02 Bestuurlijk rapport Sturen op investeringen

Betrokkenheid van de raad Allereerst gaan we in op de teleurstelling die het college uitspreekt over onze indruk dat de wijze waarop de besluitvorming over investeringen is georganiseerd, primair is gericht op de ambtelijke organisatie en het college. Het college herkent dit niet en stelt dat wij hiermee het beeld oproepen dat informatie bewust niet transparant beschikbaar wordt gemaakt voor de raad. We benadrukken dat wij niet hebben willen suggereren dat het college bewust

21

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

informatie niet transparant maakt voor de raad. Waar het ons wel om gaat, is dat het belangrijk is om bij het verder verbeteren van de informatievoorziening en het proces van besluitvorming over investeringen, dit vooral ook te benaderen vanuit het perspectief van de raad. Juist omdat het onderwerp investeringen, zoals het college terecht aangeeft, omvangrijk is en als complex kan worden ervaren. Het is daarom belangrijk dit onderwerp zo toegankelijk mogelijk te maken voor de raad, en het grootste deel van onze aanbevelingen in dit rapport is daarop gericht. Wij vinden het dan ook zonder meer positief dat het college bij de betreffende aanbevelingen aangeeft hiermee verder aan de slag te willen gaan. Dat betekent dat stappen zullen worden gezet om de raad meer inzicht te geven in mogelijkheden om de financiële kaders en prioriteiten bij investeringen bij te sturen en de realisatie van investeringen beter volgbaar te maken. Ook ziet het college mogelijkheden om de raad eerder op een strategisch moment te betrekken bij investeringen. Maar het college wijst er ook bij herhaling op dat (technische) ondersteuning te allen tijde beschikbaar is voor raadsleden. Nadere duiding van, of aanpassingen op voorstellen van het college kunnen worden bereikt via de reeds bestaande (raads)instrumenten.

Het college stelt meermaals dat de raad deze mogelijkheid om voorstellen te wijzigen heeft tijdens de besluitvorming rondom de begroting. Dit alles klopt, maar gaat voorbij aan de kern van het probleem dat wij zien. Want het gaat er niet om of de raad (formeel) de mogelijkheid heeft om een vraag te stellen of om een voorstel aan te passen. Het gaat er daarentegen om dat de raad het inzicht wordt gegeven om de juiste vragen te kunnen stellen. Goede informatie is een voorwaarde om gericht vragen te kunnen stellen. Dat hoeft niet altijd te betekenen dat meer informatie nodig is. Want het kan soms ook voldoende zijn om verbanden duidelijker te leggen waardoor bestaande informatie meer inzicht geeft en relevanter wordt. En het gaat erom dat deze vragen op het juiste moment kunnen worden gesteld. Want als dit moment is gepasseerd ontstaat al snel een voldongen feit, omdat investeringen nu eenmaal lang van tevoren worden voorbereid en alleen gewijzigd kunnen worden met veel moeilijkheid en tegen hoge kosten. Om deze redenen is het belangrijk dat de informatievoorziening en het proces rondom besluitvorming verder worden verbeterd, zodat vervolgens de raad beter in positie komt om de juiste vragen op het juiste moment te kunnen stellen. Noodzaak sturen op schuld en de consequenties daarvan In dit rapport doen wij een aanbeveling aan de raad om het sturen op schuld te heroverwegen.

Concreet adviseren wij de raad om zich door het college te laten informeren over de voor- en nadelen van de huidige sturing op de hoogte van de schuld. In de bestuurlijke reactie gaat het college in op deze aanbeveling. Het college geeft aan het huidige investeringskader met schuldsturing te hebben geïntroduceerd om de financiële positie nu en in de toekomst gezond te houden. Vooropgesteld: wij onderschrijven volledig het belang van een houdbare financiële positie en het sturen daarop. Maar wij verschillen van mening met het college over de noodzakelijkheid om daarvoor expliciet op de hoogte van de schuld te sturen. In dit rapport merken wij daarover op dat wij vinden dat deze noodzakelijkheid onvoldoende is onderbouwd, terwijl er weldegelijk sprake is van nadelen. Zo belemmert het sturen op schuld het doen van investeringen die de gemeente geld besparen of zichzelf terugverdienen en het staat het wegwerken van achterstallig onderhoud in de weg. Naar onze mening is het dan ook geen kwestie van ‘baat het niet, dan schaadt het niet’ en het is zelfs denkbaar dat de nadrukkelijke sturing op schuld averechts uitpakt op de houdbaarheid van de financiële positie van de gemeente en leidt tot minder doelmatigheid. Het is positief dat het college onderschrijft dat het sturen op schuld (“tot op zekere hoogte”) een bestuurlijk mandaat is.

En het college stelt terecht dat de ideale omvang van de schuld

22

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

geen exacte wetenschap is. Dit spoort met onze inzichten dat er geen hard bewijs is dat de financiële positie van een gemeente bij een bepaalde hoogte van de gemeentelijke schuld in het geding is. Dat zal, zo denken wij, variëren van gemeente tot gemeente. Wij merken daarbij op dat dit ook overeenkomt met het feit dat de toezichthouder weliswaar een bandbreedte hanteert voor de gemeentelijke schuld, maar dat dit geen bindend voorschrift is van de wetgever (en dit bood gemeente Amsterdam ook de mogelijkheid een afwijkende schulddefinitie te hanteren). Dit betekent echter nadrukkelijk niet dat een gemeente ongebreideld kan investeren en schuld kan aangaan, en dat is ook niet waar wij voor pleiten. Maar wij zijn van mening dat door te sturen op het structureel begrotingsevenwicht en de betaalbaarheid van investeringen (waaronder alle kosten vallen die samenhangen met investeringen: rente, afschrijvingen, onderhoud en exploitatie) al van nature de ruimte voor investeringen dusdanig wordt begrensd dat de gemeentelijke financiën en de schuld houdbaar blijven. In de bestuurlijke reactie geeft het college een reeks argumenten waarom de huidige directe sturing op schuld naar zijn mening wel noodzakelijk is. Wij vinden deze argumenten niet overtuigend onderbouwd in de bestuurlijke reactie en zullen dit hierna voor de belangrijkste argumenten van het college nader uiteenzetten.

Tegelijkertijd zien wij een mogelijke situatie waarin strikte sturing op schuld wellicht nodig is, dat het college in de bestuurlijke reactie echter niet adresseert: de mogelijkheid dat de financier (BNG) van de gemeente niet meer dan € 10 miljard aan leningen zou kunnen verstrekken. Aan het eind van dit nawoord gaan wij verder in op deze mogelijkheid. Argumenten van het college voor strikte sturing op schuld Het college noemt in de bestuurlijke reactie uiteenlopende argumenten die in zijn ogen laten zien dat de huidige strikte sturing op schuld noodzakelijk zou zijn. Hoewel de precieze argumenten in de reactie af en toe wat variëren, zien wij vijf hoofdargumenten. Wij vinden deze argumenten niet overtuigend onderbouwd en zetten hierna kort uiteen waarom:



Kredietwaardigheid waarborgen. Wij zijn niet bekend met aanwijzingen dat gemeente Amsterdam of, in het algemeen, Nederlandse gemeenten niet als kredietwaardig worden gezien en dat de hoogte van de schuld daarbij een rol speelt. Het college noemt dergelijke aanwijzingen ook niet. Daarentegen is het wél zo dat Nederlandse gemeenten bij financiële problemen een beroep kunnen doen op de zogenoemde artikel 12-regeling waarmee zij financiële steun krijgen. Dit betekent voor financiers van de gemeenten dat zij geen of slechts een zeer beperkt risico lopen. BNG benoemt dit ook in haar eigen jaarverslag: het risico op verstrekte financiering aan de publieke sector wordt vanwege dit soort garantstellingen als ‘zeer laag’ ingeschat.3



Bestand zijn tegen significante renteschommelingen. Het college stelt dat sturing op de hoogte van de schuld nodig is om het effect van renteschommelingen tegen te gaan. Hiervoor geldt echter al een wettelijke verplichting: de zogenoemde renterisiconormb die erop toeziet dat een Nederlandse gemeente niet te veel schuld op korte termijn moet herfinancieren. Daarmee wordt voorkomen dat rentestijgingen snel doorwerken op de gemeentelijke financiën.

b

De renterisiconorm begrenst het bedrag aan langlopende schulden dat een gemeente in een gegeven jaar

moet aflossen of waarvan de rente moet worden herzien. De limiet hiervoor ligt op maximaal 20% van het begrotingstotaal. Hierdoor worden de aflossingen gespreid over de jaren en wordt het jaarlijkse risico van (hogere) rentelasten beperkt. De gemeente Amsterdam rekent met een verwachte renterisiconorm van 9% in 2026 en in de jaren daarna 8%. Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2026, 18 september 2025, pp. 367-368.

