02 Bestuurlijk rapport Sturen op investeringen
Tekst van het document
Bestuurlijk rapport
Sturen op investeringen
Informatievoorziening aan de raad Rekenkamer Amsterdam 1 oktober 2025
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Bestuurlijk rapport
Sturen op investeringen
Informatievoorziening aan de raad Rekenkamer Amsterdam 1 oktober 2025
DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Sturen op investeringen. Informatievoorziening aan de raad. Het bestuurlijk rapport bevat de conclusies en aanbevelingen, en vormt de volledige rapportage van het onderzoek. Het digitale document kunt u raadplegen op de projectpagina.
2
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Inhoudsopgave Hoofdconclusie ________________________ 5 Verbetering van positie gemeenteraad nodig bij investeringen ___________ 5
1 2 3 4 5 6 7
8 9
Aanbevelingen _________________________ 8 Geef beter inzicht in mogelijkheden en noodzakelijkheden bij vaststellen en verdelen investeringsruimte _____________ 8 Heroverweeg sturing op schuld bij investeringen __________ 9 Geef een totaalbeeld van de meerjarige opgave _________ 10 Maak de samenhang tussen investeringen en de begroting meer inzichtelijk __________________________________ 11
Onderbouw voorgestelde keuzes bij investeringen _______ 12 Geef meer inzicht in de realisatie van investeringen _______ 12
Betrek de raad eerder bij integrale strategische afwegingen over investeringen ________________________________ 13
Reactie college en nawoord rekenkamer ______ 15 Bestuurlijke reactie ____________________________ 15
Nawoord rekenkamer __________________________ 21
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen _______ 26
3
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
1
Te weinig inzicht voor sturen investeringsruimte _________ 26
2
Sturen op prioriteiten bij investeringen lastig ___________ 34
3
Samenhang met begroting niet goed in beeld ___________ 43
4
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10 3.1 3.2 3.3 3.4
Het belang van investeringsruimte ________________________ 27 Sturen op betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid____ 28 Uitgangspunt financierbaarheid aan verandering onderhevig _______ 30 Jaarlijkse verhoging en verdeling investeringsruimte ____________ 31 Met overprogrammering wordt ingespeeld op realiseerbaarheid ____ 32 Soms extra investeringsruimte voor specifieke projecten _________ 33 Werkelijke betaalbaarheid lijkt geen factor te zijn ______________ 33 Ontwikkeling werkelijke financierbaarheid blijft onbesproken ______ 34 Deels systematisch inzicht in werkelijke realiseerbaarheid ________ 34 Prioritering van investeringen is noodzakelijk _________________ 35 Eerder opgenomen en nieuwe investeringsprojecten ____________ 35 Informatie prioritering en onderverdelingen binnen de domeinen ____ 36 Selectie investeringen zonder inzicht in de afwegingen daarbij ______ 38 Onvoldoende inzicht in de investeringsopgave ________________ 39 Samenhang tussen domeinen moeilijk te volgen in de begroting ____ 41 Andere manieren waarop raad wordt betrokken bij investeringen ____ 41 Verslaglegging is wisselend per jaarverslag en per domein ________ 42 Niet alle onderverdelingen opgenomen in jaarverslag ____________ 42 Beperkt inzicht in voortgang investeringen __________________ 43 Inzicht in inpassing investeringen in begroting belangrijk _________ 44 Inpassing
investeringen in begroting niet navolgbaar ____________ 44 Investeren als instrument voor bereiken gemeentelijke doelen _____ 45 Moeilijk afwegen tussen investeren en programmabegroting ______ 45
Onderzoeksverantwoording _______________ 46 Doel, aanpak en afbakening ______________________ 46 4.1 4.2 4.3
Doel van het onderzoek _______________________________ 46 Aanpak en afbakening ________________________________ 46 Onderzoeksperiode en onderzoeksteam ____________________ 46
Eindnoten ___________________________ 47
4
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Hoofdconclusie De gemeente Amsterdam investeert veel. Tegelijkertijd is het niet mogelijk om alle benodigde en gewenste investeringen uit te voeren en financieel in te passen. Er zijn dus keuzes nodig, en deze hebben invloed op de toekomst van de stad. Daarom zijn wij in dit onderzoek nagegaan of de gemeenteraad voldoende en adequate informatie krijgt over investeringen, inclusief (financiële) afwegingen, de realisatie van investeringsprojecten en de verhouding tot de rest van de begroting. Dit brengt ons tot de hoofdconclusie:
Verbetering van positie gemeenteraad nodig bij investeringen Hoewel er inspanningen worden geleverd om de informatievoorziening over gemeentelijke investeringen te verbeteren, ontbreekt het nog aan voldoende adequate informatie voor de gemeenteraad om effectief (bij) te kunnen sturen. De gemeente Amsterdam wil realistisch en financieel verantwoord investeren in de stad. Met dat doel voor ogen wordt sinds 2022 gewerkt met de zogenoemde investeringsruimte: het meerjarige budget voor investeringen. Dit is een verbetering ten opzichte van het eerdere enkeljarige sturen op investeringsruimte, maar de gemeenteraad wordt nog onvoldoende meegenomen in de mogelijkheden om desgewenst aanpassingen op dit budget door te voeren. Het ontbreekt aan een systematische bespreking van de ontwikkeling van de financiële positie van de gemeente en wat dit betekent voor de mogelijke investeringsruimte. Daarmee heeft de gemeenteraad te weinig invloed op de mogelijkheden om investeringen in de stad te doen. Tegelijkertijd zijn er in Amsterdam meer eisen en wensen voor investeringsprojecten (de investeringsopgave) dan er investeringsruimte is. Hierdoor moeten er keuzes gemaakt worden over waarin te investeren. Die keuzes hebben invloed op de leefbaarheid en bereikbaarheid van de stad, nu en in de toekomst.
Daarom is het belangrijk dat de gemeenteraad inzicht heeft in, en invloed kan hebben op, de prioritering van investeringen. We zien inspanningen om de informatievoorziening te verbeteren, en het college formuleert in de begrotingen ook voornemens voor verbeteringen in de toekomst. Toch constateren wij dat de gemeenteraad te weinig inzicht krijgt in de afwegingen van het college om bepaalde investeringen wél en bepaalde investeringen niet te doen. De begrotingen presenteren vooral de resultaten van keuzes, maar niet de afwegingen om tot deze keuzes te komen. Ook wordt beperkt beschreven hoe de investeringen die zijn ingepast zich verhouden tot de totale opgave van de gemeente. Dit inzicht wordt verder bemoeilijkt doordat er in de begrotingen geen reflectie is op de samenhang tussen investeringen, doordat niet meer dan vier jaar vooruit wordt gekeken en doordat de informatie in de jaarverslagen over de realisatie van investeringen summier is. Tot slot ontbreekt het aan expliciete samenhang tussen de informatie over investeringen en de rest van de begroting. Dat maakt het moeilijk voor de gemeenteraad om te sturen op een doelmatige inzet van investeringen of om te bewaken dat voldoende financiële middelen in de begroting zijn vrijgemaakt om de investering naar behoren te kunnen benutten en in stand te houden.
