Rekenkamerrapport duurzaamheidsbeleid gemeente Amstelveen
Tekst van het document
2025
Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid duurzaamheidsbeleid
Eindrapportage
Rekenkamer Amstelveen 11 juli 2025
2
Colofon
Rekenkamer Amstelveen Felix van Beek (voorzitter) Juliette Mies Clemens Sengers Ilika Polderman (secretaris)
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
3
Inhoud Samenvatting
5
Nota van bevindingen
10
1
Onderzoeksverantwoording 1.1 Aanleiding onderzoek 1.2 Doelstelling 1.3 Afbakening 1.4 Onderzoeksvragen 1.5 Onderzoeksmethoden 1.6 Leeswijzer
11 11 11 11 11 12 13
2
Beleidskaders duurzaamheid 2.1 Drie transities en onderliggende opdrachten 2.2 Aansluiting lokale ambities en doelstellingen met Europese en landelijke kaders 2.3 Overzicht van beleid dat duurzaamheid omvat 2.4 Borging in aanpalend beleid
14 14 15 16 18
3
Energietransitie 3.1 Verdieping op doelstellingen energietransitie 3.2 De strategie 3.3 Doeltreffendheid uitvoering 3.4 Doelmatigheid uitvoering: inzicht in samenhang doelen en inspanningen
20 20 21 21 23
4
Circulaire economie 4.1 Verdieping op doelstellingen van circulaire economie 4.2 Strategie 4.3 Doeltreffendheid uitvoering 4.4 Doelmatigheid uitvoering
27 27 28 29 29
5
Klimaatadaptatie 5.1 Verdieping op doelstellingen van klimaatadaptatie 5.2 Strategie 5.3 Doeltreffendheid uitvoering 5.4 Doelmatigheid uitvoering
32 32 32 33 33
6
Evaluatie en monitoring 6.1 PLECK 6.2 Reguliere P&C momenten 6.3 CO2 prestatieladder
36 36 37 37
7
Rolneming Raad 7.1 Kaderstelling en controle 7.2 Beleving van raadsleden
39 39 40
8
Verdiepende cases 8.1 Verdieping maatschappelijk vastgoed 8.1.1 Strategie maatschappelijk vastgoed
42 42 42
8.1.2
Uitvoering maatschappelijk vastgoed
46
8.1.3
Evaluaties en bijsturing
46
8.2 Verdieping buurtaanpak 8.2.1 Strategie buurtaanpak
47 47
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
4 8.2.2
Doelstelling en prestatie-indicatoren
48
8.2.3
Uitvoering Buurtaanpak
48
8.2.4
Evaluaties en bijsturing
49
Conclusies
50
Aanbevelingen
51
Bestuurlijke reactie
55
Nawoord Rekenkamer
58
Bijlagen Bijlage 1. Normenkader Bijlage 2. Geraadpleegde documenten Bijlage 3. Interviews Bijlage 4. Toelichting op duurzaamheidsbeleid Bijlage 5. Duurzaamheid in aanpalend beleid
59 59 61 62 62 66
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
5
Samenvatting De Rekenkamer van Amstelveen onderzocht de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde duurzaamheidsbeleid in de gemeente Amstelveen. Onder doeltreffendheid verstaan we in hoeverre de gemeente de gestelde doelen en resultaten behaalt. Onder doelmatigheid verstaan we de relatie tussen de inzet van middelen en de bereikte resultaten. Daarbij keken we naar de duurzaamheidsdoelen van de gemeente zelf, ingedeeld op basis van drie grote transities: de energietransitie, circulaire economie en klimaatadaptatie. Naast generiek onderzoek naar de drie transities is specifiek gekeken naar de initiatieven rond ‘verduurzaming maatschappelijk vastgoed’ en ‘de buurtaanpak’. De hoofdvraag van het onderzoek is: in hoeverre is het gevoerde beleid in de gemeente Amstelveen op het gebied van duurzaamheid doeltreffend en doelmatig? Conclusies en korte toelichting Transities kennen een grote mate van complexiteit. Zowel omdat het eindbeeld en oplossingen veelal niet eenduidig zijn, het feit dat kaders en randvoorwaarden ontbreken of aan verandering onderhevig zijn én door de grote verwevenheid binnen en tussen vraagstukken. Gegeven deze context concluderen we over het duurzaamheidsbeleid van de gemeente Amstelveen het volgende: 1. Het duurzaamheidsbeleid van Amstelveen is duidelijk en sluit op hoofdlijnen aan bij landelijke en Europese beleidskaders en indeling. 2.
De doelen op klimaatadaptatie en circulariteit sluiten aan op landelijke doelen. De ambitie van de gemeente op energietransitie én specifiek op verduurzaming van gemeentelijk vastgoed ligt hoger dan de ambitie van het Rijk. 3. Het ‘Plan voor Energietransitie, Circulaire economie en Klimaatadaptatie’ (hierna: PLECK) geeft op hoofdlijnen in één document inzicht in alle onderdelen van de duurzaamheidstransitie. Het zicht op voortgang ontbreekt echter, alsook het zicht op de samenhang tussen de drie transities en het zicht op de tactische overwegingen en keuzes. 4. Het is niet aannemelijk dat de doelen voor alle drie de transities binnen de huidige kaders gehaald worden. 5. In het onderzoek is het niet mogelijk gebleken om vast te kunnen stellen in hoeverre sprake is van doelmatige inzet van middelen in de drie transities. 6. Leren is niet in alle transities expliciet verankerd; 7. De gemeenteraad is onvoldoende in positie om (bij) te sturen op de duurzaamheidsopgaven. Hierna volgt een korte toelichting per conclusie en tot slot zijn de aanbevelingen van de Rekenkamer weergegeven. 1.
Duurzaamheidsbeleid in lijn met landelijke en Europese kaders De gemeente Amstelveen maakt in haar duurzaamheidsbeleid onderscheid tussen drie grote transities: de overgang van een fossiele naar een volledig duurzame en meer decentrale energievoorziening (de energietransitie), de aanpassing van de leefomgeving om de effecten van opwarming op te vangen (klimaatadaptatie) en de overgang van een lineaire naar een ‘circulaire economie’. Met deze indeling sluit de gemeente aan op de ordening van het Rijk en Europa. Op de volgende pagina staat een overzicht van onderwerpen die de gemeente Amstelveen schaart onder deze drie transities. Ook deze zijn in grote lijnen herkenbaar en overeenkomstig (inter)nationale beleidslogica. Over deze onderwerpen rapporteert het college jaarlijks in haar Plan voor Energietransitie, Circulaire Economie en Klimaatadaptatie (het PLECK).
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
6
Overzicht duurzaamheid o.b.v. het Plan voor Energietransitie, Circulaire economie en Klimaatadaptatie
2. Hoge ambities op de energietransitie in Amstelveen De gemeente Amstelveen heeft stevige ambities voor de energietransitie, waar de Amstelveense doelen hoger liggen dan die van het Rijk. Zo wil de gemeente Amstelveen in 2040 onafhankelijk functioneren van fossiele brandstoffen, terwijl Nederland de ambitie heeft om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Het verschil in ambitie zit in tijd (2040 in plaats van 2050), maar ook op inhoud verschilt deze. Klimaatneutraal betekent namelijk dat broeikasgasemissies gecompenseerd kunnen worden door bijvoorbeeld extra beplanting. Het doel van de gemeente Amstelveen laat deze ruimte voor compensatie niet. De ambitie om het maatschappelijk vastgoed in 2030 gasloos te hebben is aanzienlijk hoger dan de doelstelling van het Rijk (2050). De ambities en doelen op het gebied van circulaire economie en klimaatadaptatie liggen wel in lijn met (inter)nationale kaders. 3. Het PLECK brengt alle onderdelen in één document samen, maar zicht op voortgang, de samenhang tussen de drie transities, de tactische overwegingen en keuzes ontbreekt Raadsleden hebben veel waardering voor het PLECK. Dit document wordt jaarlijks beter en brengt veel informatie over de transities en bovenstaande onderwerpen samen. Maar transities en onderwerpen zijn nauwelijks met elkaar verbonden. Daarmee is het ook lastig om de samenhang te zien.
