Rekenkamerrapport duurzaamheidsbeleid gemeente Amstelveen

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

24 Een sterke groei in capaciteit en middelen is nodig op de energietransitie Op 10 november 2021 heeft de Raad de motie ingediend ‘toekomstbestendige financiering duurzaamheid en energietransitie’. Hierin spoort de Raad het college aan om een financiële analyse te maken waarin meerdere scenario’s worden gepresenteerd voor het structureel en incidenteel financieren van investeringen in duurzaamheid en energietransitie. Het college heeft hiervoor een onderzoek uit laten voeren door bureau Overmorgen en aangeboden aan de raad op 17 mei 2022. Het rapport presenteert een scenario van de benodigde financiële- en personele capaciteit (in fte) die nodig is tot 202611. Dit wordt afgezet tegen het nul-scenario van 202212. De kolom met de inzet in fte’s en personele uitgaven in 2024 is in het kader van dit rekenkamer onderzoek toegevoegd.13 Spoor Warmtetransitie en energiebesparing gebouwde omgeving Duurzame opwek & energiebesparing bedrijven Duurzame mobiliteit Algemeen & ondersteunend Totaal Spoor Warmtetransitie en energiebesparing gebouwde omgeving Duurzame opwek & energiebesparing bedrijven Duurzame mobiliteit Totaal

Fte’s (2022) 3,6

Fte’s in 2024 11,27

Advies fte’s in 2026 11,5

1

0,4

2,5

In bestaande werkzaamheden 0,8

0

1

1

/

5,4 fte

12,67 fte

15 fte

Personele uitgaven (structureel en incidenteel in 2022) €290.000

Personele uitgaven (2024)

Personele uitgaven (scenario 2026)

€ 1.793.400

€1.830.000

€335.000

€ 49.600*

€310.000

In bestaande werkzaamheden €625.000

€0

€180.000

€ 1.843.000

€2.320.000

Tabel 3. Fte en personele uitgaven 2022 – 2024 – 2026 o.b.v. onderzoek Overmorgen (2022) en gemeentelijke financiële data (2024)

* Het onderwerp energie besparen bedrijven wordt uitgevoerd door de omgevingsdienst, binnen hun begroting. Daarnaast heeft de gemeente energiescans ingekocht en is daar geen eigen formatie voor aangenomen.

Dit scenario is gemaakt op basis van een kwantitatieve analyse ondersteund door het Energie Transitie Model. Daarin is bepaald waar de gemeente moet staan in 2026 om het doel van de gemeente Amstelveen op de energietransitie (fossievrij in 2040) lineair teruggerekend te halen. 12 Het onderzoek van bureau Overmorgen ten aanzien van de benodigde middelen voor de uitvoering van de 11

energietransitie is gebaseerd op het advies van de Raad van Openbaar Bestuur (ROB). De ROB heeft dit onderzoek naar de uitvoeringslasten van de klimaattaken voor decentrale overheden laten uitvoeren. In het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte 4 zijn vervolgens middelen gereserveerd voor gemeenten en provincies. Die middelen zijn in het voorjaar van 2023 via de Tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden klimaat- en energiebeleid (CDOKE) beschikbaar gesteld. Dit waren incidentele middelen. Inmiddels is aangegeven dat de CDOKE middelen als structureel mogen worden beschouwd. Dit is relevant omdat de middelen die beschikbaar zijn gesteld aan de gemeente Amstelveen (en alle andere gemeenten in Nederland) zijn gerelateerd aan specifieke taken voor de energietransitie. Dit zijn middelen waarvan uiteindelijk ook het kabinet (Rutte 4) heeft geoordeeld dat zij nodig zijn om de uitvoeringslaten te dekken. Amstelveen heeft in 2022 € 141.000 aan CDOKE middelen ontvangen. In het PLECK 5.0 is voor het eerst aangegeven dat voor de jaren 2023, 2024 en 2025 jaarlijks ongeveer 1,6 miljoen is opgenomen. Het geld moet voor minimaal 90% worden ingezet voor personeelskosten. 13 De informatie is verstrekt door de adviseur financiën en de programmamanager energietransitie.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

25 Deze tabellen laten zien dat Amstelveen in korte tijd haar formatie op energietransitie heeft opgehoogd. Ook de personele uitgaven zijn ongeveer in lijn met het scenario van de uitgave die nodig is. Dit is grotendeels te verklaren doordat het Rijk voor de jaren 2023 tot 2025 jaarlijks ongeveer 1,6 miljoen aan de gemeente uitkeert ten behoeve van capaciteit voor de uitvoering van klimaaten energiebeleid. Het is een goed teken dat het Amstelveen lukt om capaciteit aan te trekken in de huidige arbeidsmarkt. De komende jaren zal de druk op de middelen voor de uitvoeringslasten van energietransitie toenemen. Het kabinet heeft namelijk in de voorjaarsbesluitvorming besloten om niet alle benodigde middelen voor de uitvoering toe te kennen aan de decentrale overheden. Specifieke middelen moeten apart verantwoord worden aan het Rijk Voor de energietransitie (veel meer nog dan klimaatadaptatie en circulaire economie) zijn de afgelopen jaren veel specifieke uitkeringen (SPUKS) beschikbaar gekomen. Het nadeel van deze uitkeringen is dat ze incidenteel zijn en dat daarmee niet structureel kan worden geïnvesteerd, bijvoorbeeld in personeel. Dit werkt doelmatigheid niet in de hand.

Voorbeelden van grote SPUKS die Amstelveen de laatste jaren heeft ontvangen zijn: Nationaal Isolatiefonds (€395.000 in 2022) Energiearmoede (€872.000 in 2022) CDOKE (€1.6 miljoen jaarlijks vanaf 2023 tot en met 2025) Lokale Aanpak Isolatie (€429.240 in 2023 en €140.160 in 202414) Over deze middelen moet een SISA-verantwoording15 worden afgelegd door de gemeente. Het doel van SISA-verantwoording is om de financiële rechtmatigheid en doelmatigheid van uitgaven te waarborgen. Dus op deze substantiële bedragen op de (energie)begroting van de gemeente Amstelveen wordt verantwoording afgelegd aan het Rijk. En daaruit kan worden afgeleid dat de Rijksoverheid beoordeelt dat de besteding van deze specifieke middelen doelmatig is. Benchmarks Een mogelijke manier om inzicht te krijgen in doeltreffend- en doelmatigheid is door een benchmark uit te voeren. Er is echter weinig benchmarkinformatie beschikbaar. In het PLECK 6.0 maakt de gemeente zelf wel een vergelijking op de prestatie-indicator ‘percentage woningen met zonnepanelen’. De gemeente Amstelveen scoort namelijk in 2023 op deze indicator 13% punten lager dan het landelijk gemiddelde. Aangezien Amstelveen veel inspanning verricht om inwoners te stimuleren om duurzaamheidsmaatregelen te nemen is dit opvallend.

Een verklarende factor voor het achterblijven op de landelijke trend kan zijn dat Amstelveen relatief veel meergezinswoningen, appartementen en flats heeft. En hoe hoger het percentage eengezinswoningen, hoe hoger het percentage zonnepanelen. Wanneer Amstelveen zichzelf vergelijkt met gemeenten met een vergelijkbaar aandeel meergezinswoningen, dan blijkt ook dat de gemeente gemiddeld scoort op deze indicator (percentage woningen met zonnepanelen). Samengevat zien wij dat er geen stuurinformatie beschikbaar is waaruit blijkt Amstelveen systematisch afweegt of en hoe het totaal aan beschikbare duurzaamheidsmiddelen doelmatig worden ingezet. Er worden weinig benchmarks uitgevoerd door Amstelveen. Doelmatigheid zou kunnen worden afgeleid uit het feit dat het Rijk hierop oordeelt ten aanzien van specifieke uitkeringen. Voor de energietransitie gaat het hierbij voor de gemeente Amstelveen over substantiële bedragen. Met deze middelen is de gemeente in staat geweest om haar capaciteit (fte en personele uitgaven) in lijn te brengen met wat nodig geacht wordt voor de uitvoering van klimaat- en energiebeleid. Wel zien we dat de prestatie van de gemeente achterblijft op haar eigen doelstellingen op energietransitie. Gezien dit tempo zien wij niet dat de ambitie van de gemeente op de energietransitie wordt gerealiseerd.

