4. Eindrapportage evaluatie Ontplooj
Tekst van het document
Gemeente Almelo
Raadsbrief ter informatie
Postadres: Gemeente Almelo Postbus 5100 7600 GC Almelo
Aan de raad van de gemeente Almelo Bijlage 1
Doorkiesnummer 541111
Behandeld door M. Ligtenbarg
Datum 10 december 2024
Onderwerp Eindrapportage evaluatie Ontplooj
Geachte leden van de raad, Hierbij bieden wij u de eindrapportage van de tussentijdse evaluatie van Ontplooj aan. Dit rapport geeft goed inzicht in de mate van realisatie van de vooraf gestelde doelstellingen en geeft een beeld van de inhoud, uitvoering, financiën en governance van Ontplooj. Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag die wordt beantwoord in de eindrapportage luidt: ‘Worden de doelstellingen gerealiseerd, die de gemeenten hadden bij de oprichting van Ontplooj en
in hoeverre bieden de gekozen structuur (rechtsvorm en governance), positionering en inhoud (uitvoering en taken) voldoende comfort bij toekomstige uitvoering van de taken? ’.
De centrale onderzoeksvraag is onderzocht door middel van een reconstructie van de beleids- en uitvoeringstheorie, documentenstudie, interviews, een analyse en benchmarking. Doelstellingen bij oprichting Berenschot heeft de doelstellingen die opgesteld zijn bij de oprichting van Ontplooj onderzocht. De realisatie van deze doelen is als volgt beoordeeld (zie figuur 1).
Pagina 1 van 3 Raad - 2408588 DCS - 2488870
Figuur 1: Beoordeling door Berenschot van de doelen bij oprichting Ontplooj 1
Conclusies Op basis van de onderzoeksbevindingen zijn de volgende conclusies getrokken: - De bij oprichting van Ontplooj gestelde doelen zijn grotendeels gerealiseerd. - Ontplooj is in overeenstemming met de initiële beleidstheorie 'zo klein als mogelijk en zo groot als nodig' gebleven. Dit was en is voor ons een belangrijk beleidsuitgangspunt. - Bij de betrokken gemeenten, werknemers en werkgevers (inleners) is er in algemene zin tevredenheid met hoe Ontplooj zijn dienstverlening organiseert. De financiële analyse maakt duidelijk dat het Ontplooj goed lukt om de dienstverlening kostenefficiënt in te richten. Dit geldt zeker ook in vergelijking met andere gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven. - Onze beleidsdoelstelling bij de oprichting van Ontplooj om onder het kostenniveau in 2021 te blijven, is in 2022 en 2023 gerealiseerd. In 2024 komen de kosten uit boven het maximaal geambieerde niveau, voornamelijk veroorzaakt door substantieel gestegen loonkosten (als gevolg van landelijke CAO-afspraken). - De (versnelde) uitstroom van SW’ers wordt niet gecompenseerd door de instroom van de nieuwe doelgroep nieuw beschut. Hierdoor is er een steeds kleinere doelgroep waarop de kosten voor instandhouding van de infrastructuur betrekking hebben.
Gecombineerd met de vergrijzing van de doelgroep WSW en de gemiddeld lagere loonwaarde van de nieuwe doelgroep leidt dat tot opwaartse druk op de tarieven. - Er zijn twee mogelijke rechtmatigheidsrisico’s geconstateerd. Het eerste risico betreft de controle op aangeleverde verloningsgegevens. Dit risico is door ons onderkend en wij hebben inmiddels mitigerende maatregelen genomen. Het tweede risico gaat over het aanbestedingsrecht en ziet op de vraag of de quasi-inbesteding de juiste wijze van aanbesteden is. Vanzelfsprekend wordt dit door ons nog verder uitgezocht.
1
In paragraaf 8.2 van de eindrapportage staat deze beoordeling nader toegelicht.
Pagina 2 van 3
Aanbevelingen Wij hebben Berenschot gevraagd om aanbevelingen te doen, om zodoende concrete handvatten te hebben voor de toekomst op zowel korte als lange termijn. Deze aanbevelingen zijn: - Werk een duidelijke meerjarenstrategie uit voor de ontwikkeling van de uitvoering van de Participatiewet, rekening houdend met de transitie in de doelgroep. Geef daarbij duidelijk aan wat de rol en positie van Ontplooj is. Het is hierbij ook belangrijk om gezamenlijk vast te stellen of Ontplooj beter door kan als stichting, of dat het takenpakket belegd moet worden binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Almelo. → Deze aanbeveling wordt actief opgepakt. In een bestuurlijk overleg in Q1 2025 wordt dit met de andere gemeenten besproken. - Voer een vereenvoudiging door van de financiering van Ontplooj. → De uitwerking van deze aanbeveling onderzoeken wij nader in overleg met onze afdeling financiën en Ontplooj. - Ontwikkel duidelijke targets voor de kostprijzen en opbrengsten alsmede voor het aantal kandidaten van Ontplooj. Zorg er wat betreft het aantal kandidaten voor dat het een gezamenlijke opgave is van zowel Ontplooj als de inkopende gemeenten. → Wij pakken dit in samenspraak met de andere gemeenten en Ontplooj op en betrekken dit bij de opgestelde kpi’s.
- Onderzoek of de huidige situatie voldoet aan het aanbestedingsrecht, zodat de gemeente direct – zonder aanbesteding – gebruik mag blijven maken van Ontplooj. Ook de andere vier gemeenten moeten laten uitzoeken of hun inkoop van diensten bij Ontplooj op basis van een DVO aanbestedingsrechtelijk juist is. → Wij laten dit, zoals ook eerder in deze raadsbrief aangegeven, verder uitzoeken. Tot slot heeft Berenschot ook voor Ontplooj een aanbeveling: vereenvoudig als Ontplooj de begrotings-, uitvoerings- en verantwoordingscyclus met de gemeente. Hanteer één meerjarenbegroting waarop op de afgesproken besluitvormingsmomenten meerjarig mutaties worden doorgevoerd. → Wij gaan hierover in gesprek met Ontplooj. Vervolg Wij vinden het van belang om duidelijkheid te creëren ten aanzien van de vraag hoe het huidige uitvoeringsconstruct Ontplooj in te passen is in de toekomstige ondersteuningsinfrastructuur. Dit sluit goed aan op de landelijke ontwikkelingen, waarbij ons gevraagd wordt om een plan op te stellen voor een toekomstbestendige infrastructuur voor sociaal ontwikkelbedrijven. Dit doen wij in samenspraak met diverse regiogemeenten. Wij gaan, voordat we besluiten nemen over de toekomst van Ontplooj, in gesprek met de andere gemeenten die inkopen bij Ontplooj. Dat is voor ons een voorloper op de strategische toekomstbepaling.
Wij willen daarbij duidelijkheid krijgen over de ambitie van de andere gemeenten om diensten van Ontplooj te blijven afnemen. Ook willen wij dan bespreken welke inhoudelijke doelstellingen wij willen stellen, bijvoorbeeld ten aanzien van welke ontwikkeltaken bij Ontplooj kunnen liggen. Wij benadrukken daarbij graag dat wij, waar mogelijk, de bruikbare infrastructuur, kennis en kunde, voor het aan het werk helpen van bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, willen behouden dan wel versterken.
Tot slot Voorafgaand aan het onderzoek is conform motie ‘Samen voor een inclusieve arbeidsmarkt’ uit 2021 uw gemeenteraad via een politiek beraad in de gelegenheid gesteld om aanvullende punten te formuleren in de onderzoeksopdracht. Nu wordt uw raad in overeenstemming met deze motie geïnformeerd over de uitkomst van het onderzoek in een politiek beraad.
