4. Eindrapportage evaluatie Ontplooj

Geïnterviewde doelgroepmedewerkers die recent een nieuwe stap hebben gezet in hun ontwikkeling, waren hier allemaal erg blij mee. We hebben ook gegevens tot en met het tweede kwartaal 2024 aangeleverd gekregen over het aantal in 2024 gehouden IOP-gesprekken, en over de uitkomsten van deze gesprekken. In onderstaande tabel staan deze gegevens. Uit de tabel trekken wij de conclusie dat halverwege het jaar 36% van de beoogde gesprekken is gevoerd. In 2023 heeft 76% van de medewerkers een IOP-gesprek gehad. Er is dus in 2024 opnieuw een achterstand, wat ook is bevestigd in interviews. In deze interviews is daarbij ook aangegeven dat het vooral moeilijk is om IOP-gesprekken in te plannen met medewerkers die elders gedetacheerd werken. Inmiddels is afgesproken dat de IOPgesprekken worden gepland in de maand dat een medewerker jarig is. Deze structuur helpt volgens begeleiders bij het consequent uitvoeren van de IOP-gesprekken. Uit de tabel blijkt verder dat 15 van de 117 IOP-gesprekken het inzicht hebben opgeleverd dat verdere ontwikkeling mogelijk is. Dat is 12%, wat aansluit bij wat de begeleiders in hun interview aangeven over de ontwikkelmogelijkheden van de doelgroep die bij Ontplooj intern werkt. Volgens hen zitten de meesten echt op de toppen van hun kunnen.

De begeleiders vinden dan ook dat bij velen uit deze groep de jaarlijkse IOP-gesprekken vooral een papieren ritueel zijn.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

22/77

Extra inzet op het reduceren van ziekteverzuim In de gesprekken met het management en de begeleiders van Ontplooj is ook aangegeven dat er vanaf 2023 intern meer ingezet wordt op het reduceren van het ziekteverzuim. Hierbij wordt gebruikgemaakt van een intern aanwezige arbeidsdeskundige en wordt per team regelmatig multidisciplinair overleg gevoerd om zowel frequent als langdurig verzuim te verminderen. Dit heeft geleid tot een verlaging van het ziekteverzuim ten opzichte van vorig jaar; zie ook ons latere hoofdstuk over de bereikte inhoudelijke resultaten. Uit dit hoofdstuk zal blijken dat Ontplooj de KPI

in relatie tot ziekteverzuim over 2022 niet heeft gehaald, maar over 2023 wel.

Verdeling werkgevertaken tussen gemeenten en Ontplooj De verdeling van werkgeverstaken voor de sw- en beschutmedewerkers tussen Ontplooj en de vijf gemeenten is uiteengezet in de bijlagen 1 van de DVO's (zie ook hoofdstuk 3). Hieronder werken we uit hoe deze verdeling van werkgeverstaken in de praktijk verloopt en of zich knelpunten voordoen. We baseren ons hierbij op onze interviews met P&O-medewerkers van de vijf gemeenten en de bedrijfsmanager van Ontplooj. Verschil in regelinggebonden en niet-regelinggebonden werknemers: betalingen en hrtaken De P&O-medewerkers van vijf gemeenten zijn verantwoordelijk voor de hr-taken voor het -

, die op dit

moment gedetacheerd zijn (en dus werken) bij Ontplooj. Dit betreft de directie, consulenten, teammanagers, enzovoorts. De P&O-medewerkers van de vijf gemeenten voeren daarvoor de hrtaken uit. Voor de

SW en beschut) neemt Ontplooj de

werkgevers- en hr-taken op zich. De P&O-medewerkers van de gemeenten zijn enkel verantwoordelijk voor het accorderen van facturen die Ontplooj aan hen in het kader van de verloning toestuurt in het betaalsysteem (vaak AFAS). Op zowel de regelinggebonden als de niet-regelinggebonden medewerkers (kaderpersoneel) die voor Ontplooj werken, hebben de P&O-medewerkers niet altijd goed zicht. Dit komt omdat beide groepen niet op de locatie werken waar de P&O-medewerkers werken. Doordat Ontplooj de hrtaken uitvoert voor W

ers en beschutters, hebben de gemeentelijke P&O-medewerkers nog

minder zicht op deze groep, waardoor zij soms aanvragen of uitbetalingen moeten accorderen voor zaken waar ze zelf geen zicht op hebben. Vaak moet de hr-medewerker van Ontplooj dan eerst worden geconsulteerd door de gemeentelijke P&O-medewerker, om te vragen wat de situatie is van de medewerker voor wie een aanvraag is gedaan (denk dan bijvoorbeeld aan een aanvraag voor orthopedische schoenen). De hr-medewerkers van Ontplooj moeten op hun beurt toestemming vragen van gemeenten om bepaalde zaken vergoed te krijgen, terwijl gemeenten weinig zicht hebben op waar ze toestemming voor geven. De P&O-medewerkers hebben aangegeven dat de onduidelijkheid over en weer of bepaalde aangevraagde vergoedingen wel of

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

23/77

niet geaccordeerd mogen worden, leidt tot veel extra werk. Er is in dit soort gevallen veel navraag nodig, soms bij meerdere personen. In de interviews met de P&O-medewerkers is benoemd dat er de afgelopen jaren vragen hebben geleefd over de toepassing en interpretatie van de cao, waarbij de scheiding tussen de cao voor het gedetacheerde kaderpersoneel en de cao voor werknemers op beschutte werkplekken ook niet altijd duidelijk was. De P&O-medewerkers benoemden in hun groepsinterview dat er verschillen zijn (geweest) in arbeidsvoorwaarden voor medewerkers vanuit de vijf gemeenten (denk aan een bonus aan het einde van het jaar of het wel of niet krijgen van een kerstpakket). Dergelijke bevindingen komen overeen met de bevindingen in het medewerkerstevredenheidsonderzoek uit 2023. De verschillen op de werkvloer tussen de regelinggebonden medewerkers hebben in het verleden een aantal keren tot onvrede geleid. Dit signaal werd ons ook heel duidelijk meegegeven in alle groepsinterviews die we hebben gehad met regelinggebonden medewerkers. Men vindt dit niet uitlegbaar en vooral ook oneerlijk, omdat iedereen zijn best doet. De P&O-medewerkers benoemden dat de afstemming tussen gemeenten en met Ontplooj in de loop van de tijd steeds beter is gaan verlopen. Hierdoor zijn de arbeidsvoorwaarden voor alle medewerkers die bij Ontplooj werken, steeds meer op één lijn gebracht.

De bedrijfsmanager van Ontplooj ervaart dat iedereen inmiddels begrijpt dat het belangrijk is om personeelszaken/voorwaarden met elkaar af te spreken, zodat slecht uitlegbare verschillen in arbeidsvoorwaarden worden voorkomen. Vanuit een van de gemeenten is aangegeven dat in de situatie waarin een gedetacheerde kadermedewerker volgens het management van Ontplooj disfunctioneert, onvoldoende duidelijk is geregeld waar de bevoegdheid ligt om de detachering te stoppen en de betrokken medewerker terug te laten stromen naar de eigen gemeente. Het wordt door deze gemeente als een groot risico gezien als Ontplooj zelfstandig kan bepalen een detachering te stoppen. Het management van Ontplooj heeft gemeld dat er momenteel een dergelijke casus speelt en dat het in principe de betrokken gemeente is die de terugkerende medewerker in de eigen organisatie moet herplaatsen of tot andere afspraken met de betrokkene dient te komen. Doelgroepwerknemers zo regulier mogelijk plaatsen Voordat de organisatie werd opgericht is bedacht dat de werkwijze van Ontplooj eraan moet bijdragen dat zoveel mogelijk mensen met een sw-indicatie of een indicatie voor nieuw beschut bij reguliere werkgevers aan de slag zijn of gaan. Door als Ontplooj hierop actief in te zetten, kan de organisatie (gemeten aan het aantal interne werkplekken) zo klein blijven als mogelijk is, en zo groot als nodig is.

De gesprekken binnen Ontplooj, en dan vooral het gesprek met de begeleiders van de interne doelgroepmedewerkers, hebben ons het beeld opgeleverd dat men weet dat dit de bedoeling is, en dat men het met sommige

en nieuw-beschutters ook echt wel probeert.

