20230214 Rekenkamer Almelo - Aanbiedingsbrief Onderzoeksrapport Uitvoering Participatiewet in Almelo.pdf

Gemeente Almelo, Slotrapportage 2021, 30 januari 2022.

70 De P&C-producten moeten voldoen aan de wettelijke vereisten (Gemeentewet en Besluit begroting en verantwoording provincies en

gemeenten (BBV)).

43

overzicht op van de balans en de baten en lasten van de gemeente Almelo. In de niet-verplichte nota’s gaat het college met name in op mutaties ten opzichte van de jaarplanning. De begroting volgt de wettelijke eisen. Over de Participatiewet is in de tabel op pagina 87 van de programmabegroting van 2022 het volgende te vinden, zie figuur 6.

Figuur 6. Tabel uit programmabegroting 2022 Almelo, kleurbewerking Unravelling

Het college toont de drie taakvelden van de Participatiewet (inkomensregeling, begeleide participatie en arbeidsparticipatie) in de programmabegroting, en splitst deze niet verder uit. De toelichting in de programmabegroting van 2022 bestaat onder meer uit een toelichting van mutaties voor het jaar 2021 ten opzichte van de begroting, maar het college geeft geen nadere toelichting van de onderliggende financiële grootheden en keuzes die liggen achter deze drie overkoepelende taakvelden. Wel zijn er momenten geweest dat de raad geïnformeerd is over onderdelen van deze financiële informatie. Dit betreft stukken waarin bezuinigingen worden besproken. Voorbeelden zijn de Brief maatregelenplan 2019 kostenbesparing zorg, participatie en minima en het Maatregelenplan Sociaal Domein uit 2019. 71 72 Deze stukken maakten overigens geen deel uit van de P&C-cyclus.

6.2

Informatievoorziening beleid, uitvoering en resultaten

Een gemeenteraad heeft behoefte aan informatie over het beleid, de uitvoering en de behaalde resultaten. Hieronder bespreken we per onderdeel hoe het college de raad heeft geïnformeerd. Beleid Het beleid in Almelo voor de Participatiewet was tot 2022 gevat in een beleidskader uit 2014 (Samen Mee(r) Doen) en een reeks verordeningen. Uit raadsvragen in 2019 en 2021 blijkt dat er tenminste 71 Gemeente Almelo, Brief maatregelenplan 2019 kostenbesparing zorg, participatie en minima, 8 januari 2019. 72 Gemeente Almelo, Maatregelenplan Sociaal Domein, 1 januari 2019.

44

eenmaal een beleidsregel werd ingevoerd waarbij een deel van de raad naar eigen inzicht onvoldoende geïnformeerd is en in de gelegenheid is gesteld om kaders te stellen en te controleren (zie paragraaf 6.3). De bijstelling van deze beleidsregel was naar het oordeel van het college een uitvoeringsbesluit. Het college informeert de gemeenteraad ook door middel van Besluiten over de uitvoering informatiesessies in politieke beraden. Een voorbeeld is de liggen bij het college. Over presentatie in het politiek beraad van 1 december 2019.73 In beleid moet de raad zijn zowel de reguliere vergaderingen als de informatiesessies informerende, kaderstellende biedt het college de raad inzicht in het voorgestelde beleid en en controlerende functie de verordeningen. Ook maakt het college gebruik van kunnen uitoefenen. raadsbrieven, zoals een toelichting op de Perspectiefnota 2016 over koersbepaling beschut werken en de participatiewet.74 Een tweede voorbeeld is een toelichting van het college in een politiek beraad in 2016 over de vangnetuitkering.75 Uitvoering De uitvoering van de Participatiewet betreft het geheel van de organisatiestructuur, personele planning, werklocatie, instrumenten, werkwijzen, pilots en de werkcultuur binnen de organisatie.

Het college heeft de taak er zorg voor te dragen dat de raad voldoende begrip en inzicht heeft op de uitvoering.