5
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Analyse Investeringen van de gemeente zijn belangrijk voor de stad. Met investeringen zorgt de gemeente er namelijk voor dat de stad goed leefbaar is en goed kan functioneren. Bijvoorbeeld door te investeren in de openbare ruimte, in gebouwen of in infrastructuur. Tegelijkertijd zijn investeringen uiteindelijk slechts een instrument en geen doel op zich. De investeringen die de gemeente doet moeten namelijk altijd bijdragen aan het realiseren van beleidsdoelen en ambities van de gemeente. Anders zijn investeringen per definitie niet doelmatig. Dat investeringen een instrument zijn om doelen te bereiken betekent dat de gemeente deze doelen ook op een andere manier kan nastreven dan door te investeren. Bijvoorbeeld door te huren of door subsidie te verstrekken. Bij doelmatig investeren speelt daarom ook de vraag of er mogelijk een alternatief instrument is dat doelmatiger bijdraagt aan het door de gemeente nagestreefde doel. Maar het gaat niet alleen om de doelmatigheid van investeringen. Want met investeringen zijn elk jaar grote bedragen gemoeid die oplopen tot honderden miljoenen euro. En dat betekent dat investeringen doorwerken op de houdbaarheid van de gemeentelijke financiën. Dat maakt de vraag relevant hoeveel investeringen mogelijk zijn voordat de houdbaarheid van de gemeentelijke financiën in het geding komt.
Het gaat dan om het inpassen van de lasten die ontstaan door de investeringen in de gemeentelijke begroting: de kosten die bestaan uit rentebetalingen, afschrijvingen, onderhoudskosten en kosten die verder noodzakelijk zijn om de investeringen daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor het beoogde doel. Daarnaast heeft de gemeente de wens om te sturen op de hoogte van de schuld. En als een investering wordt gedaan leidt dit al snel tot een hogere gemeentelijke schuld. Investeren is ook keuzes maken. Want niet alleen de gemeentelijke financiën beperken de mogelijkheden om investeringen te doen. Investeringen moeten ook uitvoerbaar zijn: er moeten voldoende ambtenaren zijn en ook de marktpartijen moeten voldoende capaciteit hebben. En aangezien de opgave voor investeringen groter is dan de mogelijkheden die volgen uit de financiën en de uitvoerbaarheid moeten prioriteiten worden gesteld bij het investeren. De informatie die de gemeenteraad krijgt over investeringen moet het daarom mogelijk maken om te sturen en om te bewaken dat investeringen doelmatig, uitvoerbaar en financieel verantwoord zijn. Maar in dit onderzoek constateren wij dat dit niet het geval is. Wel zien we inspanningen om meer inzicht te geven aan de gemeenteraad. Om te beginnen met het introduceren van de investeringsparagraaf zelf die het doel heeft meer overzicht te geven dan voorheen.
Of doordat in recente begrotingen meer aandacht is voor investeringen die zijn afgevallen. Toch is het geheel aan geboden informatie nog onvoldoende om de raad echt in positie te brengen om te sturen op investeringen. Wij hebben de indruk dat de wijze waarop de besluitvorming over investeringen is georganiseerd primair is gericht op de ambtelijke organisatie zelf en het college. Dit leidt ertoe dat allerlei afwegingen en keuzes die moeten worden gemaakt om uiteindelijk de complexe investeringspuzzel te leggen niet vanzelfsprekend aan de gemeenteraad worden voorgelegd (met de daarvoor benodigde informatie). In plaats daarvan lijkt in dit proces voor de gemeenteraad vooral een rol ingeruimd te zijn als sluitstuk van de besluitvorming over investeringen door de gemeente Amsterdam. Een rol waarmee de gemeenteraad formeel de mogelijkheid krijgt om invulling te geven aan zijn kaderstellende taak, maar waarbij het erg moeilijk is om écht invloed uit te oefenen. Om de positie van de gemeenteraad te versterken bij besluitvorming over investeringen moet het uitgangspunt zijn dat de gemeenteraad niet het sluitstuk is van het proces maar daar volwaardig onderdeel van uitmaakt. Dat vraagt allereerst om informatie die zich leent voor het betrokken raken van de gemeenteraad. Dan gaat het om informatie die het de raad
6
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
mogelijk maakt de afwegingen van het college te kunnen volgen en die zicht geeft op mogelijke alternatieven. Dat betreft niet alleen de keuzes voor welke investeringen wel of niet worden gedaan, maar ook de financiële kaders voor investeringen. Ook voor die kaders moet de informatie zich lenen voor het evalueren en waar nodig bijstellen van deze kaders. In het bijzonder vragen wij daarbij aandacht voor het kader voor de sturing op schuld dat onvoldoende onderbouwd is. De informatie dient niet noodzakelijkerwijs meer gedetailleerd te zijn, maar vooral meer strategische waarde te hebben. Dat hoeft niet altijd te betekenen dat er meer informatie nodig is. Informatie kan ook strategische waarde krijgen doordat verbanden met andere delen van de begroting beter inzichtelijk worden gemaakt waardoor meer inzicht ontstaat. Naast informatie is het nodig dat het proces voor besluitvorming over investeringen voorziet in eerdere betrokkenheid van de gemeenteraad. Want als de plannen voor investeringen al gedetailleerd zijn voorbereid door de ambtelijke organisatie en het college, dan is er aan het eind van dit traject vanzelfsprekend weinig ruimte voor de gemeenteraad om deze nog aan te passen zonder dat dit tot grote kosten of vertragingen leidt.
Het is daarom belangrijk dat de gemeenteraad in een eerder stadium betrokken wordt bij het uitzetten van de strategische koers bij investeringen door de gehele gemeente.
7
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Aanbevelingen De gemeenteraad moet kunnen sturen op investeringen en kunnen bewaken dat ze doelmatig, uitvoerbaar en financieel verantwoord zijn. De informatie die de gemeenteraad krijgt over investeringen moet dit mogelijk maken. Onze aanbevelingen hierna gaan dan ook hoofdzakelijk in op de informatie die de gemeenteraad hiervoor nodig heeft. Bij deze aanbevelingen is ons uitgangspunt dat de gemeenteraad de verschillende stappen die leiden tot besluitvorming over investeringen goed kan volgen en waar nodig invloed kan uitoefenen. Zo kan de raad diens kaderstellende en controlerende taak uitvoeren. In dit verband hebben we ervoor gekozen om de tweede aanbeveling nadrukkelijk aan de gemeenteraad te richten. Want deze aanbeveling gaat over kaderstelling (de sturing op schuld) en we vinden het daarom passend dat de gemeenteraad hier het initiatief neemt. We sluiten af met een aanbeveling gericht op het proces en het moment waarop de gemeenteraad bij beslissingen over investeringen wordt betrokken, teneinde de raad beter in positie te brengen om invloed uit te oefenen.
1
Geef beter inzicht in mogelijkheden en noodzakelijkheden bij vaststellen en verdelen investeringsruimte
Besteed meer aandacht in de begrotingen aan de mogelijkheden om de voorgestelde investeringsruimte aan te passen en anders te verdelen over investeringsdomeinen. Onderdeel hiervan is ook een bespreking van de mogelijkheid of noodzakelijkheid om de investeringsruimte aan te passen naar aanleiding van ontwikkelingen in (de financiële positie van) de gemeente Amsterdam die van invloed zijn op de huidige kaders voor investeringen: betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ontwikkeling van het saldo van baten en lasten, het structureel saldo en de werkelijke ontwikkeling van de schuld. Het is belangrijk dat de investeringen niet de beschikbare financiële ruimte overstijgen. Want anders is geen sprake meer van houdbare gemeentelijke financiën. Om dit te borgen werkt de gemeente sinds 2022 met een investeringsstelsel waarin de beschikbare ruimte voor investeringen (de investeringsruimte) leidend is voor wat mogelijk is aan investeringen. De gemeenteraad krijgt bij elke begroting inzicht in de omvang van de beschikbare investeringsruimte. Deze wordt elk jaar volgens een vaste systematiek bepaald. Het uitgangspunt daarvan is dat de investeringsruimte jaarlijks wordt opgehoogd met een nieuwe jaarschijf om tot de nieuwe meerjarige investeringsruimte te komen.