23

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen







Wendbaarheid en ruimte houden voor toekomstige vraagstukken. Het is terecht dat het college stelt dat wendbaarheid van de begroting van belang is, en dat er ruimte moet zijn om toekomstige schokken en langetermijnuitdagingen op te vangen. Investeringen kunnen die ruimte in de toekomst beperken. Maar dat geldt voor alle structurele lasten die de gemeente aangaat om haar beleid te realiseren, zoals inkoopcontracten, huurovereenkomsten en subsidietoezeggingen. Dit argument van het college benadrukt naar onze mening vooral het belang van sturen op het structureel begrotingsevenwicht. En dat is juist waarvoor wij pleiten in dit rapport (en in eerdere rapporten en brieven). Daarnaast willen wij erop wijzen dat niet investeren ook kan betekenen dat problemen worden doorgeschoven naar de toekomst. Dat is bijvoorbeeld het geval met achterstallig onderhoud als dat op zijn beloop wordt gelaten. Samenhang tussen begroting en investeringen. Het college geeft terecht aan dat het belangrijk is dat bij investeringen rekening wordt gehouden met kosten voor beheer, onderhoud en soms de exploitatie, naast de initiële financiering. Het college stelt dat het veel discipline vraagt om daar rekening mee te houden ten tijde van investeringsbesluiten.

Dit is voor ons ook de reden om in onze aanbevelingen onder meer te pleiten voor meer inzicht in de samenhang tussen begroting en investeringen zodat dit goed gevolgd kan worden. Verder laat het argument van het college vooral zien hoe belangrijk het is om te sturen op betaalbaarheid van investeringen, en dat is waar wij nadrukkelijk voor pleiten in dit rapport. Op welke wijze een strikte sturing op de gemeentelijke schuld hier verder aan bijdraagt, wordt ons niet duidelijk uit de reactie van het college. Rentebetalingen verdringen beleid. In de reactie suggereert het college dat een houdbare schuld ervoor zorgt dat een groter deel van de begroting kan worden besteed aan publieke goederen en diensten, zoals infrastructuur, onderwijs en zorg, in plaats van aan rentebetalingen. Dit is een oneigenlijke tegenstelling, aangezien investeringen en de daaruit voortvloeiende kosten waaronder rente in principe bijdragen aan het realiseren van beleid. Het is simpelweg een ander instrument om beleid te realiseren. Daarbij gaat het vooral, zoals we ook in onze analyse en aanbevelingen hebben benadrukt, om de vraag of investeren de meest doelmatige wijze is om beleidsdoelen na te streven of dat een alternatief instrument (zoals subsidiëren of huren) meer doelmatig is.

Wij adviseren u om in verdere dialoog met het college op deze punten verduidelijking te zoeken en dit te betrekken bij het heroverwegen van het sturen op schuld. Mogelijke grens aan de financiering van Amsterdam: € 10 miljard Hoewel wij de argumenten van het college voor strikte sturing op schuld niet overtuigend vinden, zien wij wel één situatie waarin sturing op schuld wellicht noodzakelijk wordt. Het gaat dan om de mogelijkheid dat de huidige financier van de gemeente, BNG, niet meer dan € 10 miljard kan uitlenen vanwege een zogenoemd concentratierisico. Dit risico is al in 2023 gemeld (en hebben wij eerder in onze brief van 18 april 2023 onder de aandacht gebracht). In dit rapport hebben wij opgemerkt dat het nog onduidelijk is hoe reëel dit risico is. Overigens werd twee jaar geleden door de ambtelijke organisatie ingeschat dat er geen sprake zou zijn van een dergelijke harde grens, maar dat het aantrekken van nieuwe leningen wel lastiger en duurder zou kunnen worden.c In de bestuurlijke reactie gaat het

c

Daarvoor werd destijds als reden gegeven dat als er geen beroep meer kan worden gedaan op BNG, de

gemeente dan op zoek zal moeten gaan naar financiers op de kapitaalmarkt. Dit zou kunnen leiden tot een hogere rente (0,5% tot 1%) en meer (administratieve) inspanningen. Bron: Gemeente Amsterdam, Presentatie Scenario’s voor schuldontwikkeling, slide 19, 22 maart 2023.

24

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

college niet in op dit risico. In de recent gepubliceerde Begroting 2026 gaat het college hier wel op in en meldt dat dit risico nog steeds bestaat, maar dat het nog niet duidelijk is hoe reëel het is.4 Als er sprake is van een ‘harde’ grens aan de financiering die BNG kan verstrekken, dan heeft dit mogelijk verstrekkende gevolgen voor de ruimte voor de gemeente om na 2029 (als de schuld volgens de laatste prognoses van het college groeit naar € 10 miljard5) nieuwe investeringen te doen. Hoewel twee jaar geleden de inschatting was dat er geen sprake zou zijn van een dergelijke harde grens, adviseren wij u vanwege de mogelijk verregaande consequenties het college te vragen op zo’n kort mogelijke termijn inzicht te geven in hoe reëel dit risico is. Daarbij gaat het niet alleen om de grenzen aan de financiering door BNG, maar ook om de vraag of indien nodig andere financiers in staat zijn de gemeente leningen te verstrekken en wat daarbij komt kijken.

25

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen De gemeente Amsterdam investeert veel in de stad. Dat is belangrijk om de stad goed leefbaar te houden en verantwoord te laten groeien. Investeren is geen doel op zich, maar een belangrijk instrument om dit mogelijk te maken. De gemeenteraad bepaalt met het vaststellen van de begroting hoe dit instrument wordt ingezet: waarin en hoeveel wordt in de stad geïnvesteerd. In Amsterdam begint dit met het vaststellen van het beschikbare budget voor investeringen. Dit wordt de investeringsruimte genoemd en deze werkwijze is in 2022 geïntroduceerd. Vervolgens worden vanuit dit budget de daadwerkelijke investeringen gedaan. Daarbij moeten keuzes worden gemaakt, want er zijn meer plannen en wensen voor investeringen dan mogelijk binnen de investeringsruimte. In de investeringsparagrafen van de gemeentelijke begrotingen krijgt de gemeenteraad informatie op basis waarvan besloten wordt over de investeringsruimte en de investeringen die de gemeente gaat doen. In de jaarverslagen wordt vervolgens gerapporteerd over de realisatie van de investeringen. In dit onderzoek zijn wij nagegaan of de informatie die de gemeenteraad krijgt over investeringsruimte en investeringen in begrotingen en jaarverslagen adequaat is.

Daarbij hebben we telkens als invalshoek gehanteerd: worden de belangrijkste keuzes en vraagstukken die spelen bij investeringen voldoende inzichtelijk gemaakt zodat de raad desgewenst kan (bij)sturen? In hoofdstuk 1 zijn we dit nagegaan voor de informatie die de raad krijgt over de investeringsruimte. De keuzes voor daadwerkelijke investeringen en de informatie daarover zijn het onderwerp van hoofdstuk 2. Investeringen staan echter niet op zichzelf. Om effectief en doelmatig bij te dragen aan het leefbaar houden van de stad en de verantwoorde groei daarvan is het belangrijk dat investeringen goed en logisch samenhangen met de andere uitgaven die de gemeente hiervoor doet. Daarom bespreken we in hoofdstuk 3 in hoeverre de informatie over investeringen goed in samenhang is te bezien met de informatie in de rest van de begroting. Elk van deze hoofdstukken begint met een samenvatting van de belangrijkste bevindingen. Daarna volgen telkens meer gedetailleerde beschrijvingen van onze bevindingen.