Hoogachtend, Burgemeester en Wethouders van Almelo, de secretaris, de burgemeester,
J.H. Dijkstra
Pagina 3 van 3
R.T.A. Korteland
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
1/77
777751
Onderzoek in opdracht van de gemeente Almelo 72832 Intern vertrouwelijk
5 november 2024
Bram Berkhout, Martin Heekelaar, Anne van Schothorst, Pepijn van der Beek en Il Shik Sloover
GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
2/77
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 4 Tussentijdse evaluatie Ontplooj ....................................................................................... 4 1.1
Aanleiding ....................................................................................................... 4
1.2
Onderzoeksvragen .......................................................................................... 5
1.3
Onderzoeksaanpak ......................................................................................... 5
1.4
Leeswijzer ...................................................................................................... 6
Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 7 De beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj ........................................................... 7 2.1
Achtergrond .................................................................................................... 7
2.2
De beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj .......................................... 8
Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 10 De opzet van Ontplooj in de praktijk .............................................................................. 10 3.1
Oprichting ..................................................................................................... 10
3.2
Dienstverleningsovereenkomsten afgesloten ............................................... 10
3.3
Personeel en gebouw .................................................................................... 13
3.4
Deelconclusies .............................................................................................. 15
Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 16 Uitvoering werkzaamheden door Ontplooj ..................................................................... 16 4.1
Afhankelijk van opdrachtgevers.................................................................... 16
4.2
Door Ontplooj geboden dienstverlening ........................................................ 20
4.3
Werkgeversbenadering ................................................................................. 27
4.4
Invloed van externe factoren ........................................................................ 28
4.5
Deelconclusies .............................................................................................. 29
Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 31 Over de governance van Ontplooj .................................................................................. 31 5.1
Over de stichting .......................................................................................... 31
5.2
Governance van Ontplooj .............................................................................. 33
5.3
Over informatiestromen ................................................................................ 36
5.4
Detacheringsconstructie voor kaderpersoneel .............................................. 38
5.5
Deelconclusies .............................................................................................. 39
Hoofdstuk 6 .................................................................................................................... 41 Bereikte inhoudelijke resultaten .................................................................................... 41 6.1
Levering van de in DVO afgesproken diensten .............................................. 41
6.2
Realisatie afgesproken KPI's ........................................................................ 41
6.3
Tevredenheid medewerkers en inleners ....................................................... 44
6.4
Overige resultaten ........................................................................................ 45
6.5
Deelconclusies .............................................................................................. 45
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
3/77
Hoofdstuk 7 .................................................................................................................... 47 De financiële prestaties van Ontplooj ............................................................................. 47 7.1
De doelgroep ................................................................................................ 47
7.2
De taken ....................................................................................................... 48
7.3
De financiering ............................................................................................. 48
7.4
De tarieven van Ontplooj vergeleken ............................................................ 49
7.5
De verhouding begroting versus realisatie ................................................... 52
7.6
Zijn de financiële doelen gehaald? ................................................................ 53
7.7
Verdeling over de verschillende activiteiten ................................................. 55
7.8
Sturen op kostenefficiency ........................................................................... 56
7.9
Reservepositie .............................................................................................. 57
7.10
................................................................................ 58
Hoofdstuk 8 .................................................................................................................... 60 Synthese en conclusies .................................................................................................. 60 8.1
Missie en visie Ontplooj nog passend? .......................................................... 60
8.2
Doeltreffendheid Ontplooj ............................................................................ 60
8.3
Overkoepelende conclusies ........................................................................... 63
8.4
Onze aanbevelingen ...................................................................................... 64
Literatuurlijst ................................................................................................................. 66 Bijlage 1.
Deelvragen ................................................................................................... 69
Bijlage 2.
Respondenten ............................................................................................... 71
Bijlage 3.
Sterkte-zwakteanalyse Ontplooj ................................................................... 74
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
4/77
HOOFDSTUK 1
Tussentijdse evaluatie Ontplooj 1.1
Aanleiding
In 2021 heeft de gemeente Almelo de stichting NUO opgericht voor de uitvoering van wettelijke taken op het gebied van de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en beschut werk (bw). Deze stichting handelt onder de naam Ontplooj. Daarnaast levert Ontplooj de gemeente Almelo een aantal overige diensten in het kader van de Participatiewet (Pw), waaronder het bieden van beschutte werkplekken, detachering en plusproducten zoals arbeidsmatige dagbesteding. Naast Almelo nemen de gemeenten Tubbergen, Dinkelland, Twenterand en Wierden diensten af bij Ontplooj. De werkzaamheden van Ontplooj vinden hun grondslag in een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Deze kent een looptijd van vijf jaar, om in ieder geval continuïteit op de middellange in een ongewijzigde situatie, automatisch verlengd met een periode van vijf jaar. U geeft aan dat als het gewenst is om de opdracht, structuur, governance of inhoud te veranderen, hierop tijdig geanticipeerd moet worden
temeer met het oog op de belangen van de doelgroep en het krachtenveld met andere
gemeenten. In het kader van toekomstbestendigheid hecht de gemeente Almelo aan een passende langetermijnvisie op Ontplooj, waarbij zowel structuur (rechtsvorm en governance), positionering als inhoud (uitvoering en taken) vraagstukken zijn. Hierbij speelt het gegeven dat de organisatie in de huidige vorm aflopend is, een rol. U geeft aan dat de basisdienstverlening van Ontplooj op de lange termijn onder druk staat, aangezien er geen nieuwe inwoners in de WSW stromen, waardoor het klantenbestand van Ontplooj
en daarmee de productiecapaciteit en omzet
jaarlijks
afneemt. Het voorgaande is aanleiding voor de gemeente Almelo om zich te oriënteren op de meest gewenste toekomstsituatie van Ontplooj. Om hiertoe een gedegen onderbouwing te geven, heeft de gemeente Berenschot een tussentijdse evaluatie van Ontplooj laten uitvoeren. Dit rapport is het verslag van dit onderzoek.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
1.2
5/77
Onderzoeksvragen
Voor het evaluatieonderzoek gold de volgende centrale onderzoeksvraag: Worden de doelstellingen gerealiseerd die de gemeenten hadden bij de oprichting van Ontplooj, en in hoeverre bieden de gekozen structuur (rechtsvorm en governance), positionering en inhoud (uitvoering en taken) voldoende comfort bij toekomstige uitvoering van de taken?
De evaluatieperiode die gehanteerd is, is de periode vanaf de oprichting van de stichting NUO tot 1 april 2024. De centrale onderzoeksvraag valt uiteen in vier hoofdvragen. Deze zijn: In hoeverre voldoet Ontplooj aan de gestelde inhoudelijke doelstellingen uit de dienstverleningsovereenkomst, en zijn missie en visie nog passend? Hoe verloopt de uitvoering van de werkzaamheden en diensten binnen Ontplooj en voldoet dit aan de verwachtingen? middelen efficiënt ingezet? En zijn de financiële doelen die de gemeente Almelo heeft gesteld bij het oprichten van Ontplooj, behaald? Hoe functioneert de governancestructuur binnen Ontplooj en is de huidige positionering daar passend bij? Op het niveau van elke hoofdvraag zijn tot slot steeds een aantal deelvragen geformuleerd. Deze deelvragen hebben we opgenomen in bijlage 1 van dit rapport.
