20230214 Rekenkamer Almelo - Aanbiedingsbrief Onderzoeksrapport Uitvoering Participatiewet in Almelo.pdf

3.4

Inzicht in het cliëntbestand

De gemeente heeft op casusniveau zicht op cliënten (leeftijd, duur, bijstand en opleidingsniveau) en weet tevens hoeveel cliënten er zijn en wat de in- en uitstroom is. Dit wordt gebruikt om cliënten toe te wijzen aan werkcoaches. Systematische monitoring van het gehele cliëntbestand en bespreking van de daardoor ontstane inzichten, is echter niet deel van het proces van de uitvoering van de participatiewet. De gemeente gebruikte, in de onderzochte periode (2015-2022), dergelijke inzichten niet structureel in de P&C-cyclus. Recentelijk wordt er werk verzet om dit inzicht wel te verschaffen. Een eerste figuur (figuur 3) dat uit deze inspanningen voortkomt, geeft al enig inzicht. Op de horizontale as is de leeftijd van de cliënt weergegeven, en op de verticale as de aantallen. De kleur geeft weer hoe lang een cliënt in de bijstand zit, waarbij een donkerrode kleur staat voor langer dan twee jaar. De figuur laat zien dat er een ‘granieten bestand’ bestaat van cliënten die meer dan twee jaar in de bijstand zitten en van middelbare leeftijd of ouder zijn (49+ is een kantelpunt in de grafiek).

44 Gemeente Almelo, Dienstverleningsovereenkomst. 45 Berenschot, Onderzoek naar de capaciteit en organisatie-inrichting in het sociaal domein, 14 juli 2021.

22

Figuur 3: Inzicht bijstandsdossiers

De gemeente beschrijft verder dat er maandelijks een rapport wordt gegenereerd met de belangrijkste kenmerken van het bestand. Daarin zit de inzet van re-integratiemiddelen. Echter, de gemeente geeft aan dat dit rapport nog onvoldoende functioneert. In 2023 gaat de gemeente werken met een Plan van Aanpak en daarin zal de inzet van re-integratiemiddelen ook een plek krijgen. De gemeente is van plan op dat moment re-integratie-instrumenten in te gaan kopen op basis van de kenmerken van het bestand.

3.5

Uitvoeringscapaciteit 2022

De uitvoering van de Participatiewet omvat verschillende taken, waaronder het activeren en motiveren van cliënten, het begeleiden van cliënten in werktrajecten en het controleren van gegevens. Deze taken worden uitgevoerd door medewerkers van de eenheid Uitvoering Sociaal, en kan worden onderverdeeld in twee belangrijke onderdelen: de juridische medewerkers en de werkcoaches. Juridisch medewerkers (11,67 fte) beoordelen of een cliënt recht heeft op een uitkering. Werkcoaches zijn onder te verdelen in twee groepen: werkcoaches die cliënten naar werk begeleiden (10,86 fte) en werkcoaches die zich bezighouden met de tegenprestatie (2,27 fte). De hiervoor benoemde fte’s betreffen de formatiecijfers ten tijde van het onderzoek. Daarnaast zijn er medewerkers verificatie en validatie (1,89 fte) preventiemedewerkers (2,74 fte), die fungeren als poortwachters en onderzoeken of inwoners recht hebben op bijstand. Er is momenteel sprake van onderbezetting (d.w.z. de hier besproken fte’s zijn niet allemaal ingevuld) en op korte termijn wordt er 1,66 fte aangesteld om deze onderbezetting aan te vullen.

23

Er waren in augustus 2022 2424 cliënten – zo’n 1400 van hen zijn volgens de gemeente in oktober onderdeel van de groep tegenprestatie. Volgens cijfers van 28 november 2022 zijn er 208 inwoners met een indicatie banenafspraak én een uitkering Participatiewet. Het is onbekend hoeveel cliënten een indicatie beschut werk hebben. De cliënten afgezet tegen de werkcoaches, levert de caseload op die te vinden is in figuur 4.

Figuur 4: Caseload werkcoaches

In het onderzoek ‘Persoonlijke begeleiding in de bijstand’, dat onderzoeksbureau De Beleidsonderzoekers met medewerking van onder andere Divosa uitvoerde voor het ministerie van SZW, komt naar voren dat een begeleiding van 50 personen behapbaar is voor werkcoaches.46 De benchmark van Berenschot, in 2020 uitgevoerd voor gemeente Almelo, laat een caseload zien van 93 cliënten per werkcoach.47 De werkcoaches hebben op dit moment gemiddeld een caseload van 185 cliënten. Wel is er sprake van een onevenredige verdeling van de werkcoaches over de groepen. Voor een werkcoach die cliënten op de tegenprestatie begeleidt is de caseload 617 cliënten, voor de andere werkcoaches bestaat de caseload uit 94 cliënten. Uit de benchmark van Berenschot bleek dat de gemeente Almelo destijds een gemiddelde caseload had van 84 cliënten per werkcoach. Hoewel dit onder het benchmarkgemiddelde ligt, is dit hoger dan de hanteerbare caseload van 50 cliënten per werkcoach. De gemeente geeft aan dat de werkcoaches bij de doelgroep tegenprestatie functioneren als casemanager. Dit betekent dat de cliënt ééns per 44 weken gezien moet worden. 46 De Beleidsonderzoekers, Persoonlijke begeleiding in de bijstand, 14 mei 2020. 47 Berekend op basis van het aantal fte per 100 personen in de bijstand.

24

Uit de interviews blijkt dat de caseload die daadwerkelijk wordt toegewezen aan de werkcoaches lager is dan deze aantallen. De geïnterviewden stellen dat een deel van de caseload niet is toegewezen aan een werkcoach, en dat deze groep cliënten dus geen eigen werkcoach heeft. De gemeente geeft aan dat een deel van de groep vanuit de zorg begeleiding ontvangt. Het gaat om participatiegroep 4, mensen die ondanks ondersteuning (tijdelijk) niet in staat zijn om (deels) in hun eigen inkomen te voorzien, een geschatte 40% van de doelgroep. De gemeente heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe en in hoeverre ondersteuning ten behoeve van maatschappelijke participatie vanuit de zorg geleverd wordt. Voordat de uitvoering van de Participatiewet in 2020 werd ondergebracht in de wijkgerichte aanpak, had de gemeente specialisten in dienst voor de doelgroepen banenafspraak en beschut werk. De werkcoaches werden na de overgang naar de wijkgerichte aanpak niet meer als specialist ingezet, zodat deze doelgroepen onder de werkcoaches verdeeld zijn. De werkcoaches van Uitvoering Sociaal worden ondersteund door medewerkers van het werkgeversservicepunt: arbeidsdeskundigen (2), jobcoaches (2), arbeidsmarktcoaches (4) en één administratieve kracht.48 De twee arbeidsdeskundigen en de twee jobcoaches werken in de uitvoering van de Participatiewet voor cliënten met een doelgroepindicatie.

De arbeidsmarktcoaches werken niet uitsluitend voor de gemeente Almelo, maar ook voor andere gemeenten. Daarnaast heeft het werkgeversservicepunt nog zes werkgeversadviseurs. Zij hebben echter geen directe rol voor wat betreft de begeleiding van cliënten.

3.6

De doelgroep

Om een beeld te vormen van de ervaringen van cliënten met de ondersteuning en begeleiding van de gemeente naar een (reguliere) baan, hebben we met vijf mensen uit de Participatiewet gesproken. In onderstaande tekstblokken volgt per gesproken cliënt een korte casusbeschrijving. De selectie moet beschouwd worden als willekeurig; het is geen goede steekproef van de populatie in de bijstand. Deze casusbeschrijvingen schetsen beelden van de uitvoering van de Participatiewet vanuit het perspectief van een aantal cliënten. Het doel is om een ander perspectief te bieden op de ietwat droge of afstandelijke materie van dit rapport, die voor veel lezers bovendien buiten hun ervaringswereld ligt.

Casus 1 - Leeftijdscategorie: tussen de 30-40 jaar - Is alleenstaand - Zit meer dan tien jaar in de bijstand De gesproken cliënt heeft meer dan tien jaar geleden voor het eerst contact gehad met de gemeente Almelo voor ondersteuning en begeleiding naar een (reguliere) baan. Ze heeft een opleiding afgerond en ook (werk)ervaring opgedaan in verschillende bijbanen. Omdat ze autisme heeft is regelmaat in haar dagelijks leven belangrijk. Werk kan daarin volgens haar een belangrijke rol spelen. Haar motivatie om te werken ligt, mede door haar behoefte aan regelmaat, hoog. Ze heeft graag het 48 Deze aantallen zijn op basis van de aangeleverde gegevens in september 2022.