Onze algemene indruk is toch vooral dat de begeleiders het voor het grootste deel van de zittende sw-groep niet meer echt opportuun acht dat zij bij reguliere werkgevers terechtkomen. Ook voor een groot deel van de groep werknemers die met een indicatie nieuw beschut op een interne beschutte werkplek binnenkomen, is dit volgens de begeleiders wel het maximaal haalbare. Men heeft ook de angst dat als men kandidaten via detachering bij een reguliere werkgever onderbrengt, dat vaak geen succes oplevert en de kandidaat gedesillusioneerd terugvalt op Ontplooj. We hebben vertegenwoordigers van de opdrachtgevende gemeenten (beleidsmedewerkers en vanuit de bredere uitvoering van de Participatiewet) gevraagd naar hun oordeel of het kader van Ontplooj voldoende is om werknemers op beschutte werkplekken te begeleiden naar werk bij

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

24/77

reguliere werkgevers. In de gegeven antwoorden op deze vraag valt vooral op dat men onvoldoende ziet of dit nu wel of niet het geval is. In sommige interviews met gemeenten is wel de verbazing geuit dat sommige kandidaten waarvan men zelf de verwachting had dat die (snel) bij reguliere werkgevers aan de slag zouden kunnen, nog steeds intern werken. Dit werd met name gehoord vanuit Twenterand, maar ook de respondent werkzaam voor SPN gaf dit aan voor een aantal door hen aangeleverde kandidaten. De conclusie is dat men van mening is dat mensen soms langer op interne plekken bij Ontplooj blijven dan verwacht en gewenst. Ons onderzoek heeft inzicht opgeleverd in de vraag of doelgroepwerknemers ook echt onnodig lang intern blijven werken. We weten wel dat veel respondenten aan ons ook steeds benoemd hebben dat de groep nieuw beschutte medewerkers gemiddeld een relatief zeer lage loonwaarde heeft en dat dat al snel betekent dat kansen om bij reguliere werkgevers te gaan werken, klein zijn. De businesscontroller heeft op ons verzoek cijfermatig uitgezocht welke doorstroom naar regulier werk er heeft plaatsgevonden voor respectievelijk de sw-populatie en de werknemers met een indicatie beschut . De cijfers hebben betrekking op de hele periode sinds de oprichting in 2021 tot en met het tweede kwartaal van 2024.

De aangeleverde tabellen zijn opgenomen op de volgende de doorstroomcijfers bescheiden zijn, al zijn op dit punt geen normen gesteld. Uit onderstaande tabellen blijkt dat het in totaal gaat om 28 werknemers waarvoor doorstroom is geregistreerd. Daarbij valt verder op dat bij 9 van deze 28 werknemers het juist gaat om een beweging van buiten (detachering et cetera) naar binnen (dit kan in lijn liggen

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

25/77

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

26/77

Om ons een beeld te vormen over de vraag of Ontplooj in de praktijk wel alle kansen benut om medewerkers uit de doelgroep (inclusief WSW

reguliere werkgevers te laten werken in

plaats van op beschutte werkplekken op de eigen locatie van Ontplooj, hebben we ook de sectorinformatie van Cedris (de brancheorganisatie voor sociaal ontwikkelbedrijven) geanalyseerd. In de benchmark van Cedris (sectorinformatie Cedris 2023) zien we dat relatief meer W

ers bij

Ontplooj op de eigen werksoorten oftewel de beschutte werkplekken (intern en op eigen locatie) werkzaam zijn dan gemiddeld bij vergelijkbare werkbedrijven: 68% respectievelijk 62%. Bij beschut-werkers is het verschil groter: 94% respectievelijk 81%.

Verantwoording op casusniveau In de interviews met uitvoeringsverantwoordelijken in de gemeente Twenterand en bij SPN is aangegeven dat zij vinden dat de verantwoording door Ontplooj-medewerkers op casusniveau soms tekortschiet. Deze verantwoording is wel door gemeenten met Ontplooj afgesproken, om zicht te houden op wat er met de eigen inwoners gebeurt. Bij Twenterand is dit specifiek benoemd voor kandidaten die aangedragen zijn voor een werkfittraject, en vanuit beide organisaties is in dit verband ook de verantwoording genoemd over welke inzet er is gepleegd om kandidaten met een ieuw beschut -indicatie te bewegen richting werk bij een reguliere werkgever. Het gaat voor SPN dan om kandidaten waarvoor men zelf het idee had dat die na verloop van tijd wel zouden kunnen bewegen naar werk buiten de locatie van Ontplooj. In het interview met de uitvoeringsverantwoordelijke van Twenterand is het ongenoegen geuit over de manier waarop er soms op casusniveau inzicht wordt geboden in de werkzaamheden. Dit versterkt de tendens dat men zich ook elders gaat oriënteren op dienstverlening voor beschut werk. Hierbij is benoemd dat men al contact heeft met Larcom, een ander sociaal ontwikkelbedrijf uit de regio. Bij Ontplooj hebben we navraag gedaan over de kritiek op de verantwoording op casusniveau.

Men heeft daarop aangegeven dat dit te maken heeft met de krappe capaciteit aan kaderpersoneel, en dat men daarbij ook nog eens extra geplaagd werd door onverwachte uitval van twee begeleiders. De inhoud van deze paragaaf maakt volgens ons duidelijk dat de uitvoering plaatsvindt volgens de volgende vooraf boogde mechanismen van effect (zie de beleidstheorie in hoofdstuk 2): (mechanisme 1) De WSW

een van de doelgroepen van de

Participatiewet. Ontplooj is een integraal onderdeel van de lokale uitvoering van deze wet. Sturend principe hierbij is dat Ontplooj zo klein blijft als mogelijk is, en zo groot als nodig is. (mechanisme 7) De doelgroep wordt integraal benaderd, waarbij er oog is voor de behoeften van cliënten en het gezin waar zij onderdeel van uitmaken. (mechanisme 10) De verdeling van werkgeverstaken voor de doelgroep tussen Ontplooj en de vijf gemeenten is helder.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

27/77

De volgende mechanismen van effect zien we niet of onvoldoende terug in hoe nu de uitvoering plaatsvindt: (mechanisme 6) Werk bij werkgevers gaat voor werk op de locatie van Ontplooj. Er is actieve sturing in de uitvoering van Ontplooj op de ontwikkeling van medewerkers uit de doelgroep (inclusief WSW op beschutte werkplekken op de eigen locatie van Ontplooj. (mechanisme 9) Er worden geen commerciële marktactiviteiten verbonden aan de uitvoering van de WSW.

4.3

Werkgeversbenadering

In de initiële beleidstheorie achter Ontplooj is opgenomen dat zijn uitvoering gaat bijdragen aan het realiseren van een integrale en eenduidige werkgeversbenadering en dienstverlening. Hierover is in de hoofdtekst van de DVO dan ook een bepaling opgenomen. Daar valt te lezen dat er sprake is van één werkgeversbenadering, waarbij de stichting NUO zich specifiek richt op het binnenhalen van productiewerk. Overige acquisitie en andere contacten met werkgevers lopen via en onder aansturing van het (lokale) werkplein, zo valt te lezen. In ons interview met het management hebben we gevraagd of deze taakverdeling tussen Ontplooj en het werkgeversservicepunt van het werkplein in de praktijk ook op deze manier is vormgegeven. De bedrijfsmanager heeft aangegeven deze afspraak te kennen, maar deze direct als niet werkbaar gezien te hebben voor de werknemers die intern op een beschutte werkplek zitten. In de praktijk wordt de werkgeversbenadering namelijk anders opgepakt en is deze min of meer hetzelfde als ten tijde van Soweco. Ontplooj-medewerkers benaderen werkgevers nog steeds direct als ze werkplekken zoeken om een doelgroepmedewerker op een beschutte werkplek (via detachering) uit te plaatsen. Deze werknemers worden dus niet overgedragen aan het werkgeversservicepunt.

