02 Bestuurlijk rapport Sturen op investeringen

Het is in de financiële verordening vastgelegd dat investeringen die meer dan € 25 miljoen bedragen (bruto bedrag, verminderd met bijdragen van derden) aan de raad worden voorgelegd.43 In de raadsvoordracht over een investering van dergelijke omvang staat onder meer de inhoudelijke en de financiële onderbouwing. De raad neemt hiermee een besluit over die individuele investering. Wanneer een investering minder dan € 25 miljoen bedraagt, is het alsnog mogelijk voor de raad om te besluiten over de individuele investering. De raad kan namelijk bij de begrotingsbehandeling investeringen aanwijzen waarvoor het college ook een investeringsvoorstel voor dient te leggen.44

m

Voor zover wij konden nagaan alleen in de Begroting 2023 met een referentie naar het Strategisch

Huisvestingsplan Groen, en in Begroting 2025 naar de USTOR. Bron: Gemeente Amsterdam, Begroting 2023, p. 325; Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 346.

41

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

2.8 Verslaglegging is wisselend per jaarverslag en per domein

Elk van de investeringsparagrafen in de Jaarverslagen 2022, 2023 en 2024 start met de totale gerealiseerde investeringsuitgaven, en de totale gerealiseerde investeringsuitgaven per domein. De verslaglegging is verder wisselend, en in sommige opzichten beperkt. De informatie is daardoor soms meer kwantitatief, maar soms ook overwegend kwalitatief van aard. Zie onderstaand kader voor een illustratie van de verschillen in het Jaarverslag 2024. Door deze verschillen per domein ontstaat niet een duidelijk, systematisch beeld van de omvang van de gerealiseerde en niet-gerealiseerde investeringen.

Illustratie wisselende rapportage van realisatie per domein 





 

Openbare ruimte en mobiliteit - regulier en schaalsprong: de grootste investeringen worden opgesomd, inclusief hun omvang. Er wordt bij vermeld dat de meeste van deze investeringen ongeveer lopen volgens het in de Begroting 2024 opgenomen kasritme, exclusief de overprogrammering. Ook wordt benoemd welke onderschrijdingen er zijn, inclusief omvang. Openbare ruimte en mobiliteit - tariefdiensten: de omvang van de realisatie van investeringen wordt los gerapporteerd voor Afval & Grondstoffen en Waternet. Er wordt kwalitatief vermeld welke investeringen vertraging hebben opgelopen. Maatschappelijke voorzieningen: in dit domein worden de investeringen alleen kwalitatief omschreven. Er is geen omvang gekoppeld aan (een verzameling van) investeringen. Er is alleen een reflectie op de totale realisatie die hoger is dan de geraamde kasuitgaven. Daarna is er een opsomming van belangrijkste projecten die worden doorgeschoven naar volgend jaar, waarbij slechts in één geval een bedrag wordt genoemd. Bestuur en organisatie: gerealiseerde investeringen worden alleen kwalitatief omschreven, en ook de onderbesteding wordt alleen kwalitatief benoemd. Overig: een deel van de gerealiseerde investeringen wordt benoemd met omvang. De onderbesteding wordt specifiek omschreven, inclusief omvang.

Bron: Gemeente Amsterdam, Jaarverslag 2024, pp. 375-381.

2.9 Niet alle onderverdelingen opgenomen in jaarverslag

In de begrotingen worden investeringen onderverdeeld over verschillende doorsnedes. In de Begroting 2025 bijvoorbeeld door middel van stadsgebieden en type opgave (stad maken, stad zijn en stad verbeteren). In de investeringsparagrafen uit de jaarverslagen wordt niet meer teruggekomen op deze onderverdelingen. Hierdoor ontbreekt het aan inzicht in hoeverre de gemeente de voorgenomen onderverdelingen ook daadwerkelijk heeft waargemaakt. Het kopje duurzaamheid komt in het Jaarverslag 2024 wél expliciet terug. Per domein wordt inzicht gegeven in de voortgang van investeringen in duurzaamheid. De invulling hiervan verschilt echter per domein. Zo wordt bij het domein Openbare ruimte en mobiliteit zowel ingegaan op investeringen die zijn gedaan als op problemen en vertragingen bij investeringen. Bij het domein Maatschappelijke voorzieningen daarentegen bestaat de informatie voornamelijk uit een opsomming van gerealiseerde investeringen.