25

gevoel dat ze zich nuttig voelt. De cliënt heeft aangegeven dat zij nooit te maken heeft gehad met een sollicitatieplicht, maar zelf actief heeft gezocht naar werk. In verband met psychische problemen lukte het haar niet om een reguliere baan te krijgen en heeft ze met name banen gehad op vrijwillige basis. In de jaren dat de cliënt is ondersteund en begeleid door de gemeente is er veel veranderd. Ze heeft te maken gehad met veel verschillende werkcoaches, waarbij nooit sprake is geweest van structureel contact. De cliënt had hier zelf ook geen behoefte aan. Met haar huidige werkcoach kan ze goed opschieten. Aangezien de cliënt al meer dan tien jaar een uitkering ontvangt, heeft ze vanuit de gemeente regelmatig ondersteuning gekregen door deelname aan verschillende projecten/trajecten. Dit heeft als gevolg dat ze dezelfde soort trainingen al vaak heeft gevolgd, zoals sollicitatietrainingen. Ze miste vanuit de gemeente ondersteuning die aansloot op haar behoefte. Dit gaf haar het gevoel dat de ondersteuning niet bijdroeg aan haar proces om werk te vinden. Ook viel het haar op dat cliënten die deelnamen aan werk-fit trajecten vaak wezenlijk verschilden in hun kennis, kunde en ervaring. Dit zorgde ervoor dat de cliënt zich regelmatig niet op haar plek voelde. Op dit moment zit de cliënt wel goed op haar plek.

Ze doet vrijwilligerswerk bij een organisatie waarbij ze haar ervaringen en kennis inzet om anderen te helpen. Ze hoopt in de toekomst een opleiding af te ronden die aansluit bij haar ambities.

Casus 2 - Leeftijdscategorie: tussen de 30-40 jaar - Is alleenstaand met een kind - Zit meer dan vijf jaar in de bijstand Op dit moment zit de gesproken cliënt in de bijstand, en is op zoek naar een baan. Ze heeft verschillende banen gehad, waaronder callcenterwerk. Ook heeft ze vrijwilligerswerk gedaan om te voldoen aan de tegenprestatie. Daarnaast heeft ze een tijdje bij Soweco gewerkt met als doel om haar weg terug naar werk te vinden, hetgeen slecht is bevallen omdat het werk daar nutteloos voelde. De cliënt heeft een sollicitatie uitstaan bij een werkgever die niet past bij haar interesses, maar waar ze wel ervaring mee heeft (callcenterwerk). De cliënt heeft het gevoel dat ze hierin niet actief door de gemeente wordt ondersteund. Het liefst zou ze het onderwijs in gaan, maar daar is omscholing voor nodig. Deze omscholing moet ze zelf regelen en bekostigen, hetgeen ze in de toekomst hoopt te kunnen doen. Toen ze meerdere jaren geleden intake deed bij een werkcoach van de gemeente, verliep dit proces stroef en voelde ze zich niet gehoord. Ook nu heeft de cliënt het gevoel dat de werkcoach niet goed naar haar luistert: er is geen structureel contact met de werkcoach. De werkcoach geeft als ze contact met elkaar hebben haar vooral praktische tips (bijvoorbeeld inschrijven voor uitzendbureaus, wijzen op een vacature), maar helpt haar niet bij het maken van een plan.

Het bezoek aan de werkcoach voelt meer als een verplichte activiteit, dan als een vorm van ondersteuning bij het vinden van werk. De cliënt geeft aan behoefte te hebben aan meer, en vooral betere, ondersteuning. Ook geeft de cliënt aan dat de vele wisselingen in werkcoaches (ongeveer elk jaar een andere werkcoach), vermoeiend zijn voor haar. Bij elke werkcoach moet ze opnieuw haar verhaal doen. Ze geeft aan dat het voor haar voelt alsof ze het proces steeds weer opnieuw begint. De wisseling van 26

werkcoaches wordt bovendien niet aangekondigd, waardoor de cliënt ‘opeens’ voor een andere werkcoach kan komen te zitten.

Casus 3 - Leeftijdscategorie: tussen de 20-30 jaar - Is alleenstaand en heeft een kind - Zit meer dan twee jaar in de bijstand De gesproken cliënt heeft meer dan twee jaar geen betaalde baan gehad. In het verleden heeft hij ook al in de bijstand gezeten. Gekeken naar zijn arbeidsverleden heeft hij verschillende betaalde fulltime banen gehad, maar door persoonlijke omstandigheden lukt het hem niet om opnieuw een betaalde baan te krijgen die past bij zijn behoeften. In het verleden heeft de cliënt de ondersteuning die is geboden door de gemeente voornamelijk als negatief ervaren. Hij heeft te maken gehad met veel verschillende werkcoaches waarmee het niet goed klikte en waar weinig sprake was van empathie voor zijn persoonlijke omstandigheden. Inmiddels is de cliënt erg tevreden over zijn werkcoach. Het klikt goed en hij voelt zich gehoord. Zijn huidige werkcoach ondersteunt hem ook in zijn plannen voor de toekomst om een baan te krijgen en dit past bij zijn behoeften. Recentelijk heeft de cliënt meegedaan aan een Werkfit-traject en dat heeft hij als zeer positief ervaren. Dit was voor hem de eerste keer dat hij met plezier meedeed aan een traject vanuit de gemeente. Tijdens dit traject was er sprake van interactie met andere cliënten, maar ook één-opéén coachgesprekken. Dit ervaarde de cliënt als waardevol.

Andere trajecten waaraan hij heeft deelgenomen hadden een negatieve sfeer waarin de nadruk lag op verplichtingen. Er was destijds minder sprake van empathie voor iemands persoonlijke omstandigheden. Op dit moment ervaart de cliënt de ondersteuning van de gemeente als positief. Hij geeft aan dat het belangrijk is dat de ondersteuning aansluit bij de cliënten. Niet iedere cliënt is hetzelfde en de aanpak van de werkcoach moet daarop zijn aangepast. Volgens hem is het belangrijk dat mensen op een positieve manier worden benaderd en dat er geen nadruk ligt op het opleggen van sancties.

Casus 4 -Leeftijdscategorie: tussen de 40-45 jaar - Heeft een partner en twee kinderen - Zit meer dan vijftien jaar in de bijstand Al meer dan vijftien jaar bevindt de gesproken cliënt zich in de bijstand. Voorheen had hij verschillende reguliere banen waar hij op de lange termijn nooit uitzicht had op een vast contract. Uiteindelijk heeft hij bijstand aangevraagd en heeft hij verschillende betaalde en vrijwillige banen gehad. Ook heeft hij deelgenomen aan verschillende werktrajecten. Het viel hem op dat tussen de deelnemende cliënten van de verschillende trajecten sprake was van wezenlijke verschillen, met name in de mate van motivatie en het taalniveau van cliënten. Ook is hij van mening dat de trajecten waar hij aan deelnam een intimiderende benadering hadden omdat veel verplicht werd gesteld zoals een sollicitatieplicht en aanwezigheidsplicht. De gemeente stond 27

destijds niet open voor inbreng en ideeën van de cliënten en leverde geen maatwerk. De trajecten belemmerden in zijn ogen zijn proces om (regulier) werk te vinden. De cliënt geeft aan veel verschillende werkcoaches te hebben gehad. Op dit moment weet hij niet wie zijn werkcoach is omdat er geen sprake is van structureel contact. Hij is ontevreden over de werkcoaches omdat zij hem geen begeleiding bieden. De werkwijze van de werkcoaches is resultaatgestuurd: het gaat om het behalen van aantallen in plaats van dat wordt gefocust op het helpen van de cliënten. Geen enkele vrijwillige of reguliere baan die de cliënt heeft gehad kwam door ondersteuning of begeleiding van de gemeente. Hij heeft iedere baan zelf geregeld. Op dit moment heeft hij een baan waar hij erg tevreden over is. Ook in de toekomst ziet hij zichzelf binnen deze organisatie. Zijn plan is om binnen enkele maanden uit de bijstand te stromen en financieel onafhankelijk te worden. Volgens de cliënt is het vaak een combinatie van factoren waardoor iemand in de bijstand komt. Hij hoopt dat de gemeente in hun begeleiding en ondersteuning van cliënten in de toekomst meer oog heeft voor het individu waarbij rekening wordt gehouden met de verschillende factoren (huishouden, financiën, beperkingen).