Bron: wetten.nl - Regeling - Regeling specifieke uitkering Lokale Aanpak Isolatie - BWBR0047844 SISA is een systeem dat in Nederland is ingevoerd door de Rijksoverheid voor de verantwoording van specifieke uitkeringen aan medeoverheden, zoals gemeenten en provincies. Het doel van SISA-verantwoording is om de financiële rechtmatigheid en doelmatigheid van uitgaven te waarborgen. 14 15

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

26 Aanvullend onderzoek dat is uitgevoerd door de Raad van Openbaar Bestuur (ROB advies) heeft geleid tot het inzicht dat de komende jaren fundamenteel meer middelen nodig zijn voor de uitvoering van klimaat- en energiebeleid. Dit budget is in de recente voorjaarsbesluitvorming niet toegekend, wat een gat gaat laten in de begroting voor de komende jaren16. De vraag is hoe de gemeente dit tekort aan middelen van het Rijk wil compenseren.

Onderzoekers doen hierbij de aanname dat bij de besluitvorming in juni geen extra uitvoeringsmiddelen voor klimaat- en energiebeleid worden vrijgemaakt voor decentrale overheden. 16

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

27

4

Circulaire economie

Dit hoofdstuk geeft een verdieping op het beleid ten aanzien van de circulaire economie. Paragraaf 4.1 geeft voor de circulaire economie antwoord op de deelvraag: Wat zijn de doelstellingen en in hoeverre is de gemeente op koers met het bereiken van de gestelde doelen? Paragraaf 4.2 geeft antwoord op de deelvraag: Hoe wordt het duurzaamheidsbeleid uitgevoerd en gerealiseerd in relatie tot gestelde doelen? Paragraaf 4.3 geeft antwoord op de vraag in hoeverre de uitvoering doeltreffend is en paragraaf 4.4 in hoeverre de uitvoering doelmatig is. 4.1

Verdieping op doelstellingen van circulaire economie

Om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden is onderzocht in hoeverre de doelen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden zijn. Dit inzicht is voorwaardelijk om een uitspraak te doen in hoeverre de gemeente Amstelveen op koers ligt met het bereiken van de gestelde doelen. De aanpak circulaire economie focust op 3 onderwerpen: inkoop en aanbesteding, grondstoffen en circulair bouwen en gebiedsontwikkeling. Per onderwerp heeft de gemeente Amstelveen onderstaande doelen geformuleerd. De doelen zijn aangenomen (geaccepteerd) door de raad via PLECK en zijn tijdgebonden. Circulaire economie

In een circulaire economie worden grondstoffen zo lang mogelijk en steeds opnieuw gebruikt en is er (bijna) geen afval. De aanpak voor een Circulaire economie is verdeeld in drie onderwerpen Inkoop en aanbesteding • 10% van de inkopen (van de gemeente) in 2022 is circulair en 50% in 2025. Het volgende tussendoel is 80% in 2028, zodat toegegroeid wordt naar 100%. Grondstoffen • 75% hergebruik van grondstoffen die vrijkomen uit huishoudens. • Er is maximaal 100 kilo restafval per inwoner per jaar in 2026. • Bedrijfsafval beter scheiden. • Scholen ondersteunen bij het scheiden van afval. Circulair bouwen en gebiedsontwikkelingen • Circulair bouwen van maatschappelijk vastgoed • Stimuleren circulair bouwen bij projecten van derden • Circulair gebiedsontwikkelen • Circulaire energietransitie (biobased isolatie en circulaire zonnepanelen)

Voor circulaire inkoop zijn de doelen specifiek, meetbaar en tijdgebonden. Hiermee is de gemeente zelf aan zet om het gestelde doel te realiseren en heeft hier een hoge mate van invloed op. De gemeente geeft aan afhankelijk te zijn van het aanbod van circulaire producten en dat dit aanbod kwalitatief beperkt is. Ten aanzien van grondstoffen zijn de eerste twee doelen specifiek en meetbaar. Het doel om bedrijfsafval beter te scheiden is niet specifiek en niet tijdgebonden. Ditzelfde geldt voor ondersteunen van scholen. Ten aanzien van circulair bouwen en gebiedsontwikkeling zijn de doelen niet specifiek, niet meetbaar en niet tijdgebonden. Daarmee is ook niet te zeggen of de doelen realistisch zijn. Hierna volgt verdieping op deze bevindingen.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

28

Indicatoren die de gemeente structureel hanteert in haar monitoring en verantwoording over de stand van zaken op circulaire economie zijn: Prestatie indicator Circulaire inkoop (10% in 2022, 50% in 2025 en 80% in 2028, 100% in 2050)

Grondstoffen hergebruik (aantal kilo’s restafval per inwoner, % hergebruik) Circulair bouwen en gebiedsontwikkeling

Prestatie Door capaciteitsproblemen is er geen meting gedaan over 2023. De volgende meting wordt gekoppeld aan de doelstelling voor 2025 (PLECK 6.0 p. 20). Gemeente geeft zelf aan dat hier ‘grote stappen nodig zijn om 50% in 2025 te halen’ (PLECK 6.0 p.37) Scheidingspercentage blijft ruim achter (60% in 2023) op doelstelling (75% in 2026). Kilo’s restafval blijft steken rond 150kg per persoon per jaar en laat geen dalende trend zien Een duidelijke trendlijn ontbreekt

Tabel 3. Prestatie indicatoren en prestatie circulaire economie

Bij bovenstaande indicatoren is sprake van een resultaatverplichting voor circulaire inkoop en grondstoffen hergebruik van huishoudens. Voor scholen en bedrijven is voor grondstoffen hergebruik meer sprake van een inspanningsverplichting van de gemeente. Bijvoorbeeld door scholen te ondersteunen bij het scheiden van afval en het stimuleren van circulair bouwen of om bedrijfsafval beter te scheiden. Wel zien we dat hier de laatste jaren, vooral op circulair bouwen en gebiedsontwikkeling stappen worden gezet op het aanscherpen van inzicht en indicatoren in de Leidraad Duurzaam Bouwen en Gebiedsontwikkelen. Deze leidraad wordt regelmatig herijkt. Ten aanzien van de prestatie zien we dat het de gemeente Amstelveen nog niet lukt om het aantal kilo restafval significant te laten dalen. Er wordt onderzocht of een ander systeem met gedifferentieerde tarieven (DIFTAR17) wel de noodzakelijke daling kan brengen. Het beleid is er nu op gericht om door een serviceniveau op de waardevolle grondstoffen inwoners te stimuleren afval gescheiden aan te bieden. Restafval is meer op afstand geplaatst. 4.2

Strategie

De transitie naar een circulaire economie bevindt zich zowel landelijk als op gemeentelijk niveau nog in de pioniersfase waarin de nadruk ligt op uitvoering van pilots. Voor circulaire inkoop focust de gemeente bijvoorbeeld op aanbesteding van 6 specifieke trajecten. Bij al deze trajecten vindt nog uitgebreid marktonderzoek plaats (PLECK 6.0, p.20). De transitie naar een circulaire economie ziet de gemeente meer als een proces, waarbij op landelijk niveau nog veel onduidelijkheden zijn en waarbij geldt dat de private sector het grootste aandeel zal hebben in de realisatie van die transitie (PLECK 1.0). Dit is een marktstrategie. De gemeente heeft zelf geen sluitende strategie, of routekaart, om in 2050 een volledige circulaire economie te hebben in Amstelveen. In het PLECK 3.0 wordt expliciet gemaakt dat de gemeente bij circulaire economie ‘vooralsnog een meer faciliterende rol heeft en dat het geen grote uitgaven vraagt’. Op 18 november 2020 heeft het college de motie Houtbouw aangenomen, waarin het college onder andere wordt verzocht te onderzoeken of er een mogelijkheid is om houtbouw te stimuleren. In haar antwoord (23 februari 2021) schrijft het college dat ‘het stimuleren van houtbouw tot op zekere hoogte mogelijk is. Echter, we kunnen niet eisen of afdwingen dat een ontwikkelaar een gebouw van hout maakt, of überhaupt hout gebruikt’.

Hiermee geeft het college duidelijk aan dat haar instrumentarium op dit gebied beperkt is. Er wordt inmiddels wel geëxperimenteerd met houtbouw en in verschillende gebieden wordt toegewerkt naar afspraken met ontwikkelaars. Maar hier heeft de gemeente een stimulerende en faciliterende rol.