Dit is ook logisch, omdat in de Soweco-tijd met veel lokale werkgevers goede contacten zijn opgebouwd en dit netwerk nog steeds wordt benut om werknemers te plaatsen. Bij deze groep is vaak meer nodig dan het vinden van een geschikte vacature waarop iemand geplaatst kan worden. Vaak moet er ook met werkgevers overlegd worden om de werkzaamheden zo aan te passen dat iemand met een arbeidsbeperking daar wel aan de slag kan. Medewerkers van het werkgeversservicepunt hebben een veel minder groot netwerk van werkgevers die daartoe bereid zijn en ook minder kennis om met werkgevers te overleggen om een baan vorm te geven voor kandidaten met een beperking. De bedrijfsmanager zei in het interview verder dat op operationeel niveau de contacten goed zijn met het werkgeversservicepunt en dat men ook daar ziet dat het logisch is dat Ontplooj aan werkgeversbenadering doet. We hebben deze door Ontplooj eerdergenoemde afwijking op de DVO ook getoetst bij de uitvoeringsverantwoordelijke binnen de gemeente Almelo voor het werkgeversservicepunt. Die bevestigde de hiervoor beschreven afwijking van de DVO-tekst voor wat betreft de werkgeversbenadering. Deze respondent benadrukte wel dat Ontplooj alleen voor werknemers die intern op een beschutte werkplek werken, de acquisitie van werkplekken bij reguliere werkgevers zelf oppakt.

Voor andere Participatiewet-doelgroepen met een arbeidsbeperking loopt de acquisitie van werkplekken wel via het werkgeversservicepunt, ook als de kandidaat wel bij Ontplooj een werkfittraject heeft doorlopen. De afwijking op de DVO is volgens de respondent vanuit de gemeente ook logisch en hij noemde daarvoor dezelfde argumenten als hiervoor vanuit Ontplooj al benoemd. Het is dus logisch dat op dit punt in de praktijk is afgeweken van de tekst uit de DVO. Het hierboven genoemde beeld (dat meerdere partijen acquireren bij werkgevers voor werk voor mensen met een uitkering) is ook bevestigd door de individuele werkgevers die we hebben geïnterviewd. Zij zeiden eigenlijk geen verschil te zien in de werkgeversbenadering van voor en na

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

28/77

de oprichting van Ontplooj. We hebben de werkgevers ook gevraagd of er in de regio een compleet aanbod van werkgeversdiensten beschikbaar is of dat ze nog bepaalde werkgeversdiensten missen. De respondenten vonden deze vraag moeilijk te beantwoorden. Men kon tijdens het interview geen ontbrekend aanbod van diensten bedenken. De geïnterviewde werkgevers gaven vooral aan dat de beschikbare dienstverlening aan werkgevers niet minder maar ook niet beter geworden is sinds de oprichting van Ontplooj. De werkgevers vonden de werkgeversdienstverlening bij Soweco al goed. We hebben onvoldoende kunnen vaststellen of het volgende mechanisme van effect terug te zien is in hoe nu de samenwerking met werkgevers plaatsvindt: (mechanisme 5) In het realiseren van een inclusieve arbeidsmarkt worden werkgevers maximaal betrokken, onder meer door een integrale en eenduidige werkgeversbenadering en dienstverlening. Het bedrijfsleven krijgt een integraal aanbod van diensten, passend bij de behoefte en tegen marktconforme tarieven.

4.4

Invloed van externe factoren

In verschillende interviews zijn twee externe factoren benoemd die van invloed zijn op het functioneren van Ontplooj. De eerste is dat de arbeidsmarkt nog steeds overspannen is en dat maakt dat meer werkgevers bereid zijn om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in te passen. Dit geldt zeker voor werkgevers die productiewerk bieden. Deze arbeidsmarktsituatie maakt het in principe voor Ontplooj makkelijk om mensen met een arbeidsbeperking bij reguliere werkgevers te plaatsen en dus minder beschut te laten werken. De andere externe factor is dat in interviews met uitvoeringsverantwoordelijken voor de Participatiewet bij de gemeenten steeds benoemd is dat er (op onderdelen) concurrerend aanbod is voor de dienstverlening van Ontplooj. Dit is volgens alle gemeenten het geval voor werkfittrajecten ten behoeve van de brede doelgroep Participatiewet. Andere genoemde aanbieders zijn InVia en Larcom. Sommige gemeenten zien echter ook alternatieve partijen die beschut werk kunnen bieden. Hier is bijvoorbeeld ook Larcom een aantal keren genoemd. Een aantal keren is in dit verband ook benoemd dat gemeenten eventueel ook zelf een lokale voorziening voor beschut werk zouden kunnen oprichten. Het feit dat er concurrerend aanbod is, is beredeneerd vanuit de beleidsen uitvoeringstheorie achter Ontplooj, positief.

Het voorkomt dat gemeenten zich door gebrek aan alternatief aanbod voor bepaalde diensten genoodzaakt zien om bij Ontplooj in te kopen. Voor het realiseren van de taakstelling voor nieuw beschut is er een taakverdeling tussen de Stichting Participatie Noaberkracht (SPN) en Ontplooj. SPN begeleidt voor de twee gemeenten WSW

inwoners met een indicatie nbw die bij een reguliere werkgever beschut werken.

Ontplooj begeleidt uit deze twee groepen voor de twee gemeenten juist de personen die (nog) niet bij een reguliere werkgever beschut kunnen werken. Deze groep werkt op de eigen locatie van Ontplooj op een beschutte werkplek. In lijn met deze verdeling doet Ontplooj voor de twee gemeenten enkel de verloning (salarisadministratie) voor WSW

ers die bij Ontplooj op

een beschutte werkplek werkzaam zijn. De overige werkgeverstaken worden opgepakt door SPN. In de interviews met Ontplooj en SPN is aangegeven dat de taakverdeling in de praktijk duidelijk is en daarmee ook werkt. Belangrijk is tot slot op het punt van bekostiging te benoemen dat er nieuw rijksbeleid is ontwikkeld om tot betere benutting van de infrastructuur voor sociaal ontwikkelbedrijven te komen. Onderdeel van dit beleid is dat er vanuit het Rijk extra geld wordt vrijgemaakt waarmee gemeenten, in principe samen met de sociaal ontwikkelbedrijven, concrete plannen voor een toekomstbestendige inrichting van de infrastructuur kunnen maken met als uitgangspunt een duurzame infrastructuur ter ondersteuning van de brede doelgroep van de Participatiewet.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

29/77

Uit deze paragraaf blijkt dat de volgende in de initiële beleidstheorie opgenomen gewenste externe factoren zich ook daadwerkelijk voordoen (of lijken voor te doen): Er is een werkende taakverdeling tussen Stichting Participatie Noaberkracht (SPN) en Ontplooj met betrekking tot dienstverlening aan doelgroepen vanuit Tubbergen en Dinkelland. Er zijn voldoende werkgevers bereid om WSW

beschut-werkers en andere Participatiewet-

doelgroepen met arbeidsbeperking werk te bieden via individuele en groepsdetachering (conjunctuur blijft gunstig).

4.5

Deelconclusies

Conform de initiële beleids- en uitvoeringstheorie ligt in de praktijk de regie over de opdracht aan Ontplooj bij de vijf opdrachtgevende gemeenten. Dit betekent voor het management en de bestuurders van Ontplooj grote afhankelijkheid van de gemeenten. Die afhankelijkheid speelt voor de primaire opdracht, maar vooral ook voor het mogen uitvoeren van aanvullende dienstverlening. Ons beeld is dat gemeenten in de opdrachtverlening aan Ontplooj vooral zijn gaan werken vanuit het initiële uitgangspunt dat Ontplooj zo klein moet blijven als mogelijk is en zo groot als nodig is. Het aantal sw-medewerkers dat werkzaam is bij of via Ontplooj, wordt elk jaar kleiner, doordat het aantal W

ers sneller krimpt dan de nieuwe doelgroep bij Ontplooj groeit. Bij de nieuwe

doelgroep gaat het voornamelijk om inwoners met een indicatie voor nieuw beschut. De afgesloten bij Ontplooj uitgestroomde

ers nieuwe kandidaten aan te leveren. Het gevolg hiervan is dat het totale aantal