1.3
Onderzoeksaanpak
Om antwoorden te vinden op de hoofdvraag en de deelvragen, en daarmee ook de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, hebben we in de periode van begin juli tot en met eind september 2024 onderzoek gedaan naar de opzet en de werking van Ontplooj. In ons onderzoek hebben we de verschillende onderzoeksmethoden ingezet, die we hieronder kort toelichten. Documentenanalyse Bij de betrokken gemeenten en Ontplooj zelf hebben we schriftelijke openbare en niet-openbare documenten opgevraagd die betrekking hebben op de opzet en de werking van Ontplooj. De documentenanalyse had twee doelen. Ten eerste wilden we op basis van de documenten de beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj reconstrueren zoals die gold bij oprichting. Daarnaast hebben we de documentatie gebruikt om een beeld te vormen van de uitvoering van werkzaamheden door Ontplooj en de daarmee bereikte resultaten. In de literatuurlijst aan het eind van dit rapport vindt u de documenten die door ons zijn geanalyseerd. Kwantitatieve analyse We hebben bij Ontplooj kwantitatieve verantwoordingsinformatie opgevraagd en geanalyseerd over de geleverde prestaties in de evaluatieperiode. Het gaat daarbij over het realiseren van de met de gemeenten in de DVO afgesproken kritische prestatie-
en de aantallen geleverde
diensten. Deze kwantitatieve gegevens hebben we geanalyseerd. Bij onze analyse van de prestatiegegevens hebben we ook de jaarrekeningen 2021-2023 betrokken, en de kwartaalrapportages die de gemeenten op het niveau van hun DVO geleverd hebben. Financiële analyse Om de financiële deelvragen te kunnen beantwoorden, hebben we via de businesscontroller van Ontplooj financiële data over de uitvoering van werkzaamheden opgevraagd. Wij hebben de
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
6/77
ontvangen financiële data geanalyseerd om zo het financieel presteren van Ontplooj te kunnen vaststellen. Hierbij hebben we waar mogelijk de financiële prestaties van Ontplooj ook afgezet tegen landelijke benchmarkgegevens. Interviews Niet alles over de opzet en de werking van Ontplooj valt echter uit cijfers en documenten te halen. Dit geldt zeker voor percepties die terecht of onterecht in het veld leven over de opzet en het functioneren van Ontplooj. We hebben daarom in totaal ook 25 (groeps-, duo- of individuele) interviews afgenomen met stakeholders die direct zicht hebben op keuzes bij de opzet en/of op de werking van Ontplooj in de praktijk. Het gaat om interviews met de stakeholders: medewerkers (op beschutte werkplekken en op detacheringsplekken) begeleiders vanuit Ontplooj de directie van Ontplooj beleidsambtenaren van de vijf gemeenten vertegenwoordigers van de uitvoering van de Participatiewet aan de zijde van de vijf gemeenten (oud-)portefeuillehouders de bijzondere ondernemingsraad van Ontplooj inlenende werkgevers de financieel consulent van de gemeente Almelo de businesscontroller van Ontplooj hr-/P&O-medewerkers van de vijf gemeenten Zie bijlage 2 voor de personen die zijn geïnterviewd. De interviews zijn deels op locatie en deels via videobellen afgenomen. Verder hadden de interviews een half-gestructureerd karakter.
Dat betekent dat we enerzijds gewerkt hebben met een gespreksleidraad en anderzijds ervoor gezorgd hebben dat elke respondent de ruimte kreeg om eigen onderwerpen aan te dragen die het functioneren van Ontplooj raken. Overkoepelende analyse Na afronding van het veldwerk hebben we op onze bevindingen een overkoepelende analyse uitgevoerd om tot de beantwoording van de vragen te komen, alsook om een sterke-zwakteanalyse te kunnen uitvoeren. In deze analysefase hebben we ook een Berenschot-collega van buiten het directe onderzoeksteam betrokken die expert is in governance- en samenwerkingsvraagstukken. Deze toevoeging hebben we specifiek gedaan in relatie tot de deelvragen rondom governance.
1.4
Leeswijzer
Het vervolg van dit rapport bestaat uit zeven hoofdstukken en twee bijlagen. In hoofdstuk 2 behandelen we eerst de oorspronkelijke beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj, om vervolgens in hoofdstuk 3 uit te werken hoe de organisatie feitelijk is opgezet. De hoofdstukken 4 en 5 gaan respectievelijk over hoe Ontplooj sinds de oprichting zijn werkzaamheden oppakt en hoe de gekozen governance werkt. De inhoudelijke resultaten die Ontplooj tot nu toe heeft weten te bereiken, behandelen we in hoofdstuk 6. Onze bevindingen over het financiële presteren van de stichting vindt u vervolgens in hoofdstuk 7. In het slothoofdstuk 8 leest u onze synthese op het geheel van de onderzoeksbevindingen en in dit hoofdstuk trekken wij ook een aantal overkoepelende conclusies en doen we een aantal aanbevelingen.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
7/77
HOOFDSTUK 2
De beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj Bij oprichting van Ontplooj is bedacht hoe het zou moeten bijdragen aan de door de gemeenten gestelde doelen. In dit hoofdstuk beschrijven we deze initiële beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj. We gebruiken het later in dit rapport als kader om uitspraken te doen over hoe doeltreffend Ontplooj functioneert.
2.1
Achtergrond
Soweco was op basis van een gemeenschappelijke regeling sinds 1969 de gezamenlijke sociale werkvoorziening van de gemeenten Almelo, Twenterand, Hellendoorn, Rijssen-Holten, Tubbergen en Wierden. Er werkten ruim 2100 mensen met voornamelijk een WSW-indicatie, waarvan een groot deel een beschutte werkplek had. In 2013 wilden Rijssen-Holten en Hellendoorn uit de gemeenschappelijke regeling stappen vanwege terugkerende tekorten bij Soweco, maar dat uittreden liep spaak door torenhoge uitkoopsommen. Later besloten de zes deelnemende gemeenten om Soweco langzaam af te bouwen en te ontwikkelen tot een maatschappelijke onderneming. Het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling Soweco heeft op 30 april 2021 besloten dat de gemeenschappelijke regeling Soweco opgeheven wordt, waardoor de taken op het gebied van de Wet sociale werkvoorziening, de Participatiewet en overige wettelijke taken op het gebied van de (sociale) werkvoorziening voor mensen met afstand tot de arbeidsmarkt, worden teruggenomen door de in Soweco deelnemende gemeenten. De gemeenten wilden het naar eigen zeggen zelf gaan regelen. De wens was om de WSW op lokaal niveau vorm te geven, wat meer mogelijkheden zou moeten geven om de uitvoering van de WSW te verbinden aan de uitvoering van de lokale opgaven binnen het sociaal domein in het algemeen en de Participatiewet in het bijzonder.
Een gezamenlijke uitvoering van de WSW past hier naar eigen zeggen niet bij. In juni 2020 stemden de gemeenteraden van Almelo, Hellendoorn, Rijssen-Holten, Tubbergen, Twenterand en Wierden in met de opheffing van de GR Soweco, waardoor de uitvoeringsorganisatie Soweco NV kon worden geliquideerd. De gemeenten Twenterand, Wierden, Tubbergen en Almelo hebben hierbij wel afgesproken te zoeken naar een nieuwe faciliteit ten behoeve van inwoners die beschut werk nodig hebben. Per 1 januari 2021 hebben de gemeenten de dienstverbanden van de sw-medewerkers overgenomen van Soweco, waardoor de uitvoering van de WSW onder de lokale verantwoordelijkheid is gaan vallen. Ondanks de verzekering dat iedereen in een nieuwe nog op te richten organisatie aan het werk zou blijven, ontstond er onrust onder het personeel.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
2.2
8/77
De beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj
Door beleidsstukken te analyseren die in de aanloop tot de oprichting van Ontplooj zijn opgesteld, hebben we de beleids- en uitvoeringstheorie gereconstrueerd achter het nieuwe uitvoeringsconstruct voor de lokale uitvoering van beschut werk. Deze hebben we vervolgens gevalideerd in een interview met de beleidsmedewerker die destijds betrokken was bij de ontmanteling van Soweco en de oprichting van Ontplooj. De beleids- en uitvoeringstheorie is het Ontplooj tot de beoogde resultaten zou leiden, en dan zo precies mogelijk geformuleerd. In de beleids- en uitvoeringstheorie vormen de werkzame mechanismen het belangrijkste onderdeel. Die mechanismen vatten samen hoe van tevoren is bedacht dat Ontplooj zou moeten gaan werken om de beoogde doelen te bereiken. De figuur op de volgende pagina geeft de door ons gereconstrueerde beleids- en uitvoeringstheorie weer. De inhoud van de beleids- en uitvoeringstheorie gebruiken we in het vervolg van ons rapport als toetsingskader om onze onderzoeksbevindingen tegen af te zetten.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
9/77
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
10/77
HOOFDSTUK 3
De opzet van Ontplooj in de praktijk In dit hoofdstuk beschrijven we hoe Ontplooj uiteindelijk in de praktijk is opgezet.