Met deze methode voor het bepalen van de investeringsruimte wordt niet ingespeeld op financiële ontwikkelingen bij de gemeente, maar wordt uitsluitend voortgebouwd op keuzes uit 2022 zonder nieuwe afwegingen. De werkelijkheid wijkt echter vaak af van de oorspronkelijke verwachtingen. Het is daarom goed om regelmatig stil te staan bij de betekenis van diverse ontwikkelingen op de mogelijke investeringsruimte. Bij de begrotingen wordt de gemeenteraad echter niet geïnformeerd in hoeverre deze ontwikkelingen het mogelijk of noodzakelijk maken om de investeringsruimte bij te stellen. Tegelijkertijd komt het voor dat het college in de begrotingen voorstellen doet voor investeringen waarvoor aanvullende investeringsruimte nodig is, zonder dat wordt uitgelegd hoe deze extra ruimte mogelijk wordt gemaakt en past bij financieel houdbare gemeentelijke financiën. Dit roept de vraag op in hoeverre de raad zelf met dergelijke voorstellen kan komen om desgewenst, op financieel verantwoorde wijze, extra investeringsruimte toe te voegen.
8
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Daarnaast wordt weliswaar op totaalniveau elk jaar de investeringsruimte bepaald, maar in de praktijk is de verdeling van deze investeringsruimte over de verschillende investeringsdomeinen minstens zo belangrijk. Want binnen deze investeringsdomeinen worden in het huidige investeringsstelsel uiteindelijk de prioriteiten voor investeringen bepaald. En de toegewezen investeringsruimte aan een investeringsdomein is daar leidend in. De huidige begrotingen bieden de gemeenteraad echter geen inzicht in de overwegingen bij het verdelen van de investeringsruimte over de investeringsdomeinen. De gemeenteraad heeft hierdoor geen houvast om eventueel voorstellen te doen voor andere verdelingen van de investeringsruimte over de investeringsdomeinen. De beschikbare investeringsruimte is in het huidige investeringsstelsel leidend voor de hoeveelheid investeringen die de gemeente kan doen. Het is daarom belangrijk dat de gemeenteraad goed zicht heeft op de mogelijkheid en noodzaak om de investeringsruimte hoger of lager vast te stellen of op een andere wijze te verdelen.
2
Heroverweeg sturing op schuld bij investeringen
Gemeenteraad: laat het college een helder en goed onderbouwde beschouwing van de voor- en nadelen van het sturen op schuld bij investeringen verstrekken. Daarbij moet in het bijzonder in worden gegaan op de (mogelijke) effecten op de doelmatigheid van de gemeente en op de gemeentelijke financiële positie. Als de voordelen niet opwegen tegen de nadelen of niet nader onderbouwd kunnen worden, stop dan met sturing op schuld en volsta met sturing op betaalbaarheid van investeringen. De gemeente Amsterdam stuurt sinds 2022 nadrukkelijk op de financierbaarheid van investeringen: de gemeentelijke schuld die niet te hoog moet oplopen. Deze keuze om te sturen op de zogenoemde financierbaarheid in aanvulling op betaalbaarheid en realiseerbaarheid leidt tot een grotere complexiteit bij het sturen op investeringen. Voor de noodzaak om te sturen op financierbaarheid hebben wij sinds de introductie van het nieuwe investeringsstelsel meerdere keren aandacht gevraagd. Op basis van de informatie die de gemeenteraad hierover heeft gekregen is de noodzaak voor deze sturing op schuld naar onze mening nog steeds onvoldoende helder. Zo zijn er geen wettelijke normen voor de hoogte van de schuld. Het ontbreekt ook aan (wetenschappelijk) bewijs of een heldere redenatie dat bij een bepaald niveau van de gemeentelijke schuld de gemeentelijke financiën niet meer houdbaar zijn.
De provinciale toezichthouder hanteert dan ook geen normen maar signaalwaarden. Gemeenten zijn hierdoor vrij om zelf te bepalen hoeveel schuld zij wenselijk vinden. Sturen op schuld is niet de enige manier waarop de gemeente houdbare financiën nastreeft. Dat doet de gemeente namelijk ook al door te sturen op de betaalbaarheid van investeringen: passen ze in de gemeentelijke begroting zonder dat deze onhoudbaar wordt? Sturen op betaalbaarheid sluit direct aan op de wettelijke verplichting van begrotingsevenwicht en is duidelijk een relevante en belangrijke manier om naar investeringen te kijken. Wij zien dan ook niet de toegevoegde waarde van het aanvullend sturen op de hoogte van de schuld (financierbaarheid). Wél is er vanuit het college gewezen op de mogelijkheid dat de huidige financiers van de gemeente mogelijk vanwege hun eigen risicobeleid op een gegeven moment niet meer aan Amsterdam mogen lenen. Echter, het blijft onduidelijk in hoeverre hier daadwerkelijk sprake is van een échte grens en wat het bereiken van deze grens voor gevolgen heeft voor de gemeentelijke financiën. De noodzaak voor het sturen op schuld is dus vooralsnog onduidelijk. Tegelijkertijd zijn er wel duidelijke nadelen aan het sturen op schuld. Nadelen die zelfs de doelmatigheid van de gemeente nadelig kunnen beïnvloeden. Een doelmatige gemeente kiest namelijk voor
9
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
investeringen om een doel te bereiken, wanneer dat voordeliger is dan andere instrumenten zoals huren of subsidiëren. Maar de sturing op schuld belemmert het kiezen van de meest efficiënte oplossing in het geval daar investeringen voor nodig zijn. Want investeringen zijn begrensd door de investeringsruimte, terwijl dit voor mogelijk duurdere alternatieven zoals huur of subsidie niet geldt. Dit nadelige effect op doelmatigheid van de gemeente doet zich nog meer voelen bij rendabele investeringen. Want bij dit soort investeringen verdient de investering zich zelfs terug. En ook deze investeringen worden begrensd door het sturen op schuld. In het verlengde hiervan is het ook denkbaar dat sturing op schuld averechts kan uitpakken voor het nastreven van financieel houdbare gemeentelijke financiën. Allereerst doordat de gemeente minder doelmatig kan werken wat ook nadelig doorwerkt op de financiële positie. Maar ook doordat sturing op schuld het moeilijker maakt om achterstallig onderhoud weg te werken. Achterstallig onderhoud is een vorm van niet-financiële schuld die onvermijdelijk een keer moet worden ingelost. Ook kost het voortduren van achterstallig onderhoud de gemeente meer geld in de vorm van hogere onderhoudskosten. Door nadrukkelijk te sturen op de financiële gemeentelijke schuld is het moeilijker om de investeringsruimte te vinden om achterstallig onderhoud in te lopen.
Daardoor duren de nadelige effecten op de gemeentelijke financiële positie en de stad langer. Het is ons op basis van de beschikbare informatie onvoldoende duidelijk wat de meerwaarde is van het sturen op schuld in aanvulling op het sturen op betaalbaarheid en realiseerbaarheid. En omdat er tegelijkertijd wel nadelen aan zijn verbonden, bevelen wij de gemeenteraad aan om de sturing op financierbaarheid te heroverwegen.