42

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

2.10 Beperkt inzicht in voortgang investeringen 2.10.1 Geen inzicht voortgang investeringen in relatie tot opgave

De investeringsopgave van de gemeente Amsterdam is groter dan de mogelijkheden om te investeren. Dat betekent dat keuzes moeten worden gemaakt en tegelijkertijd moet worden bewaakt dat de gemeente nog wel voldoende op koers ligt om op termijn de opgave te realiseren. De realisatie van investeringen wordt echter niet systematisch in het perspectief geplaatst van de opgave waarvoor de gemeente gesteld staat. Hierdoor is het moeilijk uit het jaarverslag op te maken hoe de gemeente presteert ten aanzien van haar gehele investeringsopgave en of de gemeente met de investeringen op koers ligt.

2.10.2 Inzicht in investeringsuitgaven vooral op totalen

De realisatie van investeringsuitgaven wordt op hoofdlijnen wel kwantitatief vergeleken met de begrote investeringsuitgaven. Dit geeft echter geen volledig inzicht in de mate waarin investeringsprojecten gerealiseerd zijn. Want de investeringsuitgaven kunnen weliswaar (in totaal) uitkomen op de begrote investeringsuitgaven, maar dan is nog niet duidelijk of de investeringsdoelen zelf wél zijn gehaald: het daadwerkelijk afronden van alle geplande projecten die met de begrote investeringsuitgaven moesten worden gerealiseerd. Het kan bijvoorbeeld zijn dat een deel van de projecten in de praktijk duurder is geworden, door hogere bouwkosten of onvoorziene kosten, en dat een deel niet is gerealiseerd. En dat het totaal aan investeringsuitgaven dan toch nog uitkomt op het begrote totaal. Deze vergelijking van begrote en gerealiseerde investeringsuitgaven op totaalniveau biedt daardoor maar beperkt inzicht in de prestaties ten opzichte van de opgave.

2.10.3 Alleen grote individuele investeringen zijn te volgen

Een aantal grote investeringen is opgenomen in de investeringsparagraaf van het jaarverslag in de rapportage grote projecten. Voor deze investeringen wordt per investering kwantitatief uiteengezet wat de totale investering is, welk deel daarvan wordt betaald vanuit bijdragen van derden en welk deel door Amsterdam, wat de uitgaven zijn tot aan het voorliggende jaar en welk budget er resteert. Vervolgens wordt nog kwalitatief gereflecteerd op het verloop van de investering. Voor de overige investeringen geldt dat ze, zodra ze gestart zijn, ze in de opvolgende begrotingen worden toegevoegd aan een cluster. Een overzicht, zoals de projectenportfolio’s uit de begrotingen, wordt in de jaarverslagen niet gepresenteerd. Hierdoor zijn individuele investeringen niet meer te volgen nadat ze gestart zijn. De clusters van investeringen zijn echter ook niet te volgen door P&C-stukken heen. Volgens betrokken ambtenaren komt dit doordat zowel de clustering als de terminologie door de jaren heen wijzigen.45 Het kan ook voorkomen dat een geplande investering vertraagt en toch nog niet in uitvoering is genomen. Hier wordt rekening mee gehouden door overprogrammering. Het wordt echter, onder meer door de wisselende verslaglegging, niet systematisch duidelijk welke projecten nog niet zijn gestart.

Ook is niet duidelijk of deze projecten dan opnieuw worden ingepland in het volgende begrotingsjaar of dat er op een andere manier mee wordt omgegaan.