Casus 5 -Leeftijdscategorie: tussen de 20-25 jaar - Is alleenstaand - Zit nu ongeveer twee jaar in de bijstand De gesproken cliënt heeft te maken met een ziekte. Hij kan daardoor niet zo hard werken als hij graag zou willen. De cliënt heeft moeite met vroeg opstaan en in hetzelfde tempo blijven werken. Hij heeft eerder een opleiding gevolgd om in de horeca te gaan werken, maar dit werk bleek niet goed bij hem te passen. Tussendoor heeft de cliënt nog een aantal andere banen gehad, maar ook deze banen pasten niet goed bij hem. Hij geeft aan nu vooral op zoek te willen naar een passende opleiding, zodat hij aan zijn toekomst kan werken en uiteindelijk een passende baan kan vinden. Omdat hij alleen woont, kan hij studiefinanciering aanvragen om dit te bekostigen. Bij de gemeente heeft de cliënt inmiddels meerdere trajecten doorlopen. Op dit moment is hij bezig met een werkfit-traject. Dit traject doorloopt hij met zeven andere leeftijdsgenoten. De groep houdt zich voor een groot deel bezig met sportactiviteiten. De cliënt heeft in principe een vaste werkcoach, maar heeft tussendoor ook met andere job- en werkcoaches en mensen van maatschappelijk werk te maken gehad. De cliënt heeft op dit moment geen structureel contact met zijn werkcoach. Hij wordt af en toe gebeld of krijgt een bericht van zijn werkcoach om te kijken hoe het gaat.

De rol van de gemeente in de zoektocht van de cliënt naar een passende opleiding is beperkt: hij moet zelf de keuze maken wat hij wil gaan doen. Zijn werkcoach heeft wel aangegeven hem te kunnen ondersteunen bij bijvoorbeeld het bezoeken van een open dag. Ook helpt zijn werkcoach hem met het opstellen van zijn cv. De cliënt geeft aan dat de gemeente in de eerdere trajecten een sterke nadruk legde op het moeten vinden van werk, omdat anders zijn uitkering stop zou worden gezet. Hij heeft dit bij het vorige traject ook bij zijn werkcoach aangegeven.

28

3.7

Analyse en bevindingen uitvoering Almelo

In deze paragraaf volgt de analyse van bovenstaande informatie aan de hand van onderstaande normen uit het normenkader: Norm: de samenwerking met Ontplooj verloopt volgens de afspraken die de gemeente hierover met de organisatie heeft gemaakt, en er vindt structurele monitoring plaats vanuit de gemeente over de uitvoering door Ontplooj; Norm: de uitvoering van de Participatiewet verloopt conform het beleid; Norm: de doelgroep is tevreden over de uitvoering van de participatiewet. De analyse in de paragraaf leidt tot de bevindingen in het kader aan het einde van het hoofdstuk. Sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 heeft de gemeente in de uitvoering van de (verschillende onderdelen) van de wet veranderingen in werkvormen meegemaakt. De uitvoering van de Participatiewet is, ondanks de veranderingen in werkvormen, de gehele periode aan de hand van het (uitvoerings)beleid duidelijk georganiseerd. De uitzondering betreft de overgang naar de wijkgerichte aanpak. Deze was niet gefundeerd in het bestaande beleid. De uitvoering is van een centrale aanpak, overgegaan naar een wijkgerichte aanpak en vervolgens weer teruggegaan naar een centrale aanpak. De wijkgerichte aanpak bleek niet goed te functioneren. Het gevolg van de wisselingen in werkvorm is dat overleg en afstemming tussen het team van werkcoaches momenteel stroever verloopt dan voorheen het geval was.

Soweco NV was voorheen belast met de uitvoering van de Wsw en re-integratiewerkzaamheden voor de gemeente Almelo. De betrokken gemeenteraden stemden in om Soweco te liquideren. De gemeente Almelo was zoekende naar meer grip op de uitvoering en wilde daarom op lokaal niveau invulling geven aan de Participatiewet. Daarmee wilde de gemeente meer grip krijgen op financiële tekorten op de uitvoering van de Participatiewet. Vervolgens is een nieuwe uitvoeringsorganisatie opgericht: Stichting Ontplooj, die aan de hand van een DVO zorgt voor de uitvoering van de Wsw en beschut werk. Ontplooj is opgericht in 2021 en bevindt zich nog in de opstartfase. Er bestaat onduidelijkheid binnen de gemeente (en binnen Ontplooj zelf) over de mogelijkheden voor de taken van Ontplooj in de toekomst. Er is te weinig (strategische) beleidscapaciteit (1 fte) en dit draagt bij aan de beschreven wisselende werkvormen in de uitvoering.49 Er is door het gebrek aan capaciteit geen borging van kennis en ervaring met het onderwerp. Daardoor wordt er niet langjarig nagedacht over samenhangende keuzes in beleid en uitvoering, en kunnen in de organisatie geen lessen beklijven over wat goed werkt en wat niet. Totdat de gemeente de Wijkgerichte Toegang Sociaal Domein in 2020 invoerde, had zij het cliëntbestand matig tot slecht in beeld.

Hierdoor bestond er in de organisatie onvoldoende inzicht in de aard van het cliëntbestand, bijvoorbeeld de leeftijd, hoe lang de cliënten al in de bijstand zitten, instrumenten die reeds zijn toegepast op de cliënten, of zij tot een doelgroep behoren et cetera. Met de invoering van de pilot in 2022 (centrale uitvoering Participatiewet) heeft de gemeente beter zicht op het cliëntenbestand, en haalt gegevens over cliënten uit ‘de systemen’. De gemeente voert intern het gesprek over het cliëntenbestand en heeft het daarbij ook over de caseload tussen de werkcoach en coördinator. De gemeente genereert maandelijks een rapport met de belangrijkste kenmerken van het bestand voor intern gebruik maar dit rapport functioneert nog onvoldoende. Gedurende de onderzoeksperiode (2015-2022) maakte de gemeente geen (regelmatige) overzichten 49 Per november 2022 is er 0,6 fte aan beleidscapaciteit bijgekomen.

29

van deze gegevens. Ook gebruikt de gemeente de rapporten niet in de P&C-cyclus. In 2023 gaat de gemeente werken met een Plan van Aanpak en gaat re-integratie-instrumenten inkopen op basis van de kenmerken van het bestand. De caseload van de werkcoaches in de uitvoering ligt hoger dan behapbaar, blijkt uit vergelijkend onderzoek. In het onderzoek ‘Persoonlijke begeleiding in de bijstand’ blijkt dat een begeleiding van 50 personen behapbaar is voor werkcoaches.50 In eerder onderzoek door de Inspectie SZW komt naar voren dat bij een caseload van meer dan 100 personen, de kennis over cliënten beduidend minder wordt.51 Dit onderzoek uit 2014 (Ken uw klanten, Inspectie SZW) laat zien dat bij een hoge caseload, de klantmanagers (in Almelo: werkcoaches) kiezen voor cliënten die gemakkelijk naar werk te begeleiden zijn. Dit wordt bevestigd door werkcoaches in Almelo. Ook zij geven aan dat zij dagelijks moeten kiezen welke cliënten zij wel of niet begeleiden.

Het onderzoek van de Inspectie uit 2014 signaleert dat ‘naarmate een klant langer in de uitkering zit, het aantal klantcontacten daalt, de kennis van de klant minder wordt en sommige klanten zelfs geheel uit beeld raken.’ Vervolgens: ‘Als die kennis niet actueel is, bestaat het risico dat de indeling in een bepaalde klantgroep een statisch karakter krijgt en arbeidsmogelijkheden onbenut blijven.’ Het bijstandsbestand is divers, met mensen die vlug naar werk kunnen worden begeleid, maar ook personen uit doelgroepen zoals de indicatie beschut werk. Een caseload van 94 cliënten (reguliere begeleiding naar werk) kan door de diversiteit van de groep al als hoog worden beschouwd, en de caseload van 617 cliënten voor de groep tegenprestatie ligt ver boven benchmarks en boven de volgens de genoemde onderzoeken behapbare caseload. De gemeente geeft aan dat de werkcoach bij de doelgroep tegenprestatie functioneert als casemanager. Dit betekent dat de cliënt ééns per 44 weken gezien moet worden. Uit de gesprekken en de documentstudie in dit onderzoek wordt niet aannemelijk dat dit doel bij de huidige caseload behaald wordt. De gemeente geeft aan dat een deel van de groep vanuit de zorg begeleiding ontvangt. De gemeente heeft de wettelijke taak en verantwoordelijkheid om begeleiding te bieden aan haar inwoners ten behoeve van maatschappelijke participatie.