DIFTAR staat voor 'gedifferentieerde tarieven'. Het is een systeem waarbij huishoudens betalen voor de hoeveelheid restafval die ze aanbieden. Naast een vast basisbedrag wordt een variabel bedrag in rekening gebracht, afhankelijk van bijvoorbeeld het aantal keren dat de restafvalcontainer wordt geleegd of het gewicht van het aangeboden afval. 17

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

29

4.3

Doeltreffendheid uitvoering

In het onderzoek is gekeken in hoeverre de uitvoering van de gemeente doeltreffend is. Doeltreffendheid betekent de mate waarin een doel daadwerkelijk wordt bereikt, onafhankelijk van de inspanningen die daarvoor zijn geleverd. Deze paragraaf beschrijft de mate waarin de gemeente Amstelveen in staat om haar doelstellingen op inkoop en aanbesteding, grondstoffen en circulair bouwen en gebiedsontwikkeling te realiseren. Op circulaire inkoop en aanbesteding moeten, zoals de gemeente zelf zegt, nog grote stappen worden gezet. Hiervoor is de Leidraad Inrichting Openbare Ruimte (LIOR) vastgesteld. Er wordt niet duidelijk gemaakt dat met de inzet op 6 inkooptrajecten het doel van 50% circulair inkopen en aanbesteden in 2025 wordt gehaald. In PLECK 6.0 (november 2024) staat hierover dat deze zes trajecten vanwege de complexere aanpak 2 tot 2,5 jaar in beslag nemen. Het gaat bij de zes trajecten om de levering van houtproducten, kolken en putdeksels, gebakken verhardingsmateriaal, betonnen verhardingsmateriaal, betonnen rioleringsmaterialen en speeltoestellen. Een volgende meting naar het aandeel circulaire inkopen wordt gekoppeld aan de doelstelling voor 2025. Er is een grondstoffenplan dat naast de focus op scheidingspercentage ook meer de focus legt op de kwaliteit van scheiding. Met een hogere kwaliteit van restproducten kun je namelijk meer hergebruiken, is de aanname.

Ook op het scheidingspercentage huishoudelijk afval en kilo’s restafval per inwoner blijft de gemeente achter op haar eigen doelstelling. Daarom roept de raad in een motie van november 2024 (afvaldoelen behalen) het college op om de voor- en nadelen van een andere inzamelsystemen in kaart te brengen, inclusief de financiële consequenties. Daarbij wordt de notie geplaatst dat geen enkele (vergelijkbare) gemeente de streefdoelen behaalt zonder toepassing van DIFTAR. Hier maakt de raad dus gebruik van vergelijkend onderzoek. Voor circulair bouwen en gebiedsontwikkeling heeft de gemeente een integrerende en stimulerende strategie. Deze transitie zit nog in pioniersfase, met een nadruk op leren en experimenteren. Met de leidraad circulair bouwen en gebiedsontwikkeling worden indicatoren ontwikkeld en aangescherpt. Zoals eerder aangegeven is de gemeente niet in positie om afspraken af te dwingen. De pioniersfase is op te maken uit de inzet van de gemeente: De gemeente stimuleert de ontwikkeling van houtbouw. Bij tenders, aanbestedingen en gunning wordt duurzaamheid voor minimaal 30% meegewogen. Gebouwen die de gemeente Amstelveen zelf bouwt (eigen vastgoed) worden in hout en van biobased of gerecycled materiaal gemaakt, tenzij er een motivatie is waarom dat niet kan.

Bovendien worden gebouwflexibiliteit, losmaakbaarheid en het beperken van de energievraag benadrukt, om een lange levensduur van de gebouwen mogelijk te maken. De gemeente gaat onderzoeken of systeemaanpassingen mogelijk zijn in financiële zin. Hoe kan de toekomstige waarde, oftewel de restwaarde van gebouwen en gebieden, meegenomen worden bij investeringen? Het in 2024 gestarte onderzoek over houtbouw op Legmeer wordt in 2025 uitgevoerd. De gemeente onderzoekt of een grondstoffen hub voor bijvoorbeeld Legmeer behulpzaam kan zijn bij het hergebruik van grondstoffen die vrijkomen na sloop. Zoals eerder aangegeven wordt niet inzichtelijk gemaakt in het PLECK of de gemeente haar doelen op de circulaire economie gaat halen. Regelmatig wordt aangegeven dat er nog veel geleerd en onderzocht moet worden, waardoor inspanningen meer tijd en capaciteit vragen. 4.4

Doelmatigheid uitvoering

In het onderzoek hebben we naast doeltreffendheid ook gekeken naar de doelmatigheid van de uitvoering van de gemeente. Doelmatigheid is de samenhang tussen de realisatie van doelen en de inspanningen die daarvoor geleverd worden. Bij de transitie naar een circulaire economie hanteert de gemeente Amstelveen een marktstrategie (zie toelichting in 4.2). Dit betekent dat de private Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

30 sector het grootste aandeel moet hebben in de realisatie van de doelstelling. Daarbij hoort een strategie om te stimuleren, te verleiden en/of te normeren. Normering is nog niet mogelijk aangezien het wettelijk instrumentarium voor de gemeente om circulariteit af te dwingen ontbreekt. De transitie naar circulaire economie staat nog in de kinderschoenen (zowel landelijk als gemeentelijk). Veel van de inspanningen van de gemeente Amstelveen zijn dan ook gericht op de uitvoering van pilots en (aansluiten bij) kennisontwikkeling. De inzet op kennisontwikkeling is ook terug te zien in de financiële paragraaf van het PLECK. Dit betreft relatief lage bedragen. Circulaire economie Kennisontwikkeling circulair inkopen Circulair slopen en bouwen

2019

2020

2021

2022

€ 100.000

€ 100.000

€ 50.000 € 19.000

2023

2024

€ 12.000

Tabel 4. Investering in circulaire economie. Bron: PLECK 1.0 – 6.0

Op grond van het onderzoek door Overmorgen (mei 2022), dat in het vorige hoofdstuk is toegelicht, is het scenario in onderstaande tabel wat betreft capaciteit (fte’s en budgetten) voorgesteld voor circulaire economie. In dit rekenkamer onderzoek is door de onderzoekers geen inzicht verkregen in het aantal fte’s en de personele uitgaven op circulaire economie. Wel zien we in het PLECK’s dat er weinig budget wordt vrijgemaakt voor circulaire economie. Er is een verzesvoudiging van de inzet nodig in termen van fte’s en bijna een vernegenvoudiging van budget, aldus Overmorgen. Spoor Algemeen Inkoop en aanbesteding Grondstoffen Circulair bouwen Bedrijven en instellingen Totaal

Fte’s (2022) (toegewezen*) 0,1 0,4 0,4 0,1 1 fte

Advies fte’s in 2026 0,8 – 1,2 0,6 – 1,0 0,8 – 1,6 2,0 – 3,0 0,4 – 0,8 6,1 fte

Tabel 5. Fte in 2022 en beoogd in 2026 o.b.v. onderzoek Overmorgen (2022)

*Deze capaciteit is niet specifiek toegewezen aan het thema circulaire economie. Het vraagt vooral om het anders inrichten van bestaand werk. Dit vereist enerzijds extra capaciteit en anderzijds het anders inzetten van de huidige capaciteit. De fte’s in bovenstaande tabel staat dus niet gelijk aan een wervingsopgave op dit thema, maar de inzet die (verdeeld) over de gehele organisatie aangewezen moet worden (p. 27, Overmorgen). Wat is er te vertellen over onderstaande tabel? Altijd toelichten wat je wilt zeggen met een tabel. Spoor Algemeen Inkoop en aanbesteding Grondstoffen Circulair bouwen Bedrijven en instellingen Totaal

Personele uitgaven (2022) €13.000 €42.000 €45.000 €11.000 €111.000

Personele uitgaven (scenario 2026) €177.250 €126.500 €184.000 €395.250 €92.000 €975.000

Tabel 6. Personele uitgaven in 2022 en beoogd in 2026 o.b.v. onderzoek Overmorgen (2022)

Uit de beschikbare financiële informatie van de gemeente is niet op te maken hoe hoog de personele uitgaven zijn op circulair. Er is geen enkele indicatie uit zowel de documentatie en interviews dat de inzet en personele uitgaven op circulair respectievelijk zijn verzesvoudigd en vernegenvoudigd. Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