Voor de belangrijkste doelen ontbreekt inzicht in de voortgang. Het is daarmee voor raadsleden lastig voortgang te volgen en vast te stellen of de (hoge) doelstellingen gerealiseerd worden. 4. Het is niet aannemelijk dat de doelen voor alle drie de transities binnen de huidige kaders gehaald worden Niet alle doelen zijn even goed meetbaar (gemaakt), waardoor het lastig is om een uitspraak te doen over in hoeverre doelen gerealiseerd worden. Maar op basis van de voortgang die wél meetbaar is, concluderen we dat ambities op de drie transities waarschijnlijk niet gerealiseerd worden. Hierna volgt een korte toelichting per transitie. De energietransitie De strategie en financiële dekking van de gemeente om de energietransitie met 10 jaar te versnellen ontbreken. Daarbij loopt de uitvoering tegen verschillende belemmeringen aan, waaronder netcongestie, en ontbreekt het op onderdelen nog aan kaders en instrumentarium.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
7 In het onderzoek is specifiek gekeken naar ‘verduurzaming van het maatschappelijk vastgoed’ en ‘de buurtaanpak’. Voor de ambitie om al het gemeentelijk vastgoed al in 2030 gasloos te hebben ontbreekt een plan en routekaart. Het aantal gemeentelijke panden dat nog van het gas af moet voor 2030 is te groot en de benodigde maatregelen zijn te complex om dit doel te halen. De raad wordt jaarlijks met een raadsbrief geïnformeerd over de gemeentelijke gebouwen die tot 2030 worden verduurzaamd. Uit een lijst van 71 gemeentelijke gebouwen die Amstelveen heeft, zijn 17 gebouwen geselecteerd die prioriteit hebben. Daarvan lijken nu 5 gebouwen gasloos en kunnen, na goedkeuring van de perspectiefnota, nog eens 4 gebouwen tot 2030 aangepakt worden. In dit tempo wordt de doelstelling niet gerealiseerd. De buurtaanpak is onderdeel van het beleid van de gemeente om in 2040 fossiel onafhankelijk te zijn. Het doel is om een aantal buurten op termijn aardgasvrij te maken en om hiervan te leren. Hiervoor is een tweejarig programma gestart met als doel dat iedere particuliere woningbezitter over duidelijke handelingsinformatie beschikt: een woninggebonden stappenplan. Een energieteam is hiermee aan de slag, met een duidelijk budget en mandaat. Het team lijkt haar doelstelling op dit punt te gaan realiseren.
De buurtaanpak is een positief voorbeeld van een lerende aanpak waarin wordt bijgestuurd, passend bij een transitie. Circulaire economie De Amstelveense ambitie op het gebied van circulariteit is in lijn met die van het Rijk. De doelen richten zich op 1) de inkoop en aanbesteding van de gemeente, 2) het gebruik van grondstoffen binnen de gemeenten en 3) circulair bouwen en gebiedsontwikkeling. De doelen zijn niet scherp gedefinieerd, wat het lastig maakt een uitspraak te doen over de doeltreffendheid. De transitie naar een circulaire economie bevindt zich nog in een pioniersfase. Regelmatig wordt aangegeven dat er nog veel geleerd en onderzocht moet worden, waardoor indicatoren in ontwikkeling zijn en aangescherpt (moeten) worden. De nadruk ligt op leren en experimenteren; de realisatie is daarmee nog beperkt. Toch zijn er aanwijzingen dat er meer nodig is om de doelen voor circulaire economie te halen. Zo zijn er voor de circulaire inkoop en aanbestedingen nog grote stappen nodig. Hiervoor is een Leidraad Inrichting Openbare Ruimte opgesteld. Daarnaast is er een grondstoffenplan gemaakt, dat moet helpen om beter te scoren op de indicatoren ‘scheidingspercentage huishoudelijk afval’ en ‘kilo’s afval per inwoner’. De gemeente loopt hierop achter ten opzichte van haar doelstelling.
Wat betreft het circulaire bouwen en gebiedsontwikkeling heeft de gemeente een integrerende en stimulerende strategie, gericht op eerst met elkaar leren en experimenteren. Ook daar is realisatie dus nog nodig. De gemeente voorziet hier een groot aandeel van de private sector. Klimaatadaptatie Net zoals bij circulaire economie zijn de doelen voor klimaatadaptatie in lijn met die van het Rijk. Het is op dit moment lastig te bepalen of Amstelveen voldoet aan de eigen doelstelling. De doelstelling is nog niet specifiek gemaakt en prestatie-indicatoren ontbreken. Deze transitie zit nog in de onderzoekende fase, net zoals circulaire economie. Het is om verschillende redenen niet aannemelijk dat de doelstelling gehaald wordt om uiterlijk in 2050 klimaatrobuust ingericht te zijn. Bijvoorbeeld omdat de opgave op klimaatadaptatie niet afneemt, maar groter wordt, omdat de temperatuur in Nederland blijft stijgen. Ook worden op dit moment nog woningen toegevoegd die niet 100% klimaatadaptief zijn. Daarnaast stelt het Rijk in vergelijking met de energietransitie weinig aanvullende middelen beschikbaar voor deze opgave. Dit maakt dat de realisatie van de opgave ook grotendeels via reguliere budgetten moet worden opgepakt. Daarnaast is 60% van het gemeentelijk grondgebied in particuliere handen; de inzet van inwoners en ondernemers is dus essentieel. 5.
Doelmatige inzet van middelen is niet vast te stellen Op basis van beschikbare informatie is het niet mogelijk om in algemene zin te oordelen of de gemeente Amstelveen doelmatig werkt op de thema’s klimaat en duurzaamheid. Wel wordt op een aantal specifieke uitkeringen van het Rijk voor de energietransitie verantwoording afgelegd op doelmatigheid. Ook focust de gemeente bij de energietransitie op de gebouwde omgeving, omdat Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
8 hier de eigen invloed het grootst is. En bij klimaatadaptatie wordt eerst een leercyclus doorlopen om daarna meer doelmatige keuzes te kunnen maken. Hoewel voor circulaire economie kwantitatief inzicht in aantal fte’s en personele uitgaven ontbreekt, lijken investeringen door de gemeente op dit thema te beperkt om circulaire doelen te realiseren. 6. Leren is niet in alle transities expliciet verankerd Het verankeren van leren binnen de transities is belangrijk, omdat deze gekenmerkt worden door een hoge mate van complexiteit. Bij klimaatadaptatie is leren een expliciet en gestructureerd onderdeel van de gemeentelijke aanpak. Ook op onderdelen van de andere transities wordt expliciet geleerd, zoals bij de buurtaanpak. Maar leren is bij de energietransitie en circulaire economie niet gestructureerd en expliciet onderdeel van de aanpak. 7. De raad is onvoldoende in positie om (bij) te sturen op de duurzaamheidsopgaven De gemeenteraad geeft aan dat zij – ondanks PLECK – onvoldoende inzicht heeft in de stand van zaken en de resterende opgave voor de drie transities. Daardoor heeft zij ook onvoldoende beeld of de ambities (kunnen) worden waargemaakt. Raadsleden geven aan dat zij redelijk tot goed geïnformeerd worden over doelen, doeltreffendheid en doelmatigheid van het duurzaamheidsbeleid. Maar het ontbreekt hen aan (behapbaar) inzicht in de samenhang.
Met dit onderzoek stellen we vast dat sturingsinformatie over doeltreffendheid en doelmatigheid van duurzaamheidsbeleid grotendeels ontbreekt op het niveau van doelstellingen. Daarmee is de conclusie dat het college de raad onvoldoende in stelling brengt om te sturen. Anderzijds brengt de raad zichzelf ook onvoldoende in positie om te kúnnen sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid. Tot slot is opvallend dat de gemeenteraad overwegend denkt dat de gestelde ambities en doelen niet haalbaar zijn. Dit sluit aan bij de conclusie van dit onderzoek. Het gesprek over de haalbaarheid wordt echter (nog) niet gevoerd tussen raad en college. Aanbevelingen Aan de hand van dit onderzoek komt de rekenkamer tot de volgende aanbevelingen: 1. Ga met het college in gesprek over de realiteitswaarde van de gestelde duurzaamheidsdoelen. Ondanks het feit dat de gemeenteraad vraagtekens stelt bij de realiteitswaarde van de ambities en doelen op diverse onderdelen van het duurzaamheidsbeleid (zoals gasloos in 2030), ontbreekt het gesprek over de overkoepelende ambities en doelen. Het is weinig zinvol om ambities en doelen voor duurzaamheid na te streven die op voorhand niet realistisch zijn. Het is aan het college om inzichtelijk te maken aan de raad òf bijstelling van de doelen òf intensivering van de inzet (of een combinatie van beide) leidt tot het gewenste (realistische) resultaat.