3
Geef een totaalbeeld van de meerjarige opgave
Maak de meerjarige totale investeringsopgave inzichtelijk voor de gemeenteraad. Baseer deze investeringsopgave op een reële raming van wat nodig is om de stad, gegeven staand beleid, ambities, wettelijke verplichtingen en achterstallig onderhoud, goed te laten functioneren. Hanteer in dit overzicht categorieën investeringen die laten zien wat de achterliggende reden is voor het opnemen van de investeringen. Verder is een lange tijdshorizon nodig. Daardoor kunnen onderbouwde keuzes worden gemaakt per voorliggend begrotingsjaar, zonder dat problemen buiten beeld blijven en doorgeschoven worden naar de toekomst. Om keuzes te kunnen maken over investeringen en prioriteiten te stellen, is het belangrijk om inzicht te hebben in welke investeringen er nodig en gewenst zijn. Want dan wordt het bij het maken van keuzes ook duidelijk wat er niet zal worden gedaan en wat dit betekent voor de stad. Hiervoor is een realistisch, compleet beeld nodig van de investeringen die de gemeente in de toekomst moet doen. Daarmee krijgt de gemeenteraad inzicht in de totale opgave waarvoor de gemeente staat. En een dergelijk inzicht in de investeringsopgave biedt een goed startpunt voor het maken van de praktisch onvermijdelijke keuzes bij investeringen. Want daarmee wordt ook duidelijk wat de resterende opgave zal zijn als gevolg van de keuzes.
Hiervoor is het noodzakelijk dat het geboden inzicht in de investeringsopgave langjarig is, en in ieder geval langer dan de huidige vier jaar. Want als investeringen worden uitgesteld of doorgeschoven, dan moeten deze wel zichtbaar blijven in de investeringsopgave. Anders leidt het doorschuiven van investeringen tot problemen in de toekomst die te veel buiten beeld blijven. Daarnaast is het zo dat investeringen een lange voorbereiding kunnen vragen, en ook de uitvoering van investeringen kan jaren duren. Om deze redenen is het belangrijk dat de totale opgave ook voor een langjarige periode inzichtelijk wordt gemaakt zodat afgewogen keuzes kunnen worden gemaakt.
10
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Het belang van inzicht in de totale, langjarige investeringsopgave wordt onderkend door het college. In de Begroting 2025 staat dat er wordt gewerkt aan een investeringsplanning die langjarig is, en dus verder reikt dan de huidige meerjarenbegroting. Dit zou helpen om te sturen op de totale opgave op langere termijn (vijftien jaar).1 We vinden het positief dat hieraan wordt gewerkt want dit raakt de kern van een goed inzicht in de totale investeringsopgave waardoor het beter mogelijk wordt om prioriteiten te stellen. Van belang daarbij is wél de wijze waarop de totale investeringsopgave wordt bepaald: wat wordt meegeteld en wat niet? Concreet gaat het dan in ieder geval om investeringen vanwege wettelijk verplichtingen (bijvoorbeeld bij duurzaamheid), voor het uitvoeren van bestaand beleid, ten behoeve van gemeentelijke ambities en om achterstallig onderhoud weg te werken.a Dit totaaloverzicht is dan het startpunt voor het maken van keuzes en prioriteren van investeringen. Voorkomen moet worden dat bij het opstellen van het overzicht van de investeringsopgave al keuzes worden gemaakt. Bijvoorbeeld door investeringen te schrappen die wel nodig zijn of deze lager te ramen dan nodig is. Want hiermee worden in het formuleren van de opgave al keuzes gemaakt, en daardoor niet voorgelegd aan de gemeenteraad.
Een ander voornemen van het college dat in de Begroting 2025 wordt genoemd betreft een categorisering met inzicht in welke investeringen noodzakelijk zijn, en waar ruimte is voor keuzes.2 We vinden het een positieve ontwikkeling om het type investeringen in de opgave te categoriseren en zo inzicht te geven in de keuzeruimte. Maar ‘noodzakelijkheid’ van investeringen lijkt een subjectief begrip. Wat voor de een noodzakelijk is, is dat voor een ander niet. In plaats van het aanwijzen van investeringen als ‘noodzakelijk’ en ‘keuzeruimte’ denken wij dat het belangrijker is om ervoor te zorgen dat de categorisering laat zien wat de achterliggende reden is voor het opnemen van de investeringen. Bijvoorbeeld: uitvoeren bestaand beleid, realiseren nieuwe ambities, wegwerken achterstallig onderhoud en wettelijke verplichting. Dan kan de gemeenteraad zelf een afweging maken over de noodzakelijkheid en wenselijkheid van de investeringen in het totaaloverzicht en dit betrekken bij de besluitvorming over investeringen.
4
Maak de samenhang tussen investeringen en de begroting meer inzichtelijk
In de programmaonderdelen van de begroting zet de gemeente uitgebreid uiteen welke doelen worden nagestreefd, welke activiteiten daarvoor worden ontplooid en welke budgetten hiervoor zijn opgenomen in de begroting. Ook geeft de gemeente inzicht in de ontwikkeling van het achterstallig onderhoud in een aparte paragraaf van de begroting. Het is belangrijk dat deze informatie eenvoudig en goed te betrekken is bij de investeringsplannen. Dit kan door informatie over achterstallig onderhoud en investeringsplannen (zowel de investeringsopgave als de geplande investeringen) waar mogelijk op het niveau van programmaonderdelen te beschrijven. Sommige investeringen zullen het niveau van een programmaonderdeel overstijgen. Deze investeringen kunnen dan op het niveau van programma’s worden beschreven, zoals in de Begroting 2025 ook al is gebeurd. En, tot slot, kan het voorkomen dat investeringen het niveau van programma’s overstijgen. Deze kunnen dan aan bod a
We wijken hier af van de definitie van de investeringsopgave uit de Nota Investeringen (2022). In die definitie
zijn de gemeentelijke ambities geen onderdeel van de opgave. Wij denken dat dit wel belangrijk is, aangezien ook dat type investeringen aan bod komt in plannen en verzoeken van het college en de gemeenteraad. Het opnemen van dergelijke investeringen in de investeringsopgave maakt het mogelijk om een integrale afweging te maken.
11
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
komen in de investeringsparagraaf. De investeringsparagraaf heeft dan verder vooral tot doel het overzicht van het geheel aan investeringen te presenteren en niet zo zeer om gedetailleerde informatie over afzonderlijke investeringen te verstrekken. In de begrotingen en jaarverslagen wordt gewerkt met een investeringsparagraaf. De kracht van de investeringsparagraaf is dat deze overzicht geeft van het geheel aan gemeentelijke investeringen. De zwakte is dat de investeringsparagraaf een opzichzelfstaande paragraaf is waarbij de verbanden met de rest van de begroting moeilijk zijn te leggen. Daardoor is niet goed te volgen of de keuzes die in de programmabegroting worden voorgesteld en de ontwikkeling van achterstallig onderhoud logisch samenhangen met de plannen voor investeringen. Denk bijvoorbeeld aan het inruimen van voldoende budget om de investeringen die worden gedaan ook daadwerkelijk te exploiteren en in stand te houden. Daarnaast kan een duidelijke relatie tussen (voorgestelde) investeringen en de begroting en de doelen daarin inzichtelijk maken of investeren het meest geschikte instrument is om een doel te bereiken. Verder is het belangrijk dat de relatie tussen de investeringen en het achterstallig onderhoud goed te volgen is.
Daarom bevelen wij aan om de samenhang tussen de programmabegroting, in het bijzonder de programmaonderdelen, de ontwikkeling van het achterstallig onderhoud en de investeringsparagraaf meer inzichtelijk te maken. De kunst daarbij is om enerzijds dit verband te versterken en tegelijkertijd het overzicht dat de investeringsparagraaf biedt niet te verliezen.