3.1
Oprichting
Stichting NUO De gemeente Almelo heeft op 6 september 2021 de stichting NUO opgericht. Er was nog even sprake van dat ook Wierden en Twenterand mee zouden gaan in de stichting, maar uiteindelijk hebben deze gemeenten besloten dit niet te doen, om zo maximaal de vrijheid te behouden om eventueel in de toekomst andere keuzes te maken over de uitvoering van de WSW. De gemeente Almelo levert ook de twee bestuursleden van de stichting. In hoofdstuk 5 van dit rapport gaan we nader in op de governance rondom de stichting en beantwoorden we ook onderzoeksvragen die ons hierover zijn meegegeven. Opzetten nieuwe structuur De nieuwe stichting is feitelijk per 1 oktober 2021 onder de handelsnaam Ontplooj begonnen met haar activiteiten. De overgang van Soweco naar Ontplooj bracht organisatorische uitdagingen met zich mee, zoals het opzetten van een nieuwe structuur, een nieuw functieboek en het behouden van medewerkers.
3.2
Dienstverleningsovereenkomsten afgesloten
Ontplooj heeft in 2021 met alle vijf gemeenten afgesloten. In deze DVO s zijn de afspraken vastgelegd dat de betrokken gemeente (opdrachtgever) diensten bij Ontplooj (opdrachtnemer) afneemt ten behoeve van de WSW- en de ieuw beschut -doelgroep binnen de Participatiewet. Bij de start van Ontplooj ging het hier om de werknemers uit deze doelgroepen die bij Soweco al in dienst waren. De enige uitzondering betreft de WSW-medewerkers die via Soweco in het groen werkzaam waren. Bij opheffing van Soweco is namelijk besloten om deze werknemers te integreren in de eigen groen-afdelingen van de gemeenten. Het is ook voor nieuwe doelgroep-werknemers niet meer mogelijk om via Ontplooj in het groen te werken. door Ontplooj te leveren dienstverlening. In de hoofdtekst van de DVO is voor Ontplooj ook een garantstelling door de opdrachtgever opgenomen. Deze bepaalt dat de opdrachtgever voor vijf jaar garant staat voor afname van diensten bij Ontplooj ten behoeve van de genoemde doelgroepen en dat deze garantstelling eveneens een vijfjarenbudget impliceert. De precieze omschrijving van diensten voor de beschut-doelgroepen die de opdrachtgever van de opdrachtnemer zal afnemen en de uitvoering daarvan zijn niet opgenomen in de hoofdtekst van de DVO, maar in bijlage 1 bij de DVO. Deze bijlage bevat de specificatie van de precieze af te nemen diensten, de te bereiken resultaten, de
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
11/77
vergoeding, de kwaliteit van de geboden dienstverlening (uitgedrukt in specifieke afspraken. Bijlage 1 kan elk jaar worden vernieuwd. De inhoud van bijlage 1 verschilt per gemeente. Het dienstenaanbod dat Ontplooj voor gemeenten kan uitvoeren ten behoeve van de WSW- en de ieuw beschut -doelgroep binnen de Participatiewet bestaat uit (1) begeleiding bij beschut werk, groeps- en individuele detacheringen, (2) verloning en (3) hr-/werkgeverstaken. In verder geregeld dat Ontplooj ook een terugvalfaciliteit organiseert voor doelgroepmedewerkers. Dit houdt in dat Ontplooj een tijdelijke werkomgeving moet bieden ingeval een detachering van een doelgroepmedewerker is beëindigd en er nog geen nieuwe plek is gevonden of omdat een reguliere werkomgeving tijdelijk niet mogelijk is vanwege ziekte of anderszins. In onderstaande tabel is opgenomen welke diensten elk van de vijf gemeenten bij Ontplooj afneemt op basis van de DVO. Tabel 1. Diensten uitgevoerd door Ontplooj per gemeente. Almel o
Wierde n
Twenteran d
Dinkellan d
Tubberge n
Begeleiding bij beschut werk sw en pw (nieuwbeschutgroep)
X
X
X
SPN
SPN
Begeleiding bij groeps- en individuele detacheringen sw en pw
X
X
X
Terugvalfaciliteit
X
X
X
X
X
Verloning medewerkers sw en pw
X
X
X
X/SPN
X/SPN
Hr-/werkgeverstaken
X*
X**
X**
***
***
Primaire opdracht
*Voor de medewerkers in groen, milieu of parkeerbeheer bij Uitvoering Fysiek te Almelo voert Ontplooj alleen werkgeverstaken uit. ** Voor medewerkers in groen bij beheer openbare ruimte voert Ontplooj enkel de werkgeverstaken uit (Wierden en Twenterand). *** Alleen salarisadministratie (Ontplooj levert een betaalbatch en betaallijst et cetera aan. Deze gegevens worden verwerkt in de personeelsadministratie door SPN, namens Dinkelland en Tubbergen).
In de tabel maken dat deze gemeenten de dienstverlening van Ontplooj ten behoeve van de WSW- en de ieuw beschut -doelgroep binnen de Participatiewet anders hebben geregeld. De gemeenten hebben de Stichting Participatie Noaberkracht (SPN) opgericht en deze voert voor beide gemeenten de Wet sociale werkvoorziening (WSW) uit. Ook voert SPN voor deze gemeenten binnen de Participatiewet de regie op inwoners met een indicatie voor nieuw beschut. Inwoners die tot deze doelgroepen behoren, worden door SPN zoveel mogelijk bemiddeld naar betaald werk bij reguliere werkgevers. Ontplooj komt pas in beeld als deze inwoners (tijdelijk) een beschutte werkplek nodig hebben. Deze beschutte werkplekken worden door Ontplooj voor SPN gerealiseerd. Voor de gemeenten Almelo, Wierden en Twenterand voert Ontplooj werkgeverstaken (inclusief die op zijn locatie werkzaam zijn of voor het beheer van de openbare ruimte in Wierden, Twenterand, en Almelo (daar ook wel Uitvoering Fysiek genoemd). Ook doet Ontplooj de werkgeverstaken voor medewerkers met een indicatie
ieuw beschut die onder de
banenafspraak vallen. De feitelijke uitbetaling van lonen wordt gedaan door de gemeenten zelf. Voor Dinkelland en Tubbergen wordt enkel de verloning (salarisadministratie) uitgevoerd voor WSW
bij Ontplooj op een beschutte werkplek werkzaam zijn. De
overige werkgeverstaken worden opgepakt door SPN.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
12/77
Aanvullende dienstverlening De hoofdtekst van de DVO bevat ook een algemene bepaling dat de gemeente en Ontplooj eventueel ook maatwerkafspraken kunnen maken over aanvullende dienstverlening. Het gaat hier vooral om het verrichten van werkzaamheden voor de brede doelgroep van de Participatiewet. Dit zijn andere doelgroepen dan de WSW of de groep met de indicatie
ieuw beschut of
rbeidsmatige dagbesteding (binnen de Wmo). Bij aanvullende diensten kan het dan gaan om werkfittrajecten, loonwaardemetingen, jobcoaching of voorbereiding op garantiebanen. Bij werkfittrajecten gaat het om een instrument
door ze op de
werkvloer van Ontplooj werknemersvaardigheden op te laten doen. Met het aangaan van de DVO heeft geen van de gemeenten het afnemen van dergelijke diensten vastgelegd voor de brede doelgroep. In de interviews is aangegeven dat dit niet is gedaan om te voorkomen dat het uitvoeren van dergelijke werkzaamheden een doel op zich wordt. Indien een gemeente aanvullende dienstverlening wenst, zal dit dus steeds in een afzonderlijke overeenkomst, afgesproken met Ontplooj, moeten worden vastgelegd. Uit de bestudeerde bijlagen 1 bij de DVO's van sommige gemeenten is wel terug te lezen dat zij gedurende de evaluatieperiode met Ontplooj hebben afgesproken begeleiding te bieden aan mensen die daar werken in het kader van de arbeidsmatige dagbesteding uit hoofde van de Wmo. Dagbesteding kan worden ingezet voor mensen met of zonder Participatiewetuitkering die (nog) niet kunnen werken, bijvoorbeeld vanwege een beperking of ziekte. Onderstaande figuur vat samen welke aanvullende opdrachten Ontplooj uitvoert voor de vijf gemeenten (gebaseerd op de kwartaalrapportage van Q1 in 2024). In de tabel is voor de gemeenten Almelo en Tubbergen ondersteuning opgenomen die Ontplooj biedt om statushouders naar betaald werk te begeleiden. Voor de gemeente Almelo gaat het hier om een pilotproject.