In beide gevallen is het aan de raad om een keuze te maken (nieuwe kaders en/of aanvullende inzet). 2. Ga met het college in gesprek over de informatie die nodig is om als raad op het juiste niveau te kunnen (bij)sturen op het duurzaamheidsdossier. PLECK geeft veel informatie over de diversiteit aan onderwerpen en initiatieven die de gemeente uitvoert in het complexe duurzaamheidsdossier en vaak op detailniveau. Door de diversiteit en hoeveelheid aan informatie in PLECK ontbreekt het echter aan duidelijk inzicht en overzicht op basis waarvan de raad zich een goed beeld kan vormen of de behaalde resultaten in lijn zijn met de vastgestelde ambities en doelen. De rekenkamer adviseert de gemeenteraad om in gesprek te gaan met het college om met elkaar vast te stellen welke informatie nodig is om beter zicht te krijgen op de resultaten. Daarbij kan worden gedacht aan het ontwikkelen van een dashboard met de meest relevante indicatoren die inzicht geven in voortgang en doelrealisatie. Door deze stuurinformatie beschikbaar te hebben, zet de raad zichzelf beter in positie om indien nodig (bij) te kunnen sturen.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
9 3. Draag het college op om in PLECK een (betere) verbinding op te nemen tussen doelen, (financiële) inspanningen en resultaten. Door het beter verbinden van doelen, (financiële) inspanningen en resultaten in PLECK kan de raad doeltreffendheid en doelmatigheid van beleidsuitvoering beter monitoren. Daarbij zouden de routekaarten die door het college zijn toegezegd (routekaart CO₂-reductie en sectorale routekaart verduurzaming maatschappelijk vastgoed) belangrijke hulpmiddelen kunnen zijn. 4. Draag het college op om inzichtelijk te maken hoe duurzaamheidsdoelen zich verhouden tot en geborgd worden in aanpalende beleidsterreinen. Duurzaamheidsbeleid bestaat niet op zich. Om afwegingen tussen duurzaamheidsdoelen en andere beleidsdoelen te kunnen maken, is het van belang dat die relatie beter zichtbaar wordt gemaakt voor de raad. Dit kan door de raad inzicht te geven in hoe duurzaamheidsdoelstellingen zich verhouden tot aanpalende beleidsterreinen en hoe duurzaamheid is geborgd in het bredere gemeentelijke beleid. Een optie is om dit in PLECK te schetsen, maar dit kan bijvoorbeeld ook via raadsvoorstellen, waarin duurzaamheidsdoelstellingen medebepalend kunnen zijn voor besluitvorming door de raad. Daarmee wordt voorkomen dat de raad achteraf wordt geconfronteerd met keuzes die leiden tot onwenselijke effecten op het gebied van duurzaamheid en andersom. 5.
Draag het college op om de raad regelmatig te informeren over tussendoelen en mijlpalen en wanneer deze niet gehaald (dreigen te) worden. Door de raad regelmatig te informeren over tussenresultaten en mijlpalen en de realisatie daarvan voor verschillende onderdelen van de duurzaamheidsopgaven, wordt de raad beter in staat gesteld om (bij) te kunnen sturen. Daar hoort bij dat het college een analyse deelt wanneer blijkt dat tussenresultaten niet gehaald (dreigen te) worden. 6. Verzoek het college om explicieter aandacht te besteden aan structureel en gestructureerd leren en evalueren binnen en tussen de drie transities. Transities zijn fundamentele veranderingen in een systeem die zich kenmerken door dynamische complexiteit en onzekerheid over het proces en de uitkomst. Transities duren vaak lang en kennen een wisselwerking tussen verschillende schaalniveaus. Transities zijn niet rechtlijnig en voorspelbaar, maar kennen perioden van stagnatie en beweging die elkaar afwisselen. Het is daarom voor transities essentieel om aandacht te hebben voor continu leren en periodiek evalueren. Op onderdelen van de duurzaamheidstransitie besteedt de gemeente Amstelveen expliciet aandacht aan leren (bijvoorbeeld de leeraanpak bij klimaatadaptatie), maar dat is nog niet overal het geval.
Expliciete aandacht voor leren en evalueren binnen en tussen de drie transities draagt bij aan betere prestaties.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
10
Nota van bevindingen Colofon In opdracht van de Rekenkamer van Amstelveen T.a.v. de heer F.A.J.M. van Beek Opgesteld door Hiemstra & De Vries Bertram van der Wal, sr. Adviseur Klimaat & Energie Bertram.vanderwal@hiemstraendevries.nl
Utrecht, 26 mei 2025
Dit rapport is opgesteld door Hiemstra & De Vries in opdracht van de Rekenkamer Amstelveen. Niets uit deze uitgave mag op welke wijze dan ook worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van deze partijen.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
11
1
Onderzoeksverantwoording
Dit hoofdstuk bevat de verantwoording van het onderzoek. Het beschrijft de aanleiding, doelstelling, afbakening, onderzoeksvragen en de onderzoeksmethoden. Dit hoofdstuk besluit met een leeswijzer voor de bevindingen uit het onderzoek. 1.1 Aanleiding onderzoek De rekenkamer van Amstelveen onderzoekt of het beleid van het bestuur goed werkt, wat het kost, wat het oplevert en of het voldoet aan de regels. Ook kan de rekenkamer voorstellen doen over hoe het beter kan. De rekenkamer Amstelveen heeft bij raadsleden geïnformeerd welke onderwerpen zij onderzocht wil hebben. Uit de aangedragen onderwerpen heeft de rekenkamer op basis van zijn eigen criteria het onderwerp ‘duurzaamheid’ gekozen. Het is een onderwerp met maatschappelijke impact, dat sterk in beweging is en waarop de gemeente een relatief hoge ambitie heeft. 1.2 Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is om te komen tot een beoordeling op het gevoerde duurzaamheidsbeleid van de gemeente in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid. Onder doeltreffendheid verstaan we in hoeverre de gemeente de gestelde doelen en resultaten behaalt. Onder doelmatigheid verstaan we de relatie tussen de inzet van middelen en de bereikte resultaten. 1.3 Afbakening Dit onderzoek beperkt zich tot de duurzaamheidsdoelen van de gemeente zelf.
Hierbij gaat het bij de gemeente Amstelveen over de energietransitie, circulaire economie en klimaatadaptatie. Beleid dat tot stand komt in samenspel met andere spelers waarbij de gemeente niet in de ‘lead’ is, zoals de Regionale Energie Strategie (RES) vallen buiten de scope van het onderzoek. De tijdshorizon loopt van 2020 tot aanvang van het onderzoek in december 2024. 1.4 Onderzoeksvragen We onderzoeken hoe de gemeente haar doelen op duurzaamheid vertaalt naar strategie, beleid en concrete acties en maatregelen en hoe deze passen binnen de bredere kaders van beleid op nationaal en Europees niveau. Dit onderzoek is erop gericht om inzichtelijk te maken of kaders voldoende duidelijk zijn, of de gestelde ambities ook navolgbaar zijn in termen van strategie en uitvoering, of er sprake is van voldoende voortgang (doeltreffendheid), of dit navolgbaar is (monitoring en leren) en of er inzicht is in de doelmatigheid (relatie tussen resultaten, inzet en middelen). Tot slot onderzoeken we of raadsleden op basis van beschikbaar gestelde informatie in staat zijn om kaderstellende en controlerende taken uit te voeren. Deze vraag is tweeledig, namelijk of raadsleden in staat worden gesteld door het college én of raadsleden zichzelf in staat stellen om deze taken effectief in te vullen. Voor dit onderzoek zijn de volgende hoofdvraag en deelvragen gehanteerd.