5
Onderbouw voorgestelde keuzes bij investeringen
Maak in de begrotingen inzichtelijk welke afwegingen er zijn gemaakt om te komen tot de keuzes van het college en de voorgestelde investeringen. Het gaat dan in ieder geval om een bespreking van investeringen die zijn afgevallen of worden uitgesteld en waarom voor andere investeringen is gekozen. Een belangrijk element daarbij is hoe de voorgestelde investeringen zich verhouden tot de resterende investeringsopgave. De capaciteit van de gemeente om te investeren is kleiner dan de omvang van de investeringsopgave. Het is daarom praktisch onvermijdelijk om keuzes te maken. In de begrotingen doet het college daarvoor dan ook een voorstel. Het is belangrijk dat voor de raad inzichtelijk is welke afwegingen er worden gemaakt bij de keuzes om investeringen in te passen (en investeringen af te laten vallen of uit te stellen). In de huidige begrotingen wordt echter vooral geschreven over wat er wél wordt ingepast, en in mindere mate over wat er wordt uitgesteld of afgesteld. De afwegingen van het college die daaraan ten grondslag liggen komen slechts sporadisch in beeld. Ook worden de voorgestelde prioriteiten niet systematisch afgezet tegen de investeringsopgave. Dit maakt het moeilijk voor de gemeenteraad om zich een oordeel te vormen over de keuzes die worden voorgesteld door het college.
Ook bemoeilijkt dit de mogelijkheid voor de gemeenteraad om desgewenst aan te sturen op andere keuzes en prioriteiten.
6
Geef meer inzicht in de realisatie van investeringen
De realisatie van investeringen moet meer inzichtelijk worden gemaakt in de jaarverslagen. Zorg dat de gemeenteraad hiermee kan nagaan of de gemeente nog op koers ligt met het voldoen aan haar investeringsopgave. Dit zou, net zoals bij het geven van informatie over de prioritering van investeringen in de begroting, kunnen door waar mogelijk te rapporteren per programma(onderdeel). Hiermee wordt duidelijk hoe de realisatie van investeringen zich verhoudt tot het behalen van beleidsdoelen.
12
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Nadat is besloten tot investeringen moeten deze gerealiseerd worden. De mate waarin dit volgens planning verloopt moet blijken uit het jaarverslag. Het is belangrijk om te kunnen nagaan of de gestelde koers in de begrotingen ook wordt gerealiseerd. Dit past bij de controlerende taak van de raad. Daarnaast is deze informatie belangrijk om bij te kunnen sturen wanneer geplande investeringen achterblijven of anderszins anders uitpakken dan vooraf bedoeld. De informatie die de raad hierover krijgt in de jaarverslagen is te beperkt om hier zicht op te krijgen. Weliswaar worden op hoofdlijnen de bedragen gegeven van gerealiseerde investeringen en afgezet tegen de begroting. Maar dit geeft op zichzelf geen inzicht in de voortgang bij investeringsprojecten. Want het totale bedrag kan overeenkomen met het begrote bedrag, maar dat wil niet zeggen dat alle investeringen ook daadwerkelijk voor de begrote bedragen zijn gerealiseerd. Het is immers ook denkbaar dat er minder investeringen zijn gedaan, die elk duurder zijn geworden dan in de begroting geraamd en zo samen in totaal alsnog op het begrote bedrag uitkomen. Verder biedt de toelichting in het jaarverslag slechts op onderdelen kwalitatieve beschrijvingen van gerealiseerde investeringen (zoals de ‘grote’ investeringen). Meer gedetailleerde overzichten die aansluiten op de onderverdelingen in de begroting worden niet gegeven.
Daardoor wordt in de jaarverslagen geen systematisch inzicht gegeven in de werkelijke voortgang van alle investeringen. Daarmee is dus ook niet meteen duidelijk in hoeverre de gemeente op koers ligt ten aanzien van haar investeringsopgave.
7
Betrek de raad eerder bij integrale strategische afwegingen over investeringen
Zorg dat het proces dat uitmondt in de besluitvorming bij de begroting over investeringen door de gemeenteraad, is voorafgegaan door een eerder moment waarop de strategische keuzes en plannen integraal voor de hele gemeente aan de orde zijn geweest en waar de raad mogelijkheden heeft gehad om daar invloed op uit te oefenen. Het gaat niet alleen om de kwaliteit van de informatie die de gemeenteraad krijgt over investeringen. Minstens zo belangrijk is het moment waarop de gemeenteraad informatie krijgt. Het is belangrijk dat dit moment dusdanig is dat de gemeenteraad nog betekenisvol de voorgestelde investeringen kan behandelen. Dat houdt in dat de gemeenteraad voldoende gelegenheid krijgt om deze informatie tot zich te nemen en na te gaan of alternatieve keuzes mogelijk en wenselijk zijn. In de huidige werkwijze bij de gemeentelijke planning- en controlcyclus (P&C-cyclus) krijgt de gemeenteraad in het najaar als onderdeel van de begroting het volledige voorstel voor investeringen van het college. Dit voorstel is het sluitstuk van een lange en complexe voorbereiding door de ambtelijke organisatie en het college. Niet alleen is dit een drukke periode waarin de gemeenteraad in korte tijd veel informatie tot zich moet nemen en zich over veel vraagstukken een oordeel moet vormen.
Maar doordat de gemeenteraad pas aan het eind van dit proces betrokken wordt ontbreekt het ook aan mogelijkheden om op een goede manier invloed uit te oefenen. De investeringsplannen zijn op dat moment namelijk al vergaand voorbereid. Dan is er vanzelfsprekend weinig ruimte voor de gemeenteraad om deze plannen nog aan te passen zonder dat dit tot grote kosten of vertragingen leidt. Waar het college samen met de ambtelijke organisatie daarvoor maandenlang, zo niet een jaar, tijd heeft om het voorstel en de onderliggende investeringsplannen vorm te geven, heeft de gemeenteraad hooguit een paar weken om desgewenst het voorstel aan te passen of om met alternatieve, goed onderbouwde, plannen voor investeringen te komen en deze in te passen in het voorstel. Uiteraard krijgt de gemeenteraad niet alleen via de begroting
13
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
informatie over de investeringen. Zo krijgt de gemeenteraad over uiteenlopende dossiers strategische plannen voorgelegd. Dergelijke plannen maken het mogelijk om op een eerder moment, voordat investeringsplannen in detail zijn uitgewerkt, koerswijzigingen door te voeren. Maar het ontbreekt desalniettemin aan een moment waarop integraal en op strategisch niveau over de gemeentelijke investeringen en de investeringsopgave wordt gesproken. Om de gemeenteraad in positie te brengen om beter invulling te geven aan de kaderstellende rol bevelen wij aan een dergelijk strategisch moment in te bouwen in het proces voor besluitvorming over gemeentelijke investeringen.
14
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Reactie college en nawoord rekenkamer Op 24 september 2025 ontvingen we onderstaande bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders op ons rapport.
8
Bestuurlijke reactie
Het college nam met belangstelling kennis van het concept-bestuurlijk rapport “Sturen op investeringen. Informatievoorziening aan de raad.” Sinds een aantal jaar werken we nadrukkelijk aan de verbetering van de informatie over investeringen aan de gemeenteraad. Het streven is de raad op een overzichtelijke, toegankelijke en transparante manier te informeren over investeringen en de ontwikkelingen erin. We zijn dankbaar voor uw onderzoek naar het slagen van deze inzet alsmede voor de moeite die u nam aanbevelingen te doen tot verdere verbetering. Zodat we op basis daarvan het verbetertraject verder kunnen aanscherpen. Bevindingen rekenkamer Het onderzoek leidde de rekenkamer tot de hoofdconclusie dat het de gemeenteraad ontbreekt aan voldoende adequate informatie om effectief te kunnen (bij)sturen op gemeentelijke investeringen. Hierbij keek de rekenkamer naar beschikbare informatie over (financiële) afwegingen, de realisatie van investeringsprojecten en de verhouding tot de rest van de begroting. De rekenkamer constateert dat het college inspanningen levert meer inzicht te geven aan de gemeenteraad. De conclusie van het onderzoek is desondanks dat de informatie die de gemeenteraad krijgt over investeringen het onvoldoende mogelijk maakt te prioriteren, en te sturen en bewaken dat investeringen doelmatig, uitvoerbaar en financieel verantwoord zijn.