31

Samengevat, zien we dat over de jaren wordt gewerkt aan duidelijkere indicatoren op circulaire economie, bijvoorbeeld in de Leidraad Duurzaam Bouwen en Gebiedsontwikkelen. De gemeente blijft achter op haar eigen doelen ten aanzien van circulair inkopen en aanbesteden. Hier zijn grote stappen nodig. Er wordt veel verwacht van de private sector, die een groot aandeel heeft in deze transitie. Investeringen van de private sector in de circulaire economie zijn echter niet afdwingbaar door de gemeente. De investeringen van de gemeente zelf zijn laag. Hoewel hard inzicht in aantal fte’s en personele uitgaven ontbreekt, lijken investeringen door de gemeenten op dit thema beperkt en te laag in verhouding tot wat volgens onderzoek (door Overmorgen) noodzakelijk is om circulaire doelen te realiseren.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

32

5

Klimaatadaptatie

Dit hoofdstuk geeft een verdieping op het beleid ten aanzien van klimaatadaptatie. Paragraaf 5.1 geeft voor klimaatadaptatie antwoord op de deelvraag: Wat zijn de doelstellingen en in hoeverre is de gemeente op koers met het bereiken van de gestelde doelen? Paragraaf 5.2 geeft antwoord op de deelvraag: Hoe wordt het duurzaamheidsbeleid uitgevoerd en gerealiseerd in relatie tot gestelde doelen? Paragraaf 5.3 geeft antwoord op de vraag in hoeverre de uitvoering doeltreffend is en paragraaf 5.4 in hoeverre doelmatig. 5.1

Verdieping op doelstellingen van klimaatadaptatie

Om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden is onderzocht in hoeverre de doelen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden zijn. Dit inzicht is voorwaardelijk om een uitspraak te doen in hoeverre de gemeente Amstelveen op koers ligt met het bereiken van de gestelde doelen. Klimaatadaptatie Sinds 2020 wordt de stad klimaatbestendig ingericht, om de stad aan het veranderende klimaat aan te passen. • Uiterlijk in 2050 zal heel Amstelveen klimaat-robuust ingericht zijn. Het gaat om de onderdelen: wateroverlast, droogte, hitte en waterveiligheid.

De gemeente Amstelveen beschouwt klimaatadaptatie als een essentiële opgave om de stad weerbaar te maken tegen de gevolgen van klimaatverandering, zoals hitte, wateroverlast en droogte. In het Actieplan Klimaatadaptatie 2021–2026 is vastgelegd dat Amstelveen in 2050 klimaat-robuust wil zijn ingericht. Dit betekent dat de stad bestand moet zijn tegen extreme weersomstandigheden en dat de leefomgeving duurzaam en gezond blijft. Het is op dit moment lastig te bepalen of Amstelveen voldoet aan de eigen doelstelling. De doelstelling is nog niet specifiek gemaakt, prestatie-indicatoren ontbreken. Deze transitie zit nog in de onderzoekende fase. Klimaatadaptatie heeft betrekking op het aanpassen van onze leefomgeving aan de gevolgen van klimaatverandering. Dit omvat maatregelen om beter om te gaan met extremere weersomstandigheden, zoals hevige regenval, langere droogteperiodes, hittegolven en overstromingsrisico’s. Voorbeelden hiervan zijn het vergroenen van straten en tuinen, het aanleggen van waterbergingssystemen of het bouwen van woningen die bestand zijn tegen hitte. Klimaatadapatie heeft ook betrekking op het aanpassen van gedrag in geval van extreme weersomstandigheden, zoals een hitteplan. Beleid gericht op aanpassing in gedrag, is in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. 5.2

Strategie

De aanpak van klimaatadaptatie was de eerste jaren gericht op kennisontwikkeling, om tot een onderbouwd plan te komen. Dit is ook de lijn van het nationale Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie. Voor Amstelveen is dit uitgewerkt in het Actieprogramma Klimaatadaptatie 2021-2026. De term klimaat-robuust wordt geoperationaliseerd in vier onderdelen: ‘wateroverlast’, ‘droogte’, ‘hitte’ en ‘waterveiligheid’. In nieuwe stedelijke ontwikkelingen van Amstelveen zijn klimaatadaptieve uitgangspunten voor wateroverlast en hitte kaderstellend. Deze worden op basis van advies meegenomen en niet dwingend opgelegd. In het Actieprogramma is aangegeven dat er een lerende cyclus wordt doorlopen tot 2027. In 2026 moet geëvalueerd worden of de gestelde kaders voldoende effect hebben en of de strategie aangepast moet worden naar meer ‘regulerend’ om de doelstelling te halen.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

33 5.3

Doeltreffendheid uitvoering

In het onderzoek is gekeken in hoeverre de uitvoering van de gemeente doeltreffend is. Met doeltreffendheid bedoelen we de mate waarin een doel daadwerkelijk wordt bereikt, onafhankelijk van de inspanningen die daarvoor zijn geleverd. Het is om verschillende redenen niet aannemelijk dat de doelstelling gehaald wordt om uiterlijk in 2050 klimaat-robuust ingericht te zijn. Dit komt omdat de aanpak van klimaatadaptatie een aantal specifieke kenmerken kent: Het onderwerp loopt richting het eind van een (eerste) lerende cyclus in 2027. De focus ligt nu zwaarder op leerdoelen, dan op directe resultaten op adaptatie. Definities en indicatoren van ‘klimaat-robuust’ worden al werkende scherper gemaakt en opgenomen in relevante leidraden. Dit zijn zogenaamde ‘levende’ documenten. De opgave rond klimaatadaptatie neemt niet af, deze wordt groter omdat de temperatuur in Nederland blijft stijgen. -

-

-

-

5.4

De opgave neemt verder toe doordat Amstelveen – net als andere gemeenten – woningen toevoegt en gebieden ontwikkelt. Als deze ontwikkeling niet 100% klimaatadaptief is, dan loopt de gemeente verder achter op haar eigen doel. Dit omdat klimaatadaptatiemaatregelen logischerwijs plaatsvinden op momenten van groot onderhoud. Groot onderhoud kent een cyclus van 40 tot 50 jaar. Klimaatadaptatie is nu één van de opdrachten die wordt meegewogen, maar 100% scores zijn hier niet op in de huidige gebiedsontwikkeling. Alles wat nu niet adaptief ontwikkeld wordt, moet later nog aangepast worden voor 2050. Dit zou dan om directe meerkosten gaan, want er zijn geen koppelkansen met groot onderhoud. In nieuwe stedelijke ontwikkelingen zijn klimaatadaptieve uitgangspunten voor wateroverlast en hitte al kaderstellend. Deze worden op basis van advies meegenomen, niet dwingend opgelegd. In 2026 moet geëvalueerd worden of de gestelde kaders, die nu op basis van advies worden meegenomen, voldoende effect hebben. Het Rijk stelt in vergelijking met de energietransitie weinig aanvullende middelen beschikbaar voor deze opgave. Dit maakt dat de realisatie van de opgave ook grotendeels via reguliere budgetten moet worden opgepakt, een voorbeeld is het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP).

Om voortgang te realiseren op klimaatadaptatie is het noodzakelijk om percentages van (alle ruimtelijke) reguliere budgetten te oormerken voor het treffen van klimaatadaptieve maatregelen. 60% van het gemeentelijk grondgebied is in particuliere handen. De inzet van inwoners en ondernemers is dus essentieel. Doelmatigheid uitvoering

In het onderzoek is gekeken naar de doelmatigheid van de uitvoering rond het duurzaamheidsbeleid. Met doelmatigheid bedoelen we de relatie tussen doelen, resultaten en inspanningen. Voor klimaatadaptatie is dit op twee manieren te benaderen. Ten eerste is het doel om tot 2027 de leercyclus te doorlopen en dus om te leren. Ten tweede heeft de gemeente Amstelveen een doel op de langere termijn om klimaatrobuust te zijn. Ten aanzien van het tweede (klimaatrobuust ingericht in 2050) is nog geen duidelijk tussendoel gesteld en geen meetbare indicator. Ook het monitoringsinstrumentarium is nog in ontwikkeling. Hierop is geen uitspraak mogelijk ten aanzien van doelmatigheid. Wel beschrijven we hieronder onze bevinding op basis van huidige inschattingen van inzet ten opzichte van eerder uitgevoerde onderzoek door Overmorgen in 2022. Ten aanzien van het doel om te leren kunnen we vaststellen dat een lerende aanpak wordt gevolgd. Klimaatadaptatie, zoals uitgewerkt in het actieprogramma Klimaatactieplan Amstelveen 2021-2026, wordt uitgevoerd in een ‘weten, willen, werken’ cyclus. Veel activiteiten in het actieprogramma zijn ook vooral gericht op onderzoek en niet op fysieke realisatie. Amstelveen kiest ervoor om niet meteen de realisatiefase in te gaan, maar daar eerst een gedegen en onderbouwd plan voor te maken.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