Hoofdvraag: in hoeverre is het gevoerde beleid in de gemeente Amstelveen op het gebied van duurzaamheid doeltreffend en doelmatig? Deelvragen 1. Wat omvat het duurzaamheidsbeleid en hoe past het beleid in de bredere context van beleid van medeoverheden? (kaders en samenhang) 2. Wat zijn de doelstellingen en in hoeverre is de gemeente op koers met het bereiken van de gestelde doelen? (koers) 3. Hoe wordt het duurzaamheidsbeleid uitgevoerd en gerealiseerd in relatie tot gestelde doelen? (inzicht in strategie en uitvoering) 4. Hoe geeft de gemeente vorm aan het evalueren en monitoren van het beleid? (monitoring)
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
12 5. In hoeverre gebeurt de uitvoering van het duurzaamheidsbeleid doeltreffend en doelmatig? (effectief en efficiënt) 6. In hoeverre wordt de gemeenteraad op adequate wijze betrokken bij de (bij)sturing op doelrealisatie (kaderstellend en controlerend)? (inzicht in effectieve rolneming raad) Verdiepende vragen Naast het generieke onderzoek biedt dit onderzoek verdieping op twee grotere onderwerpen binnen de brede duurzaamheidsaanpak, te weten ‘verduurzaming maatschappelijk vastgoed’ en ‘de buurtaanpak’. De rekenkamer heeft gekozen voor deze aanpak, om aan de hand van deze casussen een beeld te kunnen schetsen van de uitvoering van het beleid. De eerste casus, verduurzaming maatschappelijk vastgoed, is als onderwerp gekozen omdat de gemeente hier zelf een hoge mate van invloed op heeft én omdat het direct relateert aan een subdoel van de energietransitie. Hier heeft de gemeente de rol om ‘zelf te doen’. De tweede casus betreft de buurtaanpak. Hier heeft de gemeente een ‘faciliterende’ rol met als doel een aantal buurten klaar te maken voor de transitie naar aardgasvrij. De aanpak is gericht op woningeigenaren en bedoeld om lessen te trekken ten behoeve van de aanpak van volgende buurten. De buurtaanpak is daarmee een soort gebiedsgerichte aanpak om een aantal buurten klaar te maken voor de transitie naar aardgasvrij.
Daarmee is de buurtaanpak een indicator hoe de gemeente invulling geeft aan haar doel om fossielvrij te zijn in 2040 en wat dit vraagt aan inzet en organisatie (als je deze aanpak wilt opschalen). De focus van de verdieping ligt op deelvragen drie en vier en bijbehorende criteria. 3. Hoe worden ‘verduurzaming maatschappelijk vastgoed’ en ‘de buurtaanpak’ gerealiseerd in relatie tot gestelde doelen Is de uitvoering in overeenstemming met het beleid? Worden middelen benut en zijn voldoende middelen beschikbaar om de opdrachten te kunnen realiseren? Worden de doelen gerealiseerd binnen de afgesproken planning? Worden relevante afwijkingen van de planning of budget tijdig gemeld, met heldere toelichting en voorstellen voor corrigerende maatregelen? Vindt escalatie en sturing plaats op koppelkansen en belemmeringen van duurzaamheidsdoelen en andere beleidsvelden? 4. Hoe geeft de gemeente vorm aan het evalueren en monitoren van het beleid Vinden evaluaties en bijsturing plaats? Is er sprake van expliciete toetsing op doelmatigheid en doeltreffendheid? Vindt gesprek hierover plaats binnen de ambtelijke organisatie? 1.5 Onderzoeksmethoden Voorafgaand aan het onderzoek hebben we een normenkader opgesteld. Dit normenkader bevat normen voor alle deelvragen en vormt het beoordelingskader voor het onderzoek. Het normenkader is opgenomen in bijlage 1.
De gebruikte onderzoeksmethoden zijn bureaustudie en interviews. Deze methoden worden hieronder verder toegelicht. Bureaustudie We hebben documenten bestudeerd om inzicht te krijgen in het beleid, de uitvoering en realisatie, in de monitoring van het beleid en uitvoering, en in de sturing door de gemeenteraad. Documenten die we hebben bestudeerd zijn beleidsdocumenten, monitoring rapportages (PLECK), P&C documenten en schriftelijke vragen, motie en amendementen van de gemeenteraad. Bijlage 2 bevat een lijst met alle bestudeerde documenten. Op basis van de bureaustudie hebben we een eerste beeld gemaakt waar de gemeente staat op het vlak van duurzaamheid en waar inhoudelijke uitdagingen liggen.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
13 Interviews Voor verdieping en nadere duiding hebben we ambtenaren en de portefeuillehouder duurzaamheid geïnterviewd. Ook hebben we een groepsinterview gehouden met gemeenteraadsleden. Voor het interview met de gemeenteraadsleden hebben we gesproken met 12 raadsleden, tenminste één raadslid per fractie verantwoordelijk voor de portefeuille duurzaamheid. Voor de interviews is vooraf een interview leidraad opgesteld. Bijlage 3 bevat de lijst met geïnterviewde personen. In de interviews hebben we een beeld verkregen van de werkwijze, overwegingen en keuzes die zijn gemaakt in de praktijk en het gevolgde proces. 1.6 Leeswijzer De bevindingen van het onderzoek zijn weergegeven in hoofdstuk 2 tot en met 8. In hoofdstuk 2 geven we antwoord op de vraag wat het duurzaamheidsbeleid omvat en in hoeverre het beleid van Amstelveen in lijn is met nationale en Europese richtlijnen (deelvraag 1). In de hoofdstukken 3 tot en met 5 behandelen we achtereenvolgens de drie transities: energietransitie, circulaire economie en klimaatadaptatie. Voor iedere transitie geven we aan wat de doelstellingen zijn en in hoeverre de gemeente op koers is met het bereiken van de gestelde doelen, hoe het beleid wordt uitgevoerd en in hoeverre de uitvoering doeltreffend en doelmatig is (deelvragen 2, 3 en 5).
Vervolgens geeft hoofdstuk 6 antwoord op de vraag hoe de gemeente vormgeeft aan het evalueren en monitoren van beleid (deelvraag 4). Hoofdstuk 7 behandelt de rolneming van de raad ten aanzien van haar kaderstellende en controlerende rol (deelvraag 6). Hoofdstuk 8 biedt verdieping op de opdrachten ‘verduurzaming maatschappelijk vastgoed’ en ‘de buurtaanpak’.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
14
2
Beleidskaders duurzaamheid
Dit hoofdstuk geeft antwoord op de eerste deelvraag: Wat omvat het duurzaamheidsbeleid en hoe past het beleid in de bredere context van beleid van medeoverheden? Paragraaf 2.1 beschrijft de drie transities en de onderliggende beleidsopdrachten. Paragraaf 2.2 beschrijft de strategische doelen en ambities van de gemeente en de mate zij aansluiten bij bestaande (inter)nationale kaders. Om deze strategische doelen te halen, heeft de gemeente op verschillende onderwerpen beleid en plannen opgesteld. Paragraaf 2.3 geeft een overzicht van dit beleid en plannen. Om de strategische duurzaamheidsdoelen te kunnen realiseren, is het belangrijk dat de gemeente een visie heeft op het bereiken van haar duurzaamheidsdoelen en dat het beleidsinstrumentarium hieraan bijdraagt. Paragraaf 2.4 beschrijft de borging van de duurzaamheidsdoelen in aanpalend beleid. Het biedt inzicht in hoe duurzaamheid is meegenomen in aanpalend beleid, zoals wonen, mobiliteit, ruimtelijke ordening en economie en of de doelen van duurzaamheid daarmee ook geborgd zijn. 2.1
Drie transities en onderliggende opdrachten
Gemeente Amstelveen heeft stevige ambities op duurzaamheid. Om deze te bereiken maakt de gemeente sinds 2019 jaarlijks een plan: het Plan voor Energietransitie, Circulaire economie en Klimaatadaptatie (ofwel het ‘PLECK'). Eind 2024 is PLECK 6.0 aangeboden aan de raad. In het PLECK staan de duurzaamheidsdoelen voor de stad en voor de gemeentelijke organisatie. Uit het plan volgen maatregelen en acties om inwoners en bedrijven te helpen verduurzamen. Hieronder is de meest recente indeling van PLECK 6.0 weergegeven. In de rode kaders staan de twee onderwerpen waarop in dit onderzoek is verdiept.
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
15
2.2
Aansluiting lokale ambities en doelstellingen met Europese en landelijke kaders
Amstelveen geeft met haar beleid vorm aan een transitie naar een toekomstbestendige en duurzame gemeente. De gemeente heeft daarbij de volgende ambities gesteld (PLECK 6.0): In 2040 wil Amstelveen 95% minder CO2 uitstoten ten opzichte van 1990. In 2030 is de gemeentelijke organisatie onafhankelijk van fossiele brandstoffen en werkt CO2-uitstootvrij. Voor de drie grote transities (pijlers) zijn de doelen als volgt geformuleerd: Energietransitie
• In 2040 wil het bestuur van de stad onafhankelijk van fossiele brandstoffen functioneren, dan is alle energie die in Amstelveen gebruikt wordt afkomstig van hernieuwbare energiebronnen. Het gaat om vervoer, energiegebruik in woningen en gebouwen en energiegebruik door bedrijven en instellingen. • De gemeentelijke organisatie is in 2030 onafhankelijk van fossiele brandstoffen. • Het gemeentelijk vastgoed is in 2030 gasloos.