1

Te weinig inzicht voor sturen investeringsruimte

De gemeente Amsterdam wil realistisch en financieel verantwoord sturen op het doen van investeringen in de stad. Met dat doel voor ogen wordt sinds 2022 gewerkt met de zogenoemde investeringsruimte: het meerjarige budget voor investeringen. Aan deze investeringsruimte liggen drie uitgangspunten ten grondslag: betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid. Bij betaalbaarheid gaat het over de toereikendheid van de financiële ruimte in de programmabegroting om de bij de investering horende kosten te kunnen dragen. Financierbaarheid gaat over het effect op de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld. En realiseerbaarheid gaat over de mate waarin het daadwerkelijk mogelijk is om investeringen uit te voeren. Vervolgens is het uitgangspunt dat de investeringsruimte jaarlijks wordt opgehoogd met een nieuwe jaarschijf om te komen tot de nieuwe meerjarige investeringsruimte. Duidelijk is dat het systeem om te sturen op investeringsruimte nog in ontwikkeling is. Dat is vooral zichtbaar bij het uitgangspunt financierbaarheid, waarbij het gaat om de wens de schuld niet te hoog te laten oplopen. De maximale hoogte van de schuld (uitgedrukt in de

26

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

netto schuldquote) verandert namelijk door de jaren heen. Ook is er inmiddels voor gekozen om schuld die samenhangt met het uitgeven van gronden in erfpacht niet meer mee te tellen. Verder valt op dat soms extra investeringsruimte wordt toegevoegd bovenop de standaard jaarlijkse verhoging van de investeringsruimte. Dan wordt bijvoorbeeld extra investeringsruimte toegevoegd om bepaalde specifieke projecten mogelijk te maken. Ontwikkelingen in het sturen op investeringsruimte en het soms afwijken van de systematiek zijn op zich niet verkeerd. Het laat zien dat er wordt geleerd en dat, waar nodig, er wordt ingegrepen om investeringen die voor de stad nodig zijn mogelijk te maken. Maar het laat ook zien dat er nog wat te kiezen valt: hoe moet het sturen op investeringsruimte er precies uitzien en hoe hoog mag de investeringsruimte zijn? De informatie over dit soort keuzes in de door ons onderzochte begrotingen en jaarverslagen is summier. Dat er wat te kiezen valt bij het bepalen van de investeringsruimte, blijkt ook uit de werkelijke ontwikkelingen die zichtbaar zijn bij de uitgangspunten betaalbaarheid en financierbaarheid. Zo is zichtbaar, wat ook eerder in ons onderzoek naar de voorspellende waarde van de begroting bleek, dat ramingen in de begroting van de financiële ruimte stelselmatig te negatief zijn.

Dit roept de vraag op of het mogelijk is om, desgewenst, de investeringsruimte te verhogen zodat er meer investeringen mogelijk zijn. Op deze vraag geven de begrotingen en jaarverslagen geen antwoord. Wij hebben geen reflectie aangetroffen op de ontwikkeling van met name financierbaarheid en betaalbaarheid en wat dit betekent voor de mogelijke investeringsruimte. Hierna volgen meer gedetailleerde bevindingen over de door ons onderzochte informatie over de investeringsruimte en de keuzes die daarbij mogelijk zijn. We beginnen met onze bevindingen die te maken hebben met de begroting en eindigen met onze bevindingen bij de jaarverslagen.

1.1 Het belang van investeringsruimte

De gemeente Amsterdam doet elk jaar tal van investeringen in de stad. Dat zijn allerlei soorten investeringen. Van scholen tot wegen en van bruggen tot verduurzaming. Het gaat zowel om investeringen om de bestaande stad in goede staat te houden als om investeringen om de stad te verbeteren of uit te breiden. Maar investeren kost geld en raakt de gemeentelijke financiën. Om de gemeentelijke financiën op de lange termijn houdbaar te houden, stuurt de gemeente op de hoeveelheid investeringen die kan worden gedaan. Hiervoor is in de Begroting 2022 voor het eerst het begrip investeringsruimte geïntroduceerd.6 Deze investeringsruimte vormt in feite het budget voor de gemeentelijke investeringen. Een hogere investeringsruimte betekent dat de stad meer mogelijkheden ziet om te investeren in de stad; een lagere investeringsruimte dat er juist minder mogelijkheden lijken te zijn. De investeringsruimte wordt in Amsterdam meerjarig bepaald voor een periode van vijf jaar en wordt vervolgens verdeeld over afzonderlijke begrotingsjaren.

Door te werken met (meerjarige) investeringsruimte moet het mogelijk worden een integrale afweging te maken over alle relevante domeinen binnen de gemeente, onder meer door een verbinding te maken tussen investeren en andersoortige uitgaven die de gemeente in de (programma)begroting doet.7 De actuele investeringsruimte voor de periode 2024-2028 bedraagt in de Begroting 2025 ruim € 3,8 miljard. De onderstaande tabel geeft de verdeling weer van deze actuele investeringsruimte over de verschillende begrotingsjaren.

27

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

Tabel 1.1 - Overzicht investeringsruimte 2024-2028 In € miljoen Investeringsruimte

2024 662

2025

2026

771

809

2027 780

2028

Totaal

803

3.826

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 343.

1.2 Sturen op betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid Voor het sturen op de investeringsruimte wordt door het college een drietal uitgangspunten gehanteerd. Deze uitgangspunten geven verschillende perspectieven op wat er nodig is om te kunnen spreken van investeringen die financieel houdbaar en realistisch zijn. Het gaat om de volgende uitgangspunten die voor het eerst zijn geïntroduceerd in de Begroting 2022:

  

Betaalbaarheid: kunnen binnen de begroting de met de investeringen gepaard gaande kapitaal- en exploitatielasten worden betaald? Financierbaarheid: kunnen de investeringen worden gefinancierd zonder dat de schuldquote de gedefinieerde drempelwaarde raakt? d Realiseerbaarheid: is de organisatie in voldoende mate in staat de geplande investeringen binnen de daartoe gestelde termijn ook uit te voeren?

1.2.1

Betaalbaarheid hangt af van benodigde en beschikbare financiële ruimte in de programmabegroting

Als een investering wordt gedaan, leidt dit ook tot lasten die op de programmabegroting drukken. Het gaat dan om de kosten van de afschrijving van de investering en de rentekosten (samen: de kapitaallasten), en om kosten die te maken hebben met het onderhouden en in gebruik nemen van de investeringen. En deze kosten zijn niet gelijk voor elke investering. Sommige investeringen zullen meer onderhoud vragen dan andere bijvoorbeeld. Andere investeringen verdienen zichzelf juist terug als de gemeente voor het gebruik daarvan geld kan vragen (de zogenaamde 'rendabele investeringen'). Een voorbeeld hiervan zijn gebouwen die de gemeente kan verhuren of investeringen in riolering waarvoor de gemeente heffingen ontvangt. In tabel 1.2 is een overzicht van deze kosten opgenomen zoals dat in de Begroting 2025 is gepresenteerd. Gemiddeld wordt gerekend met jaarlijkse lasten van 8% van het geïnvesteerde bedrag.8 Voor al deze kosten van investeringen (tenzij het rendabele investeringen zijn) moet ruimte worden gevonden in de programmabegroting. Dat betekent dat de betaalbaarheid wordt bepaald door zowel de verwachte investeringskosten als de financiële ruimte in de begroting.

d

In de Begroting 2022 en Begroting 2023 wordt ook het kengetal solvabiliteitsratio genoemd als onderdeel van

de begrenzing vanuit financierbaarheid. Er wordt echter geen drempelwaarde aan de solvabiliteitsratio gekoppeld, en hier wordt bij het vaststellen van de investeringsruimte niet naar gerefereerd.