werknemers waaraan Ontplooj de diensten beschut en detachering aanbiedt, tussen 2022 en september 2024 is afgenomen van 535 naar 502. De kosten voor het in stand houden van de infrastructuur van Ontplooj hebben daardoor betrekking op een steeds kleinere groep werknemers. Dat leidt

gecombineerd met de vergrijzing van de doelgroep van de WSW en het ontstaan van

een nieuwe doelgroep met gemiddeld een lagere loonwaarde dan de WSW-medewerkers

tot

opwaartse druk op de tarieven voor de vijf gemeenten. Wij constateren in de interviews in brede zin tevredenheid bij de vijf gemeenten en geïnterviewde werkgevers met de dienstverlening die Ontplooj hun biedt. Voor de gemeenten is hierbij belangrijk dat Ontplooj meer dan ten tijde van Soweco inzet pleegt op de ontwikkeling van de regelingsgebonden werknemers, en dat dit zeker ook geldt voor de sw-doelgroep. Ons onderzoek levert verder geen eenduidig antwoord op op de vraag of Ontplooj in de praktijk wel alle kansen benut om medewerkers uit de doelgroep (inclusief WSW

bij reguliere werkgevers

te laten werken in plaats van op beschutte werkplekken op de eigen locatie van Ontplooj. Sommige gemeenten hebben op dit punt twijfels naar ons geuit. Deze kritiek kunnen we dus niet bevestigen of weerleggen, hoewel we zien dat er bij Ontplooj meer mensen op een beschutte werkplek werken dan gemiddeld elders, en er dus minder mensen worden gedetacheerd bij reguliere werkgevers. In ons onderzoek hebben we ook gekeken naar hoe Ontplooj zich qua intern en extern werk verhoudt tot andere sociaal ontwikkelbedrijven. Hieruit komt naar voren dat relatief meer W

ers bij

Ontplooj op de eigen werksoorten oftewel de beschutte werkplekken (intern en werken op locatie) werkzaam zijn dan gemiddeld in vergelijkbare werkbedrijven: 68% respectievelijk 62%. Bij beschut-werkers is het verschil groter: 94% respectievelijk 81%. Op het punt van de werkgeversbenadering wordt in de praktijk afgeweken van wat hierover in de afgesloten DVO s is afgesproken. Ontplooj-medewerkers benaderen werkgevers namelijk nog steeds direct als ze werkplekken zoeken om een doelgroepmedewerker op een beschutte werkplek (via detachering) uit te plaatsen.

eze

werkgeversbenadering dus niet via het werkgeversservicepunt van de gemeente Almelo. De

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

30/77

werkwijze is min of meer hetzelfde als ten tijde van Soweco. Alle betrokken partijen zijn tevreden met de rol die Ontplooj in de praktijk pakt in de werkgeversbenadering.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

31/77

HOOFDSTUK 5

Over de governance van Ontplooj In dit hoofdstuk beschrijven we hoe de gekozen governance in relatie tot Ontplooj is opgezet en hoe het in de praktijk functioneert.

5.1

Over de stichting

Op 6 september 2021 is stichting NUO, met als handelsnaam Ontplooj, opgericht door de gemeente Almelo. Ontplooj is de opvolger van GR Soweco. Het idee achter de opheffing daarvan en de overgang naar Ontplooj is het vormgeven van de Wet sociale werkvoorziening (WSW) op lokaal niveau, zodat de uitvoering van de WSW beter wordt verbonden aan lokale opgaven binnen het sociaal domein in het algemeen en de Participatiewet in het bijzonder. Naar eigen zeggen worden hiermee de sturingsmogelijkheden op de WSW vergroot en is het college van de gemeente Almelo in staat om meer samenhang aan te brengen in de uitvoering van het sociaal domein in het algemeen en de Participatiewet in het bijzonder.2 Uit hoofdstuk 4 komt naar voren dat er in de praktijk aan gewerkt is om dit te bewerkstellingen. De gemeente Almelo stuurt namelijk via de eenheid Uitvoering Sociaal (eenheid US, het onderdeel van de gemeentelijke organisatie dat de Participatiewet in de breedte uitvoert) in de opdrachtgeversrol op de precieze opdracht van Ontplooj. Tegelijk kan de gemeente vanuit de eigenaarsrol toezicht houden op het (financieel) functioneren van Ontplooj. Dit in tegenstelling tot de GR, waar afstemming met andere gemeenten voor de opdracht en voor het toezicht nodig was.

Omdat Ontplooj een stichting is, heeft de organisatie een privaatrechtelijke rechtsvorm die een bestuur heeft dat de statutaire doelen van de stichting moet behartigen. De stichting heeft geen winstoogmerk en beperkt zich tot het uitvoeren van de volgende wettelijke taken:3 De stichting stelt zich in de oprichtingsakte ten doel: 1. om mensen met een beperking en met grote afstand tot de arbeidsmarkt zich te laten ontwikkelen binnen en buiten de stichting waarbij de behoeften en ontwikkelmogelijkheden van het individu het uitgangspunt vormen; 2. het uitvoeren van werkzaamheden voor de gemeente Almelo bij de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening, de Participatiewet en overige wettelijke taken op het gebied van de (sociale) werkvoorziening voor al dan niet arbeidsbeperkte mensen, een en ander op basis van een met de gemeente Almelo te sluiten dienstverleningsovereenkomst; 3. het uitvoeren van werkzaamheden voor de gemeenten Twenterand, Wierden, Tubbergen en Dinkelland op voornoemde gebieden, een en ander op basis van met deze gemeenten te sluiten dienstverleningsovereenkomsten; 4. en voorts al hetgeen met een en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.

2 3

Lokaal inrichtingsplan WSW gemeente Almelo (18 oktober 2021), p. 10. Akte van oprichting stichting NUO (6 september 2021), p. 1.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

32/77

Ontplooj voert taken uit voor de gemeenten Almelo, Dinkelland, Tubbergen, Twenterand en Wierden. Via een mandaat-, een volmacht- en een machtigingsbesluit en een dienstverleningsovereenkomst (DVO) zijn de uitvoeringstaken bij Ontplooj belegd. Dit betekent dat Ontplooj werkzaamheden uitvoert namens de gemeenten, maar de colleges van de gemeenten verantwoordelijk blijven.4 kwaliteit van de dienstverlening. Ook de afspraken over (geld)middelen die de gemeenten ontvangen Hoewel het buiten scope van dit onderzoek valt, kan de wijze van inkopen bij Ontplooj door de gemeenten Almelo, Dinkelland, Tubbergen, Twenterand en Wierden via de De gemeente Almelo kan namelijk een beroep doen op de -

, zodat de gemeente direct

zonder aanbesteding

een

opdracht aan Ontplooj kan verstrekken. De uitzondering van quasi-inbesteden kent als een van de vereisten dat Ontplooj niet meer dan 20% van zijn opdrachten voor derden of ten minste 80% van de omzet moet halen uit opdrachten voor Almelo. Uitgezocht zal moeten worden of aan deze eis van quasi-inbesteding wordt voldaan en of dit ook in de toekomst zal blijven gelden. De bedoeling van de vereisten is om ervoor te zorgen dat geen quasi-inbesteding plaats kan vinden aan een gecontroleerde rechtspersoon (in dit geval de stichting NUO) die vooral voor andere opdrachtgevers (in dit geval de andere gemeenten met een DVO) actief is. Er zal dus nader uitgezocht moeten worden welke mogelijkheden er zijn om te voldoen aan het aanbestedingsrecht, zodat Almelo direct

zonder aanbesteding

gebruik mag

blijven maken van Ontplooj. Indien blijkt dat de stichting minder dan 80 procent van haar omzet haalt uit opdrachten voor de gemeente Almelo (DVO plus maatwerkopdrachten), dan is het juridisch niet meer houdbaar om door te gaan met de quasi-inbestedingsconstructie. In dat geval zal de gemeente Almelo toekomstige opdrachten in de markt moeten zetten en is het dus niet bij voorbaat zeker of de 'eigen' stichting Ontplooj deze werkzaamheden via de aanbesteding binnenhaalt. Het is tot slot de verantwoordelijkheid van Finance en Control van de gemeente Almelo en uiteindelijk de externe accountant om ook echt te controleren of aan deze vereisten van inbesteding wordt voldaan. Het hier beschreven risico van quasi-inbesteding heeft zich overigens elders in Nederland al voorgedaan bij aanbestedingen in het sociaal domein. Overigens zullen ook de andere vier gemeenten moeten uitzoeken of ze aanbestedingsrechtelijk juist handelen door nu zonder aanbesteding via een DVO een opdracht aan de stichting te verstrekken. De gemeenten Wierden, Tubbergen, Dinkelland en Twenterand voldoen namelijk hoe dan ook niet aan de eisen van quasi-inbesteding; zij voldoen namelijk niet aan het toezichtscriterium ten opzichte van de stichting NUO5.

