeten worden, met als gevoig dat de prijzen voor de consument exorbitant zullen stijgen of de kwaliteit van het aanbod zal dalen. lnvesteringen in verslavingspreventie en dergelijke komen op deze wijze onder druk te staan wat niet bevorderend zal zijn voor de consument. Bovendien zal een verminderde kwaliteit de consument eerder dwingen zich te verplaatsen naar de online gokmarkt, waarbij goede monitoring inzake verslavingspreventie in schril contrast staat met de inzet die de exploitanten van de speelautomatenhallen daarin stoppen. Wegwijzer speelautomaten voor gemeenten, Kansspelautoriteit, 10 februari 2021;

WI ERINGA ADVOCATEN - 22 -

88. Voor het overige verzoeken de exploitanten u de bovengenoemde overwegingen mee te nemen bij het vaststellen van de lengte van de overgangsperiode. Dit vereist in de eerste pleats een update van het BEA rapport alvorens tot vaststelling over te kunnen gaan.

§ 7 Ingangsdatum overgangsperiode 89. Uitgaande van een overgangstermijn van 15 jaar is als ingangsdatum voor de overgangstermijn gekozen voor 1 oktober 2018, de datum waarop u een brief heeft geschreven aan exploitanten waarin u aankondigt per september 2021 vergunningen op een andere wijze te zullen gaan verlenen. Deze datum wordt ten onrechte als ingangsdatum van de overgangstermijn genomen. 9o. Uit de jurisprudentie blijkt dat de overgangsperiode pas kan gaan lopen op het moment dat het nieuwe beleid voorzienbaar is. Dit houdt in dat deze voldoende precies en nauwkeurig is in de uitwerking, zodat een exploitant zich dus ook exact kan voorbereiden op de stelselwijziging.28 Dat betekent concreet dat de overgangsperiode (los van de duur van die termijn) pas kan ingaan als het beleid voldoende vaststaat. Exploitanten hadden dan ook verwacht dat de verordening zou voorzien in beleid dat voldoende voorzienbaar en precies is uitgewerkt. Niet blijkt echter minder waar, in artikelen 3.3. en 3.2 van het Concept zijn diverse ingrijpende keuzes open gelaten en naar de toekomst verplaatst. Welbeschouwd is nog niet eens duidelijk dat er een maximum wordt ingesteld, u dient hierover nog een beleidsregel te nemen n6 inwerkingtreding van de verordening.

Exploitanten stellen zich daarom op het standpunt dat de overgangsperiode eerst kan ingaan na een eventuele beleidsregel waarmee een maximum wordt ingesteld. Over de wijze van verdeling van vergunningen in de toekomst is nog in het geheel niets bekend. In uw schrijven aan de gemeenteraad d.d. 20 april 2021 geeft u aan dat het op dit moment niet opportuun is om het beleid al vast te leggen inzake de verdelingssystematiek. Voor exploitanten is het volstrekt onduidelijk waarop zij zich hebben voor te bereiden. Wederom is er grote mate van onzekerheid in het leven geroepen, de oproep van exploitanten van is december 2020 om zorgvuldiger om te gaan met hun belangen ten spijt. 91. Voorts geldt in het algemeen dat een als redelijk bevonden overgangsperiode eerst aanvangt bij de inwerkingtreding van de betrekkelijke regeling, waarin is voorzien in de maatregel die leidt tot de beeindiging van de overheidstoestemming. Als voorbeeld kan worden gewezen op de overgangsperiode van 13. jaar die gehanteerd werd voor de inwerkingtreding van het algehele verbod op pelsdierhouderijen. De 'Wet verbod pelsdierhouderij' is in januari 2013 in werking getreden en voorziet in een overgangstermijn van 11 jaar tot ijanuari 2024. Niet is gekozen voor een overgangsperiode die ingaat op een datum van kennisgeving van een eerste voornemen tot het wettelijk instellen van een verbod op pelsdierhouderijen.

Deze techniek wordt ten aanzien van de ondernemingen van exploitanten wel gekozen. 92. Er bestaat geen redelijke onderbouwing voor een overgangsperiode, die een aanvang neemt met de brief van de burgemeester van 3. oktober 2018. Er was ten tijde van de brief nog zeer veel onduidelijk over waarop de ondernemers zich hebben voor te bereiden. Er Iijkt bij zelfs per heden nog geen begin te zijn gemaakt met de wijze van

a8 HvJEU zzjuni 2015, Berlington, C-98114, nrs. 77 en 85.