Naast inzicht in de afwegingen bij de keuzes welke investeringen ter besluitvorming voorliggen, stelt de rekenkamer dat de financiële kaders voor investeringen, zoals de sturing op schuld, onvoldoende duidelijk gemaakt zijn waardoor de gemeenteraad niet afdoende kan evalueren en waar nodig kan bijstellen. De rekenkamer concludeert ook dat dat de gemeenteraad onvoldoende in staat wordt gesteld aanpassingen te doen in de keuzes over investeringen doordat de betrokkenheid van de gemeenteraad in een te laat stadium vorm krijgt. Aanbevelingen rekenkamer De bevindingen van de rekenkamer leidden tot onderstaande zeven aanbevelingen. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Geef beter inzicht in mogelijkheden en noodzakelijkheden bij vaststellen en verdelen investeringsruimte Heroverweeg sturing op schuld bij investeringen Geef een totaalbeeld van de meerjarige opgave Maak de samenhang tussen investeringen en de begroting meer inzichtelijk Onderbouw voorgestelde keuzes bij investeringen Geef meer inzicht in de realisatie van investeringen Betrek de raad eerder bij integrale strategische afwegingen over investeringen
Reactie college Verbetering kost tijd In de afgelopen jaren verbeterden we de manier van het presenteren van, en sturen op investeringen. Door informatie te delen via een aparte investeringsparagraaf in de
15
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
begroting en het jaarverslag en door te werken met de meerjarige investeringsruimte is het inzicht in het langjarig perspectief op onze investeringen alsmede het kunnen actualiseren van de programmering verbeterd. Ook is de inzichtelijkheid van het projectenportfolio dat onderdeel is van de begroting verbeterd. Het college hecht aan de actieve informatieplicht richting de raad. Naast de reguliere momenten in de P&C cyclus wordt de raad via aparte producten per portefeuille betrokken bij strategische afwegingen in investeringsprojecten. Bijvoorbeeld via strategische huisvestingsplannen en rapportages over de voortgang van individuele projecten. We zijn er echter nog niet. De materie is omvangrijk en kan als complex ervaren worden. Het vergt tijd en inzet tot de optimale weergave van informatie te komen zodat zowel college als raad haar rol optimaal kan invullen. We zijn altijd op zoek naar vereenvoudiging van complexiteit en gaan daarover graag in gesprek met de raad, ook wanneer het gaat over de rol van de raad bij de prioritering van investeringen. De verandering van stuksgewijze besluitvorming over investeringen naar meerjarige besluitvorming op het niveau van een samenhangend portfolio kost dus tijd en we werken voortdurend aan optimalisatie.
Raadsinstrumenten onverkort beschikbaar We vertrouwen op de betrokkenheid en kundigheid van de gemeenteraad in hun besluitvorming over investeringen zoals zij die ook toont op alle andere onderwerpen in de begroting. Wanneer de complexiteit of mate van detail erom vraagt is een vorm van (technische) ondersteuning te allen tijde beschikbaar. In de huidige opzet besluit de gemeenteraad over het voorstel van het college zoals dat in politiek dualisme verwacht mag worden. Nadere duiding van of aanpassingen op het voorstel kunnen worden bereikt via de reeds bestaande (raads)instrumenten. De raad stelt het kader voor gezonde financiën De drie pijlers van ons investeringsstelsel zijn betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid. Het college acht deze drie pijlers nog altijd de juiste manier om toekomstbestendig – en dus met een blik verder dan vier jaar vooruit – te sturen op een passend investeringsportfolio. Een stabiel en verantwoord financieel kader zorgt voor het kunnen maken van verantwoorde keuzes. Een visie op wat financieel verantwoord en houdbaar is leent zich bij uitstek voor periodieke evaluatie en eventuele herijking waar de gemeenteraad vanzelfsprekend een bepalende rol heeft.
Wat het college betreft ligt het in de rede dat voor de volgende bestuursperiode de gemeenteraad net als in 2022 aan het begin van de termijn vastlegt wat het kader is voor een gezonde financiële positie. Sturing op schuld onmisbaar De ideale omvang van onze schuld is geen exacte wetenschap. De sturing op een schuld passend bij de signaalwaarden van onze toezichthouder zorgt wel voor houvast. Houvast om bestand te zijn tegen significante renteschommelingen waardoor de lasten voor onze schuld sterk toenemen, maar ook houvast om de wendbaarheid van onze begroting te behouden wanneer we geconfronteerd worden met oorlog of crises en we onze middelen willen inzetten voor hulp aan inwoners in plaats van rentebetalingen. Het meerjarige kader voor wat een verantwoorde en houdbare schuld is leent zich voor bestuurlijke weging. Die weging ligt voor de hand bij de start van een bestuursperiode.
16
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Hieronder zullen we ingaan op de aanbevelingen. Aanbeveling: Geef beter inzicht in mogelijkheden en noodzakelijkheden bij vaststellen en verdelen investeringsruimte De rekenkamer doet de aanbeveling meer aandacht in de begrotingen te besteden aan de mogelijkheden om de voorgestelde investeringsruimte aan te passen en anders te verdelen over investeringsdomeinen. Onderdeel hiervan is ook een bespreking van de mogelijkheid of noodzakelijkheid om de investeringsruimte aan te passen naar aanleiding van ontwikkelingen in (de financiële positie van) de gemeente Amsterdam die van invloed zijn op de huidige kaders voor investeringen: betaalbaarheid, financierbaarheid en realiseerbaarheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ontwikkeling van het saldo van baten en lasten, het structureel saldo en de werkelijke ontwikkeling van de schuld. Het college vindt een specifieker inzicht in de beschikbare investeringsruimte en een nadere toelichting op de verdeling over de domeinen goed passen in de voortdurende verbetering die we trachten te bereiken in het investeringsstelsel. Het college vindt het ook een goed idee dit verbeterde inzicht op de daarvoor logische plekken in de Begroting 2027 te verwerken.
Wanneer het gaat om het kunnen aanpassen van de hoogte van de investeringsruimte alsook de verdeling van die ruimte over de domeinen kan de gemeenteraad hier conform reguliere werkwijze voorstellen voor doen bij besluitvorming over elke begroting. Indien hier ondersteuning nodig is teneinde meer begrip te krijgen of hier invulling aan te geven, dan is deze zonder meer beschikbaar. Of deze aanpassingen een onmiddellijk gevolg moeten zijn van een verandering in de door de rekenkamer beschreven elementen van de financiële positie van de gemeente, betwijfelen we. Een evaluatie van de investeringsruimte ligt voor de hand aan het begin van een nieuwe bestuursperiode op basis van een inzicht in de schuldontwikkeling over de afgelopen vier jaar, de realisatiekracht over diezelfde periode en het aandeel dat de kapitaallasten inneemt ten opzichte van onze totale lasten. Het hieruit volgende voorstel voor de hoogte van de investeringsruimte en voor welke doeleinden deze ruimte beschikbaar moet worden ligt ter besluitvorming voor bij de gemeenteraad via het coalitieakkoord en daaropvolgende Begroting 2027. Aanbeveling: Heroverweeg sturing op schuld bij investeringen Deze aanbeveling is gericht aan de gemeenteraad.