Een bijkomend risico van het op de huidige manier via DVO inkopen van diensten bij de stichting NUO is dat ze hiermee de route van quasiinbesteding voor Almelo onmogelijk maken, doordat ze niet voldoen aan de 20-80-verhouding van activiteiten en omzet voor deze gemeente. De inhoud van deze paragraaf maakt duidelijk dat de uitvoering plaatsvindt volgens het volgende vooraf boogde mechanisme van effect uit de initiële beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj (zie hoofdstuk 2): Doordat de gemeente Almelo enig oprichter en bestuurder van de stichting achter Ontplooj is, kan de gemeente direct sturen en toezicht houden op het (financieel) functioneren van Ontplooj. Dit in tegenstelling tot een GR, waarbij afstemming met andere gemeenten nodig is.

Lokaal inrichtingsplan WSW gemeente Almelo (18 oktober 2021), p. 11. Meer informatie is te vinden in paragraaf van 2.3 van de Handreiking Quasivan het Programma Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein (PIANO). Deze handreiking is hier te vinden. 4 5

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

5.2

Governance van Ontplooj

5.2.1

Rol bestuur van Ontplooj

33/77

Het bestuur van de stichting bestaat uit twee ambtenaren die bij de gemeente Almelo in dienst zijn. Vanaf de oprichting in 2021 tot en met februari 2022 waren dat het hoofd van het klantcontactcentrum (KCC) en het ad-interimhoofd Uitvoering Sociaal (US) van de gemeente Almelo.6 Vanaf maart 2022 is het hoofd US in het bestuur vervangen door het hoofd Bedrijfsvoering. Deze bestuurssamenstelling heeft bestaan tot en met mei 2024. Het huidige bestuur van NUO bestaat uit het hoofd KCC en het hoofd Uitvoering Fysiek. Op 1 juni 2024 is het hoofd KCC ook het hoofd Bedrijfsvoering geworden. Op basis van een amendement van de gemeenteraad van Almelo ten tijde van de oprichting van Ontplooj7, en ook in lijn met de kadernota Governance van de gemeente, is de (plaatsvervangend) gemeentesecretaris niet een van de bestuurders van NUO. De achtergrond hierbij is dat in geval van een patstelling, dilemma of conflict er altijd nog een escalatielaag is. De bestuurders worden benoemd, geschorst en ontslagen door de gemeente Almelo. Bij de vervulling van zijn taak richt het bestuur zich naar het belang van de stichting.8 Het bestuur van de stichting is verder belast met de dagelijkse aansturing van de bedrijfsmanager NUO.9 We zien op voorhand

in theorie door de gemaakte keuzes zouden kunnen bestaan. :

Bij de vervulling van zijn taak richt het bestuur zich naar het belang van de stichting NUO en van de stichting uit de pas gaat lopen met het bestuurlijke belang (dat is het gemeentelijke belang) van de gemeente Almelo. Dit is nog eens extra complex omdat er sprake is van bestuurders die als ambtenaar in dienst zijn van de gemeente Almelo en daarmee hiërarchisch ondergeschikt zijn aan het college. De bestuurder van de stichting heeft als taak het doel van de stichting te dienen, maar dient zich als ambtenaar ook te verantwoorden aan het college over de invulling van zijn/haar rol als bestuurder. De ambtelijke bestuurder heeft daarnaast twee petten op, die ook tegenstrijdig met elkaar kunnen zijn: de pet van de gemeente vanuit de eigen functie als hoofd van de eenheid en de pet als bestuurder van de stichting. Een hoofd kan een ander belang hebben dan een bestuurder van een stichting. Uit de interviews is duidelijk geworden dat deze situaties zich tot nu toe nog niet hebben voorgedaan. Het risico valt echter in de toekomst niet uit te sluiten. Artikel 10 van statuten van de stichting NUO kan aan het bestuur aanwijzingen geven met betrekking tot het te voeren beleid dat ziet op het behalen van de doelstellingen van de stichting.

oor middel van

de aanwijzing in de besluitvorming van de stichting. instructies opvolgen, omdat het bestuur van de stichting ook te maken heeft met bestuurdersaansprakelijkheid. De bestuurders dienen zich bij de vervulling van hun taak namelijk te richten naar het belang van de stichting en de daarmee verbonden onderneming/organisatie; het gaat hier om het bestendige succes van de met de stichting verbonden onderneming/organisatie. Indien het bestuur de instructies van de gemeente direct

Lokaal inrichtingsplan WSW gemeente Almelo (18 oktober 2021), p. 21 en 23. In de tekst van dit amendement is het volgende opgenomen: aangezien de gemeentesecretaris de algemeen directeur is van de ambtelijke organisatie en de adviseur van het college kan deze in een spagaat terecht komen als zij ook het bestuur vormen van de nieuwe uitvoeringsorganisatie. Daarnaast vraagt het leiden van de nieuwe uitvoeringsorganisatie specifieke kennis en ervaring. 8 Akte van oprichting stichting NUO (6 september 2021), p. 3. 9 Lokaal inrichtingsplan WSW gemeente Almelo (18 oktober 2021), p. 21. 6 7

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

34/77

opvolgt en de stichting komt daardoor in zwaar financieel weer, dan zijn de bestuurders van de stichting hiervoor hoofdelijk aansprakelijk.10 Ook van deze situatie is aangegeven dat die zich nog niet heeft voorgedaan, maar deze valt in de toekomst eveneens niet uit te sluiten. De gemeente heeft echter op dit punt aangegeven dat de bestuurders op basis van een collegebesluit vanuit hun functie bij de gemeente worden voorgedragen als bestuurslid. Om die reden dient de gemeente garant te staan voor kosten die niet worden gedekt door de bestuurdersaansprakelijkheidsverzekering, zoals juridische kosten, schade die meer is dan de normale aansprakelijkheid van de wet, zoals een dwangsom of boete, en schade aan spullen van een ander, voor zover de schade niet is ontstaan door opzet of schuld. In artikel 16 van dezelfde statuten staat: reglementen niet voorzien, beslist het bestuur. Ook hier geldt dat de geïnterviewden zeggen dat deze situatie zich nog niet heeft voorgedaan. De praktijk laat wel zien dat daar waar overleg nodig is, de gemeente en Ontplooj elkaar makkelijk weten te vinden.

5.2.2

Rol van de bedrijfsmanager

De stichting werkt met een gevolmachtigd manager, die namens het bestuur verantwoordelijk is voor de dagelijkse leiding binnen Ontplooj. De gemeente Almelo heeft verder met een mandaat-, een volmacht- en een machtigingsbesluit, en met bepalingen in de met de gemeenten afgesloten DVO , de uitvoering van een deel van de werkgeverstaken bij de bedrijfsmanager van NUO belegd voor kaderpersoneel dat formeel niet in dienst is bij de stichting.11 De bedrijfsmanager van Ontplooj heeft in een interview aangegeven dat zij van mening is dat haar mandatering voor doelgroepmedewerkers vanuit de gemeenten Wierden en Twenterand niet goed geregeld is. De bedrijfsmanager voert wel werkgeverstaken voor deze medewerkers uit, maar er is daarvoor vanuit deze gemeenten nooit een MVM-besluit Machtiging)

kader- en doelgroep-

medewerkers vanuit de gemeente Almelo is dat besluit er wel. De bedrijfsmanager is zelf in dienst van de gemeente Almelo en valt hiërarchisch onder de eenheid US, de opdrachtgevende eenheid van Ontplooj. In de praktijk voelt dit enigszins onhandig, omdat het de scheidslijn tussen opdrachtgever en opdrachtnemer kan doen vervagen doordat informeel invloed uitgeoefend kan worden op de opdracht aan Ontplooj. Dit is zowel door de bedrijfsmanager van Ontplooj als in onze interviews met respondenten van de eenheid US benoemd.