28

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

Tabel 1.2 - Illustratief overzicht effecten op begroting van verschillende soorten investeringen ter hoogte van € 100 miljoen In € miljoen

ORMe-

tariefdiensten

Afschrijvingen

ORM

MV nieuw

MV

BOO

bestaand

4

4

2,5

2,5

6,7

Rente

3,25

3,25

3,25

3,25

3,25

Exploitatie

0,5

0,5

6,8

-

-

Opbrengsten

7,25

-

-

-

-

Totaal effect op begroting

0,5f

7,75

12,6

5,75

9,95

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 354, bewerking Rekenkamer Amsterdam.

1.2.2

Financierbaarheid gaat om het langjarig sturen op de hoogte van de schuld

De gemeente Amsterdam wil de gemeentelijke schuld niet te hoog laten oplopen. Investeringen dragen bij aan een hogere schuld; de investeringen moeten immers veelal met schuld gefinancierd worden. De manier waarop de gemeente stuurt op de hoogte van de schuld is door middel van de zogenaamde netto schuldquote. Dit financiële kengetal drukt de hoogte van de schuld uit als percentage van de totale baten in de gemeentelijke begroting.g Voor deze schuldquote stelt de gemeente een maximum en daarmee geldt ook een grens voor de groei van de gemeentelijke schuld. Vanuit de invalshoek financierbaarheid wordt bewaakt dat de investeringsruimte past bij de nagestreefde, begrensde groei van de gemeentelijke schuld.9

1.2.3

Realiseerbaarheid gaat over het daadwerkelijk uitvoeren van investeringen

Bij realiseerbaarheid gaat het om de mogelijkheden om gewenste investeringen daadwerkelijk uit te kunnen voeren. Beperkingen in de realiseerbaarheid kunnen allereerst ontstaan doordat het ontbreekt aan ambtelijke capaciteit om projecten uit te voeren. Daarnaast kunnen ze voortkomen uit beperkte capaciteit in de markt om werk aan te nemen. Tot slot kunnen beperkingen in de fysieke ruimte in de stad ook leiden tot beperkingen voor de realiseerbaarheid. Zo wordt als voorbeeld genoemd dat niet alle bruggen tegelijkertijd in onderhoud kunnen zijn omdat de stad dan onbereikbaar wordt.10 Vanuit deze invalshoek wordt bewaakt dat de investeringsruimte spoort met wat daadwerkelijk realiseerbaar wordt geacht.

e

In de tabel zijn de investeringsdomeinen afgekort. ORM staat voor Openbare ruimte en mobiliteit, MV staat

voor Maatschappelijke voorzieningen en BOO staat voor Bestuur en organisatie en overig. f

In de Begroting 2025 wordt voor ORM-tariefdiensten een nihil totaal effect op de begroting weergegeven.

Echter, de optelling van de afzonderlijke effecten komt uit op de € 0,5 miljoen die wij in deze tabel hebben opgenomen. g

Het kengetal netto schuldquote is onderdeel van de verplichte financiële kengetallen voorgeschreven door

het BBV.

29

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

1.3 Uitgangspunt financierbaarheid aan verandering onderhevig

Om te voldoen aan het uitgangspunt van financierbaarheid stuurt de gemeente op de schuldquote. De precieze manier hoe dit wordt uitgevoerd is gedurende de afgelopen jaren veranderd. Bij de introductie van het begrip financierbaarheid in de Begroting 2022 werd als doel gesteld dat de schuldquote zonder schuld voor in erfpacht uit te geven gronden in 2025 uit mocht komen op 78%, en de schuldquote waarin ook schuld voor in erfpacht uit te geven gronden werd meegerekend op maximaal 140%.11 Dit maximum voor de schuldquote impliceert dat alle investeringen zouden worden begrensd. Ook de rendabele investeringen, die zichzelf terugverdienen, zouden hiermee worden begrensd.12 Vervolgens zouden deze maxima voor de schuldquote in de Begroting 2023 enigszins worden aangepast tot, respectievelijk, 82% en 144% in 2026.13 Met ingang van de Begroting 2024 is er een wezenlijke verandering doorgevoerd. De schuld van in erfpacht uit te geven gronden valt in dit document niet meer onder de begrenzing door de investeringsruimte.h Dit betekent dat voor het uitgangspunt financierbaarheid alleen nog is gestuurd op de schuldquote berekend zonder schuld voor in erfpacht uit te geven gronden. Deze wijziging vloeide voort uit de Bestuursopdracht Inzicht in Beleid, Geld en Keuzes (zie onderstaand kader).i Deze schuldquote komt naar verwachting uit op 83% in 2027.

Nieuw is ook dat in de Begroting 2024 wordt aangegeven dat er zou worden gestuurd op een schuldquote die, uiteindelijk, in 2050 uit moet komen onder de 110%.14 In de Begroting 2025 wordt aan deze systematiek vastgehouden en de verwachte ontwikkeling van de schuldquote is hierin aangepast tot 82% in 2028. Tegelijkertijd is wel het tempo veranderd van de verwachte groei van de schuld en de schuldquote. Er wordt in de Begroting 2025 aangegeven dat de schuldquote "in grofweg 10 jaar stijgt naar 110%".15 Een toelichting op deze aanzienlijk snellere dan eerder verwachte toename van de schuldquote ontbreekt.

Scenario's voor schuldontwikkeling

Onderdeel van de Bestuursopdracht Inzicht in Beleid, Geld en Keuzes was een spoor om meer inzicht te geven in verschillende scenario's voor de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld en de mogelijke keuzes daarbij. Op basis van een analyse van drie scenario's is vervolgens gekozen voor de nieuwe wijze van sturing op financierbaarheid.16 Bij deze scenario's hebben wij destijds ook een rekenkamerbrief (18 april 2023) met aandachtspunten gestuurd. Daarnaast wordt in verschillende documenten gewezen op een mogelijke grens aan externe financiering door de banken van de gemeente. Deze zouden mogelijk, op grond van hun eigen (risico-)afwegingen, op een bepaald moment geen nieuwe leningen meer kunnen verstrekken aan de gemeente Amsterdam. In de Nota Investeringen 2022-2026 wordt verwezen naar deze mogelijke grens: "Vanuit de financiers is nog geen harde waarde gecommuniceerd, echter zij kijken deels naar de signaalwaarde van de toezichthouder en deels naar hun eigen risicobeheersingsinstrumentarium. Wat de precieze grens vanuit de financiers is en welke consequenties daaraan verbonden zijn (bijv. mogelijk hogere rente) is daarmee onbekend."17 Ook in de raadsinformatiebrief die de raad heeft gekregen over scenario's bij schuldontwikkeling wordt aan deze grens gerefereerd. In reactie op onze rekenkamerbrief hierbij is destijds aangegeven dat "Op basis van de huidige verhoudingen

h

In plaats daarvan stuurt de gemeente op de hoogte van de schuld van in erfpacht uit te geven gronden door

meeropbrengsten van de erfpachtcanon in te zetten om deze schuld af te lossen. i

In de begroting wordt niet toegelicht waarom rendabele investeringen die niet te maken hebben met uitgifte

van grond in erfpacht nog wel begrensd zijn.

30

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

[…] onze schuld tot circa € 10 miljard [zou] kunnen stijgen voordat de sectorbanken tegen mogelijke grenzen van het concentratierisico zouden kunnen gaan lopen."18 Echter, in de begrotingen wordt verder geen informatie gegeven over de hoogte van deze mogelijke grens en de gevolgen van het bereiken ervan. Hierdoor blijft onduidelijk hoe hard deze grens daadwerkelijk is en welke gevolgen het bereiken van de grens zou hebben.