Het is niet bekend hoe en in hoeverre deze ondersteuning vanuit de zorg geleverd wordt. Het niet actief benaderen van selecte deelgroepen in de bijstand is lange tijd onderdeel geweest van beleid, waarbij bepaalde groepen wel actief benaderd werden, maar andere groepen niet (zie hoofdstuk beleid, paragraaf 2.3).52 Inmiddels is dat geen onderdeel meer van het beleid. De werkcoaches geven aan dat zij door de hoge caseload geen tijd hebben om alle cliënten minimaal jaarlijks te spreken. Zij richten zich daarom op de groep die zij als kansrijk zien. Er zijn geen specialistische werkcoaches meer voor de begeleiding van de doelgroepen banenafspraak en beschut werk. Hoewel dit specialisme nog wel bestaat bij Ontplooj, zorgt de samenwerking met Ontplooj - die zich nog in de opstartfase bevindt met de daarbij behorende onduidelijkheid over de toekomstige mogelijkheden van Ontplooj - ervoor dat deze cliënten niet altijd doorverwezen worden. Bovendien blijft de uiteindelijke regie bij de werkcoaches van de gemeente. De begeleiding van deze doelgroepen (banenafspraak en beschut werk) vraagt ook om een lagere caseload, omdat de begeleiding intensiever is.

50

De Beleidsonderzoekers, Persoonlijke begeleiding in de bijstand, 14 mei 2020.

51 Inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Werken met beperkingen, 2012. 52 Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, 28 oktober 2014.

30

Omdat we enkel vijf cliënten hebben gesproken uit de grote doelgroep van de Participatiewet geeft dit slechts een indicatief beeld van de tevredenheid van de cliënten. Er kunnen dan ook geen conclusies aan verbonden worden.

Bevindingen: ▪

▪

▪ ▪

▪

▪

▪

De samenwerking met Ontplooj zit nog in de opstartfase. Daardoor is er sprake van een afwachtende houding. Er bestaat onzekerheid over de toekomstige mogelijkheden van Ontplooj. Het is nog onduidelijk voor de gemeente (en de werkcoaches) wat Ontplooj voor hen kan betekenen. Dit leidt ertoe dat cliënten niet altijd worden doorverwezen en dat de bij Ontplooj beschikbare capaciteit niet volledig wordt gebruikt. Door de veranderingen in werkvormen voor de uitvoering van de Participatiewet ontbreekt een duidelijke structuur in de werkwijze. De werkwijze voor de uitvoering van de Participatiewet is ad-hoc: er werden in de onderzochte periode enkele keren nieuwe keuzes gemaakt over of en hoe bepaalde groepen cliënten moesten worden bediend. In het huidige beleid blijft een keuze over prioritering tussen doelgroepen uit. Deze keuzes worden daarom in de uitvoering gemaakt. De gemeente Almelo heeft te weinig (strategische) beleidscapaciteit op het onderwerp Participatiewet. Daardoor wordt er niet langjarig nagedacht over samenhangende keuzes in beleid en uitvoering, en kunnen in de organisatie geen lessen beklijven over wat goed werkt en wat niet goed werkt. Het cliëntbestand was tot 2022 matig tot slecht in beeld bij de gemeente Almelo. Hierdoor bestond er in de organisatie onvoldoende inzicht in de aard van het cliëntbestand.

Dergelijke inzichten kwamen ook niet structureel via de P&C-cyclus bij de gemeenteraad. Inmiddels wordt er werk verzet om inzicht in het cliëntbestand te verbeteren en dit te gebruiken bij de inkoop van re-integratie-instrumenten. De caseload voor de werkcoaches is hoger dan redelijkerwijs uitvoerbaar. Voor de groep tegenprestatie is de caseload dusdanig hoog (617 cliënten) dat het niet realistisch is om te verwachten dat een dergelijk aantal goed kan worden bediend. Dit blijkt ook uit onderzoeken naar een hanteerbare caseload. Er zijn geen specialisten meer in dienst voor specifieke doelgroepen, waardoor de doelgroepen verdeeld worden over de werkcoaches. Werkcoaches maken door de hoge werkdruk en een gebrek aan actueel uitvoeringsbeleid zelfstandig keuzes in het wel of niet begeleiden naar werk van de doelgroepen.

31

4.

Doeltreffendheid

In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: • In hoeverre worden de doelen en ambities van de gemeente ten aanzien van de Participatiewet behaald? • Hoe verhouden de resultaten van de Participatiewet zich tot andere gemeenten? In dit hoofdstuk gaan we eerst in op de resultaten van de gemeente op de beoogde doelstellingen. Vervolgens beschrijven we hoe deze resultaten zich verhouden tot andere gemeenten. Ten slotte volgt een analyse van deze feitelijke informatie aan de hand van de normen uit het normenkader waaruit onze bevindingen volgen.

4.1

Resultaten (behalen doelen en ambities)

Zoals al beschreven in hoofdstuk 2, heeft het college vijf doelen benoemd in het programma Economie en Participatie. Daaronder vallen drie doelen (doel 1, 3 en 4) met bijbehorende indicatoren die betrekking hebben op de uitvoering van de Participatiewet in de periode 2019-2022. De periode 2015-2018 blijft in deze paragraaf buiten beschouwing omdat het college voor deze periode geen SMART-doelstellingen heeft opgesteld. Voor de periode 2019-2022 heeft het college de beoogde doelstellingen geformuleerd in de uitvoeringsregeling. Het college wilde deze doelen eind 2022 realiseren. Op het moment van schrijven is 2022 nog niet voorbij, maar met de beschikbare cijfers kunnen we een goede inschatting maken in hoeverre de gemeente op koers ligt om de beoogde doelstellingen te bereiken. Hieronder volgen de resultaten van het college ten aanzien van de in de uitvoeringsregeling beschreven doelen. Doel 1: In 2022 doen minder Almeloërs een beroep op de bijstand en gaan meer Almeloërs van bijstand naar werk Operationeel doel en indicatoren: Een betere ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen dan in andere gemeenten (in 2022 naar 1,22%) en minder mensen in de bijstand (op 16 november 2022 naar 2364 bijstandsdossiers).

Met betrekking tot de eerste indicator komt zowel uit de Monitor Economie en Participatie als uit de uitvoeringsregeling niet duidelijk naar voren waar het percentage van 1,22% betrekking op heeft. Een interpretatie van de indicator is dat het een krimp betreft van 1,22% van het aantal bijstandsuitkeringen. In het vierde kwartaal van 2021 was er een lichte daling van het aantal bijstandsuitkeringen in de gemeente Almelo van -2,1%. Dat is een grotere daling van het aantal bijstandsuitkeringen dan gemeenten uit dezelfde grootteklasse (-1,1%).53 De tweede indicator heeft betrekking op het aantal bijstandsdossiers. In tabel 2 staat een overzicht van de doelstellingen die het college vermeldde in de uitvoeringsregeling, en het aantal gerealiseerde bijstandsdossiers in de periode 2019-2022. Uit de tabel is af te lezen dat het college geen van de tussentijdse doelen heeft gehaald. De gemeente liep in november 2022 nog 116 dossiers 53 Kennispunt Twente, Monitor Economie en Participatie Almelo, 2022. Verkregen op 5 oktober 2022, van: http://www.almelo-

economieparticipatie.nl/

32

achter ten opzichte van de doelstelling. Het college ligt dus ook niet op koers om het gestelde einddoel van 2250 bijstandsdossiers in 2022 te realiseren.

2019

2020

2021

2022

Doelstelling

2500

2350

2250

2250

Aantal dossiers

2588

2626

2499

236454

Tabel 2: Overzicht aantal uitkeringsdossiers.