34 Met haar onderzoek brengt de gemeente inzicht in de stress punten ten aanzien van klimaatadaptatie. Op basis van dit inzicht zijn ook de 2 hoofdthema’s voor de gemeente Amstelveen geselecteerd: grondwater en hittestress. Het heeft bijvoorbeeld geleid tot de vaststelling van het grondwaterzorgplan. Het is uitgangspunt in reconstructies om verharding te minimaliseren en optimaal te vergroenen. Er wordt aan de hand van onderzoek gericht gedefinieerd welke acties nodig zijn. Dit is doelmatig, maar de tijd dringt steeds meer om ook doeltreffend te zijn. Ook betekent dit dat in de volgende cyclus een versnelling noodzakelijk is in de uitvoering. En dat daarvoor meer capaciteit in de planning, vergunningverlening en uitvoering beschikbaar moet komen. Inzet van middelen op klimaatadaptatie. In het onderzoek door Overmorgen (mei 2022), dat in de vorige hoofdstukken is aangehaald en toegelicht, wordt het volgende scenario voor benodigde capaciteit (fte’s en budgetten) geschetst voor klimaatadaptatie. Het rapport van Overmorgen presenteert een scenario van de benodigde financiële- en personele capaciteit (in fte) die nodig is tot 202618. Dit wordt afgezet tegen het nulscenario van 202219. De kolom met de inzet in fte’s en personele uitgaven in 2024 is in het kader van dit rekenkamer onderzoek toegevoegd.

Spoor Uitvoerings- en advies capaciteit bij water, riolering, groenbeheer, infra, onderhoud, sociaal Participatie Samenwerking MRA Actieplan klimaatadaptatie Totaal Spoor Aanvullende middelen actieplan klimaatadaptatie Bewonersagenda klimaat Uitvoerings- en advies capaciteit Totaal

Fte’s (2022) (toegewezen) 1,0

Fte’s in 2024

Advies fte’s in 2026

0,66

3

0,67 (voor 2 jaar) 0,1 0 1,77 fte

0 0 0,66 1,32 fte

1,5 0,1 0,6 5,2

Personele uitgaven (2022) €165.000

Personele uitgaven (2024) € 80.256

Personele uitgaven (scenario 2026) €177.250

€125.000 In bestaande werkzaamheden €290.000

€ 80.256 €-

€126.500 €450.000

€ 160.512

€800.000

Tabel 7. Fte en personele uitgaven 2022 – 2024 – 2026 o.b.v. onderzoek Overmorgen (2022) en gemeentelijke financiële data (2024)

Dit scenario is gemaakt op basis van een kwantitatieve analyse ondersteund door het Energie Transitie Model. Daarin is bepaald waar de gemeente moet staan in 2026 om het doel van de gemeente Amstelveen op de energietransitie (fossievrij in 2040) lineair teruggerekend te halen. 19 Het onderzoek van bureau Overmorgen ten aanzien van de benodigde middelen voor de uitvoering van de 18

energietransitie is gebaseerd op het advies van de Raad van Openbaar Bestuur (ROB). De ROB heeft dit onderzoek naar de uitvoeringslasten van de klimaattaken voor decentrale overheden laten uitvoeren. In het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte 4 zijn vervolgens middelen gereserveerd voor gemeenten en provincies. Die middelen zijn in het voorjaar van 2023 via de Tijdelijke regeling capaciteit decentrale overheden klimaat- en energiebeleid (CDOKE) beschikbaar gesteld. Dit waren incidentele middelen. Inmiddels is aangegeven dat de CDOKE middelen als structureel mogen worden beschouwd. Dit is relevant omdat de middelen die beschikbaar zijn gesteld aan de gemeente Amstelveen (en alle andere gemeenten in Nederland) zijn gerelateerd aan specifieke taken voor de energietransitie. Dit zijn middelen waarvan uiteindelijk ook het kabinet (Rutte 4) heeft geoordeeld dat zij nodig zijn om de uitvoeringslaten te dekken. Amstelveen heeft in 2022 € 141.000 aan CDOKE middelen ontvangen. In het PLECK 5.0 is voor het eerst aangegeven dat voor de jaren 2023, 2024 en 2025 jaarlijks ongeveer 1,6 miljoen is opgenomen. Het geld moet voor minimaal 90% worden ingezet voor personeelskosten.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

35

Toelichting: in bovenstaande tabel staan de benodigde financiële middelen voor extra personele capaciteit op klimaatadaptatie. De financiering van de fysieke realisatie is hierin niet meegenomen (p. 21, Overmorgen). De informatie in bovenstaande tabel maakt inzichtelijk dat de inzet op klimaatadaptatie sterk achterblijft op wat nodig is om de hele gemeente klimaat-robuust in te richten. Daarbij geldt dat het doel voor klimaatadaptatie niet scherp gedefinieerd is. De gemeente zit nog in een leercyclus om haar doelen, resultaten en interventies te bepalen. De lessen en inzichten uit de leerfase moet volgens de gemeente leiden tot meer doeltreffende en doelmatige uitvoering. Dit onderzoek benoemt diverse factoren die het zeer onwaarschijnlijk maken dat de gemeente in 2050 klimaat-robuust is ingericht.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

36

6

Evaluatie en monitoring

Dit hoofdstuk geeft antwoord op deelvraag 4: hoe geeft de gemeente vorm aan het evalueren en monitoren van het beleid? Om deze vraag te beantwoorden wordt in dit hoofdstuk inzicht gegeven in de kwaliteit van drie evaluatie- en monitoringssystemen van de gemeenten Amstelveen. Ten eerste het PLECK, ten tweede de reguliere P&C momenten en ten derde de CO2 prestatieladder. De CO2 prestatieladder is het duurzaamheidsinstrument dat de gemeente Amstelveen (incl. Amstelveen Sport) helpt bij het behalen van de CO2-emissie reductie doelstellingen. Dit zijn drie instrumenten op basis waarvan expliciet wordt gemonitord en (kan worden) bijgestuurd. 6.1

PLECK

De monitoring op alle drie de transities van duurzaamheid gaat jaarlijks via het PLECK. Het PLECK is voor raadsleden een belangrijke bron van informatie waarin data over alle drie de transities wordt gegeven. Uit interviews blijkt dat de ambtelijke organisatie veel tijd en moeite steekt om het PLECK te maken. Raadsleden gaven in het gesprek met hen aan dat ze veel waardering hebben voor de informatie die in dit document geleverd wordt. Ook de onderzoekers van de rekenkamer zijn positief onder de indruk van het PLECK. In veel gemeenten is de informatie over duurzaamheid zeer versnipperd. Met het PLECK van Amstelveen is dit veel minder het geval. Ook wordt het makkelijker om een trend te ontdekken en inzicht te krijgen in de vele verschillende onderdelen van duurzaamheid. Zoals eerder aangegeven in paragraaf 2.3 geven raadsleden aan dat de duurzaamheidstransities complex zijn en dus is de kwaliteit van informatieverstrekking, evaluatie en monitoring extra belangrijk. Raadsleden geven aan onvoldoende inzicht te hebben op de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid. Op de rolopvatting van de raad gaan wij in het volgende hoofdstuk dieper in . Voor adequate evaluatie en monitoring hebben wij de volgende verdiepende inzichten: Tijdigheid: Veel van de data die de gemeente gebruikt voor haar evaluatie en monitoring komt uit landelijke databronnen.

Nadeel daarvan is dat veel data niet actueel is zijn, bijvoorbeeld de Klimaatmonitor loopt tot wel 2 jaar achter. Daarbij komt dat de raad éénmaal per jaar een update krijgt in de vorm van PLECK – naast incidentele raadsinformatiebrieven. Dit maakt dat informatie over effecten van duurzaamheidsbeleid van de gemeente weinig actueel is. Inzicht in effect van participatie en communicatie: Voor het succes van de transities is de inzet van inwoners en bedrijven essentieel. Deze inzet valt buiten de scope van dit onderzoek. Maar een methodiek of plan hoe het effect van maatregelen rondom participatie gemonitord wordt ontbreekt voor klimaatadaptatie en circulaire economie. Het monitoren van de openbare ruimte en nieuwbouwprojecten door projectontwikkelaars is van belang om te zien of klimaatrobuuste en circulaire richtlijnen worden ingevuld. Bij de energietransitie wordt hier binnen de buurtaanpak wel inzicht op ontwikkeld. Verbinding doel, resultaat en inspanning: In het PLECK wordt in aparte hoofdstukken informatie geleverd over doelen, resultaten en inzet (middelen). De samenhang hiertussen is lastig tot niet te achterhalen. Er wordt wel op individuele prestatie-indicatoren geëvalueerd, maar daarmee krijgt de lezer nog geen beeld of de gemeente op schema ligt om het grotere doel te halen.