Circulaire economie
In een circulaire economie worden grondstoffen zo lang mogelijk en steeds opnieuw gebruikt en is er (bijna) geen afval. De aanpak voor een Circulaire economie is verdeeld in 3 onderwerpen: Inkoop en aanbesteding • 10% van de inkopen in 2022 is circulair en 50% in 2025. Het volgende tussendoel is 80% in 2028, zodat toegegroeid wordt naar 100%. Grondstoffen • 75% hergebruik van grondstoffen die vrijkomen uit huishoudens. • Er is maximaal 100 kilo restafval per inwoner per jaar in 2026. • Bedrijfsafval beter scheiden. • Scholen ondersteunen bij het scheiden van afval. Circulair bouwen en gebiedsontwikkelingen • Circulair bouwen van maatschappelijk vastgoed • Stimuleren circulair bouwen bij projecten van derden • Circulair gebiedsontwikkelen • Circulaire energietransitie (biobased isolatie en circulaire zonnepanelen)
Klimaatadaptatie Sinds 2020 wordt de stad klimaatbestendig ingericht, om de stad aan het veranderende klimaat aan te passen. • Uiterlijk in 2050 zal heel Amstelveen klimaat-robuust ingericht zijn. Het gaat om de onderdelen: wateroverlast, droogte, hitte en waterveiligheid.
De gestelde ambitie van Amstelveen op de energietransitie wijkt zowel inhoudelijk als in ambitieniveau af van het Nederlandse doel. Amstelveen wil in 2040 onafhankelijk functioneren van fossiele brandstoffen. Nederland heeft de ambitie om in 2050 klimaatneutraal te zijn1. De Nederlandse ambitie laat nog ruimte om te balanceren. Het doel is om in Nederland in 2050 nauwelijks nog broeikasgasemissies uit te stoten. De uitstoot die er nog is, moet in Nederland of binnen de EU worden gecompenseerd, bijvoorbeeld door bosaanplant. Amstelveen heeft met haar ambitie die mogelijkheid om te balanceren niet. Daarnaast ligt het doel van Amstelveen in 2040 en dat van Nederland in 2050. Aangezien de landelijke financiering (en wetgeving) op klimaat in lijn loopt met het landelijke klimaatakkoord, betekent dit dat Amstelveen zal moeten voorfinancieren én het tempo tot 2040 hoger moet liggen, met verhoogde uitvoeringslasten per jaar.
1
Klimaatplan 2025-2035 - Op weg naar een klimaatneutraal Nederland | Rapport | Rijksoverheid.nl
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
16
De ambitie om de gemeentelijke organisatie in 2030 gasloos te hebben, is niet opgelegd vanuit het Rijk. Wel is het zo dat meerdere gemeenten een hogere ambitie hebben voor hun eigen (maatschappelijk) vastgoed dan de nationale ambities. Zoals ook in verschillende documenten staat, is dit vooral om het goede voorbeeld te geven als gemeente. De ambities en doelen van Amstelveen op het gebied van circulaire economie en klimaatadaptatie liggen wel in lijn met (inter)nationale kaders. De Europese Unie streeft naar een circulaire economie in 2050 en heeft een circular economy action plan opgesteld2. Volgens de Deltabeslissing Ruimtelijke Adaptatie3 moet Nederland in 2050 klimaatbestendig en waterrobuust zijn ingericht. 2.3
Overzicht van beleid dat duurzaamheid omvat
De gemeente heeft specifiek beleid vastgesteld om de gestelde duurzaamheidsdoelen te halen. Het beleid dat duurzaamheid omvat is door de gemeente niet in één overzicht gevat. Onderstaande overzicht is opgesteld in het kader van dit onderzoek. Het overzicht bestaat uit beleid – visies en vastgestelde plannen – en moties4 van de gemeente Amstelveen. Om het overzicht eenvoudig te maken, is beleid zoveel mogelijk geordend langs de sporen van het PLECK. De meeste beleidsstukken hebben een bredere werking. Voor het overzicht is een keuze voor indeling gemaakt door de onderzoekers. Het PLECK zelf is ook een beleidsstuk. Het wordt door de raad vastgesteld en legt vast waar het college haar accenten legt ten aanzien van de uitvoering en bijsturing daarvan. Het PLECK heeft daarnaast ook de functie om de raad te informeren over de voortgang. Het overzicht bevat dus beleid waarop de raad haar kaderstellende rol heeft kunnen invullen. Een toelichting op relevante beleidsstukken is opgenomen in bijlage 5. Transitie (overkoepelend)
Spoor in PLECK
Specifiek beleid
Circulaire economie
Grondstoffenplan
- Grondstoffenplan 2022-2026
Circulair inkopen
- Circulair inkoopplan - Leidraad inrichting openbare ruimte (LIOR) - Motie modulair bouwen - Motie integraal huisvestingsplan - Leidraad Duurzaam Bouwen en Gebiedsontwikkelen - Geen beleidsdocument
Circulair bouwen
Grondbank
Klimaatadaptatie
Grondwater Hittestress
Overkoepelend beleid
- Gemeentelijk rioleringsplan (2021 – 2026) - Motie watervriendelijke tuinen - Motie groennorm - Motie pergola’s - Motie Plantaarns, lantaarnpalen met een groen omhulsel - Motie groen-blauwe school- en speelpleinen - Actieplan klimaatadaptatie - Motie klimaatadaptieve daken - Bomenplan ‘Amstelveen Bomenstad’ - Grondwaterzorgplan - Groenvisie
Circular economy action plan - European Commission Het Rijk heeft de inhoud van deze deltabeslissing en aan klimaatadaptatie gerelateerd ruimtelijk beleid vastgelegd in het Nationaal Waterprogramma (NWP), de Nationale Omgevingsvisie en de Nationale Klimaatadaptatiestrategie (NAS). De uitvoering van de deltabeslissing staat beschreven in het Deltaplan Ruimtelijke adaptatie. 4 Een motie bevat een beleidsstandpunt, een vraag aan het college of een voorstel tot beleidsdaad door het college. Het gaat in dit overzicht over vastgesteld beleid door de raad (kaderstellend). Het overzicht bevat geen uitvoeringsprogramma’s en subsidieregelingen, omdat dit over het algemeen documenten zijn die invulling geven aan vastgesteld beleid en niet zelf kaderstellend zijn en daarom ook niet vastgesteld hoeven te worden door de raad. 2 3
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
17 Energietransitie
Beleid en programma (overkoepelend beleid)
Woningen en inwoners
Bedrijven en utiliteitsbouw
Maatschappelijk vastgoed Gebiedsgerichte aanpak Duurzame mobiliteit Warmtebronnen
Gebiedsontwikkeling
- Ruimtelijke afwegingskader visie op zonneenergie (sept. ’20) - Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) nov. ’24) - Regionale Energietransitie 1.0 Noord Holland Zuid (2021) - Regionale Energiestrategie 2.0 (2024) - Plan van aanpak van duurzaamheidsfonds naar servicepunt energieadvies (2021) - Plan van aanpak energiearmoede (juni ’22) - Lokaal isolatieprogramma 2024 - 2026 - Amstelveen is aangesloten bij het provinciale Energiebesparingsakkoord voor Noord-Hollandse bedrijven 2022 – 2025. Vanuit daar is het plan van aanpak Energiebesparing bedrijven opgesteld - Beleidsregel Leidraad Duurzaam Bouwen en Gebiedsontwikkelen BTAZ - Motie verduurzaming gemeentelijk vastgoed (nov. ‘17) - Projectplan transitie naar neutrale gebouwen gemeentelijk vastgoed (jan. ‘23) - Buurt uitvoeringsplan Zeestraten buurt - Buurt uitvoeringsplan Randwijk-Oost en Heldenbuurt - Mobiliteitsvisie Amstelveen 2021 – 2024 (juli ’21) - Transitievisie warmte en vastgestelde advies proces en sturing duurzame warmte (dec. ’20) - Proces notitie warmte (2020) - Samenwerkingsovereenkomst gezamenlijke uitgangspunten aardwarmte (2021) - Uitgangspunten notitie onderhandelingsstrategie duurzame warmte (2021) - Marktconsultatie duurzame warmte (2021) - Leidraad Duurzaam Bouwen en Gebiedsontwikkelen
Tabel 1. Overzicht duurzaamheidsbeleid gemeente Amstelveen
Op basis van analyse van documenten en interviews komen we tot de volgende observaties rond het duurzaamheidsbeleid: • Er zijn veel beleidsproducten gemaakt de afgelopen jaren. Het is veelomvattend. Raadsleden geven in het gesprek dat met hen is gevoerd ook aan dat zij moeite hebben om de omvang en samenhang hiervan te overzien. • Op onderdelen (van de drie transities en ook op deelthema’s zoals warmte, opwek, mobiliteit etc.) is visie en beleid. De vraag die daarmee opkomt is ‘hoe het beleidsinstrumentarium in onderlinge samenhang stuurt op de ambitie van de stad, om in 2040 onafhankelijk van fossiele brandstoffen te functioneren’. • Het PLECK is een plan dat jaarlijks per transitie en op onderliggende sporen de stand van zaken in beeld brengt. Het is een plan dat veel informatie bundelt, conform aan de titel. Het PLECK biedt geen inzicht in de – visie op – samenhang en wisselwerking tussen de verschillende beleidsdocumenten en plannen en de realisatie hiervan. • Het PLECK geeft zeer beperkt inzicht in aanpalend beleid en in hoeverre dit beleid bijdraagt aan het bereiken van de duurzaamheidsdoelstellingen. De volgende paragraaf gaat hier dieper op in. • Veel geïnterviewden vinden het lastig om te reflecteren op de strategie die zij volgen en de effectiviteit daarvan in relatie tot duurzaamheidsdoelen.