WIERINGA ADVOCATEN 23

verdeling van de in de toekomst uit te geven vergunningen, Iaat staan dat dit voor de exploitanten in voldoende mate inzichtelijk is, zoals jurisprudentie dan voorschrijft. Het hiervoor genoemde rapport van BEA bevat geen aanknopingspunten voor een stelling dat de overgangsperiode een aanvang neemt met de brief van i oktober 2018. 93. In de brief vans oktober 2018 is enkel gesproken over de tijdelijke aanwezigheidsvergunningen voor speelautomaten met de aankondiging dat deze laatstelijk zouden eindigen op 21 september 2021. Nadien is dit standpunt over de aangekondigde beperking van de duur van deze vergunningen door u verlaten. Bij de beslissingen op bezwaar gericht tegen de aanwezigheidsvergunningen is de gestelde termijn tot september 2021 herroepen en vervangen door de bepaling dat daaraan geen termijn is verbonden. Deze uitgebreid gemotiveerde beslissingen met rechtsgevolg van u als burgemeester, wegen vanzelfsprekend zwaarder dan de informatiebrief van oktober 2018. 94. Voorts is in de brief van i oktober 2018 geen woord gewijd aan de exploitatievergunningen die allen voor onbepaalde tijd zijn verleend voor de speelautomatenhallen van de exploitanten. In de toelichting bij de concept verordening is opgenomen dat exploitanten uit mochten gaan van vergunningen voor onbepaalde tijd (toelichting, pagina 8, derde alinea).

Door het niet noemen van de exploitatievergunningen behoefden exploitanten niet eraan te twijfelen dat deze niet blijvend hun geldigheid behielden. Indien u had beoogd dat ook de exploitatievergunningen voor de hallen uiterlijk op 21 september 2021 zouden eindigen, dan had dit in deze brief moeten zijn opgenomen. Ook om deze reden kan deze brief niet als ingangsdatum voor de overgangsperiode worden gehanteerd. 95. Bij dit alles dient bovendien te worden bedacht dat het nieuwe beleid is ingegeven door de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State omtrent de verdeling van schaarse vergunningen. Hiervoor is al betoogd dat aan deze jurisprudentie niet correct wordt uitgelegd of toegepaste en daaraan onjuiste conclusie worden verbonden. Maar zelfs indien wordt aangenomen dater rechtmatig sprake is of zal zijn van een schaars vergunningstelsel en de verplichting tot het bieden van gelegenheid aan gegadigden, dan vloeit hier geenszins een plicht uit voort om onherroepelijke vergunningen in te trekken of te laten vervallen en al helemaal niet om dit binnen een gegeven termijn te doen. Daarmee hoefden de exploitanten op dat moment dus ook geen rekening te houden. g6. Exploitanten concluderen dan ook de overgangsperiode ten onrechte ingaat op oktober 2018.

De jurisprudentie geeft echter een consistent beeld dat overgangsperiode pas ingaan op het moment van een voldoende nauwkeurig en precies uitgewerkt beleid inzake toekomstige verdeling. Daarvan is op dit moment geen sprake nu u bewust de keuze heeft gemaakt de verdelingssystematiek pas op een later tijdstip in uw eigen beleid op te nemen. Geenszins wordt dus voldaan aan de in de jurisprudentie opgenomen criteria waardoor deze ingangsdatum geen stand kan houden.

8 Varia 8.1 Koppeling met omgevingsvergunning 97. In artikel 3.1, lid 4, is bepaald dat indien een exploitatievergunning is verleend en tevens een omgevingsvergunning moet worden verkregen, van de exploitatievergunning geen gebruik mag worden gemaakt totdat de omgevingsvergunning is verleend. Deze

WIERINGA ADVOCATEN - 24 -

bepaling stelt buiten twijfel dat voor het exploiteren van een speelautomatenhal het bestemmingsplan leidend is. Indien het bestemmingsplan niet voorziet en een omgevingsvergunning tot afwijken noodzakelijk is, is deze vergunning — en niet de exploitatievergunning - leidend. De exploitatievergunning wordt hetzij geweigerd hetzij ingetrokken indien het bestemmingsplan niet voorziet in een hal en geen afwijkingsbesluit kan worden verkregen. Exploitanten voorzien een rechtsonzekere toestand indien de omgevingsvergunning wel is verleend, maar deze wordt aangevochten. Het is ongewenst dat in een dergelijke situatie de exploitatie een aanvang kan nemen. Zij verzoeken daarom aan deze bepaling toe te voegen "en deze onherroepelijk is geworden". In het kader van de omgevingsvergunning vindt een beoordeling aan de ruimtelijke ordening (en onder de Omgevingswet aan de fysieke leefomgeving) plaats die ruimer is dan de beoordeling in het kader van de exploitatievergunning. Dit is te meer reden waarom dient te worden afgewacht totdat de omgevingsvergunning onherroepelijk is. 8.2 Wijziging vergunninghouder 98. In artikel 3.g, lid 1, is ten aanzien van de periode tot 1 oktober 2033 bepaald dat de exploitatievergunning vervalt indien de ondernemer de exploitatie beeindigt.