5.2.3

Rol van de vijf gemeenten

Alle vijf gemeenten nemen in de rol van opdrachtgever op basis van een DVO en eventuele aanvullende maatwerkovereenkomsten producten en diensten af van Ontplooj. Elke opdrachtgever stuurt op de afgesproken prestaties. Voor de gemeente Almelo ligt de opdrachtgeversrol bij het hoofd van Uitvoering Sociaal. Uitvoering Sociaal draagt de verantwoordelijkheid voor de diensten die de gemeente uitbesteedt aan Ontplooj. Ontplooj en Uitvoering Sociaal geven gezamenlijk invulling aan de ondersteuning van de lokale arbeidsmarkt door bijvoorbeeld inwoners van de gemeente individuele begeleiding of jobcoaching aan te bieden of door te fungeren als vangnet. De werkcoaches blijven verantwoordelijk voor de regievoering over de werkzoekenden die de gemeente doorverwijst naar Ontplooj. Dit vraagt om een intensieve samenwerking tussen de gemeente en Ontplooj.

10 11

Art. 2:9 (en algemene aansprakelijkheid van art. 6:162 BW). Lokaal inrichtingsplan WSW gemeente Almelo (18 oktober 2021), p. 30.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

35/77

De gemeente Almelo vervult naast de opdrachtgeversrol ook de eigenaarsrol12. De gemeente Almelo houdt vanuit haar eigenaarsrol door middel van twee bestuurders uit de ambtelijke organisatie toezicht op Ontplooj. Het gaat hierbij om het langetermijnbelang van de stichting op het gebied van continuïteit, kaders en financiën. De gemeente Almelo vervult dus twee rollen richting Ontplooj: die van opdrachtgever en die van eigenaar. De kadernota Governance van de gemeente Almelo schrijft voor dat deze twee rollen binnen de gemeente strikt gescheiden dienen te worden. De gemeente Almelo heeft er echter bij de start van Ontplooj voor gekozen om de rollen van bestuurder/eigenaar en opdrachtgever ambtelijk in één functie te combineren, namelijk die van het hoofd van de eenheid US. De reden om deze rollen bij oprichting in één functie te beleggen was het bevorderen van de relatie en harmonieuze samenwerking tussen de eenheid US en NUO.13 De stichtingsbestuurder gaf in zijn interview aan het vanaf het begin al niet ideaal gevonden te hebben om de rol van bestuurder samen te laten vallen met die van ambtelijk opdrachtgever, omdat er toch een organisatiebelang zou kunnen meespelen in het bepalen welke inhoudelijke opdracht aan Ontplooj zou worden meegegeven.

Volgens de geïnterviewde bestuurder gaf het toenmalige interim-hoofd US aan hier goed mee om te kunnen gaan en op dat moment leek het mede gelet op de andere posities in het centrale management team (CMT) van de gemeente niet bezwaarlijk en inderdaad wel praktisch om een en ander wat harmonisch te laten verlopen. Bij vertrek van de interimmer is er toch voor gekozen om het hoofd US uit het bestuur te halen en te vervangen door het hoofd Bedrijfsvoering van de gemeente. Het hoofd US vervult formeel nu alleen nog de rol van opdrachtgever richting Ontplooj.

5.2.4

Besluitvorming binnen en over de stichting

In het interview met een van de bestuurders van de stichting is aangegeven dat men als bestuur initieel van mening was dat men op afstand van het management van Ontplooj moest opereren en vooral een toezichthoudende taak had te vervullen. De respondent zei dat in de loop van de tijd de afstand tot het management kleiner is geworden doordat er nu vaker ook informele contactmomenten zijn. Het bestuur heeft formeel overleg met het management rond het opstellen van de jaarstukken en het periodieke overleg met de accountant. In totaal is er elke drie maanden Bij de formele overleggen tussen bestuur en management schuift namens de gemeente ook de eindverantwoordelijke ambtenaar aan voor verbonden partijen van de gemeente. Naast de formele overleggen heeft het bestuur van Ontplooj dus ook informeel contact met Ontplooj, waardoor het bestuur de bedrijfsmanager gemiddeld elke twee maanden wel spreekt. Het bestuur hecht hier grote waarde aan; het helpt om beter te begrijpen wat de uitdagingen van Ontplooj zijn en wat dit betekent voor zijn financieel functioneren en zijn continuïteit. In de interviews met het management van Ontplooj is de samenwerking met het bestuur ook als goed benoemd.

De bedrijfsmanager zei in haar interview het vanuit het perspectief van de continuïteit van Ontplooj vooral erg jammer te vinden alleen maar met het eigen bestuur formeel in gesprek te mogen gaan over hoe het ervoor staat bij Ontplooj. Ze gaf aan het een gemis te vinden dat ze hierover niet ook voortgangsoverleggen heeft met de portefeuillehouders van de vijf gemeenten (of in ieder geval de portefeuillehouder van de gemeente Almelo). Dit zou haar de kans bieden om bestuurders die wel invloed hebben op de opdracht aan Ontplooj, goed en juist geïnformeerd te houden over wat de organisatie te bieden heeft.

12 Een stichting is een zelfstandige rechtspersoon en kent een wettelijk ledenverbod. Om die reden kent een stichting formeel geen eigenaren (zoals bij een bv of nv); het gaat hier om de rolinvulling als ware de gemeente eigenaar. 13 Lokaal inrichtingsplan WSW gemeente Almelo (18 oktober 2021), p. 23.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

36/77

In het verlengde van het vorige punt maakten onze interviews met de bestuurder en met het management van Ontplooj duidelijk dat er tussen bestuur en management verschillend gedacht wordt over wat de rol van de organisatie moet zijn in het formuleren van de opdracht. Het bestuur is meer van mening dat management en bestuur eigenlijk uitsluitend bezig moeten zijn met het goed en kostenefficiënt uitvoeren van de opdrachten vanuit de gemeenten. Indien in de toekomst opdrachten kleiner worden, moet de organisatie krimpen en het kaderpersoneel terug naar de eigen gemeenten. Het management vindt dat Ontplooj ook zelf aan beleidsontwikkeling zou moeten doen en daarmee gemeenten overtuigen om ook voor andere diensten/doelgroepen de organisatie opdracht te geven. Dit vanuit het perspectief dat de infrastructuur die is opgebouwd uniek is en gemeenten hier beter gebruik van zouden moeten maken. Belangrijk is dat in het geval dat Ontplooj dit oppakt en hierin succesvol is, het eerdergenoemde risico van quasi-inbesteding voor de gemeente Almelo kan gaan spelen. In het geval dat vooral de andere gemeenten de opdracht aan Ontplooj hierdoor uitbreiden, kan het bijvoorbeeld gebeuren dat Ontplooj als een door Almelo gecontroleerde partij meer dan 20% van de omzet haalt uit opdrachten voor de andere gemeenten.

In dat geval wordt voor de gemeente Almelo de inbestedingsconstructie die voldoet dan namelijk niet meer aan het merendeel-criterium) en mag die niet meer direct, zonder aanbesteding, een opdracht gunnen aan Ontplooj. Besluitvorming over de stichting vindt plaats binnen het bestuur van de stichting en besluiten worden op basis van unanimiteit genomen.14 In de interviews met het management en een van de bestuurders van NUO zijn geen knelpunten benoemd over de besluitvorming binnen het bestuur. De besluitvorming beschouwen ze dan ook als effectief. Het is een feit dat de stichting niet over de eigen opdracht gaat, zoals in dit rapport al meerdere keren is benoemd, maar dat het bestuur zelf hierop formeel geen invloed heeft. Dit beperkt zijn besluitvormingsmogelijkheden om organisatorische stabiliteit te waarborgen. In het gekozen construct is het financiële en personele risico dat hieraan kleeft, beperkt. De stichting heeft namelijk geen eigen vermogen en gebouwen, en heeft zelf ook geen personeel in dienst.