Er was een sterke voorkeur om het gesprek te hebben over de uitvoering en wat daarin lastig is. • Raadsleden geven aan dat zij zoeken naar meer begrip van en betere grip op de sturing op onderdelen én het geheel van de transities. • De motie die bij PLECK 6.0 is aangenomen geeft invulling aan de behoefte van raadsleden naar meer inzicht op samenhang. Dit betreft de motie waarin het college wordt opgeroepen een CO2 routekaart aan te leveren. Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
18
2.4
Borging in aanpalend beleid
Om de strategische duurzaamheidsdoelen te kunnen realiseren, is het belangrijk dat beleid op andere domeinen bijdraagt aan de beoogde transitie en dat het beleid op andere domeinen geen tegengestelde ontwikkeling stimuleert. Daarom is onderzocht of de duurzaamheidsdoelen geborgd (expliciet opgenomen) zijn in aanpalend beleid. Specifiek is hierbij gekeken naar werken/economie, mobiliteit, sociaal beleid, wonen en ruimtelijke ordening. Niet is onderzocht in welke mate de duurzaamheidsdoelen ook feitelijk doorwerken in de uitvoering van dit aanpalende beleid. PLECK 1.0 stelt dat nieuwe doelen en taken op duurzaamheid in aanpalend beleid worden geborgd op het moment dat dit beleid wordt aangepast. Dus de gemeente borgt duurzaamheid in woonbeleid op het moment dat het woonbeleid aangepast wordt. PLECK noemt als voorbeeld het groenbeleid, de mobiliteitsvisie, de woonagenda, de economische agenda, scholenbouw en ontwikkeling van bestemmingsplannen. Inmiddels is duurzaamheid op verschillende portefeuilles onderdeel van afwegingen die worden gemaakt. Een aantal voorbeelden hiervan zijn hieronder weergegeven en verdiept in bijlage 6: Verbinding met mobiliteit Mobiliteitsvisie 2021 - 2024 bevat een fietsparkeernorm (verwerkt in de nota parkeernormen 2021). Deze fietsnorm draagt bij aan energiezuinigheid, ruimte-efficiëntie en een schone en leefbare omgeving.
Europese richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD III) stelt niet alleen een norm voor gebouwen, maar ook voor laadinfrastructuur in de private gebouwde omgeving. EPBD IV is vastgesteld door de EU en moet deze binnen 2 jaar zijn ingevoerd. Green Deal Zero Emissie Stadslogistiek Metropool Regio Amsterdam (2019) geeft een impuls aan kennisdeling en samenwerking tussen bedrijfsleven, overheden en kennisinstellingen. Verbinding met sociaal beleid Het Plan van aanpak energiearmoede (2022 – 2023) is in juni 2022 door het college van B&W vastgesteld. Inmiddels is de looptijd van het plan verlengd tot 2025. Verbinding met economie Het Uitvoeringsplan energiebesparing bedrijven 2022-2025 is vastgesteld. Door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied worden diverse acties uitgevoerd om bedrijven te stimuleren te verduurzamen en daarop te handhaven. Verbinding met wonen Met woningcorporaties zijn prestatieafspraken gemaakt over de verduurzaming van de slechte label woningen. Er is een Vereniging van Eigenaren (VvE) aanpak ontwikkeld5. VvE’s zijn lastig te verduurzamen doordat besluiten collectief genomen moeten worden, bewoners verschillen in financiële draagkracht en verduurzaming juridisch en technisch complex is. De gemeente Amstelveen ondersteunt VvE’s bij verduurzaming met informatiebijeenkomsten, verdiepingscursussen, subsidies en begeleiding.
Verbinding met ruimtelijke ordening In PLECK 1.0 is aangegeven dat het plan en de doelen op energie, klimaatadaptatie en circulariteit als één van de bouwstenen onderdeel zal uitmaken van het Koersdocument voor de omgevingsvisie.6 In de omgevingsvisie van Amstelveen (2024) is opgenomen dat ‘elke ruimtelijke ontwikkeling in Amstelveen tot 2040 moet bijdragen aan minimaal 1 van de ruimtelijke opdrachten: gezond, duurzaam, groen, bereikbaar en compact. In elk geval Een VvE is een collectief van appartementseigenaren binnen een gebouw of complex. De VvE is verantwoordelijk voor het beheer, onderhoud en de eventuele verduurzaming van gemeenschappelijke delen, zoals dak, gevels en installaties. De gemeente Amstelveen ondersteunt met (i) informatiebijeenkomsten over onder andere isolatie, zonnepanelen en financieringsopties; (ii) met verdiepingscursussen over juridische, technische en financiële aspecten van verduurzaming; (iii) beschikbare subsidies voor energiebesparende maatregelen en vergroening, zoals groene daken en gevels; (iii) met begeleiding aan de hand van een stappenplan en persoonlijk advies door het regionaal energieloket. 6 De omgevingsvisie is een integrale visie op de ruimtelijke ontwikkeling van Amstelveen, waarin meerdere beleidsvelden bij elkaar komen, waaronder duurzaamheid. 5
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
19
-
-
mag de ontwikkeling niet ingaan tegen een ruimtelijke opdracht’. Dat betekent dat voor de 9 bestaande ontwikkelgebieden en 4 potentiële ontwikkelgebieden in de praktijk een weging gemaakt wordt op deze 5 ruimtelijke opdrachten. Een verbinding met ruimtelijke ordening wordt gemaakt middels de leidraden inrichting openbare ruimte (LIOR) en met de Leidraad Duurzaam Bouwen en Gebiedsontwikkelen. De leidraad voor duurzaam bouwen en gebiedsontwikkeling biedt een integraal afwegingskader voor de duurzame ambities op 5 thema’s (zie plaatje hiernaast). Het biedt een aanpak om in 4 stappen met ontwikkelaars het ambitieniveau vast te stellen. Voor iedere gebiedsontwikkeling gaat de gemeente uit van het basisniveau (bouwbesluit, moties en normen). Daarnaast worden alle wensen doorgenomen met de initiatiefnemer en wordt gezamenlijk besloten welk ambitieniveau haalbaar is (middel of hoog). Een voorbeeld van hoe duurzaamheid is verbonden met ruimtelijke ordening is het Convenant Toekomstbestendig Bouwen dat in november 2023 is ondertekend. Dit convenant heeft de bedoeling om de belangrijkste duurzaamheidsthema’s samen te brengen. Het biedt een kader om duurzaamheidsambities in de woningbouw opgave te integreren7.