Uit de toelichting blijkt dat met deze bepaling is beoogd dat een vergunning alleen aan een andere persoon kan worden overgedragen bij overlijden van de vergunninghouder. Tevens is in dit artikel (lid 2) bepaald dat de burgemeester de exploitatievergunning kan intrekken indien de zeggenschap in de rechtspersoon wijzigt. g9. Artikel 3.9 vormt aldus een ingrijpende beperking op de rechten van exploitanten waarvoor geen rechtvaardiging bestaat. ledere overdracht van een onderneming of wijziging van zeggenschap gaat gepaard met een investering, welke investering is gebaseerd op de resultaten en de vooruitzichten van de onderneming, welke investering vervolgens moet worden terugverdiend. Het belang van voldoende terugverdientijd is onbetwist. Een overname of wijziging zeggenschap tijdens deze terugverdientijd doet daaraan niet af. Met het voorgestelde artikel 3.9 zet u de exploitanten echter op slot en houdt u de natuurlijke personen die zeggenschap hebben in de ondernemingen als het ware gevangen. Daarvoor bestaat geen enkele rechtvaardiging. Exploitanten worden ernstig benadeeld door deze bepaling. Zij worden reeds benadeeld door de beoogde stelselwijziging waarin hun exploitatievergunningen naar looptijd worden gewijzigd van onbepaalde naar bepaalde duur. Onnavolgbaar is daarom dat daarboven op ook deze benadeling redelijk wordt geacht.

Zij verzoeken u af te zien van opname van deze bepaling in de verordening. Op grond van het voorgaande verzoeken exploitanten u af te zien van het wijzigen van de verordening althans deze met inachtneming van het voorgaande vast te stellen. H ogachtend,

Kansspelen

_ bra ncheorga nisatie

Aan de burgemeester van de gemeente Amsterdam Directie Openbare Orde en Veiligheid Postbus 202 1000 AE Amsterdam

Den Haag, 3 juni 2021 Betreft: Inspraak verordening speelautomatenhallen Gemeente Amsterdam Geachte mevrouw Halsema, geachte overige leden van het college, VAN Kansspelen is al vijftig jaar de Nederlandse bra ncheorganisatie voor gereguleerde kansspelaanbieders. Wij komen op voor de algemene belangen van onze meer dan 110 leden, die kansspelautomaten exploiteren in speelautomatenhallen dan wel in de horeca. Dat is meer dan 80 % van de sector, waaronder 10 Amsterdamse speelautomatenhallen ondernemers. Op 27 augustus 2019 heeft VAN Kansspelen aan u een brief gestuurd waarin onze zorgen werden uitgesproken over de toekomst van de speelautomatensector in Amsterdam. Aanleiding hiervoor waren de voorgestelde wijzigingen in het vergunningstelsel omtrent speelautomatenhallen van de gemeente Amsterdam Nu iets minder dan twee jaar later ligt de concept verordening speelautomatenhallen voor en is deze vrijgegeven voor inspraak. Namens het bestuur van Van Kansspelen Branche organisatie wil ik via deze inspraakprocedure reageren op de concept verordening van de raad van de gemeente Amsterdam houdende regels over kansspelautomaten en speelautomatenhallen (Verordening kansspelautomaten en speelautomatenhallen Amsterdam). Vergunningstermijn

Allereerst is het bestuur van VAN Kansspelen verheugd over het feit dat er is gekozen voor een looptijd van de overgangstermijn van 15 jaar. Hiermee is het advies gevolgd van VAN Kansspelen en van bureau BEA die een helder rapport over de Amsterdamse situatie heeft geschreven. Tevens is deze termijn gelijk aan de termijn die aan Holland Casino is gegeven. En tot slot sluit het aan bij de landelijke praktijk; immers steeds meer gemeenten nemen een overgangs- of vergunningstermijn van 15 jaar op in hun verordeningen. Deze termijn stelt immers exploitanten in staat om de nog te plegen investeringen wat betreft de bijvoorbeeld de invoering van het CRUKS systeem terug te verdienen, dat per 1 oktober 2021 operationeel moet zijn naar aanleiding van het in werking treden van de Wet Kansspelen op Afstand (KoA) per 1 april 2021. Daarnaast kunnen de effecten van het volledig rookverbod worden verzacht en houdt het rekening met de afwikkeling van doorlopende contractuele verplichtingen. En tot slot is het met deze termijn mogelijk om een rendabele exploitatie te voeren die zorg draagt voor een gezonde en kwalitatief hoog en betrouwbaar aanbod en een up to date verslavingspreventiebeleid.