Je moet – zoals wij nu doen met dit onderzoek – veel puzzelstukjes bij elkaar leggen om tot een goed onderbouwd beeld te komen. We zien de vraag van raadsleden om een CO2-routekaart als indicator dat ook zij moeite hebben om een integraal beeld te vormen. Eigen analyses delen: In interviews wordt regelmatig aangegeven dat er intern vaak wordt geevalueerd. Dit zijn niet altijd formele analyses en met name bedoeld om de uitvoering bij te stellen, niet om te delen met de raad. Een goede praktijk, maar niet zichtbaar voor raadsleden. Raadsleden geven aan een kennisachterstand te ervaren op duurzaamheid ten aanzien van de wethouder en de ambtelijke organisatie. Nu worden vooral resultaten gedeeld en is daarbij regelmatig sprake van vertraging of uitloop wegens complexiteit. Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

37

Inzicht in de complexiteit wordt echter weinig gedeeld en zou de kwaliteit van gesprek tussen college en raad en kaderstelling door de raad kunnen verhogen. Afwegingen tussen duurzaamheid en aanpalende beleids- en uitvoeringspraktijk: Het is een expliciete overweging van het college om in het PLECK niet andere ‘domeinen’ en portefeuilles te behandelen (PLECK 1.0). Maar inmiddels is de energietransitie in de fase van uitvoering. Daarmee is het succes van de energietransitie grotendeels afhankelijk van andere onderdelen van de organisatie, zoals ruimtelijke ordening, wonen en economie. Doelstellingen van duurzaamheid botsen in de praktijk ook steeds vaker met andere doelstellingen van de gemeente. Zoals behoud aan biodiversiteit (denk aan vleermuizen) botst met de wens om voortvarend te isoleren. Of de wens om meer groen toe te voegen aan de openbare ruimte kan botsen met de wens om schaarse ruimte voor andere functies te gebruiken. Hetzelfde geldt voor ruimtegebruik voor energie infrastructuur, zoals transformatorhuisjes, inclusief de ruimte voor kabels en leidingen. Die botsing komt nu niet goed in beeld in het PLECK. Daarmee ziet de raad maar een deel van de opgave. De energietransitie en klimaatadaptatie zijn ruimtelijke opgaven en vragen om volledige integratie in aanpalend beleid en budgetten, zoals meerjarige onderhoudswerken in het openbaar gebied.

Binnen de gemeente gaat het daarbij om economie (bedrijfsleven), gebiedsontwikkeling, participatie, wonen etc. En dan is dit alleen nog maar het interne samenspel. De keuzes die door het college worden gemaakt (en de effecten op duurzaamheidsdoelen) wanneer doelen in de uitvoerig botsen, zijn binnen het huidige instrumentarium van monitoring en evaluatie niet helder in beeld voor de raad. 6.2

Reguliere P&C momenten

De reguliere P&C momenten van Amstelveen zijn hieronder toegelicht op basis van een regulier jaar. Al deze documenten worden door het college aan de raad aangeboden en door de raad vastgesteld. Moment in jaar P&C document

Juni 2024 Perspectiefnota

Oktober 2024 Programmabegroting 2025

Wat gebeurt er

- Vaststelling kaders programmabegroting 2025 - Actualisatie lopende begroting (1e tijdvak)

- Vaststellen begroting 2025

Oktober 2024 Begrotingsrechtmatigheid en budgetoverheveling - Vastlegging welke budgetten van 2024 worden overgeheveld naar begroting 2025 - Actualisatie 2e tijdvak lopende

Mei 2025 Jaarrekening Accountsverklaring - Financiële en beleidsmatige verantwoording over 2024

Tabel 8. P&C momenten Amstelveen

In haar interim-bevindingen jaarrekening 2024 adviseert de accountant (PWC) om beter op de opgaven te sturen, door klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen onderdeel te laten zijn van de P&Ccyclus. Er is geen directe koppeling tussen de duurzaamheidsdoelen, zoals die zijn vastgesteld, en de verantwoordingsdocumenten in de P&C cyclus. Dit bevestigt onze bevinding dat raadsleden, op basis van de P&C documenten, niet kunnen vaststellen of Amstelveen doelmatig haar beleid uitvoert. 6.3

CO2 prestatieladder

Naast bovenstaande monitoring (P&C en PLECK) is er een specifieke monitor op CO2 reductie van de gemeentelijke organisatie. Dit is de CO2 prestatieladder. Met dit instrument wordt de eigen organisatie gestimuleerd om de uitstoot van CO2 te reduceren. Jaarlijks wordt aan de hand van de ladder in kaart gebracht hoe de CO2-uitstoot en het energieverbruik van de gemeentelijke organisatie zich ontwikkelt ten opzichte van de nulmeting. De CO2-prestatieladder richt zich op de gemeentelijke organisatie, maar ook op bedrijven waarvan de gemeente 100% aandeelhouder is

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

38 (bijvoorbeeld Amstelveen Sport B.V.). Onderdeel van de aanpak met de prestatieladder is communicatie over de resultaten. Het is een vereiste voor certificering. De ladder biedt sinds 2022 helder inzicht in de CO2uitstoot op aspecten. Er wordt aangegeven op welk aspect de grootste opgave ligt en het stelt de gemeente in staat gerichte maatregelen te ontwerpen. Zo is op basis van de eerste prestatieladder in 2022 plannen gemaakt om het wagenpark van de gemeente te elektrificeren. Deze plannen zijn inmiddels door de gemeenteraad aangenomen. Voor het gemeentelijk vastgoed wordt een zogeheten routekaart opgesteld. Meer over gemeentelijk vastgoed in hoofdstuk 8.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

39

7

Rolneming Raad

Dit hoofdstuk beschrijft de beantwoording op deelvraag 6 van dit onderzoek: In hoeverre wordt de gemeenteraad op adequate wijze betrokken bij de (bij)sturing op doelrealisatie? Om deze vraag te beantwoorden is gesproken met een vertegenwoordiging van de raad over de vraag in hoeverre de gemeenteraad op adequate wijze betrokken wordt bij de (bij)sturing op doelrealisatie. Het betreft de kaderstellende en controlerende rol. Daarnaast is in de ambtelijke interviews ook gevraagd naar de positie van de raad. Om de feitelijke rolneming te beoordelen is gekeken naar moties en vragen die zijn ingebracht door raadsleden en is in beeld gebracht hoe raadsleden hun rolneming waarderen. Paragraaf 7.1 beschrijft de bevindingen op de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad en paragraaf 7.2 beschrijft de beleving van de gemeenteraadsleden hierop. 7.1

Kaderstelling en controle

De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van duurzaamheid. Raadsleden hebben een actieve rol gespeeld in het bepalen van de doelstellingen op duurzaamheid van de gemeente Amstelveen. Voor alle relevante beleidskaders heeft de raad kaders kunnen stellen, is zij betrokken, geïnformeerd en wordt de raad in staat gesteld om te controleren. Raadsleden krijgen op vaste momenten informatie in de reguliere P&C cyclus . Daarnaast is er periodiek informatie beschikbaar, zoals jaarlijks het PLECK sinds 2019. Er is incidentele informatie, zoals bij raadsinformatieavonden op specifieke thema’s. Recent is de raad bijvoorbeeld meegenomen in relevante ontwikkelingen ten aanzien van de warmtetransitie. Er is de laatste jaren door de raad een aantal moties ingediend én aangenomen bij het vaststellen van het PLECK, waarin het college wordt aangespoord om meer inzicht te bieden op de voortgang van (onderdelen van) duurzaamheidsbeleid. -