Bovenstaande maakt inzichtelijk dat duurzaamheid inmiddels is opgenomen in diverse beleidsproducten van aanpalende domeinen. De doorwerking hiervan is niet onderzocht, maar enkele observaties kunnen wel gemaakt worden: Duurzaamheid is één van de 5 ruimtelijke opdrachten in de omgevingswet. In de praktijk wordt een weging gemaakt die niet mag ingaan tegen een ruimtelijke opdracht. Het feit dat sprake is van een weging betekent ook dat in praktijk niet alle opdrachten helemaal gerealiseerd kunnen worden. Hierop worden keuzes gemaakt. Uit de beschrijving van de aanpak in de leidraad voor duurzaam bouwen en gebiedsontwikkeling blijkt ook een weging. Met de initiatiefnemer wordt gezamenlijk besloten welke ambitieniveau haalbaar is op de 5 thema’s. In de verantwoording van het Convenant Toekomstbestendig Bouwen staat: De indicatoren van het convenant zijn ambities, geen eisen. Hier geldt het principe van ‘comply or explain’. Dit wil zeggen dat voor alle ruimtelijke processen nakoming op de duurzaamheidseisen niet afdwingbaar is. In de uitvoering wordt altijd een weging gemaakt, waarbij een deel van de ambitie (op meerdere doelen van de gemeente) niet gerealiseerd kan worden.
Het convenant toekomstbestendig bouwen brengt een aantal afspraken over klimaatadaptief bouwen samen en afspraken over programma’s. Bij het laatste gaat het over het programma regionaal programmeren, samen versnellen naar het nieuwe normaal en de citydeal circulair en conceptueel bouwen. 7
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
20
3
Energietransitie
Dit hoofdstuk geeft een verdieping op het beleid ten aanzien van de energietransitie. Paragraaf 3.1 geeft voor de energietransitie antwoord op de deelvraag: Wat zijn de doelstellingen en in hoeverre is de gemeente op koers met het bereiken van de gestelde doelen? Paragraaf 3.2 geeft antwoord op de deelvraag: Hoe wordt het duurzaamheidsbeleid uitgevoerd en gerealiseerd in relatie tot gestelde doelen? Paragraaf 3.3 geeft antwoord op de vraag in hoeverre de uitvoering doeltreffend is en paragraaf 3.4 in hoeverre de uitvoering doelmatig gebeurt. 3.1
Verdieping op doelstellingen energietransitie
Om de eerste deelvraag te kunnen beantwoorden is onderzocht in hoeverre de doelen specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden zijn. Dit inzicht is voorwaardelijk om een uitspraak te doen in hoeverre de gemeente Amstelveen op koers ligt met het bereiken van de gestelde doelen. De doelstellingen van gemeente Amstelveen ten aanzien van de energietransitie zijn: Energietransitie
• In 2040 wil het bestuur van de stad onafhankelijk van fossiele brandstoffen functioneren, dan is alle energie die in Amstelveen gebruikt wordt afkomstig van hernieuwbare energiebronnen. Het gaat om vervoer, energiegebruik in woningen en gebouwen en energiegebruik door bedrijven en instellingen. • De gemeentelijke organisatie is in 2030 onafhankelijk van fossiele brandstoffen. • Het gemeentelijk vastgoed is in 2030 gasloos.
Bovenstaande doelstellingen zijn specifiek omdat er duidelijk beschreven is wat er precies moet gebeuren en door wie. Bij doelstellingen twee en drie is de gemeente zelf aan zet en in regie. Bij de eerste doelstelling wordt een inspanning gevraagd van alle inwoners en ondernemers van de gemeente. Het zijn de doelen van de gemeente, het gaat erom dat álle energie afkomstig is van hernieuwbare bronnen en dit betreft specifieke sectoren. De doelen zijn aangenomen (geaccepteerd) door de raad via PLECK en zijn tijdgebonden. De doelen zijn ook meetbaar. Om voortgang te meten op de doelstelling dat de hele gemeente in 2040 onafhankelijk van fossiele brandstoffen functioneert hanteert de gemeente Amstelveen verschillende indicatoren. In onderstaande tabel zijn deze indicatoren weergegeven, waarbij kort de meest recente stand van zaken is beschreven (bron PLECK 6.0). Prestatie indicator Percentage gasverbruik van woningen. Aardgasverbruik per 1.000 inwoners Percentage elektraverbruik in woningen (ten opzichte van elektriciteitsverbruik in woningen in 2016) Percentage zonnepanelen op daken. Energielabels van woningen in Amstelveen
Laadpunten.
Prestatie Loopt achter op (eigen) trendlijn Volgt trendlijn van Noord-Holland en Nederland Geen specifiek streefdoel vastgesteld. Trend is dalend, waar een stijging van elektriciteitsverbruik in lijn van verwachting ligt (transitie van gas naar elektra) Amstelveen ligt ruim achter (20%) op het landelijke percentage (33% in 2023). Het aandeel woningen met A labels (en beter) stijgt in Amstelveen. Over het algemeen zijn de labels in Amstelveen iets slechter dan het gemiddelde in Nederland Ten opzichte van het Nederlands gemiddelde loopt Amstelveen voorop.
Tabel 2. Prestatie indicatoren en prestatie energietranstiie
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
21 Op elk van de prestatie indicatoren is in Amstelveen een positieve trend te zien, behalve bij de trend voor elektraverbruik in woningen. Maar de trends blijven bij bijna alle prestatie-indicatoren achter op de benodigde snelheid om de gestelde doelen van Amstelveen te realiseren. 3.2
De strategie
De gemeente Amstelveen onderscheidt in het PLECK drie rollen om de doelen te halen: 1. Het goede voorbeeld geven. Dit doet ze bijvoorbeeld op het maatschappelijk vastgoed, waarbij de gemeente tot doel heeft dat het gemeentelijke vastgoed al in 2030 onafhankelijk is van fossiele brandstoffen. Landelijk is dit doel 2050. Veel gemeenten in Nederland kiezen vanuit een voorbeeldrol een eerdere datum. 2. Regie voeren over activiteiten die anderen uitvoeren. Wettelijk krijgt de gemeente steeds meer deze rol en worden ook de benodigde instrumenten daarvoor ontwikkeld. Bijvoorbeeld voor de warmtetransitie. Gemeenten krijgen met het wetsvoorstel Wet Gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw, treed naar verwachting in op 01-01-2026) de bevoegdheid om wijken aan te wijzen die van het aardgas overstappen op een duurzaam (collectief) alternatief. Omdat de energietransitie een grote ruimtelijke impact heeft (denk aan inpassing van transformatorhuisjes en bijbehorende kabels) heeft de gemeente haar regierol op de openbare ruimte in te vullen. Dit leidt in de praktijk steeds meer tot afstemming met de inwoners, ondernemers en met de netbeheerder. 3. Financiële bijdragen leveren aan activiteiten van anderen. Deels past hierbij bijvoorbeeld de buurtaanpak. De gemeente Amstelveen stimuleert inwoners en ondernemers om hun woningen en vastgoed te verduurzamen.
Hiervoor stelt de gemeente diverse subsidies beschikbaar. Medio 2022 is de gemeente gestart met de buurtaanpak (zie hoofdstuk 8). Om de doelstelling van de energietransitie te realiseren moeten diverse sectoren over op hernieuwbare energie. Denk aan industrie, bedrijven, landbouw, mobiliteit en de gebouwde omgeving. De gemeente Amstelveen heeft de strategische focus gelegd op de gebouwde omgeving. Voor de energietransitie gaat het hierbij hoofdzakelijk om woningen en gebouwen. Deze moeten worden geïsoleerd en van het aardgas af. De gebouwde omgeving omvat daarnaast ook andere infrastructuur, zoals bruggen en gemalen die nu nog veelal functioneren op fossiele brandstoffen. In PLECK 3.0 is uitgelegd waarom deze keuze wordt gemaakt. De gebouwde omgeving is ten eerste de bron van de meeste CO2 uitstoot in de gemeente. En ten tweede kan de gemeente tot op zekere hoogte invloed hebben op de uitstoot van de gebouwde omgeving, bijvoorbeeld door te normeren, te stimuleren en te faciliteren. 3.3
Doeltreffendheid uitvoering
In het onderzoek is gekeken in hoeverre de uitvoering van de gemeente doeltreffend is. Met doeltreffendheid bedoelen we de mate waarin een doel daadwerkelijk wordt bereikt, onafhankelijk van de inspanningen die daarvoor zijn geleverd. Het is synoniem met effectiviteit. Deze paragraaf beschrijft de mate waarin de gemeente Amstelveen in staat is om in 2040 onafhankelijk van fossiele brandstoffen te functioneren. Alle energie die in Amstelveen gebruikt wordt moet op dat moment afkomstig zijn van hernieuwbare bronnen. De doeltreffendheid ten aanzien van het maatschappelijk vastgoed (onderdeel van de energietransitie) is in hoofdstuk acht beschreven. Randvoorwaardelijk om het doel van 2040 te halen is dat er voldoende hernieuwbare energie beschikbaar komt, inclusief de benodigde infrastructuur (zon, wind, warmte), dat in voldoende hoog tempo alle gebouwen worden geïsoleerd en dat alle sectoren overgaan van fossiel naar hernieuwbaar. En in het geval van Amstelveen, moet dit 10 jaar eerder dan de landelijke doelstelling. Relevante bevindingen op deze randvoorwaarden zijn:
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
22 De gemeente Amstelveen timmert voortvarend aan de duurzame weg, maar er zijn diverse (structurele) belemmeringen die maken dat de doelen voor energietransitie in de huidige context niet realistisch zijn: De gemeente kan onvoldoende duurzame elektriciteit opwekken. Duurzame elektriciteitsopwekking via grootschalige wind en zon op land is binnen de gemeente Amstelveen maar beperkt mogelijk. De ambitie van de Regionale Energie Strategie (RES 1.0) voor wind- en zonne-energie in Amstelveen is daarom relatief beperkt in omvang.De transitie naar warmte is moeizaam (niet alleen in Amstelveen). Het thema warmte is een complex dossier. Daarop is de afgelopen jaren weinig effect behaald, mede door onduidelijke landelijke kaders. De regie is wel bij gemeenten komen te liggen, maar de financiën en bevoegdheden zijn nog onvoldoende geborgd. Als straks toch de wettelijke kaders in werking treden, dan moet er heel snel worden opgeschaald en is zeer veel structurele inzet van mensen en middelen nodig. De buurtaanpak (hoofdstuk 8) laat zien hoeveel inspanning nodig is om huiseigenaren te informeren en te motiveren om maatregelen te treffen. De gestelde ambitie om in 2040 onafhankelijk te functioneren van fossiele brandstoffen loopt 10 jaar voor op de einddoelstelling van het Rijk. De landelijke financiering (en wetgeving) lopen in tempo met het klimaatakkoord (met ambities in 2050).