1.4 Jaarlijkse verhoging en verdeling investeringsruimte

De investeringsruimte wordt jaarlijks vastgesteld in de begrotingen. Het gaat om het vaststellen van de investeringsruimte voor een periode van telkens vijf jaar. Elk jaar wordt vervolgens een nieuwe jaarschijf aan de investeringsruimte toegevoegd. In het Amsterdams Akkoord 2022-2026 is bepaald dat nieuwe jaarschijven (vanaf 2026) gelijk moeten zijn aan het gemiddelde van de voorgaande jaren (2022-2025).19 In de Begroting 2023 werd geconstateerd dat deze werkwijze geen rekening hield met ontwikkeling in prijzen. Daarom is met ingang van de Begroting 2023 de werkwijze ingevoerd om het uitgangspunt voor de nieuwe jaarschijf te bepalen op het gemiddelde van de voorgaande jaren, verhoogd met een prijsindexatie.20 Daarnaast worden tekorten en overschotten uit voorgaande jaren verrekend.21 Vervolgens worden de jaarschijven verdeeld over de verschillende investeringsdomeinen. Daarbij wordt binnen de investeringsdomeinen bepaald hoe de meerjarige ruimte (inclusief de nieuwe jaarschijf) wordt verdeeld over de verschillende begrotingsjaren. Dit gebeurt aan de hand van het verwachte uitgavenpatroon van de investeringen.22 De precieze domeinen veranderen door jaren heen. In de Begroting 2025 gaat het om de domeinen: Openbare ruimte en mobiliteit, Tariefdiensten (subdomein), Maatschappelijke voorzieningen en Bestuur en organisatie.

Daarmee wordt per jaar en per domein het budget voor investeringen bepaald. In tabel 1.3 staat de verdeling over de domeinen zoals die volgt uit de Begroting 2025. Daarin is te zien dat de hoogte van de investeringsruimte per domein en per jaar verschilt. Er wordt in de begrotingen niet toegelicht waar de verdeling van investeringsruimte over de domeinen op is gebaseerd.j Ook de overwegingen voor de verdeling over de jaarschijven worden niet besproken in de begrotingen.

Tabel 1.3 - Overzicht verdeling investeringsruimte over domeinen en jaren 2024-2028 In € miljoen

2024

2025

2026

2027

2028

Totaal

Openbare ruimte en mobiliteit

275

358

313

277

291

1.513

Tariefdiensten

131

123

140

120

131

644

Maatschappelijke voorzieningen

155

224

287

321

357

1.343

Bestuur en organisatie

81

61

68

60

25

295

Investeringsruimte

662

771

809

780

803

3.826

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, pp. 345, 347, 349 en 352.

j

De ambtelijke organisatie benadrukt dat hierbij wordt vastgehouden aan de verdeling waarvoor in 2022 is

gekozen bij het vaststellen van het Amsterdams Akkoord 2022-2026. Bron: Feitelijke reactie, 20 augustus 2025.

31

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

1.5 Met overprogrammering wordt ingespeeld op realiseerbaarheid

In de praktijk is gebleken dat er altijd in zekere mate sprake is van vertraging in de uitvoering van geplande investeringen door beperkingen in de realiseerbaarheid. Daarom wordt de vastgestelde investeringsruimte verhoogd met een opslag voor zogenoemde 'overprogrammering'. Hierdoor kunnen er meer investeringen gepland worden dan er aan investeringsruimte is. De gedachte hierbij is dat doordat een deel van de investeringen vertraagt, de investeringsruimte uiteindelijk niet zal worden overschreden. De hoogte van de wenselijke opslag voor overprogrammering moet vooraf worden geschat. Deze schattingen variëren van begroting tot begroting en lijken in ontwikkeling te zijn. Maar welke overwegingen of inzichten ten grondslag liggen aan deze variatie door de tijd heen, wordt slechts sporadisch uiteengezet in de begrotingen.k De hoeveelheid overprogrammering varieerde in eerdere begrotingen ook van domein tot domein en van jaarschijf tot jaarschijf. In de Begroting 2025 zijn de verschillen beperkter en is gemiddeld genomen rekening gehouden met een overprogrammering van 28%. Daarbij is voor het domein Openbare ruimte en mobiliteit gerekend met een percentage van 25% en in de andere domeinen met, grofweg, 30%. In tabel 1.4 geven we de overprogrammering weer zoals die in de Begroting 2025 is verdeeld over domeinen en jaarschijven.

Ook hier worden de overwegingen en inzichten die ten grondslag liggen aan deze variatie slechts sporadisch uiteengezet.

Tabel 1.4 - Van investeringsruimte naar programmeerbare ruimte voor investeringen In € miljoen

2024

2025

2026

2027

2028

Totaal

Investeringsruimte

662

771

809

780

803

3.826

Overprogrammering: Openbare ruimte en mobiliteit

68

89

78

69

72

375

Overprogrammering: Tariefdiensten

40

37

42

36

39

195

Overprogrammering: Maatschappelijke voorzieningen

46

67

85

95

106

400

Overprogrammering: Bestuur en organisatie

24

18

20

18

8

88

Programmeerbare ruimte investeringen

840

982

1.035

998

1.029

4.884

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, pp. 345, 347, 349 en 352.

k

In de Begroting 2024 wordt de overprogrammering in het domein Openbare ruimte en mobiliteit meer

uitgebreid besproken. En in de Begroting 2025 wordt hier in het domein Bestuur en organisatie meer aandacht aan besteed. Verder zijn de toelichtingen op de overprogrammering summier.

32

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

1.6 Soms extra investeringsruimte voor specifieke projecten

Het komt voor dat er extra ruimte wordt toegevoegd aan de investeringsruimte voor specifieke investeringen. Dit gebeurde bijvoorbeeld in Begroting 2024, waar circa € 250 miljoen extra is toegevoegd aan de investeringsruimte. Het ging in dit geval om investeringen voor onder andere instandhouding en verduurzaming van vastgoed, voor verduurzaming van 'specials', de fietsbrug over het IJ en de realisatie van de Smart mobility hub.23 Uit de toelichting op deze bijstelling van de investeringsruimte wordt niet duidelijk hoe deze extra ruimte zich verhoudt tot de uitgangspunten van betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid van de investeringen. Uit een mondelinge toelichting begrepen we dat deze uitbreiding van de investeringsruimte mogelijk was nadat hiervoor extra financiële ruimte was gemaakt in de gemeentelijke begroting en het effect op de schuld als acceptabel werd gezien.24

1.7 Werkelijke betaalbaarheid lijkt geen factor te zijn

Na afloop van het begrotingsjaar blijkt uit de jaarverslagen hoe de gemeentelijke financiën zich in werkelijkheid hebben ontwikkeld. Dit betekent ook dat na afloop inzichtelijk wordt hoe de financiële ruimte zich heeft ontwikkeld. Dit laatste is van belang voor de werkelijke betaalbaarheid van investeringen. Dat geldt ook voor de uiteindelijke 'mix' van investeringen die daadwerkelijk zijn gedaan en de werkelijke kosten die door deze nieuwe investeringen op de programmabegroting drukken. Uit de jaarverslagen blijkt een duidelijk patroon (zoals ook eerder aan de orde gesteld in ons onderzoek naar de voorspellende waarde van de begroting) dat de gemeente achteraf gezien meer financiële ruimte heeft dan vooraf ingeschat. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar in het structureel saldo dat de gemeente rapporteert. In tabel 1.5 is te zien dat de gemeente zonder uitzondering een aanzienlijk positiever structureel saldo rapporteert dan begroot (in 2024: bijna € 400 miljoen in plaats van € 143 miljoen). Vanuit dit positieve saldo zouden kapitaal- en exploitatielasten van investeringen betaald kunnen worden. In de begrotingen en de jaarverslagen wordt echter niet gereflecteerd op deze (herhaaldelijk) beter dan verwachte financiële resultaten en wat dit betekent voor de mogelijkheid om desgewenst de investeringsruimte (hoger) bij te stellen.