De oproep is de gemeenteraad aan het college te vragen een helder en goed onderbouwde beschouwing van de voor- en nadelen van het sturen op schuld bij investeringen beschikbaar te maken. De rekenkamer geeft aan dat het begrenzen van investeringen door sturen op schuld, ook voor rendabele investeringen, averechts kan uitwerken voor de financiële positie van de gemeente. Als de voordelen niet opwegen tegen de nadelen of niet nader onderbouwd kunnen worden dan is de aanbeveling van de rekenkamer te stoppen met sturing op schuld. Een houdbare schuld is cruciaal omdat deze zorgt voor financiële stabiliteit, de kredietwaardigheid waarborgt, en de economische veerkracht en speelruimte behoudt om toekomstige schokken (zoals recessies, pandemieën en oorlog) en lange termijn uitdagingen (zoals vergrijzing en klimaatverandering) op te vangen. Een houdbare schuld betekent dat een groter deel van de begroting besteed kan worden aan publieke goederen en diensten, zoals infrastructuur, onderwijs en zorg, in plaats van aan rentebetalingen. Het college erkent uiteraard dat de maximale omvang van de schuld tot op zekere hoogte een bestuurlijk mandaat is, maar realiseert zich ook dat er grenzen zijn aan wat toezichthouders en financiële markten verantwoord achten. Het criterium van de
17
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
toezichthouder is dat omvang van de schuld in de bandbreedte van 90-130% van de begrotingsomvang is. Het huidige college acht een schuld van 110% van de begrotingsomvang houdbaar. Dat correspondeert met lange termijn evenwichtsniveau voor investeringen van € 550 miljoen per jaar (huidig prijspeil en exclusief canonbetalende erfpachtuitgifte). Het college heeft in 2023 een investeringskader geïntroduceerd om de financiële positie nu en in de toekomst gezond te houden. Komend uit een situatie van doorlopende en stuksgewijze besluitvorming over investeringen beoogden we de beheersbaarheid en integraliteit van besluitvorming over investeringen te versterken, ook met het oog op samenhang in de tijd (woningbouw leidt tot vervolginvesteringen) en samenhang tussen bouwkosten en daaruit voortvloeiende begrotingslasten (beheer, onderhoud, exploitatie). Daartoe hebben we het totaal van álle lopende en nieuwe investeringen (ongeacht dekkingsbron) ondergebracht in een portfolio en ingepast onder een duurzaam houdbaar investeringsplafond. De hoogte en verdeling over domeinen is een bestuurlijke weging geweest van beleidsdoelen en van preferenties ten aanzien van schuldontwikkeling en de inzet van begrotingsruimte voor operationele uitgaven aan de ene kant en kapitaaluitgaven aan de andere kant.
Een begrenzend kader betekent dat het college keuzes heeft moeten maken gedurende de bestuursperiode. Als niet alles kan, is het zaak om het belangrijkste eerst te doen. Dat krijgt in de praktijk vorm door eerst te kijken of de opgave binnen een domein kan worden verkleind. Daarna wordt bezien of het mogelijk is om minder te investeren in andere zaken binnen of buiten het domein. Dat betekent feitelijk een herweging tussen beleidsdoelen. Dat vraagt bereidheid om te kiezen tussen bijvoorbeeld infrastructurele voorzieningen, onderwijshuisvesting, culturele instellingen, sportaccommodaties en cultureel erfgoed. Mocht niet tot een andere weging van beleidsdoelen worden gekomen, kan worden overwogen om (gericht) extra ruimte te bieden De rekenkamer lijkt verder te veronderstellen dat sturing op schuld ook effectief kan plaatsvinden door alleen naar de inpasbaarheid in de begroting te kijken. Het college ziet dat anders en is geen voorstander van indirecte vormen van sturing op de schuld, bijvoorbeeld door het aandeel van de rente en afschrijving in de totale begrotingsomvang binnen een bepaalde bandbreedte te houden. In de eerste plaats omdat de begroting een korte termijn horizon heeft van vier jaar terwijl een houdbare schuld vraagt om een blik in de (veel) verdere toekomst.
In de tweede plaats vertroebelt een indirecte sturing het zicht op de totale kosten van investeringen gedurende de gehele levensduur; kapitaalgoederen moeten behalve gefinancierd en afgeschreven ook worden beheerd, onderhouden en soms geëxploiteerd (denk aan maatschappelijke voorzieningen als sportaccommodaties en buurthuizen). Het vraagt buitengewoon veel discipline om daar rekening mee te houden ten tijde van investeringsbesluiten. Niet zelden werden colleges in het verleden geconfronteerd met of overvallen door consequenties van niet volledig gedekte besluiten uit eerdere periodes. Ook kan in tijden van lage rentes de verleiding (te) groot zijn om expansief beleid te voeren terwijl bij stijgende rentes vervolgens blijkt dat de schuldenlast zwaar drukt op de gemeentebegroting. In de derde plaats zou een deel van de investeringen niet in scope vallen als afschrijvingslasten als sturingsvariabele zouden worden gebruikt. Dat zou betekenen dat investeringen waarop niet wordt afgeschreven, zoals grond, deelnemingen en verstrekte leningen, niet worden meegenomen terwijl ze wel beslag leggen op gemeentelijk kapitaal en leiden tot een hogere schuld. Een gezonde kapitaalstructuur
18
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
kan alleen worden beoordeeld op basis van alle investeringen tezamen en niet op basis van een afzonderlijke investering. Zoals de rekenkamer zelf betoogt is een integrale afweging over de inzet van mensen en middelen een hoeksteen in solide begrotingsbeleid en goed openbaar bestuur. Het college zal een eventuele opdracht van de gemeenteraad vanzelfsprekend uitvoeren en hier binnen dan gestelde termijnen gehoor aan geven. Op voorhand geven we dus wel aan dat de beschouwing van voor- en nadelen in samenspraak met de gemeenteraad al heeft plaatsgevonden. Aanbeveling: Geef een totaalbeeld van de meerjarige opgave De rekenkamer doet de aanbeveling de meerjarige totale investeringsopgave met een lange tijdshorizon inzichtelijk te maken voor de gemeenteraad. De aanbeveling is de investeringsopgave te baseren op een reële raming van wat nodig is om de stad, gegeven staand beleid, ambities, wettelijke verplichtingen en achterstallig onderhoud, goed te laten functioneren. Hierbij wordt gevraagd de categorieën investeringen te hanteren die laten zien wat de achterliggende reden is voor het opnemen van de investeringen. Het college omarmt deze aanbeveling. De opdracht voor het inzichtelijk maken van de totale 15-jarige opgave is reeds gegeven en zal onderdeel uitmaken van de stukken die beschikbaar komen ten behoeve van de onderhandelingen voor een nieuw stadsbestuur in 2026.
Aanbeveling: Maak de samenhang tussen investeringen en de begroting meer inzichtelijk De rekenkamer doet de aanbeveling de samenhang tussen de programmabegroting, in het bijzonder de programmaonderdelen, de ontwikkeling van het achterstallig onderhoud en de investeringsparagraaf meer inzichtelijk te maken. Het college onderschrijft de verbetering die mogelijk is door de exploitatiebegroting, de paragraaf kapitaalgoederen en de investeringsparagraaf beter met elkaar in verband te brengen. We streven ernaar de doelen in onze begroting te bereiken. Teneinde de doelen te bereiken is een aantal instrumenten beschikbaar. Het doen van een investering is een van die instrumenten. Het college vindt het een goed idee vinden als de investeringsopgave nadrukkelijker onderdeel zou uitmaken van onze gestelde doelen in de begrotingsprogramma’s zodat een samenhangend pakket van in te zetten instrumenten meer vanzelfsprekend tot stand komt. In het huidige stelsel zijn de investeringsdomeinen al gekoppeld aan begrotingsprogramma’s. In de opzet van de Begroting 2027 kan een beter inzicht worden gegeven in de relatie tussen het doelbereik in de begrotingsprogramma’s en de investeringen die daaraan bijdragen.