Doel 3: In 2022 zijn meer Almeloërs in staat om in de veranderende arbeidsmarkt aan het werk te komen of te blijven. Indicator: Minder mensen terug naar de bijstand (in 2022 naar 20 mensen). In 2021 zijn er 46 mensen die zijn teruggegaan naar de bijstand. Dat waren er in 2020 nog 36.55 Het doel van maximaal 20 mensen terug naar de bijstand in 2022 is daarmee niet meer haalbaar. Doel 4: In 2022 zetten meer Almeloërs zich via vrijwilligerswerk in voor hun stad of buurt Operationeel doel en indicator: Meer bijstandsgerechtigden zetten zich in voor de samenleving (in 2022 naar 70% in de doelgroep participatie); In september 2022 zetten 570 inwoners zich in via vrijwilligerswerk middels de verplichte tegenprestatie.56 Dat is minder dan een kwart van het aantal bijstandsuitkeringen. Daarmee ligt de gemeente niet op koers om het doel van 70% van het aantal bijstandsgerechtigden in 2022 te behalen en hen een tegenprestatie te laten verrichten of dat zij zich zodanig inzetten om in de toekomst een tegenprestatie te kunnen leveren.

4.2

Resultaten andere gemeenten

In deze paragraaf beschrijven we kort hoe de resultaten van de gemeente Almelo zich verhouden tot gemeenten uit dezelfde ordegrootte (50.000-100.000 inwoners). Ook vergelijken we de resultaten van Almelo voor wat betreft de bijstandscijfers met Hengelo en Enschede. Uit een vergelijking tussen van het aantal personen met bijstandsuitkeringen valt op dat dit aantal in Almelo aanzienlijk hoger ligt in de gehele onderzoeksperiode (2015-2021). Zo waren er in Almelo in 2021 ongeveer 69 personen met een bijstandsuitkering per 1.000 inwoners; dit aantal ligt in gemeenten uit dezelfde ordegrootte op ongeveer 37 per 1.000 inwoners in 2021. Daarbij valt ook op dat Almelo relatief veel alleenstaanden heeft met een bijstandsuitkering; ongeveer 14% van de bijstandsuitkeringen wordt in Almelo verstrekt aan alleenstaanden, in gemeenten uit dezelfde ordegrootte is dat iets minder dan 9%. 54 Dit betreft cijfers van november 2022. 55 Kennispunt Twente, Monitor Economie en Participatie Almelo, 2022. Verkregen op 5 oktober 2022, van: http://www.almelo-

economieparticipatie.nl/ 56 Kennispunt Twente, Monitor Economie en Participatie Almelo, 2022. Verkregen op 5 oktober 2022, van: http://www.almeloeconomieparticipatie.nl/

33

Een andere nuttige vergelijking is de ontwikkeling van de landelijke bijstandscijfers aan de hand van cijfers van Divosa.57 Zie onderstaande tabel 3. Almelo volgt daarbij de landelijke ontwikkelingen, en scoort zelfs iets beter als het gaat om de ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen. 2019

2020

2021

Almelo

-5,0%

+1,4%

-4,8%

Landelijk

-4,3%

+3,4%

-2,4%

Tabel 3: Ontwikkeling aantal bijstandsuitkeringen in percentages.

Uit een vergelijking met Hengelo en Enschede blijkt dat Almelo meer bijstandsuitkeringen heeft per 1.000 inwoners dan Hengelo (53 per 1.000 inwoners), maar minder dan Enschede (71 per 1.000 inwoners). De werkloosheid in Hengelo ligt op 3,9%, in Enschede op 5,1% en in Almelo op 4,8%. Onderstaande figuur 5 geeft een overzicht van de ontwikkelingen in het aantal mensen met een bijstandsuitkering aan de hand van de Participatiewet index in de periode januari 2019- oktober 2020.

Figuur 5: Ontwikkeling van uitkeringen aan de Participatiewet-index.

De figuur is op 1 december 2020 tijdens een politiek beraad door het college aan de gemeenteraad getoond.58 De figuur laat zien dat Almelo het in deze periode over het algemeen (iets) beter doet dan Hengelo en Enschede voor wat betreft de ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen. Een indexcijfer boven de 100 betekent een groei van het aantal bijstandsuitkeringen, onder de 100 betekent krimp.

4.3

Resultaatgerichte aanpak

Het hoofddoel van het college voor de uitvoering van de Participatiewet is om zo weinig mogelijk bijstandsdossiers te hebben. Meerdere geïnterviewden geven ook aan dat het college voor de uitvoering van de Participatiewet een resultaatgerichte aanpak hanteert voor de uitvoering van de Participatiewet. Deze sturing op resultaat (het behalen van het kwantitatieve doel voor 57 Divosa, In- uit- en herinstroom bijstand, 2022. Verkregen op 6 oktober 2022, van: https://www.divosa.nl/uit-en-herinstroom-bijstand-

2016-2021 58 Gemeente Almelo, College van burgemeester en wethouders, Presentatie politiek beraad: Uitvoering Participatiewet, 1 december 2020.

34

uitstroomcijfers en de andere kwantitatieve doelen) zorgt er volgens geïnterviewden voor dat de gemeente te weinig oog heeft voor het proces dat aan het behalen van dit resultaat voorafgaat. De indicatoren zijn daarnaast volledig cijfermatig. Er zijn ook indicatoren denkbaar die een meer kwalitatief karakter hebben, zoals de tevredenheid van cliënten met de uitvoering. De resultaatgerichte aanpak betekent dat de werkcoaches zich met hun werkzaamheden focussen op het behalen van de door het college gestelde doelen. Het belangrijkste doel is om eind 2022 maximaal 2.250 bijstandsdossiers te realiseren. Werkcoaches worden als groep en individueel aangesproken op de resultaten. Voor de individuele aansturing vinden tweewekelijkse caseloadgesprekken plaats tussen de werkcoach en de coördinator. De werkcoaches streven ernaar om aan het eind van het jaar de gewenste uitstroom te realiseren en om op maximaal 2.250 dossiers uit te komen. Uit gesprekken zijn echter meerdere signalen gekomen dat de werkcoaches te maken hebben met een (te) hoge caseload en daarmee een hoge werkdruk, zoals ook beschreven in paragraaf 3.7. Daarom moeten werkcoaches keuzes maken in het begeleiden van de cliënten in hun caseload. De werkcoaches proberen ervoor te zorgen dat er zoveel mogelijk cliënten uitstromen en zo min mogelijk instromen.

Door de druk om een hogere uitstroom te bereiken, zo beschrijven de gesproken betrokken, kiezen de werkcoaches er vaak voor om cliënten te begeleiden die naar hun inzicht relatief makkelijk te ‘activeren’ zijn. De geïnterviewden geven aan dat mensen die langdurig werkloos zijn, moeilijker te activeren zijn. Deze mensen creëren een routine, veelal met vrijwilligerswerk of andere dagbesteding, en zijn daar moeilijk uit te halen, zelfs wanneer de kans op werk zich voordoet, zoals in de huidige arbeidsmarkt.

4.4

Beleidscyclus

In de interviews is gesproken over het doorlopen van de beleidscyclus (Plan-Do-Check-Act). De vraag was in hoeverre de gemeente deze cyclus doorloopt als het gaat om het beleid en de uitvoering daarvan voor de Participatiewet. Meerdere geïnterviewden geven aan dat het bij de gemeente ontbreekt aan het goed doorlopen van deze beleidscyclus. Concreter: het college maakt plannen (Plan) en voert deze uit (Do), maar volgens de geïnterviewden ontbreekt het vervolgens vaak aan monitoring (Check) en bijstelling (Act). Daardoor is het volgens de geïnterviewden niet (goed) vast te stellen of het beleid voor de Participatiewet wel of niet effectief is (geweest). De raad heeft ook niet altijd volledig zicht op (interne, soms informele) evaluaties en monitoringdata die binnen de gemeente aanwezig zijn. Een voorbeeld hiervan is dat het college besloot om de Participatiewet samen met de Wmo en de Jeugdwet middels de wijkgerichte aanpak uit te voeren. Er was op dat moment geen evaluatie geweest van de centrale aanpak van de Participatiewet. Toen er signalen kwamen dat de wijkgerichte aanpak niet goed functioneerde voor de Participatiewet heeft het college besloten om - middels een pilot - de uitvoering van de Participatiewet weer centraal uit te voeren. Daarbij heeft het college geen evaluatie gedaan van de wijkgerichte aanpak.