-

-

-

-

De motie ‘Amstelveense daken klimaatproof’, is een aansporing om meer te doen om daken klimaatproof te maken (PLECK 1.0) De motie ‘Innovatie en duurzame infrastructuur’ is een aansporing om meer te doen op circulaire economie, met name recycling en wateroverlast (PLECK 4.0) De motie ‘Een PLECK onder de zon’ roept op tot versnelling omdat de gestelde duurzaamheidsdoelen van PLECK niet gehaald worden met de continuatie van het huidige beleid. De focus ligt hierbij op huishoudens helpen te verduurzamen en prestatieafspraken maken met corporaties. (PLECK 4.0) De motie ‘Warmer hart voor Amstelveen’ vraagt meer inzet op warmte, omdat het percentage hernieuwbare warmte 15% onder de landelijke doelstelling voor 2020 ligt en omdat de CO2 uitstoot 20% boven de landelijke doelstelling van 2020 ligt. (PLECK 4.0) De motie ‘Naar een volledig CO2-uitstoot vrije gemeente’ vraagt voorstellen te doen over of en hoe zo snel mogelijk CO2 uitstoot beprijzing gerealiseerd kan worden voor relevante gemeentelijke producten een diensten die ingekocht en/of aanbesteed worden en om dit te verwerken in de gemeentelijke inkooppraktijk. (PLECK 5.0) De motie ‘Afvaldoelen behalen’ roept op tot meer inspanningen op de afvaldoelen, omdat de gemeente achterblijft op het scheidingspercentage (rond 60% realisatie t.o.v. 75% doel en rond 150 kg restafval t.o.v.

100 kg per inwoner per jaar) (PLECK 6.0) De motie ‘Routekaart CO2-reductie, is een oproep van de raad om een CO2-routekaart te maken (PLECK 6.0).

Deze moties laten zien dat de raad het college aanspoort om vaart te maken én om inzicht te bieden in de mijlpalen van de transitie(s).

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

40

7.2

Beleving van raadsleden

Aan de hand van diverse stellingen en vragen is een gesprek gevoerd met een vertegenwoordiging van de raad. Eén van de stellingen ging over hoe raadsleden ervaren dat zij worden geïnformeerd over de doelen, doelmatigheid en doeltreffendheid. Hierop geven raadsleden aan dat ze redelijk (7) tot goed (3) worden geïnformeerd over de doelen, doelmatigheid en doeltreffendheid. Raadsleden hebben waardering voor het PLECK en zeggen ook dat het PLECK steeds duidelijkere informatie geeft ten aanzien van doelen en de prestatie-indicatoren. Dit maakt dat voor enkele doelen de prestatie ook steeds beter te volgen is. Acht (8) van de twaalf (12) raadsleden denkt dat de duurzaamheidsdoelen niet haalbaar zijn. Bij die verwachting, zou je een kritischere raad kunnen verwachten. Toch zijn de afgelopen jaren niet veel moties ingediend bij de behandeling van het PLECK. Ook de ambtelijke organisatie geeft aan geen kritische raad te ervaren. Een deel van de verklaring kan mogelijk liggen in de mate waarin hij zichzelf in staat achten hun rol uit te voeren. Negen (9) van de twaalf (12) raadsleden die aan het gesprek deelnamen geven aan dat zij ‘redelijk’ tot ‘niet goed’ in staat zijn om hun kaderstellende en controlerende rol op duurzaamheid uit te voeren. De reden die zij hiervoor geven, is dat zij duurzaamheid een complex onderwerp vinden.

Het is veelomvattend en zij hebben het gevoel een kennisachterstand te hebben. Daardoor zijn ze meer volgend dan proactief of actief vragend. Ten slotte, raadsleden zijn gevraagd te reflecteren op hoe zij vinden dat zij zichzelf in positie brengen om adequaat te kunnen sturen. Hierop geven raadsleden aan dat ze zichzelf redelijk (5) tot niet goed (4) in positie brengen. Kortom, raadsleden geven aan dat zij redelijk tot goed worden geïnformeerd over de doelen, doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Raadsleden denken overwegend dat doelen niet haalbaar zijn en geven ook aan dat ze redelijk tot niet goed in staat zijn om hierop effectief haar rol te kunnen pakken. Dit laatste overwegend wegens de complexiteit van het onderwerp en de ervaren kennisachterstand. De raad is ook kritisch over hoe hij zichzelf in positie brengt om te kunnen sturen.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

41

In die lijn lijkt het logisch dat tijdens de bespreking van PLECK 6.0 (november 2024) een motie is aangenomen waarin de raad het college oproept ‘in PLECK 7.0 visualisaties op te nemen die zicht geven op de opgave om in 2040 alle energiegebruik in geheel Amstelveen hernieuwbaar te laten zijn. En om in het verlengde daarvan een beknopte routekaart te presenteren, met mogelijke tussenstappen die de gemeente, in samenwerking met inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven zou kunnen doorlopen om de gestelde 2040 doelen te bereiken.’ (motie Routekaart CO 2reductie, 13 november 2024). In de toelichting op deze motie beschrijft de raad dat ‘het debat over CO2-reductie in de raad geïnformeerd moet plaatsvinden. En dat hiervoor breed zicht moet zijn op data rond CO2 uitstoot in Amstelveen en haar bronnen’. Daarmee geeft de raad duidelijk aan dat zij dit soort data tot nu toe gemist heeft om een goed geïnformeerd debat te kunnen voeren.

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

42

8

Verdiepende cases

In dit hoofdstuk verdiepen we het onderzoek op twee onderwerpen: de ‘verduurzaming maatschappelijk vastgoed’ (paragraaf 8.1) en ‘de buurtaanpak’ om buurten klaar te maken voor de transitie naar aardgasvrij (paragraaf 8.2). We verdiepen het onderzoek op de verduurzaming van maatschappelijk vastgoed omdat de gemeente hierop veel invloed heeft én omdat het direct bijdraagt aan de energietransitie. De term maatschappelijk en gemeentelijk vastgoed worden beide gebruikt in Amstelveen en hebben dezelfde lading. Het gemeentelijk vastgoed van Amstelveen omvat 69 panden die eigendom zijn van de gemeente. Deze panden moeten uiterlijk in 2030 gasloos zijn om aan de eigen doelstelling van de gemeente te voldoen. Dit is het eerste doel dat gehaald moet worden door de gemeente. Daarnaast is dit een opgave waarover de gemeente zelf kan besluiten en zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering. Daarom is deze casus interessant. We verdiepen het onderzoek op de buurtaanpak omdat het een indicator is voor hoe de gemeente invulling geeft aan haar doel om fossielvrij te zijn in 2040 en welke inzet en organisatie dit vraagt. De buurtaanpak richt zich op de eerste buurten in de transitie aardgasvrij. In deze buurtaanpak heeft de gemeente een ‘faciliterende’ rol. Het is een gebiedsgerichte aanpak en gericht op woningeigenaren.

Deze eerste buurtaanpak is bedoeld om lessen te trekken ten behoeve van de aanpak van volgende buurten. Dit hoofdstuk geeft voor beide cases antwoord op de deelvragen: • hoe wordt het duurzaamheidsbeleid uitgevoerd en gerealiseerd in relatie tot de gestelde doelen? (deelvraag 3) • en hoe geeft de gemeente vorm aan het evalueren van het beleid? (deelvraag 4). Om inzichten te geven over de uitvoering wordt voor beide cases eerst een verdieping gegeven op de doelstelling, de gekozen strategie en beleid (8.1.1 en 8.2.1). Vervolgens is onderzocht in hoeverre de uitvoering in overeenstemming is met beleid (8.1.2 en 8.2.2) en hoe (bij)sturing plaatsvindt (8.1.3 en 8.2.3). Het normenkader bevat verdiepende vragen (bijlage 1), waarop dit onderzoek is gericht.

8.1 Verdieping maatschappelijk vastgoed 8.1.1

Strategie maatschappelijk vastgoed

In het beleid heeft de verduurzaming van maatschappelijk vastgoed hoge prioriteit vanuit de voorbeeldrol die de gemeente hierin heeft. In de nota gemeentelijk vastgoed uit 2022 is op te maken dat de gemeente Amstelveen maatschappelijk vastgoed definieert als20: • De verhuur van gemeentelijke gebouwen en gronden aan instellingen die aanspraak maken op een gemeentelijke subsidie (voor de beoogde activiteiten) en; • De exploitatie van binnen- en buitensportaccommodaties door de Stichting Amstelveens Sportbedrijf (Amstelveen Sport B.V.). Onder de eerste categorie vallen gebouwen van de scouting, gemeentelijk huisvesting, onderwijshuisvesting en voorschoolse educatie, volkstuinen, ateliers, een werfgebouw (op Zorgvlied) en bijvoorbeeld welzijnscentra. In november 2017 sprak de raad met de motie ‘verduurzaming gemeentelijk vastgoed’ uit dat versneld verduurzamen van het gemeentelijk vastgoed een adequaat middel is om de voorbeeldfunctie van de gemeente op klimaat in te vullen. De gemeenteraad verzocht het college om scenario’s uit te werken om het gemeentelijk vastgoed versneld energieneutraal te maken en deze halverwege 2018 te presenteren. Dit is niet gedaan.