Voor beide gemeenten gaat het om dienstverlening in het kader van de zogenaamde Z-route binnen het inburgeringsstelsel. Deze route is erop gericht dat ook inburgeringsplichtigen die niet of nauwelijks een opleiding hebben gehad, een zeer lage leerbaarheid hebben en/of analfabeet zijn, een passend aanbod krijgen. Tabel 2. Maatwerkopdrachten tot en met eerste kwartaal 2024. Almelo
Wierden
Twenterand
Dinkelland
Tubbergen
Extern
Uitvoeren werkfittrajecten
X
X
X
X
X
X
Loonwaardemetingen
X*
X
Jobcoaching
X*
Voorbereiding op garantiebanen/doelgroepers
X*
Statushouders
X
Begeleiding arbeidsmatige dagbesteding
X
Maatwerkopdrachten
X
X X
X
X
* In de eerste helft van 2022 ook als losse dienst afgenomen door Almelo.
X
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
3.3 W
13/77
Personeel en gebouw ers en nieuw-beschutters niet in dienst van Ontplooj
Na liquidatie van Soweco zijn de vijf gemeenten weer zelf verantwoordelijk geworden voor het formeel werkgeverschap van hun WSW-medewerkers. Bij oprichting van Ontplooj hebben de vijf gemeenten het formeel werkgeverschap behouden. De medewerkers zijn dus bewust niet in dienst gekomen van Ontplooj. Dit geldt ook voor medewerkers die op basis van een indicatie
ieuw
beschut op basis van de Participatiewet bij Ontplooj werken. In interviews is aangegeven dat de keuze om de werknemers op een beschutte werkplek niet in dienst te laten treden bij Ontplooj, eraan moet bijdragen dat de gemeenten maximaal regie houden om in de toekomst eventueel andere keuzes te maken over waar ze beschut werk beleggen. De gemeenten wilden tevens vooral zelf de regie hebben over de eigen WSW-medewerkers. Het materieel werkgeverschap voor de medewerkers die intern op een beschutte werkplek zitten, ligt bij Ontplooj. Voor medewerkers die in het groen werken, ligt het materieel werkgeverschap bij de gemeentelijke groenafdeling en voor gedetacheerde medewerkers bij de inlenende partijen. Hierboven is al aangegeven dat gemeenten in hun DVO's afspraken hebben gemaakt met Ontplooj over de verdeling van de werkgeverstaken voor de betrokken werknemers. Het is in alle gevallen zo dat de feitelijke uitbetaling van salarissen door de gemeenten wordt gedaan. In onderstaande tabel is vermeld voor hoeveel doelgroepmedewerkers Ontplooj de in de DVOafgesproken diensten uitvoert. De omvang voor de dienst verloning zien we daarbij als de maximale omvang van de doelgroepmedewerkers. In 2023 gaat het dan om 809 medewerkers, en daarmee is de omvang van Ontplooj fors kleiner dan die van Soweco.
Het aantal doelgroepmedewerkers waarvoor Ontplooj diensten uitvoert, is sinds 2021 ook afgenomen. Dit komt vooral door krimp van het aantal sw-medewerkers, wat een landelijke trend is. Tabel 3. Aantal doelgroepmedewerkers waarvoor Ontplooj diensten uitvoert. Gemiddeld aantal medewerkers sw (nominaal)
2021
2022
2023
Uitvoeren begeleiding beschut werk
289
275
258
Uitvoeren begeleiding groepsdetacheringen
153
142
124
Uitvoeren begeleiding individuele detacheringen
72
76
78
Uitvoeren werkgeverstaken
608
606
575
Uitvoeren verloning
759
755
714
Gemiddeld aantal medewerkers nieuw beschut Participatiewet (nominaal)
2021
2022
2023
Uitvoeren begeleiding beschut werk
59
61
65
Uitvoeren begeleiding groepsdetacheringen
2
2
2
Uitvoeren begeleiding individuele detacheringen
0
0
2
Uitvoeren werkgeverstaken
59
60
69
Uitvoeren verloning
96
106
95
Bron: jaarverslag 2023
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
14/77
Ook geen eigen kaderpersoneel Ontplooj heeft ook geen eigen kaderpersoneel in dienst. Het kader wordt vanuit de gemeenten Almelo, Twenterand, Tubbergen en Wierden gedetacheerd naar Ontplooj. Ook deze keuze is gemaakt om Ontplooj zo flexibel mogelijk te laten zijn. De oud-portefeuillehouder voor de WSW van gemeente Almelo heeft in het interview aangegeven dat het idee was dat de omvang van de ambtelijke formatie moet kunnen meebewegen met de omvang van de opdrachten vanuit de gemeenten. Er moet worden voorkomen dat een teveel aan ambtelijke formatie betekent dat Ontplooj zelf op zoek moet gaan naar extra (commerciële) opdrachten. Indien de omvang van de opdrachten substantieel kleiner wordt, moet het kaderpersoneel kunnen worden ingekrompen en teruggeplaatst naar de eigen gemeenten. Er is afgesproken dat het ambtelijk personeel naar rato van de aandelen van de vijf gemeenten in de GR Soweco aan stichting NUO ter beschikking wordt gesteld. Deze naar-rato-percentages zijn: Almelo 57,1%, Twenterand 20,7%, Tubbergen 10,8% en Wierden 11,5%. De stichting NUO heeft in 2021 na afstemming met de deelnemende gemeenten een functieboek ontwikkeld. Dit functieboek bevat dus de informatie ten aanzien van het soort functies dat in samenspraak met de deelnemende gemeenten ter beschikking moet worden gesteld.