De raad heeft dit inzicht nodig Het college beschrijft maatregelen en instrumenten bij het om zijn taken uit te voeren. beleid in de uitvoeringsregeling Participatiewet 2019-2022. Het college informeert de raad over de uitvoering van de Participatiewet daarnaast middels de hierboven beschreven politieke beraden. Naast politieke beraden maakt het college gebruik van brieven aan de gemeenteraad om hen van informatie te voorzien over de uitvoering van de Participatiewet. Een voorbeeld hiervan is (een brief over) het maatregelenplan uit 2019 over de kostenbesparingen in het gehele sociale domein teneinde tekorten op te vangen.76 77 Ook is er enige informatie beschikbaar in het ingevulde aanvraagformulier van de vangnetregeling.78 In een ingevuld aanvraagformulier uit 2019 staat bijvoorbeeld beschreven welke maatregelen het college neemt voor de uitstroombevordering en instroombeperking. De raad krijgt deze aanvraagformulieren ter informatie van het college toegezonden. Ook moet de raad instemmen met de bijbehorende bezuinigingsmaatregelen. Uitkomsten Het college heeft in 2019 indicatoren opgesteld (zie paragraaf 2.3), welke een concrete uitwerking zijn van de strategische doelen voor de uitvoering van de Participatiewet. De Monitor Economie en Participatie geeft maandelijks inzicht in de voortgang op deze

De raad heeft inzicht in de uitkomsten nodig zodat hij weet hoe effectief de uitvoering is. Dit biedt de benodigde kennis om te sturen.

73 Gemeente Almelo, presentatie politiek beraad, 10 december 2019 74 Gemeente Almelo, raadsbrief 2016 over koersbepaling beschut werken en participatiewet, 8 juni 2016. 75 Gemeente Almelo, presentatie politiek beraad, 15 november 2016. 76

Gemeente Almelo, Brief maatregelenplan 2019 kostenbesparing zorg, participatie en minima, 8 januari 2019

77 Gemeente Almelo, Maatregelenplan 2019-2022 kostenbesparing zorg, participatie en minima, 18 december 2018 en Gemeente

Almelo, Analyse en maatregelen college - Pw-budget 2016, 24 oktober 2016 78 Gemeente Almelo, Vangnetregeling Participatiewet 2019 - Bijlage - Ingevuld aanvraagformulier vangnetuitkering 2019, 1 januari 20190

45

indicatoren.79 Een voorbeeld is dat de monitor de ontwikkeling van de bijstandscijfers beschrijft ten opzichte van het ijkpunt in 2019. Sommige indicatoren bestaan uit aantallen, andere indicatoren zijn relatief (zoals het aandeel vrijwilligers dat zich in de gemeente inzet). Het is niet altijd duidelijk wat deze indicatoren betekenen. Zo beschrijft de monitor dat in juli 2022 103% meer vrijwilligers in de bijstand zijn dan in januari 2019. Het is niet duidelijk of het hier gaat om bijvoorbeeld een meting van het aantal vrijwilligers werkzaam bij verenigingen en elders, een meting onder bestaande uitkeringsgerechtigden, of nog een andere bron. Noch is duidelijk waardoor het aandeel vrijwilligers is toegenomen. Van de zeven indicatoren hebben er vier betrekking op de doelen voor de Participatiewet. Van deze vier indicatoren is van één indicator duidelijk wat ermee bedoeld wordt omdat dit uit de informatie op de sheet blijkt.80 Van de andere drie indicatoren is niet duidelijk waaraan het percentage gerelateerd wordt81 of wat het nulpunt is.82 Verband tussen financiën, beleid, uitvoering en uitkomsten In paragraaf 4.4 van dit rapport is beschreven dat de gemeente de PDCA-cyclus niet gebruikt om de beleidscyclus te vormen.