Een ander voorbeeld van het gebrek aan monitoring, is het doelgroepenbeleid. In 2019-2022 besloot het college het doelgroepenbeleid aan te passen. Er was geen sprake van een evaluatie van het eerdere doelgroepenbeleid uit 201535

2018. Daardoor is niet duidelijk in hoeverre de eerdere prioritering op doelgroepen het gewenste effect heeft gehad.

4.5

Analyse en bevindingen

In deze paragraaf volgt de analyse van bovenstaande informatie aan de hand van onderstaande normen uit het normenkader: -

Norm: de doelen en ambities worden binnen de gestelde termijnen behaald;

-

Norm: de uitvoering is doeltreffend in de zin dat de gemeente de door de raad vastgestelde doelen realiseert;

-

Norm: de resultaten van de uitvoering van de Participatiewet in Almelo zijn goed t.o.v. andere gemeenten.59

De analyse in de paragraaf leidt tot de bevindingen in het kader aan het einde van het hoofdstuk. Voor de periode 2015-2018 heeft het college geen SMART-geformuleerde doelstellingen. De doeltreffendheid van de uitvoering van de Participatiewet in die periode is daarom niet vast te stellen. De resultaten laten zien dat het college de door de raad vastgestelde doelen waarschijnlijk niet gaat bereiken eind 2022. De belangrijkste ambitie van het college lijkt te zijn om het aantal bijstandsdossiers terug te dringen. Het aantal bijstandsdossiers is ten opzichte van 2019 verminderd, maar nog steeds moet het college nog 116 bijstandsdossiers afhandelen in 2022 om het doel van 2.250 bijstandsdossiers te bereiken. Dit doel is tweemaal bijgesteld. Eerst heeft het college de doelstelling bijgesteld van 2.200 naar 2.500 bijstandsdossiers – het college zag dit doel als moeilijk haalbaar vanwege de invloed van corona en de voorspelde economische recessie. Later heeft het college het doel opnieuw bijgesteld naar 2.250 omdat de verwachte recessie niet plaatsvond. Het huidige aantal bijstandsdossiers (2.364 per november 2022) laat zien dat het college de door de raad vastgestelde doelen waarschijnlijk niet gaat bereiken, c.q. het college ligt niet op koers het doel van 2.250 bijstandsdossiers in 2022 te behalen.

De gemeente bereikt de doelen niet, daardoor stellen we vast dat de uitvoering van de Participatiewet niet doeltreffend is. De resultaten van de gemeente Almelo ten aanzien van de bijstandsontwikkeling volgen de landelijke ontwikkelingen. Dat wil zeggen: als de landelijke trend is dat het aantal bijstandsuitkeringen daalt (zoals in 2018 en 2019) of stijgt (zoals in 2020) is dat ook te zien in de bijstandsontwikkeling in Almelo. Dit is een ‘verzachtende omstandigheid’ bij het niet bereiken van de doelen. Tegelijk heeft de gemeente de doelen jaar op jaar bijgesteld. Er is dus nagedacht over de doelen en de haalbaarheid ervan. De gemeente lijkt te werken met een iets hogere dan haalbare ambitie, mogelijk omdat dit motiverend werkt in de uitvoering. Dat betekent echter wel dat de doelen niet behaald worden. Tenslotte: Almelo heeft een hoger aandeel bijstandsuitkeringen dan in

59 Deze norm is later toegevoegd om de bijbehorende deelvraag te kunnen beantwoorden.

36

vergelijkbare gemeenten; in 2021 had ongeveer 6,9% van de inwoners van Almelo een bijstandsuitkering ten opzichte van 3,7% van de inwoners in steden uit dezelfde ordegrootte.60 Uit de gesprekken blijkt dat het college een resultaatgerichte aanpak hanteert bij de uitvoering van de Participatiewet. Ook zijn de indicatoren van de gemeente volledig kwantitatief. Deze resultaatgerichte aanpak heeft als risico dat de gemeente/het college geen of minder oog heeft voor de onderliggende processen. De werkcoaches hebben bovendien een hoge caseload. Gecombineerd met de resultaatgerichte aanpak, leidt dit ertoe dat de werkcoaches kiezen voor cliënten die snel uit de bijstand geholpen kunnen worden. Ook komt uit de gesprekken naar voren dat de gemeente de beleidscyclus niet goed doorloopt. Er is bijvoorbeeld geen evaluatie geweest van de centrale aanpak van de Participatiewet, en de goede punten en verbeterpunten daarvan zijn daardoor niet op formele wijze bezien en gewogen voordat de wijkgerichte aanpak is ingevoerd. Monitoring van beleid vindt onvoldoende plaats. Het niet goed doorlopen van de beleidscyclus leidt er volgens de geïnterviewden toe dat monitoring ontbreekt en dat er onduidelijkheid is of het beleid doeltreffend is.

Ook zorgt het niet goed doorlopen van de beleidscyclus ervoor dat beleidsstukken van de gemeente niet goed op elkaar aansluiten waardoor er sprake is van versnippering in het beleid voor de Participatiewet. Bevindingen: ▪

▪ ▪

▪

▪

Het college heeft in de periode 2015-2018 geen SMART-geformuleerde doelen opgesteld met bijbehorende gewenste effecten en prestaties. Daardoor is het voor die periode niet vast te stellen of de uitvoering van het beleid doeltreffend was. Voor de periode 2019-2022 zijn er wel SMART-geformuleerde doelen opgesteld. Het college ligt niet op koers om de door de raad vastgestelde doelen te behalen in eind 2022. Daarmee is de uitvoering van de Participatiewet voor de periode 2019-2022 niet doeltreffend. De ontwikkelingen van de bijstandsuitkeringen in Almelo volgen de landelijke trends. Wel heeft Almelo relatief meer mensen in de bijstand ten opzichte van steden van vergelijkbare ordegrootte. Ten opzichte van Hengelo en Enschede scoort Almelo gemiddeld als het gaat om de bijstandsontwikkeling. De gemeente hanteert een resultaatgerichte aanpak voor het beleid/en bijbehorende uitvoering van de Participatiewet en heeft minder aandacht voor het onderliggende proces. Dit, gecombineerd met de hoge caseload, leidt ertoe dat de werkcoaches kiezen voor cliënten die snel uit de bijstand geholpen kunnen worden. De gemeente doorloopt de beleidscyclus (Plan-Do-Check-Act) niet goed voor de uitvoering van de Participatiewet. Monitoring en bijsturing (Check-Act) vinden niet of onvoldoende plaats. Dit bemoeilijkt een doeltreffende uitvoering en leidt tot onder andere versnippering van beleid.

60 Waarstaatjegemeente, Besluit Begroting en Verantwoording, 2021. Verkregen op 21 december 2022, van: Waarstaatjegemeente.nl

37

5.

Doelmatigheid

In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvraag: • Verloopt de uitvoering van de Participatiewet doelmatig? Doelmatigheid betekent dat de doelen van het beleid worden behaald tegen een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. De norm die in dit onderzoek wordt gehanteerd is: ‘De uitvoering is doelmatig in de zin dat de gemeente de door de raad vastgestelde financiële doelen realiseert’. We beschouwen in dit hoofdstuk welke middelen de gemeente Almelo heeft ingezet om de beschikbare middelen (meer) doelmatig te besteden om de doelen te behalen. Het hoofdstuk sluit af met een analyse met bijbehorende bevindingen.

5.1

Financiële middelen en tekorten

Gemeente Almelo kampt sinds 2015 met tekorten op de uitvoering van de Participatiewet. De totale gemeentelijke lasten bedragen in de begroting van 2022 €294 mln.61 De uitvoering van Participatiewet is verdeeld over de posten inkomensregeling (ongeveer €51.7 mln.) begeleide participatie (ongeveer €12.5 mln.) en arbeidsparticipatie (ongeveer €5.5 mln.). Deze drie posten beslaan samen grofweg €70 mln. (23,7% van de totale begroting). Er is een baat op de post inkomensregeling begroot van ongeveer €40.2 mln.; op deze post bestaat er een tekort van ongeveer €11.5 mln. (3,9% van de totale begroting). Deze bedragen en tekorten zijn sinds 2014 qua ordegrootte niet uitzonderlijk voor wat betreft de uitvoering van de Participatiewet door gemeenten. Uit de begroting noch uit andere stukken blijkt hoe de middelen worden ingezet en hoeveel kosten er samenhangen met de diverse uitvoeringsinstrumenten. Begrotingen en jaarstukken worden door de raad goedgekeurd, hetgeen betekent dat de begroting, inclusief het aanvullen van tekorten, wordt goedgekeurd. De raad stelt daarmee een budget vast waarmee het college de doelen moet bereiken. De gemeente Almelo heeft jaarlijks te maken met hogere uitgaven aan de uitvoering van de Participatiewet, dan dat de gemeente ontvangt aan rijksmiddelen.