Deze afspraken gelden gedurende de gehele looptijd van deze overeenkomst en kunnen slechts in onderlinge overeenstemming tussen de gemeenten en stichting NUO gewijzigd worden. Er is ook met de gemeenten afgesproken welke gemeente voorziet in welke functie, bijvoorbeeld dat de gemeente Almelo de bedrijfsmanager levert. Alle staf- en leidinggevende medewerkers zijn conform de gemaakte afspraken in 2021 geplaatst op de functies uit het ontwikkelde functieboek. Gemeente Twenterand heeft aangegeven hier extra personeel voor te hebben moeten aantrekken omdat men geen medewerkers in dienst had voor de toegewezen functies. Belangrijk is verder dat in de interviews is aangegeven dat de gemeenten uiteindelijk zelf bepalen welke personen zij in de aan hen toegewezen functies plaatsen, en niet het management van Ontplooj. Dit geldt ook als functies in de loop van de tijd opnieuw ingevuld moeten worden. Het management vindt dit in theorie een onhandige werkwijze, maar geeft ook aan dat er tot nu toe altijd geschikte kandidaten op functies zijn geplaatst. In interviews is verder aangegeven dat, door de recente vernieuwing van het functieboek, detachering binnen een vast omschreven functie bij Ontplooj teruggaan van ambtelijk personeel van Ontplooj naar de gemeente
maar ook het
moeilijker is geworden. Niet
alle gemeenten hanteren namelijk in hun eigen functiegebouw soortgelijke functies als nu opgenomen in het herschreven functieboek. Uit de jaarverslagen wordt duidelijk dat per ultimo 2021 het aantal bij Ontplooj gedetacheerde fte s aan ambtenaren en WSW-staf 42,20 bedroeg; ultimo 2023 was dit 35,3 fte. De verklaring voor deze daling van het aantal fte
in het kaderpersoneel is meerledig. Aan de ene kant liep de
ontmanteling van Soweco nog door tot in 2021. Hiervoor was vanuit de gemeente extra capaciteit ingehuurd die later is uitgestroomd. Daarnaast is vrijgevallen formatieruimte door natuurlijke uitstroom van kaderpersoneel niet meer ingevuld, in verband met de afname van de omvang van het aantal werknemers waaraan Ontplooj begeleiding biedt bij beschut werk of detachering. Geen eigen kapitaal en gebouw In het najaar van 2022 heeft de GR Soweco het Soweco-complex in Almelo verkocht aan externe investeerders. Met de nieuwe eigenaren is afgesproken dat de ondernemingen en organisaties die er ruimte huurden, er mogen blijven. Dit geldt ook voor Ontplooj; de stichting betaalt de huur nu aan de nieuwe eigenaren. Ontplooj heeft dus geen eigen huisvesting. Uit interviews blijkt dat ook dit een bewuste keuze is om de organisatie zo flexibel mogelijk te houden.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
3.4
15/77
Deelconclusies
We concluderen op basis van ons onderzoek dat Ontplooj in de praktijk is op- en ingericht conform hetgeen hierover vooraf was bedacht; zie ook opgenomen initiële beleids- en uitvoeringstheorie. Concreet betekent dit: De gemeente Almelo is enig oprichter en bestuurder geworden van de stichting achter Ontplooj (NUO). De gemeente organiseert vanuit haar eigenaarsrol toezicht op de stichting. Het onderzoek heeft geen signalen opgeleverd dat dit toezicht niet effectief is. Alle vijf gemeenten hebben ten behoeve van de WSW- en de
ieuw beschut -doelgroep binnen
de Participatiewet met Ontplooj voor vijf jaar een DVO afgesloten met afspraken over welke diensten geleverd worden en tegen welke tarieven. Elk jaar passen de gemeenten in overleg met Ontplooj de bijlage 1 bij de DVO aan. Conform de opzet heeft elk van de gemeenten eigen keuzes gemaakt over welke aanvullende dienstverlening bij Ontplooj in te kopen. Het ambtelijk personeel en de doelgroep-werknemers van Soweco zijn daadwerkelijk in dienst gekomen bij de vijf gemeenten. Ontplooj heeft dus, zoals ook bedoeld was, geen personeel in dienst. De taken van het werkgeverschap zijn verdeeld tussen de gemeenten en Ontplooj.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
16/77
HOOFDSTUK 4
Uitvoering werkzaamheden door Ontplooj In dit hoofdstuk beschrijven we welk beeld we in ons onderzoek hebben gekregen over hoe Ontplooj in de praktijk uitvoering geeft aan zijn opdrachten voor de gemeenten. Daar waar relevant zetten we dit af tegen hoe vooraf bedacht is dat Ontplooj zou moeten werken. Hiermee toetsen we of de mechanismen van effect uit de beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj in de praktijk tot stand komen.
4.1
Afhankelijk van opdrachtgevers
De interviews met het management en de bestuurder van Ontplooj maken duidelijk dat de organisatie een grote afhankelijkheid ervaart van de vijf opdrachtgevende gemeenten. Die afhankelijkheid speelt voor de primaire opdracht, maar vooral ook voor het mogen uitvoeren van aanvullende dienstverlening. Ook is Ontplooj voor de samenstelling van het eigen kaderpersoneel afhankelijk van de vijf gemeenten. Hieronder werken we het voorgaande uit. Aanleveren kandidaten door gemeenten Voor de periode tot en met 2026 ligt de afhankelijkheid voor de primaire opdracht in de vraag hoeveel kandidaten de gemeenten aanleveren waaraan Ontplooj dienstverlening kan aanbieden. De hoofdtekst van de DVO bepaalt alleen dat gemeenten voor vijf jaar garanderen dat ze bij Ontplooj diensten afnemen voor de uitvoering beschut werk, de WSW en Participatiewet, waarbij dit concreet wordt beschreven in de jaarlijks vast te stellen bijlage 1. In bijlage 1 van de tussen Ontplooj en gemeenten afspraken
en geen harde
opgenomen over de vraag om hoeveel mensen het, per regeling, in de periode 2022-
2026 gaat. Op basis van de verwachtingen uit bijlage 1 moeten het bestuur en management de omvang van het dienstenaanbod bepalen. De gemeenten hebben echter dus de mogelijkheid om deze aantallen elk jaar bij te stellen aan de hand van realisaties en wijzigingen in verwachtingen. In gesprekken binnen Ontplooj, onder andere met de businesscontroller, is aangegeven dat het aantal sw-medewerkers steeds meer afneemt, maar dat dit niet wordt gecompenseerd door een toename van door gemeenten aangeleverde kandidaten met een indicatie voor beschut werk. Om deze bewering te toetsen, hebben we de businesscontroller gevraagd ons informatie aan te leveren over begrote en gerealiseerde aantallen werknemers vanuit de vijf gemeenten voor de diensten begeleiding beschut werk en detachering (individueel en begeleid) van Ontplooj. De aangeleverde informatie is opgenomen in onderstaande tabel. De cijfers bevestigen het in de interviews gegeven
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
17/77
beeld. Ook wordt duidelijk dat de begrote aantallen vaak net hoger liggen dan de gerealiseerde aantallen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanlevering van kandidaten met indicatie beschu
in 2023 en 2024.
Tabel 4. Begrote versus gerealiseerde aantallen werknemers voor diensten begeleiding beschut. Aantallen, ultimo
2022 Begroot
Gerealiseerd
Begroot
Gerealiseerd
Begroot
Gerealiseerd t/m sept 2024
WSW
487
472
445
446
414
410
Participatiewet, met indicatie nieuw beschut werk (nbw)
63
63
84
80
89
87
Participatiewet, zonder indicatie
0
0
0
2
3
5
550
535
529
528
506
502
Totaal aantal werknemers
2023
2024
Bron: uitvraag bij Ontplooj De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geeft jaarlijks per gemeente de zogenoemde taakstelling af van hoeveel beschutte werkplekken er door de gemeente moeten worden ingericht in het kader van Participatiewet, voor zover mensen met een indicatie er een beroep op doen. In 2023 bedroeg deze taakstelling voor de vijf gemeenten gezamenlijk 1251 en in 2024 135. Het aantal in 2023 bij Ontplooj gerealiseerde plekken ligt daar met 80 ruim onder de zogenoemde taakstelling voor dat jaar. Twenterand, Tubbergen, Dinkelland en Wierden realiseren ook elders werkplekken voor inwoners met een indicatie nbw, onder andere direct bij werkgevers. Voor de gemeente Almelo geldt dat voor alle inwoners waarvoor UWV een indicatie nieuw beschut heeft afgegeven, bij of via Ontplooj een werkplek is gerealiseerd. Wel of niet verlengen DVO na 2026 Na afloop van de huidige DVO s staat het de vijf gemeenten in principe vrij om andere keuzes te maken over de invulling van de dienstverlening voor hun inwoners met een indicatie voor de WSW of nieuw beschut binnen de Participatiewet. Gemeenten zijn niet verplicht om opnieuw een DVO met Ontplooj af te sluiten. Er is dus na vijf jaar geen verplichte winkelnering. Dit is een bewuste keuze.