Meerdere geïnterviewden geven aan dat het bij de gemeente(raad) ontbreekt aan het goed doorlopen van deze beleidscyclus, want het ontbreekt vaak aan monitoring (Check) en bijstelling (Act). Dergelijke (monitorings-)informatie gaat daarom ook niet naar de raad. In dit onderzoek werd duidelijk dat er wel enige evaluatie van beleid heeft plaatsgevonden, maar dat dit niet geformaliseerd is in evaluatief onderzoek noch gedeeld is met de raad. Concreet wil dit zeggen dat - wanneer de gemeente beziet op welke wijze de uitvoering van het beleid tot de behaalde resultaten leidt met de daarbij behorende leerervaringen en verbeterpunten - dit intern binnen de organisatie (in de vorm van gesprekken) gebeurt. Dit gebeurt niet via een gedocumenteerd en herleidbaar monitorings- en evaluatieproces dat gedeeld kan worden met de raad.

6.3

Behoefte aan informatie door de raad

De gemeenteraad van Almelo stelt met enige regelmaat vragen aan het college die betrekking hebben op (een aspect van) de Participatiewet. Vragen gaan over bijzondere bijstand, Soweco, de begeleiding van kwetsbare jongeren naar werk, discriminatie van de bijstandscontrole; de vragen zijn breed georiënteerd. Het college beantwoordt de vragen in de regel compleet, maar niet altijd. Dit betreft vragen waarin de raad het college verzoekt om inzicht te geven in de situatie van afzonderlijke personen in de bijstand. Een voorbeeld is een raadsvraag over mensen met een arbeidsbeperking: “Op welke wijze worden deze kandidaten geholpen in het traject en wat is de gemiddelde tijdsduur?”83 Deze vraag werd gesteld door een raadsfractie in oktober 2018. Het antwoord van het college geeft een spreiding (“soms binnen een dag, soms duurt het een paar jaar”) maar geen gemiddelde. De vragen laten zien dat de raad informatie wenst zoals: 1. de gemiddelde tijdsduur van trajecten;84 2. de kosten van de uitvoering van bepaalde maatregelen;85

79 Gemeente Almelo, Monitor Economie Participatie Almelo, 1 juni 2022. 80 Mensen in de bijstand. 81 Bijstandsontwikkeling, mensen terug naar de bijstand. 82 Aandeel vrijwilligers. 83

Gemeente Almelo, PVA ANTWOORD B.2 UIT (84499) Schriftelijke vragen over de Participatiewet, 23 oktober 2018.

84 Gemeente Almelo PVA ANTWOORD B.2 UIT (84499) Schriftelijke vragen over de Participatiewet, 23 oktober 2018. 85 Gemeente Almelo VVD_beantwoording vragen werkgelegenheid en participatie_86185_1, 7 februari 2019.

46

de duur van het contract van mensen met een participatieplaats;86 of het gebruikelijk is om mensen jarenlang in de ‘wacht’ te zetten zonder contact;87 de aantallen uitstromers naar werk;88 wat de verwachte kostenbesparingen en opbrengsten zijn van het zelf ter hand nemen van de uitvoering van de WSW;89 7. informatievoorziening rond en evaluatie van de Pilot bemiddeling kandidaten arbeidsactivering;90 8. waarom beleid niet langs de raad komt, en91 9. waarom de doelen niet behaald worden.92 3. 4. 5. 6.

Bovenstaande voorbeelden laten zien dat de verschillende fracties uit de gemeenteraad concrete vragen hebben over de uitvoering, de resultaten, de kosten en het beleid. Het college heeft bovenstaande vragen voor het merendeel beantwoord maar niet allemaal (vraag 1 en 3). Uit de vragen blijkt dat de raad minder inzicht heeft dan hij wenst in het bestaande beleid; vraag 4 gaat bijvoorbeeld over beleid dat de raad in het verleden zelf heeft goedgekeurd. Ook blijkt dat de raad zich niet altijd voldoende meegenomen voelt in de beleidsvorming (zie vraag 7 en 8) en dat de raad vindt dat hij te weinig inzicht heeft in de wijze van uitvoering van de Participatiewet en de resultaten van deze uitvoering (overige vragen). Gesprek met de raad In het gesprek met raadsleden hebben we gesproken met vijf raadsleden. De signalen uit dit gesprek moeten als indicatief worden beschouwd en kunnen niet worden gezien als representatief voor de gehele gemeenteraad. Om die reden is het gesprek hier slechts kort samengevat. De gesproken raadsleden hadden het gevoel dat zij te weinig inzicht hebben in alle aspecten van beleid, uitvoering en resultaten ten aanzien van de Participatiewet, om met die informatie hun kaderstellende en controlerende rollen te kunnen uitvoeren. De gesproken selectie van de raad krijgt niet de informatie van het college die zij zouden wensen.