3

Samenhang met begroting niet goed in beeld Bij investeren komt meer kijken dan alleen het plannen en uitvoeren van investeringsprojecten. Een investering moet namelijk goed ingepast zijn in de

43

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

programmabegroting. Want een investering leidt altijd tot bijbehorende kosten waarvoor voldoende ruimte moet zijn gemaakt. Investeren is ook geen doel op zich, maar een instrument om gemeentelijke doelen te realiseren. Soms kan dat ook op een andere manier vanuit de programmabegroting. In de huidige opzet van de investeringsparagraaf zijn deze belangrijke verbanden echter moeilijk te leggen, doordat de samenhang met de rest van de begroting onvoldoende inzichtelijk wordt gemaakt. Hierna volgen meer gedetailleerde beschrijvingen van onze bevindingen ten aanzien van de samenhang van investeringen met de begroting.

3.1 Inzicht in inpassing investeringen in begroting belangrijk

Als de gemeente Amsterdam investeert gaat het niet alleen om de uitgaven die worden gedaan om de investering zelf te realiseren. Want een dergelijke investering werkt ook door in de programmabegroting. Daarin moet ruimte worden gevonden om de kosten te kunnen dekken die het gevolg zijn van de investeringen. Het gaat dan allereerst om de afschrijvingen en de rentelasten. Maar net zo belangrijk zijn de kosten voor beheer en onderhoud en de kosten om dat wat gebouwd is, daadwerkelijk te kunnen gebruiken. Daarom moet helder zijn dat voor al deze lasten de benodigde ruimte is gevonden in de begroting.n

3.2 Inpassing investeringen in begroting niet navolgbaar

De investeringsparagraaf en de bijbehorende investeringsportfolio's uit de door ons onderzochte begrotingen en jaarverslagen in de periode 2022-2025 missen een duidelijke koppeling met de programmabegroting. De investeringsparagraaf hanteert een indeling in investeringsdomeinen. Deze indeling in investeringsdomeinen is anders dan de indeling in programma's en programmaonderdelen in de begroting. Omgekeerd, in de programma's en programmaonderdelen van de begroting, is uitsluitend summiere informatie beschikbaar over de investeringen (en uitsluitend op het niveau van programma's). Hierdoor is het niet navolgbaar hoe de informatie uit de investeringsparagraaf zich verhoudt tot de programma's en programmaonderdelen. Het gevolg hiervan is dat het ook niet navolgbaar is dat de bijbehorende lasten bij de investeringen goed zijn verwerkt in de begroting en dat dit ook toereikend is om de investeringen op het gewenste niveau te kunnen onderhouden en beheren. Wel is het zo dat de lasten worden vermeld in een tabel in de investeringsparagraaf (zie ook paragraaf 1.2.1 van dit rapport), en wordt er gemeld dat de lasten zijn verwerkt in de begroting. In de Begroting 2025 staat bijvoorbeeld: "De lasten die horen bij de investeringsruimte van € 3.826 miljoen zijn ingepast in de meerjarige begroting."46 Maar meer dan deze mededeling is niet voorhanden.o

n

Er zijn voorbeelden waarin de gemeenteraad expliciet zijn behoefte aangeeft met betrekking tot inzicht in de

samenhang tussen programma- en investeringsbegroting. Zo is in december 2024 een motie aangenomen over het koppelen van vastgoedinvesteringen en exploitatie voor kunst en cultuur. Bron: Gemeenteraad Amsterdam, Motie van de leden Moeskops, Minderhoud, Van der Veen en Garmy inzake koppel vastgoedinvesteringen en exploitatie, 11 december 2024. o

In de hoofdlijnen van de begroting wordt eveneens (summier) gemeld dat de exploitatielasten (de kosten die

de gemeente maakt voor rente, afschrijving, beheer en onderhoud van investeringen) zijn geactualiseerd (Begroting 2025, p. 15). Maar ook hier wordt verder geen informatie gegeven op basis waarvan dit gevolgd kan worden of op basis waarvan inzicht ontstaat in de toereikendheid van deze actualisatie.