Aanbeveling: Onderbouw voorgestelde keuzes bij investeringen De rekenkamer doet de aanbeveling in de begrotingen inzichtelijk te maken welke afwegingen zijn gemaakt te komen tot de keuzes van het college en de voorgestelde investeringen. Het college voert deze aanbeveling in minder omvangrijke vorm al uit. De begrotingen bevatten een toelichting van de keuzes die we maken al is daar altijd ruimte voor verbetering. Het college zou het een goed idee vinden wanneer het volgende college bij de Begroting 2027 als insteek neemt toe te lichten wat de meerjarige visie van het nieuwe college is op de investeringsopgave. De gemeenteraad kan zich daartoe verhouden en een besluit over nemen. De begroting van de gemeente Amsterdam is
19
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
een omvangrijk document waar veel informatie in enigszins gecomprimeerde vorm moet worden opgenomen. Het samenhangend en leesbaar publiceren van de keuzes van het college – en na goedkeuring, de raad – is een behoorlijke opgave. Wanneer voor elke keuze ook moeten worden verwoord welke afweging hieraan vooraf ging dan levert dit een onleesbaar lang en gecompliceerd geheel op. We hebben begrip voor de vragen die er zijn bij de keuzes die het college voorstelt. Voor de beantwoording van die vragen en bij het helpen te komen tot eventueel alternatieve voorstellen zijn de raadsinstrumenten beschikbaar. Aanbeveling: Geef meer inzicht in de realisatie van investeringen De rekenkamer doet de aanbeveling de realisatie van investeringen meer inzichtelijk te maken in de jaarverslagen. Hiermee wordt duidelijk hoe de realisatie van investeringen zich verhoudt tot het behalen van beleidsdoelen. Het college onderschrijft dat de informatie over de realisatie van investeringsprojecten in het jaarverslag verbeterd kan worden. Analoog aan de reactie op de aanbeveling over de relatie tussen de exploitatie en investeringsopgave zou het college het een goed idee vinden als het volgende college bijvoorbeeld vanaf het Jaarverslag 2027 een samenhangende toelichting zou geven op doelbereik met inbegrip van alle voor de gemeente beschikbare interventies.
Dit betekent niet dat alle investeringsprojecten per programma van een toelichting op de realisatie kunnen worden voorzien, dit is simpelweg te omvangrijk, maar het betekent wel het streven naar een meer inhoudelijke toelichting op de realisatie van projecten die bijdragen aan het doelbereik in de programma’s. Aanbeveling: Betrek de raad eerder bij integrale strategische afwegingen over investeringen De rekenkamer doet de aanbeveling dat het proces dat uitmondt in de besluitvorming bij de begroting over investeringen door de gemeenteraad, is voorafgegaan door een eerder moment waarop de strategische keuzes en plannen integraal voor de hele gemeente aan de orde zijn geweest en waar de raad mogelijkheden heeft gehad om daar invloed op uit te oefenen. In het rapport schrijft de rekenkamer: “Het geheel aan geboden informatie is nog onvoldoende om de raad echt in positie te brengen om te sturen op investeringen. Wij hebben de indruk dat de wijze waarop de besluitvorming over investeringen is georganiseerd primair is gericht op de ambtelijke organisatie zelf en het college.” Het college neemt de taak van de gemeenteraad als kadersteller en als controleur op hoofdlijnen vanzelfsprekend serieus. We doen er alles aan steeds beter te voldoen aan de benodigde inzichten voor de gemeenteraad zodat zij haar controlerende taak kan uitvoeren. Dit is een proces van voortdurende verbetering.
Wanneer de inzichten voor de gemeenteraad niet afdoende zijn om haar taak uit te voeren, dan zijn verschillende vormen van (technische) ondersteuning beschikbaar. We herkennen ons niet in de indruk dat besluitvorming over investeringen primair gericht is op de ambtelijke organisatie en het college. We vinden het teleurstellend dat de rekenkamer het beeld schetst dat we informatie bewust niet transparant beschikbaar maken voor de raad. Alle inspanningen in de afgelopen jaren zijn er juist op gericht de informatiepositie van zowel college als raad verder te verbeteren opdat in meer integraliteit en op basis van meer inhoudelijke bouwstenen de juiste afweging en prioritering kan worden gemaakt en daar blijven we in volharden.
20
Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen
Het college zou het een goed idee vinden wanneer het nieuwe college per 2026 een langjarige visie op investeren in de stad opneemt in het coalitieakkoord waarvan de uitwerking wordt opgenomen in de Begroting 2027. Op die manier kan de gemeenteraad bij aanvang van de nieuwe bestuursperiode besluiten over deze visie. Voor de twee eerstvolgende begrotingsjaren ligt het investeringsprogramma in de regel voor een groot deel vast. Voor het beïnvloeden van keuzes over investeringen zal de blik verder vooruit moeten liggen. Het besluiten over investeringen is niet gehouden tot de periode van publicatie van een begroting in september tot besluitvorming in november. Dit is een doorlopend proces waarbij bij iedere volgende begroting de gemeenteraad kan volgen of de gekozen strategie nog steeds van toepassing is of dat aanpassing benodigd is. Dit voorkomt een jaarlijks terugkerend gesprek over de (totale) investeringsopgave en hoe we daarmee om moeten gaan terwijl investeringen juist gaan over een langere termijn waarbij de inhoud niet ieder jaar hoeft te worden herijkt. De invloed van de gemeenteraad is evident bij elke begroting en is het meest specifiek bij aanvang van een nieuwe bestuursperiode.
We danken de rekenkamer voor het onderzoek en de aanbevelingen en zetten met vertrouwen de benodigde stappen naar verbetering van de informatievoorziening over investeringen aan de gemeenteraad. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, Hester van Buren Wethouder Financiën
9
Nawoord rekenkamer
De rekenkamer dankt het college voor de reactie op dit rapport. Wij zijn verheugd dat het college het belang onderschrijft van verdere verbeteringen in de informatievoorziening over investeringen aan de raad. Door het overnemen van het grootste deel van onze aanbevelingen geeft het college aan hier uitvoering aan te willen geven, en hiermee zijn lopende verbetertraject aan te scherpen. Dit draagt eraan bij dat de gemeenteraad meer dan nu in de positie komt om invloed uit te oefenen op de investeringen die de gemeente doet. Tegelijkertijd plaatst het college in de bestuurlijke reactie juist hier ook een terugkerende kanttekening. Namelijk dat de huidige werkwijze bij besluitvorming over investeringen de gemeenteraad al voldoende grip zou bieden. Onder meer door de inzet van reeds bestaande (raads)instrumenten zoals het stellen van vragen op het moment van besluitvorming over de begroting. Met deze kanttekening lijkt het college de kern van de boodschap uit dit rapport niet te delen, namelijk dat er verdere verbeteringen nodig zijn om de raad goed in positie te brengen. Tot slot neemt het college nadrukkelijk een standpunt in over de sturing op schuld: dat is noodzakelijk volgens het college. Hierna gaan we in ons nawoord verder in op de betrokkenheid van de raad en de noodzaak voor het sturen op schuld.