Het geeft de gemeenten Almelo, Wierden, Tubbergen, Dinkelland en Twenterand op langere termijn volledig eigen regie op de uitvoering en de middeleninz
SW
Zij hebben hierdoor na vijf jaar opnieuw de mogelijkheid eigen invulling te geven aan de uitvoering van het beschut werk in relatie tot de Participatiewet en de WSW. De interviews met bestuurders en mensen uit de uitvoering van de vijf gemeenten maken duidelijk dat dit nog steeds heel belangrijk wordt gevonden. In het interview met het management van Ontplooj is benoemd dat de periode van vijf jaar voor de eerste DVO te kort is, zeker als ook rekening gehouden wordt met feit dat gemeenten een jaar opzegtermijn hebben en dus in 2025 al een besluit moeten nemen. De praktijk is dat het enige tijd heeft gekost voordat de organisatie van Ontplooj echt stond en dat er daarmee al één van de vijf jaren voorbij was. Het management vindt het dus eigenlijk niet reëel om een nieuwe organisatie deze onzekerheid voor haar voortbestaan mee te geven.
1 Taakstelling 2023 voor respectievelijk Almelo, Wierden, Tubbergen, Dinkelland en Twenterand: 90, 5, 4, 7 en 19.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
18/77
In geen van de interviews is door respondenten vanuit de gemeenten aangegeven dat ze nu al helemaal zeker weten dat de DVO met Ontplooj verlengd gaat worden. Het management van Ontplooj en de stichtingsbestuurder gaven in hun interviews aan dat alleen al de mogelijkheid dat misschien niet alle gemeenten hun DVO na 2026 gaan verlengen, nu al onzekerheid oplevert. Het bemoeilijkt het maken van langetermijnkeuzes, omdat men het gevoel heeft de eigen toekomst niet in de hand te hebben. Dit leidt tot onzekerheid bij lang zittende sw-medewerkers. Ook kadermedewerkers van Ontplooj die zich bezighouden met detacheren en acquisitie, voelen zich naar werkgevers toe minder sterk gepositioneerd door deze onduidelijkheid in het maken van meerjarige afspraken. van de gemeente Almelo op 2 april 2024 naar de gemeenteraad stuurde, valt te lezen dat Ontplooj een opdracht uitvoert
banenafspraak en een , en de wettelijke taken voor de gemeente uitvoert op grond van de Wet sociale
werkvoorziening (WSW) en nieuw beschut werk in het kader van de Participatiewet. Dat is een herbevestiging van de huidige opdracht aan Ontplooj. In hetzelfde stuk staat echter ook te lezen dat de gemeente zich oriënteert op de positionering van Ontplooj na 2026. In het duo-interview met de huidige en vorige portefeuillehouder van de gemeente Almelo voor Ontplooj is bij dit laatste punt aangegeven dat men als bestuur de huidige constructie van Ontplooj als stichting als een tussenstap ziet. Op termijn ziet de portefeuillehouder het als een serieuze mogelijkheid om de organisatie Ontplooj onderdeel te laten uitmaken van de eigen gemeentelijke organisatie. Dit zou de samenwerking/samenhang met de brede uitvoering van de Participatiewet binnen de gemeenten kunnen versterken of in ieder geval vereenvoudigen, met als doel meer bijstandsgerechtigden, ook met arbeidsbeperkingen, bij reguliere werkgevers aan de slag te krijgen. In het interview werd daarbij toegevoegd dat de doorontwikkeling van Ontplooj mede afhankelijk is van de keuzes van de verschillende gemeenten en de gevolgen die dat met zich meeneemt. Tot slot is in het interview ook benoemd dat de doorontwikkeling van Ontplooj naar een onderdeel van de gemeente Almelo op zich geen gevolgen hoeft te hebben voor de afname van diensten door de overige gemeenten, zoals dat op dit moment bij Ontplooj met de DVO s gebeurt.
In het gesprek met de uitvoeringsverantwoordelijke voor SPN (Dinkelland en Tubbergen) zei de respondent dat men intern wel al nadenkt
Men ziet voor
(1) de DVO met Ontplooj verlengen, (2) overgaan naar een andere aanbieder van beschut werk, of (3) zelf een eigen voorziening organiseren. De respondent gaf aan zelf voor elk scenario voor- en nadelen te zien. Scenario 3 ziet de respondent daarbij wel als de meest riskante, gezien de kleine omvang van de doelgroep voor beschut werk, maar dit scenario zou op het punt van het beperken van reistijden voor de doelgroep wel een verbetering zijn. Ontplooj gaat niet over aanvullende dienstverlening In het vorige hoofdstuk is beschreven dat gemeenten en Ontplooj op basis van aparte overeenkomsten afspraken kunnen maken over aanvullende dienstverlening. Het gaat hier dus om dienstverlening boven op hetgeen in de DVO en bijlage 1 is vastgelegd voor de primaire doelgroep met een indicatie voor WSW of beschut werk in de Participatiewet. De interviews met mensen uit de uitvoering van de Participatiewet in de vijf gemeenten maken duidelijk dat men vindt dat Ontplooj niet zelf proactief moet proberen de eigen opdracht uit te breiden. In de interviews met bestuurders van de gemeenten is dit ook zo benoemd. Men is van mening dat het initiatief hiervoor bij de opdrachtgevende gemeenten moet liggen. Dit om te voorkomen dat de omvang van diensten een doel op zich wordt voor het management van Ontplooj om zo de omvang van de organisatie intact te kunnen houden.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
19/77
De interviews met het management van Ontplooj maken duidelijk dat men de hiervoor beschreven houding van gemeenten in de praktijk soms lastig vindt. Het management ziet vooral veel kansen om vanuit de bestaande infrastructuur waardevolle dienstverlening tegen acceptabele kosten te kunnen bieden voor doelgroepen waarvoor gemeenten ook verantwoordelijk zijn. Daarbij speelt volgens de geïnterviewden zeker mee dat de instroom van extra doelgroepen Ontplooj zou kunnen helpen om de gevolgen van de versnelde uitstroom van W
ers voor het nakomen van
productieafspraken met bedrijven op te vangen. Het niet openlijk mogen inzetten op het binnenhalen van aanvullende diensten ziet het management van Ontplooj als een rem op het ondernemerschap. Zij zijn inhoudelijk van mening dat de bij Ontplooj opgebouwde infrastructuur en kennis veel breder door gemeenten benut kunnen worden voor doelgroepen van de Participatiewet dan nu gebeurt. Overigens betekent het voorgaande niet dat er helemaal niet vanuit Ontplooj geprobeerd wordt om aanvullende dienstverlening binnen te halen. Ook de bestuurder van de stichting NUO gaf in zijn interview aan intern binnen de gemeente Almelo ook weleens te hebben benoemd dat Ontplooj extra diensten zou kunnen bieden. De acquisitie van nieuwe opdrachten gebeurt echter wel met de nodige terughoudendheid, en nooit expliciet. Het management en bestuur van Ontplooj begrijpen dat de reden voor de overgang naar Ontplooj was dat sommige gemeenten zelf regie wilden over de uitvoering van de WSW en nieuw beschut. Ontplooj zelf zou echter graag een toekomstvisie willen ontwikkelen om levensvatbaar te blijven.
Dit lijkt inhoudelijk gedreven; men vindt het moeilijk dat waardevolle infrastructuur, waaronder kennis en ervaring van reguliere medewerkers van Ontplooj, verloren gaat door de krimp van de WSW-doelgroep, terwijl er binnen de gemeenten juist sprake is van een steeds grotere, nieuwe doelgroep die door beperkingen grote afstand tot de arbeidsmarkt heeft. De gemeenten proberen deze groep nu, veelal met inzet van loonkostensubsidie, direct bij reguliere werkgevers te plaatsen. Gezien het voorgaande is er bij het management van Ontplooj behoefte aan een heldere visie vanuit en een betere afstemming met de gemeenten (en zeker met de gemeente Almelo) over de vraag of en hoe men in de toekomst de bij Ontplooj opgebouwde infrastructuur en kennis wil gaan of blijven benutten. De huidige constructie zorgt nu voor complexiteit en onzekerheid, omdat Ontplooj zelf geen invloed heeft op zijn eigen opdracht, en omdat gemeenten onvoldoende duidelijk maken wat voor type organisatie Ontplooj op termijn zou moeten worden.