44

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

In specifieke gevallen wordt inpassing investeringen in programmabegroting wel expliciet inzichtelijk gemaakt

Wij hebben begrepen dat in specifieke gevallen de samenhang tussen investeringen en de financiële lasten in de programmabegroting wel expliciet wordt gemaakt. Voor grote investeringen, zoals het slavernijmuseum, wordt namelijk wel een geïntegreerd voorstel voorgelegd aan de raad. In dit voorstel staat de investering voor de asset, evenals een exploitatieparagraaf over onderhoud.47

3.3 Investeren als instrument voor bereiken gemeentelijke doelen

De gemeente doet investeringen om beleid en taken uit te kunnen voeren en daarmee om beleidsdoelen te realiseren. Het investeren is dan ook geen doel op zich, maar een instrument om iets te bereiken. En dit betekent ook dat het voor de gemeente soms beter is om een ander instrument dan investeren in te zetten. Bijvoorbeeld als een ander instrument, zoals het huren of subsidiëren via de programmabegroting, meer passend en doelmatiger is.

3.4 Moeilijk afwegen tussen investeren en programmabegroting

Om de afweging tussen investeren of het inzetten van een ander instrument te kunnen maken, is het belangrijk dat de informatie in de investeringsparagraaf goed kan worden bezien in samenhang met de programmabegroting. Want niet alleen wordt in de programmabegroting (en programmaonderdelen daarvan) duidelijk welke doelen de gemeente nastreeft, maar ook welke andere (financiële) middelen daarvoor worden ingezet. Als dit in samenhang kan worden bezien met de voorgestelde investeringen, dan is het mogelijk om de afweging tussen investeren en andere instrumenten goed te maken. Doordat de informatie in de investeringsparagraaf moeilijk is aan te sluiten op de programmabegroting is deze afweging moeilijk te maken.

45

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

4

Onderzoeksverantwoording Doel, aanpak en afbakening

4.1 Doel van het onderzoek

Het doel van dit onderzoek is vooral signalerend en agenderend van aard. We onderzoeken of de gemeenteraad voldoende inzicht krijgt in de keuzes die het college maakt rondom investeringen. Ook onderzoeken we of de onderbouwing van de afwegingen navolgbaar zijn voor de gemeenteraad. Daarnaast gaan we na in hoeverre voor de raad op een navolgbare wijze inzichtelijk wordt hoe de gemaakte keuzes uiteindelijk zijn uitgevoerd: hoe verhouden de gerealiseerde investeringen zich tot de geplande investeringen? In dit onderzoek richten we ons nadrukkelijk op het perspectief van de raad. We willen er met dit onderzoek aan bijdragen dat de raad meer grip krijgt op de gemeentelijke financiën en zijn kaderstellende en controlerende rol goed kan uitvoeren. Het onderzoek gaat dus over de informatie die de gemeenteraad krijgt over keuzes rondom investeringen, en geeft geen oordeel over de kwaliteit van de keuzes zelf.

4.2 Aanpak en afbakening

Dit onderzoek richt zich op de informatievoorziening aan de raad over investeringen van de gemeente. We richten ons daarbij op de documenten van de planning- en controlcyclus. We doen analyses over de navolgbaarheid binnen deze documenten, tussen de documenten, en in relatie tot documenten die een meerjarige visie op investeringen presenteren (in ieder geval het coalitieakkoord en de Nota Investeringen 2022-2026). Daarnaast hebben wij gesprekken gevoerd met ambtenaren die betrokken zijn bij strategische besluitvorming over de gemeentelijke investeringen. We behandelen in dit onderzoek de begrotingsjaren 2022, 2023 en 2024, en de begroting en voorjaarsnota van 2025. Reden hiervoor is de nieuwe methodiek die in 2022 is ingevoerd om met investeringen om te gaan.