5.3 5.3.1

Over informatiestromen Verantwoording richting gemeenten

Het bestuur van de stichting legt periodiek verantwoording af aan de gemeente Almelo. Het bestuur is in ieder geval verplicht jaarlijks jaarstukken en een begroting van de stichting op te maken. De jaarstukken moeten uiterlijk op 15 april na afloop van een boekjaar ter goedkeuring worden voorgelegd aan de gemeente Almelo, en de begroting uiterlijk op 15 april voor aanvang van een boekjaar.15 Het interview met de bestuurder van NUO maakt duidelijk dat de jaarstukken en de begroting tot nu toe elk jaar tijdig zijn aangeleverd en dat er zich in dit proces geen bijzonderheden hebben voorgedaan. Aangegeven is dat relevante gegevens uit het jaarverslag ook worden gedeeld met de andere deelnemende gemeenten, dit uitsluitend ter kennisname. In de DVO s met de vijf gemeenten is afgesproken dat Ontplooj binnen vier werken na elk kwartaal een kwartaalverslag aan de gemeenten stuurt waaruit de afgenomen diensten, de bereikte resultaten en de bijbehorende kosten van dat kwartaal blijken.16 In de praktijk zijn deze kwartaalrapportages niet over alle kwartalen aangeleverd. Van het vierde kwartaal van 2021, 2022 en 2023

Uit de interviews blijkt dat niemand hier een

punt van heeft gemaakt. Gevolg is wel dat de vier gemeenten op dienstenniveau nooit over een

Akte van oprichting stichting NUO (6 september 2021), pp. 2-3. Akte van oprichting stichting NUO (6 september 2021), pp. 5-6. 16 Dienstverleningsovereenkomsten tussen de gemeenten en stichting NUO (2021). 14 15

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

37/77

heel kalenderjaar een verantwoording hebben gekregen. In de jaarstukken wordt namelijk op een meer geaggregeerd niveau gerapporteerd. Gemeenten ervaren dit niet als een probleem. Vanuit Ontplooj en de vijf gemeenten is aangegeven dat het momentum van het opleveren van een kwartaalrapportage in principe ook altijd wordt benut voor een voortgangsoverleg. Deze gesprekken vinden dan plaats tussen de bedrijfsmanager en in ieder geval de beleidsmedewerker van de eigen gemeente. In de gesprekken wordt terug- en vooruitgekeken op onderlinge samenwerking en de dienstverlening vanuit Ontplooj. Respondenten van beiden kanten benoemen dat de gesprekken nuttig zijn en in goede sfeer verlopen. Voor de gemeente Almelo heeft Ontplooj wel aangegeven dat het lastig was dat daar de functie van beleidsmedewerker met Ontplooj in portefeuille lange tijd vacant was. In de kwartaalrapportages is ook informatie opgenomen over de realisatie van met de gemeenten afgesproken KPI's. Deze verschillen per gemeente en veranderen ook door de jaren heen. Uit de gesprekken blijkt dat er discussie is over de KPI's en over de vraag of ze wel meten wat de gemeenten willen weten. Dit geldt zeker voor

het ontwikkelen van kandidaten

door Ontplooj. Door de twijfel over de KPI s speelt de informatie over de realisatie in de kwartaalrapportages maar een beperkte rol in de hiervoor genoemde periodieke voortgangsoverleggen. De businesscontroller heeft in zijn interview ook aangegeven dat er nauwelijks

dat dat zich slecht verhoudt tot het feit dat

Ontplooj er veel tijd in moet steken om ze vast te stellen. vooral als een rituele dans. Berenschot heeft voor het beantwoorden van kwantitatieve onderzoeksvragen over inhoudelijke en financiële zaken ook zelf begrotings- en verantwoordingsdata geanalyseerd. Deels gaat het hier om data die we zelf uit de verantwoordingsdocumenten hebben gehaald die Ontplooj de gemeenten de afgelopen jaren heeft aangeleverd; deels heeft Ontplooj ons achterliggende data geleverd. Er werd ons volledige toegang geboden en wij werden hierin goed ondersteund. Ons beeld is dat er in het afgelopen jaar binnen de kaders van het afgesproken financierings-, begrotings- en verantwoordingsstelstel een enorme verbeterslag is gemaakt in het op orde brengen van de cijfers. Maar wij liepen nog steeds

samen met de controller van Ontplooj

tegen

veel verrassingen en vragen aan. In de analyse viel ons op dat de gehanteerde definities over de evaluatieperiode niet stabiel zijn geweest; het gaat hier bijvoorbeeld om kostentoerekeningen. Er wordt in de relatie tussen de gemeenten en Ontplooj volgens ons een onnodig complex en ondoorzichtig financierings-, begrotings- en verantwoordingsstelsel gehanteerd, waardoor adequate besluitvorming, sturing en verantwoording door de gemeenten worden belemmerd.

5.3.2

Informatiestromen binnen Ontplooj

Binnen Ontplooj hebben we interne begeleiders en voormannen/-vrouwen kunnen interviewen. Bijna al deze respondenten werkten eerder voor Soweco. In de interviews benoemden zij als belangrijk verschil met de oude situatie dat zij zich nu beter en tijdiger geïnformeerd voelen over wat er binnen het bedrijf speelt en over welke besluiten er genomen zijn. Het management steekt hier volgens de respondenten bewust veel tijd in. De interne begeleiders en voormannen/-vrouwen vinden dit een belangrijke verbetering, omdat zij het meest direct in contact staan met de doelgroepmedewerkers op de beschutte werkplekken. Elke verandering levert vragen vanuit deze werknemers op en het is dan belangrijk dat men deze goed en snel kan beantwoorden. Destijds was dat veel moeilijker, omdat men vaak zelf ook niet precies wist wat er zou gaan veranderen en waarom. Doordat de interne begeleiders en voormannen/-vrouwen zich beter geïnformeerd voelen, voelt men zich ook meer betrokken bij de organisatie.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

5.3.3

38/77

Instelling BOR

In hoofdstuk 3 hebben we beschreven dat Ontplooj niet de formele werkgever is van het kader- en doelgroeppersoneel dat voor of namens de stichting werkzaamheden uitvoert. Een vraag die de vijf gemeenten hebben moeten beantwoorden, is welk orgaan de belangen van deze groep medewerkers moet behartigen. Is dat de ondernemingsraad van elk van de vijf gemeenten, of zou het op een andere manier geregeld moeten worden? In 2023 hebben de gemeenten Almelo en Wierden uiteindelijk besloten om samen een zogenoemde bor voor Ontplooj op te richten. staat voor bijzondere ondernemingsraad of buitengewone ondernemingsraad . De reden voor de twee gemeenten om een bor op te richten, is dat de or van de eigen gemeenten snel op afstand staat van wat er op de werkvloer van Ontplooj speelt. Daarnaast zou het werken met een bor het overleg en de afstemming met het management van Ontplooj vereenvoudigen. De overige drie gemeenten hebben besloten niet mee te gaan met het instellen van de bor. De gemeenten Tubbergen en Dinkelland hebben besloten de mensen te laten vertegenwoordigen door de or van SPN, bij welke organisatie ze namelijk ook in dienst zijn. Ontplooj en de gemeenten Almelo en Wierden vinden het jammer dat niet alle gemeenten zijn meegegaan en zien het ook als een gemiste kans. De bor vertegenwoordigt nu namelijk slechts de belangen van werknemers uit twee gemeenten.

Dit betekent dat nog steeds extra overleg en afstemming nodig is met de van de andere gemeenten. Voor het onderzoek hebben we leden van de bor geïnterviewd. Die gaven aan dat de bor na een korte opstartperiode al gedurende 2023 operationeel was. Men heeft een planning gemaakt ten , en ook is achterbanraadpleging georganiseerd. De samenwerking met het management van Ontplooj is goed; men wordt goed en tijdig geïnformeerd en men ervaart zeker invloed op keuzes die de werknemers aangaan. Ook vindt de bor het een onhandig construct dat niet alle gemeenten aangesloten zijn. Besluiten van het management waarmee de bor instemt, gelden overigens wel voor werknemers uit de andere gemeenten. Het management moet daarvoor wel apart de

5.3.4

van die gemeenten informeren.