Dit geldt ook voor de ontwikkeling van de werkelijke kosten die drukken op de programmabegroting als gevolg van de gerealiseerde investeringen. Want informatie hierover is niet te achterhalen uit de jaarverslagen en in de begrotingen wordt eveneens niet verder stilgestaan bij de ontwikkeling van deze werkelijke kosten, wat dit betekent voor de werkelijke betaalbaarheid van investeringen en wat dit betekent voor mogelijkheden (of noodzaak) om de investeringsruimte hoger dan wel lager vast te stellen.

Tabel 1.5 - Raming en realisatie van het structureel saldo In € miljoen

2022

2023

2024

2025

Raming

-183,3

104,9

143,0

234,7

Realisatie

253,0

166,1

394,1

n.v.t.

Bron: Overzichten incidentele baten en lasten, begrotingen en jaarverslagen gemeente Amsterdam 2022-2025.

33

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

1.8 Ontwikkeling werkelijke financierbaarheid blijft onbesproken

Een vergelijkbaar beeld zien we ook bij de werkelijke ontwikkeling van de financierbaarheid. Want ook daar is een patroon zichtbaar, namelijk dat de schuldquote waarop de gemeente stuurt altijd aanzienlijk lager uitvalt dan begroot. Maar ook hierbij zien we geen reflectie in de begrotingen op wat dit betekent voor de investeringsruimte en of dit betekent dat een hogere investeringsruimte mogelijk zou zijn.

Tabel 1.6 - Raming en realisatie van netto schuldquote exclusief erfpacht 2022

2023

2024

2025

Raming

75%

68%

69%

65%

Realisatie

56%

54%

58%

n.v.t.

Bron: Overzichten kengetallen schuld, begrotingen en jaarverslagen gemeente Amsterdam 2022-2025.

1.9 Deels systematisch inzicht in werkelijke realiseerbaarheid

In de jaarverslagen wordt ingegaan op de mate waarin de geplande investeringen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Onderdeel hiervan is een bespreking van de belangrijkste oorzaken en verklaringen in geval de realisatie is achtergebleven bij de planning. Veelal gaat het om oorzaken die te maken lijken te hebben met de realiseerbaarheid van investeringen. Het gaat dan vooral om vertragingen bij investeringen die (mede) samenhangen met tekorten bij het beschikbare personeel en materieel. In deze context wordt in de jaarverslagen ook ingegaan op de gehanteerde overprogrammering: het meer inplannen van investeringen dan er aan investeringsruimte beschikbaar is. Hierbij wordt onder meer besproken of de overprogrammering toereikend was om in te spelen op problemen bij de realiseerbaarheid van investeringen. Waar er in de jaarverslagen op deze wijze min of meer systematisch aandacht is voor de werkelijke realiseerbaarheid, wordt in de begrotingen slechts sporadisch gereflecteerd op deze inzichten. Daardoor is in de begrotingen niet navolgbaar in hoeverre met deze inzichten rekening is gehouden bij het bepalen van de benodigde overprogrammering.

Voorbeeld bespreking toereikendheid overprogrammering

"Overigens geeft de realisatie eens te meer aan dat het werken met 30 procent overprogrammering nog steeds nodig is. De grote programma’s (bruggen en kades en verhardingen) verlopen redelijk goed, bij de projectmatig aangestuurde projecten is de vertraging nog steeds groot. De vooruitzichten voor de Grond, Weg en Waterbouw zijn bovendien dat er meer dan voldoende werk op de markt komt, waardoor de aanbestedingen de komende jaren zeker niet makkelijker zullen verlopen. Samen met de schaarste aan technisch personeel is dat voldoende reden om ook voor de komende periode de overprogrammering van 30 procent in stand te houden." Bron: Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2024, p. 376.

2

Sturen op prioriteiten bij investeringen lastig

De investeringsopgave in Amsterdam is groter dan de investeringsruimte. Hierdoor moeten er keuzes gemaakt worden over waarin te investeren. Die keuzes hebben invloed op de leefbaarheid en bereikbaarheid van de stad, nu en in de toekomst. Daarom is het belangrijk

34

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

dat de gemeenteraad inzicht heeft in, en invloed kan hebben op, de prioritering van investeringen. Er zijn allerlei manieren om investeringen te categoriseren, en die categorieën kunnen in prioriteit verschillen. Zo is het een keuze om meer in te zetten op instandhouding of juist op groei van de stad, op maatschappelijke voorzieningen of op mobiliteit, voor de hele stad of een specifiek stadsdeel. Sommige investeringen worden 'noodzakelijk' genoemd, maar dit is in zekere mate een subjectief begrip en in de begroting wordt niet duidelijk gemaakt wat ermee wordt bedoeld. De begrotingen presenteren vooral de resultaten van keuzes, maar niet de afwegingen om tot deze keuzes te komen. Ook wordt beperkt beschreven hoe de investeringen die in een domein zijn ingepast, zich verhouden tot de totale opgave van dat domein. Dit inzicht wordt bemoeilijkt doordat er in de begrotingen geen reflectie is op de samenhang tussen domeinen, en doordat de meerjarige investeringsruimte die vier jaar vooruit kijkt volgens betrokkenen te kort is. Naast de besluitvorming bij de begrotingen zijn er andere manieren waarop de gemeenteraad betrokken is bij investeringen. Gedurende de raadsperiode zijn er stukken die aan de raad worden voorgelegd op basis waarvan hij invloed kan uitoefenen op de strategische koers van investeringen, zoals strategische huisvestingsplannen.

Er wordt echter niet expliciet naar deze plannen verwezen bij het stellen van prioriteiten in de begrotingen. Daarnaast is voorgeschreven dat investeringen groter dan € 25 miljoen apart aan de raad voorgelegd moeten worden. Ook kan de raad investeringsprojecten van kleinere omvang zelf aandragen voor dergelijke (aanvullende) besluitvorming. Met de jaarverslagen is het voor de gemeenteraad vervolgens belangrijk om na te kunnen gaan wat er terecht is gekomen van de ingepaste investeringen, zodat de raad kan bijsturen waar nodig. Hiervoor is niet systematisch de juiste informatie aanwezig; zo worden de gerealiseerde investeringsuitgaven niet verhouden tot de opgave, is alleen voor grote investeringen inzichtelijk hoe ze verlopen en wordt niet expliciet gemaakt wat er gebeurt met geplande, maar niet gestarte investeringsprojecten. Hierna volgen meer gedetailleerde bevindingen over de door ons onderzochte informatie over de prioritering van investeringen en de keuzes die daarbij mogelijk zijn. We beginnen met onze bevindingen die te maken hebben met de begroting en eindigen met onze bevindingen bij de jaarverslagen.

2.1 Prioritering van investeringen is noodzakelijk

De Nota Investeringen 2022-2026 schetst dat Amsterdam tegen grenzen van de investeringscapaciteit aanloopt in de startende bestuursperiode, misschien wel voor het eerst.25 Dit betekent dat het niet mogelijk is om de gehele investeringsopgave te realiseren binnen de grenzen van betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid. Niet alle eisen en wensen van de gemeente kunnen dus (op korte termijn) in praktijk worden gebracht. Om die reden is er noodzaak tot prioritering: er moeten keuzes worden gemaakt in hoe de beschikbare investeringsruimte wordt ingezet.

2.2 Eerder opgenomen en nieuwe investeringsprojecten

Jaarlijks dient de omvang van geprioriteerde investeringen in lijn te worden gebracht met de beschikbare investeringsruimte van dat jaar. Een deel van die prioritering is echter al eerder bepaald: er zijn investeringsuitgaven voor investeringen die al in het portfolio van eerdere

35

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

jaren waren opgenomen. De overige ruimte voor investeringsuitgaven kan besteed worden aan nieuw in te passen investeringen.