Is dit een organisatie voor beschut werk waar de focus komt te liggen op kwaliteit en dienstverlening voor de meest kwetsbare groep in combinatie met het zo efficiënt mogelijk organiseren van beschut werk, of gaan gemeenten toch meer ontwikkeltaken bij Ontplooj beleggen om de ruimte die daar ontstaat door uitstroom uit de WSW, effectief te benutten voor diensten die elders in de markt niet (goed) verkrijgbaar zijn? De huidige beleidstheorie achter Ontplooj gaat niet verder dan dat Ontplooj 'zo klein mogelijk en zo groot als nodig' moet zijn. De interviews met mensen uit de uitvoering van de Participatiewet in de vijf gemeenten maken verder ook duidelijk dat zij Ontplooj vooral zien als een van de mogelijke aanbieders van diensten ten behoeve van de bredere doelgroep van de Participatiewet. De uitvoerders voelen dus geen absolute noodzaak of plicht om deze diensten bij Ontplooj af te nemen. Hierbij werd vooral het voorbeeld van de werkfittrajecten gegeven. Men benoemde, ook vanuit Almelo, dat er voor deze dienst vooral ook veel andere aanbieders zijn. Indien zich een kandidaat voor deze dienst aandient, kijkt men dan ook goed waar men die afneemt. De uitvoering voelt op dit punt dus zeker geen druk om de dienst van Ontplooj af te nemen.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
20/77
De inhoud van deze paragaaf maakt volgens ons duidelijk dat de uitvoering plaatsvindt volgens de volgende vooraf boogde mechanismen van effect uit de initiële beleids- en uitvoeringstheorie achter Ontplooj (zie hoofdstuk 2): (mechanisme 8) Er is garantstelling vanuit de vijf gemeenten om gedurende vijf jaar de diensten bij Ontplooj af te nemen zoals in de vijfjaars-DVO is vastgesteld. (mechanisme 3) De gemeenten Almelo, Wierden, Tubbergen, Dinkelland en Twenterand SW invulling te geven aan de uitvoering van het beleid rondom de Participatiewet en WSW. (mechanisme 4) Door maatwerkafspraken met de vijf gemeenten met een duidelijke prestatieafspraak is Ontplooj in de praktijk genoodzaakt efficiënt en flexibel te werken. Er wordt voorkomen dat het uitvoeren van diensten een doel op zich wordt.
4.2
Door Ontplooj geboden dienstverlening
Breedte van het dienstenaanbod In gesprekken met vertegenwoordigers van de gemeenten is respondenten gevraagd te reflecteren op het beschikbare dienstenaanbod van Ontplooj. Dit leverde in algemene zin het beeld op dat men tevreden is over de diensten die Ontplooj gemeenten kan bieden. We hebben dan ook geen aanvullende behoeften aan dienstverlening gehoord. Wel is in verschillende interviews aangegeven dat het aantal werksoorten dat Ontplooj doelgroepmedewerkers kan bieden, beperkter is dan bij Soweco destijds. Dit wordt wel als een gemis gezien, en betekent ook dat men voor de inkoop van bijvoorbeeld werkfittrajecten voor specifieke kandidaten soms wel naar andere aanbieders moet kijken. Eerder benoemden we al dat gemeenten voor de inkoop van werkfittrajecten Ontplooj vooral als een van de aanbieders ziet, naast andere aanbieders. Uit het jaarverslag van Ontplooj blijkt dat het bestuur en management positief zijn over het werk dat doelgroepmedewerkers geboden is. In het jaarverslag 2023 valt te lezen dat er in dat jaar voldoende passend werk is geacquireerd op verschillende vakgebieden, zoals interne en externe cateringklussen, schoonmaakwerkzaamheden, technische werkzaamheden en in- en ompakwerk. Daarnaast zijn er in 2023 3D-printers aangeschaft om ook interessant werk te organiseren voor de nieuwe doelgroepen die binnenkomen.
Deze 3D-printers zijn in eerste instantie om mee te experimenteren, maar de eerste klanten hebben al belangstelling getoond om een samenwerking op te zetten ten aanzien van een productielijn. We hebben niet kunnen vaststellen of het bij het productiewerk dat geacquireerd is, zou kunnen gaan om de in de beleidstheorie benoemde commerciële marktactiviteiten verbonden aan de uitvoering van de WSW. WSW
als doelgroep van de Participatiewet
Uit de gesprekken binnen Ontplooj blijkt dat de uitvoering de WSW
daadwerkelijk ziet als een
van de doelgroepen van de Participatiewet, en dat ook voor deze medewerkers maximaal ingezet moet worden op ontwikkeling en waar mogelijk werk bij reguliere werkgevers. Dit is een van de vooraf beoogde mechanismen van effect uit de in hoofdstuk 2 opgenomen beleidstheorie. Begeleiders zeggen hierop in de praktijk ook echt in te zetten, maar wel dan wel alleen bij die swmedewerkers waar dit ook echt als reëel wordt gezien. De geïnterviewde begeleiders gaven echter vooral ook aan dat de WSW-groep steeds zwakker wordt en dat intern beschut werken echt als het maximaal haalbare wordt gezien.
Tussentijdse evaluatie van Ontplooj
21/77
Inrichting organisatie In gesprekken met het management (met een verleden bij Soweco) werd benoemd dat bij Ontplooj de lijnen korter zijn dan destijds bij Soweco, en ook zijn er minder leidinggevenden. Het managementteam zit volgens de respondenten in de uitvoering en is zichtbaar, anders dan bij Soweco, waar alles op afstand was. Er zijn minder managementlagen, wat zorgt voor meer verantwoordelijkheid, kruisbestuiving, transparantie en verbinding. Ontplooj focust op samenwerking, detachering en trajecten, terwijl Soweco een divisiestructuur had met eilandjes. Meer inzet op ontwikkeling van doelgroepwerknemers Een van de doelen bij de oprichting van Ontplooj was dat mensen met een beperking en met grote afstand tot de arbeidsmarkt zich beter zouden moeten kunnen ontwikkelen. Hierbij zouden de behoeften en ontwikkelmogelijkheden van het individu het uitgangspunt moeten vormen. Het ultieme doel hierbij is om iedere medewerker zo regulier mogelijk te laten werken. De gesprekken binnen Ontplooj, en dan vooral de gesprekken met de doelgroepmedewerkers (bijna allemaal met een verleden bij Soweco) en hun begeleiders, hebben ons het beeld opgeleverd dat er nu meer dan destijds bij Soweco ingezet wordt op ontwikkeling.
De jaarlijkse IOP-gesprekken (gesprekken in het kader van een individueel ontwikkelingsplan) hebben meer inhoud gekregen en er wordt vaker tussentijds gekeken of een volgende stap mogelijk is. In de gesprekken wordt met de betrokken werknemer gesproken over welke ontwikkelmogelijkheden er intern en/of extern zijn en welke opleidingen hiervoor mogelijk zijn. Er wordt ook gesproken over duurzame inzetbaarheid. Op basis van de IOP-gesprekken wordt per medewerker een individueel ontwikkelingsplan (IOP) opgesteld, dat jaarlijks wordt geëvalueerd en aangepast naar de mogelijkheden van de medewerker. Het ultieme doel is om iedere medewerker zo regulier mogelijk te laten werken, ongeacht doelgroep (WSW, Pw of nieuw beschut). De begeleiders noemden in hun groepsgesprek ook dat het positief is dat het management echt stuurt op het inzetten op het ontwikkelen naar werk bij reguliere werkgevers of naar nieuwe of meer uitdagende taken in de beschutte omgeving. Men benoemde dat het management ontwikkellijnen heeft ontwikkeld. De geïnterviewde werknemers gaven allemaal aan het gevoel te hebben dat hun eigen mogelijkheden en behoeften leidend zijn in de ontwikkelgesprekken. De respondenten voelen zich niet onder druk gezet om stappen te zetten waaraan men zelf nog niet toe is.