De gesproken raadsleden hebben opgemerkt dat verzoeken en zelfs moties hiertoe niet het gewenste inzicht opleveren.

6.4

Analyse en bevindingen

In deze paragraaf volgt de analyse van bovenstaande informatie aan de hand van onderstaande normen uit het normenkader: -

Norm: in de informatievoorziening van het college aan de raad wordt duidelijk in hoeverre de gemeente de gewenste effecten en doelen heeft bereikt;

-

Norm: de resultaten zoals vermeld in de uitvoeringsrapportages komen overeen met de praktijk.

86 Gemeente Almelo, PvdA_beantwoording vragen reintegratie en participatie_Scan_D897_10-00_31-10-2018, 30 september 2018. 87

Gemeente Almelo, PVA_ANTWOORD B1.1 UIT (85939) Schriftelijke vragen over de Participatiewet, 21 januari 2019.

88 Gemeente Almelo, VVD_beantwoording vragen werkgelegenheid en participatie_89513_1, 6 september 2019. 89 Gemeente Almelo, D66_ANTWOORD C4.4.1 UIT (88934) Vragen D66-fractie rondom vragen onderzoek toekomst Soweco, 17 juli 2019. 90 Gemeente Almelo, PvdA_ANTWOORD B1.6 UIT (87094) Vragen inzake arbeidsparticipatie activering en Soweco, 26 maart 2019. 91 Gemeente Almelo, PvdA_ANTWOORD_C.12 UIT (97265) Schriftelijke vragen beleidsregel Terugvordering bijstand uitkering 2021, 25

februari 2021. 92 Gemeente Almelo, PvdA_ANTWOORD_C.5 UIT (100465) Beantwoording schriftelijke vragen PvdA over Wbmgp-bijstandvolkshuisvesting, 3 oktober 2021.

47

De analyse in de paragraaf leidt tot de bevindingen in het kader aan het einde van het hoofdstuk. Deze paragraaf begint echter met een beschouwing van de Wet dualisering gemeentebestuur. Deze wet beschrijft de rollen en taken van raad en college. Wet dualisering gemeentebestuur Ten behoeve van dit onderzoek zijn op voorhand normen gedefinieerd voor goede informatievoorziening aan de raad zonder indicatoren voor het behalen of niet behalen van deze norm. Dit had te maken met de beoogde scope van het onderzoek (verkennend). Gedurende het onderzoek bleek dat er verschillende visies bestaan op de mate waarin en de manier waarop de raad dient te worden geïnformeerd. Zodoende beschouwen we hier de Wet dualisering gemeentebestuur omdat deze richting biedt. De raad moet geïnformeerd worden op een wijze die hem in staat stelt om haar controlerende en kaderstellende rol uit te oefenen.93 De Wet dualisering gemeentebestuur heeft de rollen en taken van het college en de raad voor een deel veranderd ten opzichte van de tijd daarvoor, en daarop is destijds een nadere toelichting gegeven in de memorie van toelichting. De memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur beschrijft: “Van essentieel belang is ook dat het college een actieve informatieplicht ten opzichte van de raad heeft.