Voorbeeld verhouding al eerder en nieuw in portfolio

In de Begroting 2024 wordt de verhouding tussen doorlopende en nieuwe investeringen voor het gehele investeringsportfolio benoemd in de investeringsparagraaf. In dat begrotingsjaar komt ongeveer 85% van de begrote investeringsuitgaven voort uit investeringen die al eerder onderdeel waren van het portfolio, en de overige 15% is begroot voor uitgaven voor investeringen die vanaf 2024 van start gaan.26 Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, p. 395. Het is op basis van de informatie in begrotingen niet duidelijk hoe de investeringen die in eerdere jaren waren opgenomen, maar waarvan de uitvoering niet is gestart, worden gecategoriseerd: ‘al eerder in portfolio’ of ‘nieuw in portfolio’. Hierdoor is de mate van keuzevrijheid voor de raad voor dit type investeringen niet helder. Het onderscheid naar nieuwe en eerder opgenomen investeringen stond expliciet in de Begroting 2024. In andere begrotingen is dit niet het geval. Daar is het onderscheid nog wel terug te vinden in het projectenportfolio. Daar staan de nieuwe investeringen namelijk individueel vermeld. Beschrijvingen zijn echter summier: slechts een titel van een paar woorden. De lopende investeringen worden wel geclusterd vermeld. De clustering en naamgeving van de clusters wisselen echter door de jaren heen.

2.3 Informatie prioritering en onderverdelingen binnen de domeinen De investeringen worden in de investeringsparagraaf besproken per investeringsdomein. Binnen elk domein wordt de doelstelling van dat domein gedeeld. Daarna volgen er in de Begroting 2024 en Begroting 2025 de onderverdelingen typen opgave en stadsgebied, en een kopje duurzaamheid.

2.3.1

Investeringen in verschillende typen opgaven

Binnen de investeringsopgave zijn er drie typen opgaven waar investeringsprojecten aan kunnen worden gewijd: 1. 2. 3.

Stad zijn: het renoveren en vervangen van bestaande voorzieningen in de stad; Stad verbeteren: het toekomstbestendig maken van de bestaande stad; en Stad maken: het leef- en bereikbaar maken van de groeiende stad.

Per investeringsdomein kan een ander type opgave prioriteit hebben, en in sommige gevallen wordt dit expliciet benoemd. Vanaf de Begroting 2024 wordt per domein in een taartdiagram getoond wat het aandeel geprogrammeerde investeringen per type opgave is.

36

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

Figuur 2.1 - Voorbeeld doorsnede type investering, portfolio ORM

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 346.

2.3.2

Inzicht in spreiding van investeringen over de stad

De gemeente wil ongelijk investeren en ook tegemoetkomen aan de opgaven die er liggen buiten het centrum.27 Om die reden zijn er vanaf de Begroting 2024 ook taartdiagrammen toegevoegd om de verdeling van investeringen over stadsgebiedenl inzichtelijk te maken. Sommige investeringen hebben een meer algemeen karakter, en vallen in de categorie 'stadsbreed'.

Figuur 2.2 - Voorbeeld doorsnede gebied, portfolio ORM

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 346.

2.3.3

Er is kwalitatieve informatie over duurzaamheid per domein

Door de jaren heen worden soms ook andere kenmerken uitgelicht. Zo wordt vanaf 2024 expliciete informatie toegevoegd over duurzaamheid met een eigen kopje 'Duurzaamheid' per domein in begrotingen en jaarverslagen. Hierin worden investeringen vermeld die inzetten op het thema verduurzaming, zoals het verduurzamen van vastgoed of investeringen die bijdragen aan vergroening van de stad. Ook wordt onder dit kopje sporadisch gerefereerd naar de wettelijke eisen voor duurzaamheid en het vastgestelde

l

Wanneer we spreken over 'stadsgebieden' doelen we op de stadsdelen en stadsgebied Weesp.

37

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

beleid bij nieuwbouw zoals rainproof en gasloos bouwen, en naar de eventuele inzet op extra duurzaamheidsambities.

2.4 Selectie investeringen zonder inzicht in de afwegingen daarbij 2.4.1

Geen onderbouwing van verdeling over type opgave

2.4.2

Geen reflectie op afwegingen voor spreiding over de stad

2.4.3

Noodzakelijkheid van investeringen is subjectief

Voor de investeringen die worden ingepast, wordt de verdeling over stad zijn, stad verbeteren en stad maken getoond in een taartdiagram in de investeringsparagraaf. Maar er staat niet bij welke afwegingen hierbij zijn gemaakt anders dan dat er onvoldoende investeringsruimte is om alle opgaven in te passen. Er wordt ook niet inzichtelijk gemaakt wat eventuele alternatieve keuzes zijn om tot een andere verdeling te komen.

Ook wordt de verdeling over stadsgebieden gepresenteerd in een taartdiagram vanaf 2024. Voor het domein Openbare ruimte en mobiliteit wordt in de Begroting 2025 gesteld dat de doorsnede beperkt toegevoegde waarde heeft.28 Het grootste deel van de investeringen betreft namelijk renovatie en vervanging die stadsbreed worden uitgerold waarbij de onderhoudssituatie leidend is. Bij het presenteren van de onderverdeling in het domein Maatschappelijke voorzieningen wordt ingegaan op het streven om bij investeringen prioriteit te geven aan die wijken waar de sociale opgave het grootst is en de maatschappelijke voorzieningen het hardst nodig zijn.29 Het taartdiagram toont echter alleen de uiteindelijke spreiding van ingepaste investeringen, zonder de keuzes die zijn gemaakt om tot die spreiding te komen. Hierdoor is het niet na te gaan of de uiteindelijke spreiding in lijn is met het streven naar ongelijk investeren waar dat mogelijk is.

Bij het prioriteren van investeringen valt meermaals de term 'noodzakelijk'. Zo wordt een investering bijvoorbeeld omschreven als 'het noodzakelijk vervangen van verouderde voorzieningen'.30 Welke definitie van 'noodzakelijk' in de investeringsparagrafen wordt gebruikt, is niet duidelijk. We begrijpen uit de begrotingen dat er wordt gewerkt aan een categorisering "die inzicht geeft in welke investeringen noodzakelijk zijn, en waar ruimte is voor keuzes."31 De status hiervan is ons onbekend: in de Begroting 2024 staat dat er een eerste categorisering is ontwikkeld, en in de Begroting 2025 staat dat hier nog aan wordt gewerkt.32

Reflecties op noodzakelijke investeringen uit de praktijk

We spraken meerdere ambtenaren die betrokken zijn bij strategische besluitvorming over investeringen, en uit deze gesprekken kwam een verschil in nuance over welk type investeringen precies noodzakelijk zijn, en hoe met die noodzakelijkheid moet worden omgegaan.33 Voor sommigen is een investering alleen noodzakelijk wanneer deze nodig is om te voldoen aan wettelijke voorschriften. Voor anderen ging het breder om investeringen die nodig zijn voor vervanging of renovatie van bestaande bezittingen. Wel was er consensus over het volgende. Een investering levert bezit op en wanneer dit bezit noodzakelijke investeringen vraagt, bijvoorbeeld voor vervanging of renovatie, kan er een keuze gemaakt worden: de hiervoor benodigde investeringen inpassen, of het bezit afstoten. Met deze keuze is het belangrijk om de consequenties heel goed in beeld te hebben.

38

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

2.4.4

Geen duidelijke link met staat van onderhoud

Het bezit dat vanuit investeringen ontstaat, ook wel kapitaalgoederen, moet worden beheerd en onderhouden om een veilige en leefbare stad voor de inwoners te kunnen garanderen.34 Het onderhoud van kapitaalgoederen en de investeringen worden in de begroting in afzonderlijke paragrafen omschreven. Er is in de investeringsparagraaf geen expliciete verwijzing naar de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen. Er is ook geen systematische bespreking van hoe de prioriteiten bij investeringen zich verhouden tot de normen die voor het kwaliteitsniveau van kapitaalgoederen worden opgesteld, en tot het achterstallig onderhoud dat voor kapitaalgoederen wordt geconstateerd. Er wordt wel sporadisch verwezen naar deze elementen (zie kader hieronder).