4.3 Onderzoeksperiode en onderzoeksteam

Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode april tot en met juni 2025. Het onderzoeksteam bestond uit de volgende personen:

  

Annelies Daalder (directeur) Marjolein Bouwmeester (onderzoeker) Jurriaan Kooij (projectleider)

46

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

Eindnoten 1

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 342.

2

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, p. 342.

BNG, Jaarverslag 2024, maart 2025, p. 53. Gemeente Amsterdam, Begroting 2026, 18 september 2025, pp. 23-24. 5 Gemeente Amsterdam, Begroting 2026, 18 september 2025, p. 24. 6 Gemeente Amsterdam, Begroting 2022, 23 september 2021, p. 362. 3 4

7

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, p. 3.

8

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 354.

9

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 342.

10

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, p. 18.

11

Gemeente Amsterdam, Begroting 2022, 23 september 2021, p. 362.

12

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, p. 3.

13

Gemeente Amsterdam, Begroting 2023, 22 september 2022, p. 324.

14

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 392.

15

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 343.

Gemeente Amsterdam, Raadsbrief Kennisnemen van de scenario's voor schuldontwikkeling, 22 maart 2023 en bijbehorende presentatie. 16

17

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, p. 17.

Gemeente Amsterdam, Presentatie Technische sessie scenario's schuldontwikkeling, 16 mei 2023, slide 7. 18

19

Gemeente Amsterdam, Amsterdams Akkoord 2022 - 2026, 25 mei 2022, p. 73.

20

Gemeente Amsterdam, Begroting 2023, 22 september 2022, p. 324.

21

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 392.

22

Gemeente Amsterdam, feitelijke reactie, 20 augustus 2025

23

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 392.

24

Interview, 5 juni 2025.

25

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, p. 3.

26

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 395.

27

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 395.

28

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 347.

47

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sturen op investeringen

29

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 351.

30

Gemeente Amsterdam, Begroting 2023, 22 september 2022, p. 326.

31

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 391.

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 391; Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 342. 32

33

Interviews, 18 en 19 juni 2025.

34

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 291.

35

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, pp. 43-77.

36

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, pp. 26-42.

37

Gemeente Amsterdam, Begroting 2022, 23 september 2021, p. 363.

38

Interviews, 19 juni 2025.

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024, 28 september 2023, p. 391; Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 342. 39

40

Gemeente Amsterdam, Nota Investeringen 2022 - 2026, maart 2022, p. 57.

Gemeente Amsterdam, Gewijzigde financiële verordening Amsterdam 2023, 27 september 2024, art. 5., lid 1.c. 41

Interview, 19 juni 2025; Gemeente Amsterdam, Uitvoeringsstandaard toekomstbestendig werken aan de openbare ruimte, vastgesteld door het college 11 april 2023; Gemeente Amsterdam, Maak plaats voor kunst en cultuur - Strategisch Huisvestingsplan Kunst en Cultuur 2023-2027, vastgesteld door de gemeenteraad 21 december 2023; Gemeente Amsterdam, Strategisch Huisvestingsplan; Jeugd, Zorg en Basisvoorzieningen 2023-2027, vastgesteld door de gemeenteraad 21 december 2023; Gemeente Amsterdam, Strategisch Huisvestingsplan Sporten en Bewegen 2023-2027, vastgesteld door de gemeenteraad 21 december 2023. 42

Gemeente Amsterdam, Gewijzigde financiële verordening Amsterdam 2023, 27 september 2024, art. 5, lid 2.a. 43

Gemeente Amsterdam, Gewijzigde financiële verordening Amsterdam 2023, 27 september 2024, art. 5, lid 2.b. 44

45

Interview, 5 juni 2025.

46

Gemeente Amsterdam, Begroting 2025, 19 september 2024, p. 343.

47

Interview, 5 juni 2025.

48