Het college moet uit zichzelf, dus zonder dat de raad daarom verzoekt, alle inlichtingen aan de raad geven die deze nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak. Het college kan niet zonder meer afwachten of de raad bepaalde informatie zal vragen of niet.” 94 Er wordt in de wettekst geen nadere invulling van gegeven hoe deze informatievoorziening dient te worden ingevuld. In dit stuk staat verder: “Bij de begrotingsbehandeling werd tot op heden vaak over details gediscussieerd. In de toekomst zou de raad meer op hoofdlijnen kunnen sturen en de gedetailleerde invulling van de verschillende begrotingsposten aan het college overlaten. Doordat de begroting meer beleidsmatig van opzet wordt (programbegroting) betreft dit ook een effectief sturingsinstrument.”.95 Het doel van de dualisering van het gemeentebestuur wordt beschreven als zijnde ten behoeve van de versterking van de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functie van de raad. Tegelijkertijd beschrijft de memorie dat het gesprek niet op te hoog detailniveau moet worden gevoerd. De vraag die voortkomt uit deze teksten is wat precies wordt bedoeld met ’hoofdlijnen’ en ‘gedetailleerde invulling’; in de wet zijn deze termen niet gedefinieerd. Dit betekent dat het college en de raad in Almelo gezamenlijk een werkwijze moeten vinden waarin deze termen naar tevredenheid invulling krijgen.

Uit de in dit hoofdstuk gepresenteerde informatie blijkt dat er signalen zijn dat dit op dit moment niet het geval is. De raad moet zich voldoende geïnformeerd voelen om zijn taken te kunnen uitoefenen. Raad en college moeten gezamenlijk een invulling vinden van wat ‘voldoende’ betekent in het licht van het doel van de dualisering en de gebruikte termen ‘hoofdlijnen’ versus ‘gedetailleerde invulling’. De consequenties van dit gesprek tussen raad en college moeten in de praktijk werkbaar zijn voor beide partijen.

93 Ministerie BVK, Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentelijke

medebewindsbevoegdheden). Verkregen op 5 januari 2023, van: parlementairemonitor.nl, originele publicatiedatum 12 maart 2009. 94 Onder ‘Uitoefening van bestuursbevoegdheden door het college, informerende functie. 95 Onder ‘Uitoefening van bestuursbevoegdheden door het college, kaderstellende functie.

48

Financiën De gemeente Almelo levert jaarlijks een programmabegroting.96 Ook publiceert het college jaarlijks een jaarverantwoording97, waarvan de jaarrekening onderdeel is. Daarmee voldoet de gemeente aan de wettelijke vereisten. De financiële informatie over het Participatiebeleid is tot op heden weergegeven in de bedragen die behoren bij de drie taakvelden. Deze stukken bespreken de bezuinigingen op onderdelen van de Participatiewet, maar niet de totaaluitgaven op de bijbehorende subtaakvelden. Er wordt ook geen context van een breder financieel inzicht in de Participatiewet geschetst. Het wordt uit deze financiële informatie niet duidelijk over welke aspecten van de Participatiewet de gemeente wel en over welke aspecten de gemeente geen invloed kan uitoefenen via beleid en door uitvoering. Het college geeft een analyse en toelichting op de tekorten in grofweg een halve pagina. Daardoor wordt de aard van de financiële verplichtingen en tekorten niet inzichtelijk voor de raad. Er is bij de gemeente echter meer informatie beschikbaar dan over de drie taakvelden, waarvan een deel is weergegeven in tabellen 4, 5 en 6 in hoofdstuk 5 van dit rapport. De drie taakvelden worden in deze onderliggende informatie uitgesplitst in zogenaamde subtaakvelden en daaronder in grootheden die ‘kostenplaatsen’ worden genoemd.