Geen aparte verantwoording naar gemeenteraden

De stichting NUO heeft geen verantwoordingsplicht naar de gemeenteraden van de vijf gemeenten. Er is namelijk alleen verantwoordingsplicht van de stichting richting de eigenaar en de opdrachtgevers. In de gesprekken met de vijf gemeenten is dit bevestigd. Aangegeven is dat de gemeenten zich wel in de breedte richting de eigen gemeenteraad verantwoorden over de inzet van middelen en instrumenten om inwoners zo maximaal via werk te laten participeren in de samenleving. In deze verantwoordingsstroom is het gebruik van door Ontplooj geleverde diensten opgenomen, naast de inzet van ander instrumentarium.

5.4

Detacheringsconstructie voor kaderpersoneel

In hoofdstuk 3 is al genoemd dat het kaderpersoneel via een detacheringsconstructie vanuit de vijf gemeenten werkt voor Ontplooj. Ontplooj heeft daarbij via het opstellen van het functiehandboek invloed gehad op de vraag welke kaderpersoneelsfuncties er door welke gemeente geleverd moeten worden. De uiteindelijke keuze wie vanuit de gemeenten de verschillende functies vervult, is echter aan de gemeente. Tot nu levert dit volgens het management van Ontplooj een prima kader op en wordt men ook in de sollicitatieprocedure betrokken. Het valt echter niet uit te sluiten dat dit in de toekomst anders gaat. De personeelsomvang op basis van de afspraken uit het functieboek werkt volgens het management in de uitvoering soms wel beperkend. Het gegeven voorbeeld is de formatie die ingezet mag worden op talentontwikkeling; dat is 2 fte . Dit is prima te doen als het aantal

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

39/77

aangeleverde kandidaten niet te groot is. De praktijk leert echter dat het gebruik van een dienst zomaar enorm veel hoger kan uitvallen, en dan zijn er op basis van de afspraken weinig mogelijkheden om de formatie te vergroten. Tijdelijke inhuur is vaak wel mogelijk. De bedrijfsmanager van Ontplooj heeft aangegeven dat de combinatie tussen een door vijf gemeenten vastgelegd functieboek en de detacheringsconstructie vooral lastig is als uitbreiding van de formatie wenselijk is

zeker als het gaat om uitbreiding van de formatie in relatie tot producten

die een bepaalde gemeente niet afneemt. Indien de gemeente wel een bepaalde functie moet invullen maar de dienst niet afneemt, is er niet altijd bereidheid om personeel te leveren. We hebben ook in verschillende interviews binnen en buiten Ontplooj gevraagd hoe men aankijkt tegen de detacheringsconstructie voor het kaderpersoneel. Samengevat leverde dit onderstaand overzicht van voor- en nadelen op. Voordelen: Er is flexibiliteit in de omvang van het kaderpersoneel gebaseerd op de jaarlijkse werkbegroting en de behoeften van Ontplooj. Dit voordeel wordt aan de kant van de opdrachtgevers benoemd. Indien een gemeente besluit geen DVO meer te sluiten, moet ook het eigen kaderpersoneel terug naar deze gemeente. Dit verkleint voor Ontplooj het risico op te veel overhead. Er is de mogelijkheid om personeel in te huren via een uitzendbureau voor specifieke functies die niet in het initiële functieboek staan, wat bijdraagt aan het aanpassingsvermogen van de organisatie. Dit voordeel is benoemd door de manager van Ontplooj. Nadelen: De verantwoordelijkheden van en het zicht op het personeel dat niet direct onder de gemeente Almelo valt, zijn complex, wat leidt tot minder directe controle en minder inzicht in zaken zoals ziekteverzuim en verlof. Dit nadeel is benoemd door de manager Ontplooj en door P&Omedewerkers.

Niet alle gemeenten hanteren soortgelijke functies als in het recent herschreven functiehandboek, waardoor detachering binnen een vast omschreven functie teruggaan van ambtelijk personeel van Ontplooj naar de gemeente

maar ook het

bemoeilijkt wordt. Dit is

benoemd in het groepsgesprek met P&O-medewerkers van de vijf gemeenten. Er zijn problemen met de mandatering en de bevoegdheden van de manager van Ontplooj, vooral met betrekking tot personeel van andere gemeenten dan Almelo. Dit nadeel is door de manager Ontplooj benoemd. Er zijn potentiële rechtmatigheidsrisico's in de loonadministratie en uitbetalingen, gezien de huidige praktijk waarbij Ontplooj de salarisgegevens aanlevert en de gemeenten de salarissen uitbetalen zonder adequate controle. Dit nadeel is benoemd door de manager van Ontplooj en door P&O-medewerkers. In hoofdstuk 7 gaan we dieper op dit punt in. Ingeval een of meer gemeenten na 2026 besluiten om niet opnieuw een DVO met Ontplooj af te sluiten, zullen deze gemeenten in principe ook de geleverde personeelsleden terug moeten nemen. Het valt niet uit te sluiten dat met het vertrek van deze medewerkers ook specifieke kennis en expertise uit de organisatie van Ontplooj verdwijnt.

5.5

Deelconclusies

De inhoud van dit hoofdstuk maakt duidelijk dat de governance in relatie tot Ontplooj is opgezet zoals vooraf bedacht. De formele partijen binnen deze governance vinden in algemene zin dat zij de rol die aan hen is toegewezen, naar behoren kunnen uitvoeren. Het management van Ontplooj

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

40/77

zou wel graag zelf meer invloed hebben op de opdracht aan de organisatie, of ruimte hebben om meer mensen die het zelf niet redden op de arbeidsmarkt, te ondersteunen. Dit vanuit het perspectief dat de infrastructuur die is opgebouwd, uniek is en gemeenten hier beter gebruik van zouden moeten maken voor de brede doelgroep van de Participatiewet. De wijze van inkopen bij Ontplooj door de gemeenten Almelo, Dinkelland, Tubbergen, Twenterand en Wierden via de DVO s kan

Voor de

gemeente Almelo gaat het hierbij om het risico van quasi-inbesteding. Er wordt in de relatie tussen de gemeenten en Ontplooj een onnodig complex en ondoorzichtig financierings-, begrotings- en verantwoordingsstelsel gehanteerd, waardoor adequate besluitvorming, sturing en verantwoording door de gemeenten worden belemmerd. De praktische invulling van de afspraak dat het kaderpersoneel via een detacheringsconstructie vanuit de vijf gemeenten werkt voor Ontplooj, lijkt in de praktijk tot nu toe voor alle partijen werkbaar. Het valt volgens betrokkenen echter niet uit te sluiten dat dit een keer misgaat. De combinatie tussen een door vijf gemeenten vastgelegd functieboek en de detacheringsconstructie lijkt in de praktijk vooral lastig als vanuit het perspectief van het management van Ontplooj uitbreiding van formatie wenselijk is.

Tussentijdse evaluatie van Ontplooj

41/77

HOOFDSTUK 6

Bereikte inhoudelijke resultaten In dit hoofdstuk beschrijven we de resultaten die Ontplooj heeft bereikt in de onderzoeksperiode.

6.1

Levering van de in DVO afgesproken diensten

We hebben in het onderzoek bij de vijf gemeenten en SPN geen signalen meegekregen dat Ontplooj bepaalde in de DVO afgesproken diensten niet heeft kunnen leveren. Dit beeld is door Ontplooj bevestigd, maar daarbij is wel aangegeven dat het aantal door gemeenten aangeleverde kandidaten met een indicatie voor beschut achterblijft bij de verwachtingen. Hierdoor is de groep werknemers waarvoor Ontplooj diensten kan aanbieden, ook kleiner. In hoofdstuk 4 hebben we al beschreven dat er vanuit sommige opdrachtgevende gemeenten twijfel is of Ontplooj zich voor werknemers met een indicatie nieuw beschut voldoende inzet om de periode van intern werken zo kort mogelijk te houden. Ook is in dit hoofdstuk beschreven dat er kritiek is op hoe Ontplooj zich op casusniveau verantwoordt. Dit zijn de enige twee signalen die we in ons onderzoek hebben opgetekend over de kwaliteit waarmee Ontplooj diensten heeft geleverd. Dit beïnvloedt ook de tevredenheid over de geleverde dienstverlening, zo is ons in de interviews duidelijk gemaakt.