Illustraties koppeling prioriteiten en staat onderhoud 





"De stapeling van opgaven is in 2024-2028 niet inpasbaar in het portfolio ORM. […] Dit gegeven leidt er in het portfolio ORM toe […] dat er onvoldoende ruimte is om achterstalligheid in te lopen vanuit de investeringen." "Verder is er geld vrijgemaakt om het achterstallig onderhoud niet verder te laten oplopen. Hieronder vallen onder andere de projecten renovatie IJ-tunnel € 80 miljoen, renovatie Kalverstraat € 10 miljoen en renovatie plein 40-45 voor € 9 miljoen." "Bij drinkwater en riolering wordt geanticipeerd op voldoende levering van drinkwater en afvoer van afvalwater van de groeiende stad en op het veranderend klimaat. Het gewenste onderhoudsniveau voor drinkwater en riolering is genormeerd op niveau “verzorgd”, waar dat voor de andere assets in de openbare ruimte in de regel het lagere niveau "sober” is. Het betekent dat het risico op achterstallig onderhoud zo veel mogelijk wordt vermeden en calamiteiten worden beperkt. Verzorgd onderhoudsniveau is voor de drinkwatertaak wettelijk verplicht."

Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, pp. 344, 345 en 348.

2.5 Onvoldoende inzicht in de investeringsopgave 2.5.1

Geen inzicht ingepaste opgave tegenover meerjarige opgave

In de Nota Investeringen 2022-2026 wordt inzichtelijk gemaakt welke investeringsopgaven er zijn voor de stad. Per domein wordt omschreven wat de meerjarige investeringsopgave is.35 In begrotingen wordt vervolgens amper gereflecteerd op de totale opgave. Af en toe lijkt dit te gebeuren door een bedrag te noemen voor de totale opgave van een domein, maar er wordt niet systematisch geschetst hoe de geprogrammeerde investeringen zich verhouden tot de opgave.

Ook worden de opgaven voor stad zijn, stad verbeteren en stad maken geschetst in de Nota Investeringen 2022-2026.36 Zo zijn er lijsten met benodigde investeringen per type opgave, inclusief de omvang van de benodigde investeringen en voorbeelden van belangrijke projecten. Ook voor deze categorisering van investeringen wordt in de begrotingen verder niet systematisch besproken hoe de geprogrammeerde investeringen zich verhouden tot de opgave.

39

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

2.5.2

Behoefte aan langjarig perspectief voor opgave en planning

2.5.3

Soms staan niet-ingepaste projecten in de begroting

In het investeringsstelsel dat met de Begroting 2022 is ingevoerd is gekozen voor een meerjarige en integrale programmering van investeringen. Voor dit nieuwe stelsel werd er enkeljarig financieel geprogrammeerd.37 In gesprekken gaven betrokken ambtenaren aan dat ze een nog langere termijn nodig hebben voor een strategische investeringsplanning; van tien tot vijftien jaar.38 Dit komt onder meer vanwege de lange aanlooptijd die investeringen kunnen hebben. Bij het ontbreken van het langjarige perspectief is het moeilijk om grote, strategische investeringen in te passen. Ook is het niet duidelijk welke investeringen er naar de toekomst worden doorgeschoven, en of het tegen die tijd wel haalbaar is de investeringen in te passen. We zien dat het belang van een langjarige investeringsplanning wordt onderkend in de Begroting 2024 en Begroting 2025, en dat eraan wordt gewerkt.39

In de investeringsparagraaf is per domein opgenomen welke investeringen er worden gedaan. In wisselende mate (per begrotingsjaar en per domein) wordt sinds de Begroting 2023 ook opgenomen welke investeringsprojecten er niet worden ingepast. De meerwaarde van het beschrijven van niet-ingepaste projecten zit wat ons betreft op twee vlakken. Ten eerste bieden die projecten een inkijk in de resterende opgave van een investeringsdomein. Dit draagt bij aan het totaalbeeld van de investeringsopgave per domein, wat de raad een inkijk geeft in hoe de gemeente ervoor staat met het uitvoeren van haar opgaven. Ten tweede biedt het de raad inzicht in alternatieve keuzes voor de prioritering van investeringen. Een voorbeeld van waar de niet-ingepaste projecten meer uitgebreid worden toegelicht, is het domein Openbare ruimte en mobiliteit in de Begroting 2025, maar dit is in die begroting niet voor alle domeinen het geval (zie ook onderstaand kader).

Voorbeeld van verschillen in het inzichtelijk maken niet-ingepaste projecten per domein 

 

Voor domein Openbare ruimte en mobiliteit worden specifieke projecten genoemd, inclusief omvang. "Een aantal opgaven bleek niet inpasbaar en is doorgeschoven. Dit betreft verschillende projecten om de groeiende stad bereikbaar te maken, zoals: Fietsverbinding Amsterdams brug, Metrostation Overamstel, Verlengen Sloterweg, Fietsbrug over de Schinkel, Langzaam verkeersverbinding Weespersluis – Oud Weesp. Deze zijn vooralsnog op de langere baan geschoven. (€ 30 miljoen), temporisering van het programma bruggen en kades (€ 44 miljoen), besparing en doorschuiven van de vervanging en uitbreiding van veren (€ 35 miljoen) en het doorschuiven van werkzaamheden van de programma’s Civiel (€ 23 miljoen), Verkeerslichten (€ 7 miljoen) en het project Nieuwendijk (€ 10 miljoen)." Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 345. Voor domein Maatschappelijke voorzieningen worden geen projecten genoemd die niet worden ingepast. Voor domein Bestuur en organisatie worden twee typen investeringen benoemd waarvoor geen ruimte is, zonder expliciet de omvang te benoemen. "Binnen het portfolio is geen ruimte voor investeringen met indirecte impact, zoals de investering om in de toekomst migraties efficiënter te kunnen uitvoeren en informatie efficiënter te benaderen." En: "Vanaf 2026 temporiseren we de instandhouding van de inbouw van ambtelijke huisvesting met 60% ten opzichte

40

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

van de normatieve berekening." Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 352.

2.6 Samenhang tussen domeinen moeilijk te volgen in de begroting

De prioritering van investeringen wordt per domein beschreven. Tegelijkertijd zijn er uitdagingen en ambities in de stad die meerdere domeinen raken. Denk bijvoorbeeld aan de groeiambitie van de gemeente om 7.500 woningen per jaar te bouwen, en wat hiervoor nodig is om een 'complete stad' te realiseren.40 Het is belangrijk dat er samenhang is tussen de prioritering in investeringsdomeinen, zodat evenwichtig op de gemeentelijke opgaven ingezet kan worden. In de begrotingen en jaarverslagen wordt niet gereflecteerd op de samenhang tussen domeinen, en hoe deze al dan niet bijdraagt aan domeinoverstijgende ambities.

2.7 Andere manieren waarop raad wordt betrokken bij investeringen 2.7.1

Strategische plannen geven richting aan investeringen

2.7.2

Raad besluit over een deel van de individuele investeringen

Het vaststellen van de begroting is een formeel moment voor de gemeenteraad ten aanzien van investeringen. Dan wordt namelijk de investeringsruimte vastgesteld voor het komende begrotingsjaar.41 Gedurende de raadsperiode zijn er daarnaast andere momenten waarop de raad invloed kan uitoefenen op de strategische koers van investeringen. Dit betreft momenten dat er plannen aan hen worden vastgelegd die later richting geven aan de prioriteiten van investeringen. Voorbeelden hiervan zijn de Uitvoeringsstandaard Toekomstgericht werken in de Openbare Ruimte (USTOR) en de strategische huisvestingsplannen van bijvoorbeeld Kunst en cultuur, Jeugd, zorg en basisvoorzieningen of Sporten en bewegen.42 Bij het bespreken van prioriteiten in de investeringsparagraaf wordt slechts een enkele keer gerefereerd naar dergelijke plannen.m Hierdoor is op basis van de informatie in de investeringsparagraaf niet te volgen of en hoe de plannen in de praktijk effect hebben op de gestelde prioriteiten, en welke afwegingen hierbij worden gemaakt.