Dat betekent dat Amstelveen zal moeten voorfinancieren én het tempo van de gemeente tot 2040 hoger moet liggen, met verhoogde uitvoeringslasten in die periode per jaar tot gevolg. Daarbij zal in 2040 nog steeds fossiele energie gebruikt worden in Amstelveen (bijvoorbeeld voor mobiliteit en elektriciteitsimport). De gemeente heeft niet de mogelijkheid om dit tegen te gaan en kan daardoor haar doelstelling 100% onafhankelijk van fossiele brandstoffen niet realiseren. In opeenvolgende PLECKs staat een hoofdstuk waarin de effecten van het beleid wordt beschreven. In de meeste recente PLECK 6.0 staat dat ‘de CO2-uitstoot in 2021 ongeveer hetzelfde is als in 1990’ 8, zie onderstaande figuren. De gemeente volgt hiermee de ontwikkeling van Nederland, waar de CO2 uitstoot9 met 1% daalde. Ook het percentage CO2 uitstoot van de eigen organisatie blijft ruim achter op het einddoel en tussenliggende streefdoel van 202310
Figuur 2. CO2 uitstoot in kiloton in Amstelveen
Figuur 3. CO2 uitstoot gemeentelijke organisatie
Bron: PLECK 6.0 p.28
ten opzichte van 2021. Bron: PLECK 6.0 p.23
In de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV 2024), opgesteld door het Planbureau voor de Leefomgeving, staat dat het zeer onwaarschijnlijk is dat Nederland haar wettelijke klimaatdoelen van 55% emissiereductie in 2030 haalt. Alleen extra beleid dat snel reducties oplevert, kan het doel voor 2030 dichterbij brengen. En aangezien Amstelveen niet sneller gaat dan het landelijke tempo én de ambities hoger zijn dan landelijk (op energietransitie), zijn in Amstelveen fundamentele maatregelen nodig om de doelen te realiseren.
8
Een uitgebreide toelichting op de berekeningen is te lezen in PLECK 6.0 (p.27-28). De bron is de Rijksoverheid emissieregistratie 2024. 9 Relevante bronnen voor CO2-uitstoot zijn de Klimaatmonitor en emissieregistratie Rijksoverheid. Deze bronnen lopen altijd 1 à 2 jaar achter op de actualiteit. 10 Bron is de CO2 prestatiemonitor 2024
Rekenkamer Amstelveen
juli 2025
23 3.4
Doelmatigheid uitvoering: inzicht in samenhang doelen en inspanningen
In het onderzoek hebben we naast doeltreffendheid ook gekeken naar de doelmatigheid van de uitvoering van de gemeente. Met doelmatigheid bedoelen we de samenhang tussen de realisatie van doelen en de inspanningen die daarvoor geleverd worden. Inzicht in de directe samenhang tussen doelen, resultaten en inspanningen, biedt het beste beeld op doelmatigheid. Idealiter is aantoonbaar dat inspanningen door de gemeente Amstelveen op de energietransitie een directe e relatie hebben tot het bereiken van resultaten en doelen. Dit is ingewikkeld bij (alle) transities waarbij de inspanning door de gemeente niet eenvoudig aantoonbaar leidt tot een verandering. Bijvoorbeeld in hoeverre een bepaalde subsidie of participatie aanpak heeft bijgedragen aan minder gebruik van fossiele brandstof. Er zijn verschillende type inspanningen nodig. Naast een beschrijving van de samenhang tussen doel en inspanning, is daarom ook gekeken naar andere aspecten die iets zeggen over hoe middelen worden ingezet. Ten eerste is beschreven hoeveel middelen de gemeente Amstelveen inzet op de drie transities en op onderliggende sporen en hoe dit zich verhoudt tot onderzoeken over de benodigde capaciteit voor uitvoering van de klimaattransitie. Ten tweede is beschreven hoe verantwoording moet worden afgelegd aan het Rijk over inzet van enkele specifieke uitkeringen (SPUK).
Ten derde is gekeken naar inzichten op doelmatigheid op basis van bestaande benchmarks. Samenhang doelen, resultaten en inspanningen. Het PLECK geeft op ieder spoor een terugkoppeling van resultaten en een aantal effect-indicatoren. Ook wordt in iedere PLECK een overzicht gegeven van de werkagenda van het volgende jaar. Hierin wordt de indeling aangehouden: zelf doen, regie voeren en financiële bijdrage leveren. Dit biedt inzicht in de bijstelling en projecten. Ook wordt in het slothoofdstuk van het PLECK de financiën weergegeven. In het PLECK wordt echter geen koppeling gemaakt tussen de doelen, resultaten en inspanning. Het PLECK biedt daarmee geen inzicht in doelmatigheid van de uitvoering. Ook in andere bronnen van de reguliere P&C is dit inzicht er niet. In het accountantsrapport over de jaarrekening 2024 (p.13) wordt eenzelfde opmerking gemaakt: Amstelveen heeft geen paragraaf duurzaamheid of klimaat in het jaarverslag… De benoemde indicatoren (op energietransitie, circulaire stad en klimaatrobuuste inrichting) hebben beperkt relatie met de doelstellingen en ook is in de begroting niet zichtbaar welke middelen aan duurzaamheid specifiek besteed worden. De gemeente Amstelveen rapporteert via het PLECK over duurzaamheid. Dit plan legt de duurzame doelen van de gemeente vast en bevat concrete acties om deze te bereiken.
Voor het goed kunnen monitoren en sturen op het beoogde resultaat is zowel informatie over de resultaten nodig, als informatie over de input en output van de belangrijkste maatregelen per transitie. Zo kunt u tussentijds sturen op de uitvoering van de belangrijkste maatregelen/speerpunten van beleid. Het accountsrapport geeft ook enkele aanbevelingen. Bovenstaande vat samen dat het op basis van de regulier beschikbare informatie niet mogelijk is om te oordelen of de gemeente Amstelveen doelmatig werkt op klimaat en duurzaamheid. Daarmee is er geen stuurinformatie aangetroffen waaruit blijkt dat Amstelveen systematisch afweegt of het totaal aan beschikbare duurzaamheidsmiddelen doelmatig worden ingezet. Het woord doelmatigheid is soms lastig te combineren bij een transitie. Toch is er behoefte aan kennis en inzicht of de gemeente in de goede richting zit. Een eerste bruikbaar inzicht is of de organisatie voldoende capaciteit en middelen heeft om in staat te zijn om het proces van een transitie aan te gaan. Een tweede inzicht is of de organisatie de inzet van specifieke middelen kan verantwoorden aan het Rijk. Een derde manier om zicht te krijgen op doelmatigheid is door middel van benchmarks. Hierna volgt een korte uitwerking van deze drie inzichten voor de gemeente Amstelveen.