De rijksmiddelen zijn verdeeld in gelden bedoeld voor de bijstandsuitkeringen, en gelden bedoeld voor participatie (dit is begeleiding naar werk). Het tekort in Almelo heeft te maken met het feit dat de Participatiewet een openeinderegeling is. Dat betekent dat de gemeente aan de lat staat voor de betaling van de bijstandsuitkeringen, ongeacht hoeveel aanvragen er hiervoor binnenkomen. Tegelijk heeft de gemeente maar (zeer) beperkt invloed op de instroom. Het tekort op de uitvoering van de Participatiewet ontstaat doordat er meer uitkeringen zijn, dan het Rijk in haar landelijke verdeelmodel verwacht van gemeente Almelo. De gemeente Almelo ontvangt daardoor minder middelen dan nodig zijn voor de uitkeringen.62 De financiële middelen die bedoeld zijn voor de participatie van inwoners, zet het college om die reden deels in om uitkeringen te betalen. Dit kan

61 Gemeente Almelo, Programmabegroting 2022, 1 november 2021. 62

Er vindt op dit moment een analyse plaats van het landelijk verdeelmodel, waarin wordt bezien of dit model voor een correcte toewijzing van middelen zorgt voor alle gemeenten, en zo nee, waar dat door komt. Of dit ook tot een herijking van het model zal leiden die voor Almelo bijdraagt aan de toegekende middelen, is niet bekend.

38

omdat de bedragen die de rijksoverheid uitkeert niet geoormerkt zijn. Het Rijk wil daarmee bewerkstelligen dat gemeenten efficiënt omgaan met hun geld. Als er sprake is van een overschot kan een gemeente deze middelen vrij besteden in de begroting. In 2017 en 2019 heeft de gemeente aanspraak gemaakt op een vangnetuitkering, bedoeld voor gemeenten die met tekorten van een zekere omvang kampen. De vangnetuitkering kan worden aangevraagd als het tekort van een gemeente groter is dan 7,5% van de totale door de overheid uitgekeerde middelen en als de raad heeft ingestemd met bezuinigingsmaatregelen. Van het tekort boven deze 7,5% keert het Rijk 50% uit en dit levert de gemeente extra middelen op om de doelen van de Participatiewet te bereiken. In 2019 was het totale tekort op de uitvoering van de Participatiewet ruim € 3.1 mln., en de vangnetuitkering bedroeg € 219.000,-.

5.2

Doelmatigheid in de uitvoering

Beleid rond financiële tekorten De gemeente Almelo heeft te maken met tekorten die ontstaan doordat de rijksmiddelen niet voldoen voor de door de gemeente te verstrekken bijstandsuitkeringen. Het is waardevol om na te gaan hoe de gemeente Almelo hierin handelde, en om te bezien of de gemeente geprobeerd heeft de gelden doelmatig(er) te besteden in de loop der jaren. Het college heeft bij de overheveling van de Participatiewet naar de gemeenten voorzien dat de opbrengsten uit het landelijke verdeelmodel tekort zouden schieten ten opzichte van de kosten van de Participatiewet. De arbeidsmarkt was op dat moment ruim; er waren meer werkzoekenden dan vacatures. Het college wilde daarom zo efficiënt mogelijk omgaan met de beschikbare middelen – het college voorzag dat niet alle werkzoekenden een baan zouden kunnen vinden. Het college heeft daarom doelgroepenbeleid ontwikkeld, waar de gemeenteraad mee heeft ingestemd. De beschikbare middelen werden daardoor in de periode van 2015 tot en met 2018 ingezet op groepen die snel naar een baan geholpen konden worden en jongeren tot en met 30 jaar en mensen met kinderen tot 12 jaar waarvan de raad het onwenselijk vond dat zij langdurig werkloos zouden zijn.

Analyse van en overleg over beschikbare financiële middelen De gemeente gaf onderstaand inzicht in de financiële kosten van de Participatiewet (zie tabel 4, 5 en 6).63 De tabellen bieden nader inzicht in de baten en lasten gerelateerd aan de verschillende aspecten van de uitvoering van de Participatiewet en de lasten gerelateerd aan diverse instrumenten onder het minimabeleid.

63 Bron: gemeente Almelo, technisch wederhoor, 11 december 2022.

39

Lasten Taakveld

Subtaakveld

Geboekt

C16310 bijstandsuitkering

€

40.719.400

C16312 minimabeleid

€

4.040.011

C16313 adviseren en belangenbehartiging

€

262.076

C16314 opsporen en handhaven

€

449.815

C16315 belastingen kwijtschelding

€

1.521.500

C16394 niet beinvloedbaar

€

7.744.583

€

54.737.385

C16412 sociale werkvoorziening

€

13.002.982

C16494 niet beinvloedbaar

€

805.617

€

13.808.599

C16511 arbeidsparticipatie

€

1.981.921

C16594 niet beinvloedbaar

€

2.521.718

B165 arbeidsparticipatie

€

4.503.639

Totaal

€

73.049.623

B163 inkomensregelingen

B164 begeleide participatie

Tabel 4: Financieel overzicht van de lasten op taakvelden inkomstenregeling, begeleide participatie en arbeidsparticipatie 2021

Lasten minimabeleid C16312 minimabeleid

163121 bijzondere bijstandsuitkering

€

2.380.786

163122 minimabeleid subsidies

€

-72.002

163123 kinderopvang

€

189.674

163124 collectieve ziektekostenverzekering €

686.402

163125 inkomenstoeslag

€

113.325

163126 armoedebestijding kinderen

€

459.389

163127 almelo doet mee

€

248.372

163128 was- en strijkservice

€

34.065

€

4.040.011

Totaal

Tabel 5: Financieel overzicht van de lasten op subtaakveld minimabeleid 2021

Baten Taakveld

Subtaakveld

Geboekt

C16310 bijstandsuitkering

€

-43.041.619

C16312 minimabeleid

€

-378.273

C16313 adviseren en belangenbehartiging

€

-1.714

€

-4.143.130

€

-47.564.736

C16412 sociale werkvoorziening

€

-504.365

C16494 niet beinvloedbaar

€

-22.412

€

-526.777

C16394 niet beinvloedbaar B163 inkomensregelingen

B164 begeleide participatie C16511 arbeidsparticipatie

€

-80.088

C16594 niet beinvloedbaar

€

-170.331

B165 arbeidsparticipatie

€

-250.420

Totaal

€

-48.341.932

Tabel 6: Financieel overzicht van de baten op taakvelden inkomstenregeling, begeleide participatie en arbeidsparticipatie 2021

40

Uit tabel 4 is op te maken dat de gemeente ongeveer €40.7 mln. aan bijstandsuitkeringen besteedde in 2021. Er gaat ongeveer €13 mln. naar de sociale werkvoorziening. Er zijn diverse posten ‘niet beïnvloedbaar’ opgenomen. Dit zijn posten waar de gemeente geen invloed op kan uitoefenen. De post ‘minimabeleid’ is verder uitgesplitst in tabel 5 om bij wijze van voorbeeld te tonen wat er onder deze begrotingspost valt. Het minimabeleid bedraagt ruim €4 mln. en de grootste post hieronder is de bijzondere bijstandsuitkering van een kleine €2.4 mln. Ook gaat er ongeveer €459.000,- naar armoedebestrijding voor kinderen. Tabel 6 laat de baten zien. Hierin valt op dat er voor de bijstandsuitkering ongeveer €43 mln. wordt bijgeboekt en dit is de grootste post in de batentabel van 2021. De totale baten in het hier getoonde overzicht zijn grofweg ongeveer €25 mln. lager dan de lasten. Contact tussen de afdeling financiën en de afdelingen voor beleid en uitvoering van de Participatiewet bestaat bij andere gemeenten uit bijvoorbeeld regelmatig overleg over de beschikbare middelen, de kosten van instrumenten en maatregelen, bezuinigingsmogelijkheden en -opgaven, en ideeën voor beleid en uitvoering en de daarbij behorende kosten en resultaten. Het gaat hierbij om meer dan alleen overleg over incidentele (of structurele) bezuinigingsopgaven.