Deze kostenplaatsen bieden, zoals te zien in tabel 5 in hoofdstuk 5, meer inzicht in de kosten gerelateerd aan instrumenten in de uitvoering, zoals de inkomenstoeslag en ‘Almelo doet mee’. Dergelijke informatie over de achterliggende financiën van de Participatiewet is in de onderzoeksperiode van 2015 tot 2022 niet via de P&C-cyclus of op andere wijze structureel gedeeld met de raad. Beleid De gemeenteraad is volledig geïnformeerd door het college over het beleid, want alle beleid dat ontwikkeld is voor de Participatiewet, is tijdig en volledig voorgelegd aan de raad. De raad heeft daardoor kaders kunnen stellen en controleren. Uitvoering De uitvoering van de Participatiewet betreft het geheel van de organisatiestructuur, personele planning, werklocatie, instrumenten, werkwijzen, pilots en de werkcultuur binnen de organisatie. In 2016 en 2019 zijn politieke beraden geweest over de vangnetuitkering (2016) en over de uitvoering van de participatiewet (2019). Hierin kwamen de tekorten en bezuinigingsmaatregelen ten aanzien van de Participatiewet aan bod. Tussentijds verschaft het college de raad informatie over de uitvoering via stukken in de P&C-cyclus. Ook over pilots wordt de raad geïnformeerd. Hierdoor schetst het college de raad een vrij compleet beeld van de uitvoering.

Dit beeld is echter niet op één plaats samengebracht, bijvoorbeeld in een jaarlijks geüpdatet overzicht van de uitvoering, instrumenten, pilots en andere aspecten die betrekking hebben op de uitvoering van de Participatiewet. Dit maakt het voor de raad lastig om dit complete beeld te ‘vinden’. Resultaten De doelen waar de uitvoering van de Participatiewet aan moet bijdragen, worden weergegeven in vier indicatoren die ook te zien zijn in de monitor Economie en Participatie. Het beeld over de resultaten van de uitvoering beperkt zich tot deze indicatoren. Deze indicatoren geven een beperkt beeld van hetgeen er met de uitvoering van de Participatiewet wordt bereikt. De Participatiewet betreft een heterogene groep van zo’n 2200-2500 mensen uit diverse doelgroepen waarvoor 96 Gemeente Almelo, Programmabegroting 2022, 1 november 2021. 97 Gemeente Almelo, Jaarverantwoording 2021, 28 juni 2022.

49

verschillende instrumenten ingezet worden om de bovenliggende beleidsdoelen te bereiken. Wat er aan doelen bereikt en via welk(e) van de diverse instrumenten, wordt niet structureel gedeeld middels de resultaten. Verband tussen financiën, beleid, uitvoering en uitkomsten De in paragraaf 6.2 beschreven informatievoorziening van het college aan de raad over de financiën, beleid, uitvoering en uitkomsten, bestaat veelal uit informatie over de losse aspecten (dus: ofwel kosten en bezuinigingen, ofwel doelbereik op indicatoren, et cetera). De PDCA-cyclus wordt niet gevolgd noch worden de stappen in die cyclus gebruikt door het college om te rapporteren aan de raad. Het wordt uit de onderzochte documenten niet duidelijk wat de relatie was tussen het beleidsplan, hoe dat uitgevoerd is (Do), welke evaluatie er heeft plaatsgevonden (Check) en tot welke verbeteringen dat heeft geleid (Act). Anders gezegd, de link tussen beleid, kosten, uitvoering en resultaten wordt niet gelegd. Het beeld dat ontstaat uit de uitvoeringsrapportages (gebaseerd op de vier indicatoren) is daarom onvoldoende compleet om aan te sluiten bij de beelden die uit voorliggend onderzoek blijken over de uitvoering en de resultaten daarvan in de praktijk. Bevindingen: • •