20

Bij nota vastgoed, bijlage 2 ‘gemeentelijk vastgoed van algemeen belang’

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

43 Vanaf 2018 zijn stapsgewijs verduurzamingsmaatregelen genomen. Hierover is de raad geïnformeerd. In december 2022 is het projectplan ‘transitie naar energie neutrale gebouwen gemeentelijk vastgoed gemeente Amstelveen’ opgesteld. Dit is het eerst beschikbare plan dat invulling geeft aan de motie. Uit dit plan blijkt dat de strategie voor gemeentelijk vastgoed voorheen gericht was op 1) het verkleinen en herstructureren van de gebouwenvoorraad, waarbij de gemeente aansluit bij natuurlijke momenten; 2) het voldoen aan de energielabel informatieplicht en de wettelijke energiemaatregelen voor gebouwen met een groot energieverbruik21, met een aanpak per gebouw waarbij gestuurd werd op het maken van een labelsprong naar A; en 3) op het benutten van technisch geschikte daken voor plaatsing van extra zonnepanelen of voor groene daken (koppeling met de groen en klimaatadaptatie). Bij het projectplan is een bijlage (gebouwenbestand gemeentelijk vastgoed) toegevoegd, met een overzicht van 72 gebouwen, waarvan één gebouw is gesloopt. Dit bestand is van februari 2022. In het bestand is voor 71 bestaande gemeentelijke gebouwen gedefinieerd wat het bouwjaar is, het energielabel, of het voor eigen gebruik of verhuur is en het aantal vierkante meters. Ook wordt er bij 19 gebouwen een opmerking geplaatst.

Twee gebouwen worden vervangen, twee gebouwen worden verplaatst, 9 gebouwen worden vervangen, verplaatst, of (mogelijk) gesloopt en bij 5 gebouwen staat dat ze worden verduurzaamd. Bij 51 gebouwen staat geen opmerking. In dezelfde bijlage is een selectie van 17 gebouwen gemaakt (zie hieronder figuur 4). Het projectplan geeft aan dat de gemeente start met een quickscan (bij deze gebouwen), omdat hier naar verwachting, de grootste CO2-reductie kan worden behaald. Uit dit overzicht blijkt dat er voor ongeveer de helft van deze geselecteerde gebouwen niet aangesloten kan worden op een natuurlijk moment voor 2030.

Figuur 4. Overzicht geselecteerde gebouwen. Bron: Gebouwenbestand gemeentelijk vastgoed 2023

Voor het overgrote deel van de lijst van 71 gebouwen wordt dus het (natuurlijke) moment van verduurzaming niet genoemd. Er wordt ook niet aangegeven hoe de gemeente zowel de geselecteerde gebouwen (17) als de niet geselecteerde gebouwen (54) vóór 2030 gaat verduurzamen. Het ontbreekt aan een sectorale routekaart.

Gebouwen die per jaar meer gebruiken dan 50.000 kWh of 25.000 m3 gas. De gemeente is overigens ook verantwoordelijk toezicht en handhaving van deze wettelijke maatregelen in haar gemeente. 21

Rekenkamer Amstelveen

juli 2025

44

In de PLECK 5.0 (december 2023) is opgenomen dat een ‘routekaart’ wordt opgesteld. Deze routekaart moet duidelijk aangegeven op welke wijze de doelen (t.a.v. verduurzaming maatschappelijk vastgoed) zijn te bereiken (akkoord college-advies 31 januari 2023). De routekaart moet inzicht geven waar de gemeente Amstelveen nu staat met het gemeentelijk vastgoed. En hoe zij daarna op een kosteneffectieve manier kan toewerken naar CO2-arm en aardgasvrij vastgoed. De sectorale routekaart22 voor gemeentelijk maatschappelijk vastgoed is een bekend instrument dat beschrijft hoe gemeenten het streef- en einddoel voor CO2-reductie kunnen halen. PLECK 5.0 (2023) en 6.0 (2024) geven aan dat aan deze routekaart wordt gewerkt. De routekaart is op het moment van dit rekenkamer onderzoek nog niet gemaakt. Voor de strategie valt verder op: In het projectplan werd nog wel beoogd om de verduurzaming van gemeentelijke gebouwen aan te laten sluiten bij het beleid op de warmtetransitie en specifiek bij Buurtuitvoeringsplannen (BUP). De focus van de later opgestelde buurtaanpak is echter komen te liggen op woningeigenaren (particulier bezit). Aansluiting bij maatschappelijk vastgoed is geen onderdeel van de buurtaanpak23.

De strategie is niet gericht op samenhang tussen gebouwen, bijvoorbeeld hoe kunnen gebouwen van elkaars energie gebruik maken (op papier) of aansluitingscapaciteit met het oog op netcongestie (afspraken hierop met de netbeheerder). Het bevat geen samenhang met andere energievragen van de gemeentelijke organisatie, zoals hoe kan een gebouw bijdragen aan elektriciteit voor het eigen wagenpark en voor elektrisch vervoer van medewerkers. 8.1.1.1 Doelstelling en prestatie indicatoren De duurzaamheidsdoelstelling voor het gemeentelijk vastgoed is de afgelopen jaren verscherpt. De doelstelling was vanaf PLECK 1 tot het PLECK 4.0 dat ‘vijftig (50) gebouwen van het gemeentelijk vastgoed energielabel A moeten hebben in 2030’. PLECK 5.0 (2023) wijzigde de doelstelling naar ‘het gemeentelijk vastgoed is in 2030 gasloos’. Met deze wijziging komt de doelstelling van het eigen vastgoed meer in lijn met de doelstelling om de stad in 2040 onafhankelijk te laten functioneren van fossiele brandstoffen. In het projectplan zijn de volgende indicatoren opgenomen voor die de voortgang in de verduurzaming van het gemeentelijk vastgoed zichtbaar maken: (i) Implementatie: %-CO2 besparing per pand en (ii) Effect: elektriciteitsverbruik (kWh), gasverbruik (m3 gas) en waterverbruik, per pand en in totaal en per m2 bruto vloeroppervlak (BVO).

Deze indicatoren geven zicht op energiegebruik en in hoeverre er sprake is van energieneutraliteit. De manager vastgoed geeft aan dat 5 van de geselecteerde gebouwen inmiddels gasloos is gemaakt. Deze zijn gasloos doordat ze zijn aangesloten op stadsverwarming dan wel voorzien zijn van een WKO-installatie. En er is gestart met het eerste gebouw aan de Noorddammerweg 5155.24 8.1.1.2 Financiën en verantwoordelijkheden Er is gekeken naar het projectplan om inzicht te krijgen in de benodigde budgetten. In het projectplan maatschappelijk vastgoed (december 2022) is opgenomen dat het project door de afdeling vastgoed wordt gemanaged, begeleid en gerealiseerd. In het plan staat (p.5) dat op dat moment – eind 2022 – en in de nabije toekomst geen capaciteit binnen de eigen formatie aanwezig is. Hiervoor zal vastgoed een externe projectleider moeten inhuren. Gezien de complexiteit van de vastgoedopgave, is de verwachting dat deze projectleider voor langere tijd beschikbaar moet zijn. Er wordt rekening gehouden met een duur van 2 tot 3 jaar en gemiddeld 1 tot 2 dagen in de wijk. De kosten hiervoor worden in totaal geraamd op €150.000 - €200.000,-. 22

Verduurzaming gebouwen – Gemeentelijk vastgoed | RVO.nl Toen het projectplan voor verduurzaming gemeentelijk vastgoed werd opgesteld was de buurtaanpak nog niet gestart. Op dat moment was niet te bepalen welk deel van de opgave van het gemeentelijk vastgoed meegenomen konden worden in de buurtaanpak. 24 Aanvullende informatie van de portefeuillemanager vastgoed en de teamleider vastgoed per mail verkregen 23