Dergelijk overleg vindt echter niet plaats in Almelo, beschrijven geïnterviewden van beide afdelingen. Zij geven aan dat er van dergelijk regelmatig structureel overleg over beschikbare middelen tussen de beleidsafdeling, de uitvoering en de financiële afdeling geen sprake is.

5.3

Analyse en bevindingen

In deze paragraaf volgt de analyse van bovenstaande informatie aan de hand van onderstaande norm uit het normenkader: -

Norm: de uitvoering is doelmatig in de zin dat de gemeente de door de raad vastgestelde doelen met de beschikbaar gestelde financiële middelen realiseert.

De analyse in de paragraaf leidt tot de bevindingen in het kader aan het einde van het hoofdstuk. Zoals benoemd in hoofdstuk 4, realiseert het college de door de raad vastgestelde doelen niet. Het is bekend dat de financiële middelen in Almelo beperkt zijn. Het is in dit onderzoek niet duidelijk geworden uit de beschikbare stukken of, en zo ja welke, financiële kaders er jaarlijks bij het vaststellen van de begroting door de raad zijn gesteld. De raad keurt de begrotingen jaarlijks goed. Het college heeft een beperkt budget waarmee hij wordt geacht de doelen (benoemd in paragraaf 4.1) te bereiken. Het college ligt niet op koers om deze doelen te behalen. Dit betekent echter niet dat het college het budget ondoelmatig besteedt. Immers, ondanks het beperkte budget is het college er wel in geslaagd om het aantal bijstandsdossiers terug te brengen van 2.736 in januari 2019 naar 2.364 dossiers in november 2022. Het is niet duidelijk hoe het college dit bereikt heeft, maar de voor dit onderzoek verschafte inzichten in de vorm van de uitgesplitste baten en lasten van 2021 werpen hierop enig licht. De overzichten tonen dat de grootste uitgaven in de gemeente Almelo onder de Participatiewet niet door beleid beïnvloedbaar zijn. Het gaat om posten zoals de bijstandsuitkering en de diverse posten ‘niet beïnvloedbaar’.

De posten onder het minimabeleid laten zien hoe het college de wettelijke instrumenten inzet waarmee de gemeente minima ondersteunt. De in tabellen 4, 5 en 6 weergegeven informatie is in de onderzochte periode niet met de raad gedeeld via de jaarlijkse P&C-cyclus. 41

Het doelgroepenbeleid (dat tussen 2015 en 2018 van kracht was) om mensen te ondersteunen die snel aan het werk geholpen konden worden, is een signaal van een doelmatige uitvoering van de Participatiewet. Immers op deze wijze kon het college met relatief beperkte middelen zoveel mogelijk mensen naar werk begeleiden. Vanaf 2019 is het doelgroepenbeleid gestopt. Er is daarna niet meer op deze wijze geprobeerd om de schaarse middelen efficiënt in te zetten op bepaalde cliëntgroepen. Binnen de gemeente Almelo ontbrak tot en met 2022 inzicht in, en overleg over, de financiële huishouding van de Participatiewet. De betrokken afdelingen (beleid, uitvoering en de financiële afdeling) richten zich op hun respectievelijke taken. Er bestaan geen regelmatig terugkerende analyses en overzichten met een systematisch overzicht van de (instrumenten) van de Participatiewet, de uitgaven en eventueel de bezuinigingen erop. Er is geen sprake van regelmatig overleg tussen de afdelingen over de financiën van de Participatiewet. Een gevolg is dat het voor de beleids- en uitvoeringsafdelingen onduidelijk is welke instrumenten veel middelen kosten en welke instrumenten relatief goedkoop zijn. Daardoor is het moeilijk om in te zetten op een meer doelmatige uitvoering van de Participatiewet. Bevindingen: ▪

▪ ▪

Het college realiseert de door de raad vastgestelde doelen niet binnen de door de raad vastgestelde financiële kaders. Dit blijkt uit het feit dat de beleidsdoelen niet bereikt worden (zie hoofdstuk 4). Voor dit rapport heeft de gemeente aanvullend inzicht gegeven in de financiën van de Participatiewet over één jaar. Voor het beoordelen van doelmatige besteding van middelen is een vergelijking nodig tussen verschillende jaren, met uitgaven en bijbehorende resultaten. Het is in dit onderzoek niet gelukt deze vergelijking te maken, daarom is niet beoordeeld of de middelen doelmatig worden besteed. Met het eerdere doelgroepenbeleid zette het college in op het efficiënt besteden van beperkte middelen voor de uitvoering van de Participatiewet, maar na 2018 is dit beleid gestopt. Het college heeft geen inzicht in de kosten gerelateerd aan maatregelen en instrumenten in beleid en inzicht in relatieve baten van maatregelen en instrumenten ontbreekt.

42

6.

Informatievoorziening gemeenteraad

In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: • Krijgt de raad met de informatievoorziening van het college voldoende zicht op het bereiken van gewenste effecten en gestelde doelen? • Stemt het beeld dat naar voren komt uit de uitvoeringsrapportages overeen met de beelden die bestaan over de uitvoering en de effecten in de praktijk? Zo nee, op welke aspecten is dat het geval en wat is de oorzaak van deze verschillen in perceptie? In dit hoofdstuk gaan we in op de informatievoorziening van het college naar de raad. We bespreken achtereenvolgens de P&C-cyclus, de informatievoorziening over beleid, uitvoering en resultaten en de behoefte van de gemeenteraad aan informatie. Ten slotte volgt een analyse van deze feitelijke informatie aan de hand van de normen uit het normenkader waaruit onze bevindingen volgen.

6.1

Planning en Control-cyclus

De P&C-cyclus is een jaarlijkse cyclus die inzicht geeft in de financiële stand van zaken en ontwikkelingen van de gemeente. Een deel van de P&C-cyclus is wettelijk voorgeschreven; er moet een begroting zijn en een jaarrekening. Het Almelose college levert jaarlijks een programmabegroting.64 Ook publiceert het college jaarlijks een jaarverantwoording waarvan de jaarrekening onderdeel is.65 Het college publiceert daarnaast een perspectiefnota, voorjaars-, najaars- en een slotrapportage.66 67 68 69 De voor- en najaarsrapportages en de slotrapportage laten tussentijdse veranderingen zien in de financiële situatie en begroting en geven daar toelichting op. De perspectiefnota combineert een terugblik op beleidsinspanningen met een vooruitblik op beleidsplannen voor het aankomende jaar. De perspectiefnota is daarmee zowel een inhoudelijk als financieel document. Het college publiceert de documenten in de P&C-cyclus digitaal. De informatie uit de bovenstaande stukken is op te delen in een inhoudelijk en financieel deel. Het inhoudelijke deel betreft (in de begroting en de jaarrekening) een programmaverantwoording / programmaplan. Daarin staan de doelen van het college samen met de bijbehorende indicatoren en de voortgang daarop. Ook beschrijft het college aanpassingen in de beleidsplannen en uitvoering ten opzichte van eerdere plannen.

Tenslotte geeft het college structureel inzicht in de voortgang op het uitvoeren en afdoen van moties. Het college deelt in de regel in de nota’s (voor- en najaarsrapportage) en de slotrapportage geen nieuwe inhoudelijke informatie met de gemeenteraad. De perspectiefnota is uitdrukkelijk bedoeld om strategische doelen te bespreken met de gemeenteraad en deze waar nodig bij te stellen. Het financiële deel van de P&C-stukken is deels wettelijk voorgeschreven.70 Het betreft een basisbegroting, met een terugblik naar het afgelopen jaar, het huidige jaar en een vooruitblik op het komende jaar en mutaties ten opzichte van eerdere financiële overzichten. Ook stelt het college een 64

Gemeente Almelo, Programmabegroting 2022, 01 november 2021.

65 Gemeente Almelo, Jaarverantwoording 2021, 28 juni 2022. 66 Gemeente Almelo, Perspectiefnota 2021, 29 juni 2021. 67 Gemeente Almelo, Voorjaarsrapportage 2021, 22 juni 2021. 68 Gemeente Almelo, Najaarsrapportage 2021, 15 oktober 2021. 69