•

De P&C-cyclus voldoet aan de wettelijke vereisten, maar biedt weinig inzicht in de grote financiële baten, lasten en tekorten van de Participatiewet. Inzicht in financiën, beleid, uitvoering en resultaten zijn verspreid over diverse documenten. Financiën, beleid, uitvoering en resultaten worden niet aan elkaar gekoppeld. Dit bemoeilijkt de positie van de raad om uitvoering te geven aan de controlerende en kaderstellende bevoegdheden, want hij kan niet handelen op basis van kennis over de gevolgen op de resultaten van het (niet) inzetten van geld, beleidsinstrumenten en uitvoeringsregelingen. Het college volgt niet de volledige PDCA-cyclus, want de ‘check’ en ‘act’ stappen worden niet of nauwelijks doorlopen. Het college rapporteert ook niet volgens de PDCA-cyclus. In de uitvoeringsrapportages wordt gerapporteerd op vier indicatoren. Deze indicatoren schetsen geen compleet beeld van de resultaten van Participatiewet. Daardoor stemt het beeld dat de raad van het college krijgt in de uitvoeringsrapportages niet volledig overeen met beelden die bestaan over de uitvoering en de effecten in de praktijk.

50

7.

Conclusies en aanbevelingen

De rekenkamercommissie trekt op basis van de bevindingen de volgende conclusies en doet de volgende aanbevelingen: Conclusie 1: De beleidscyclus (PDCA-cyclus) wordt niet volledig doorlopen omdat de Check en Act stappen niet of onvolledig worden gezet. Daardoor zijn er minder mogelijkheden om te bepalen wat goed en wat minder goed werkt. Bovendien belemmert het niet goed doorlopen van de Check en Act stappen een doeltreffende uitvoering. Aanbeveling 1a Verzoek het college om de PDCA-cyclus structureel onderdeel van beleid en uitvoering van de Participatiewet te maken. Daarvoor is het nodig om de ‘check’ en ‘act’ stappen periodiek meer navolgbaar uit te voeren. Aanbeveling 1b Verzoek het college om bij de stap ‘check’ structureel inzicht in het cliëntenbestand te creëren (monitoring) zodat onderscheid in groepen cliënten mogelijk is. Aspecten om in beeld te brengen zijn onder meer: achtergrondkenmerken van de cliënten, duur in de bijstand (granieten bestand) en ingezette maatregelen/instrumenten. Gebruik dit inzicht ten behoeve van een analyse welke instrumenten werken, voor welke groepen deze werken en welke groepen makkelijk, moeilijk of niet aan werk geholpen kunnen worden (evaluatie).

Aanbeveling 1c Verzoek het college om bij de stap ‘act’ om met behulp van de inzichten van monitoring en evaluatie na te denken over en eventueel voorstellen te doen ter zake van de vraag of een bijstelling van beleid nodig is. De frequentie van een dergelijke toets kan jaarlijks of tweejaarlijks zijn (een tussentijdse bijstellingsronde op basis van monitoring en pilots) maar ook vier- of zesjaarlijks (een grote evaluatie van beleid en uitvoering voorafgaand aan een eventuele herziening van beleid). Aanbeveling 1d Verzoek het college om regelmatig inzicht te verstrekken in de monitoring van het beleid en vraag ook om relevante evaluaties. Een veel gebruikte methode is bijvoorbeeld in de vorm van een reguliere update (bespreking monitoring, pilots, bijzonderheden), ieder kwartaal of half jaar tussen de wethouder en (een deel van) de raad. Conclusie 2: Inzicht ontbreekt in de kosten en baten van (maatregelen en instrumenten voor de uitvoering van) de Participatiewet.

51

Aanbeveling 2: Verzoek het college om verdieping in de begroting van de Participatiewet te verstrekken. Dit zou op termijn gekoppeld kunnen worden aan beleid en uitvoering, dat wil zeggen; vraag het college om de kosten te relateren aan o.m. beleidsinstrumenten en de kosten gerelateerd aan specifieke doelgroepen. Op die manier kan de raad structureel monitoren op de beleidsplannen, de uitvoering, de resultaten en de daaraan verbonden kosten. Conclusie 3a: De uitvoering van het beleid ten aanzien van de Participatiewet verloopt niet optimaal om diverse redenen. Zo zijn er veel veranderingen geweest in de uitvoering en in het management in relatief korte tijd. Er is sprake van resultaatgerichte sturing, een hoge caseload, geen specialisatie in de uitvoering en beleid zonder prioritering tussen groepen cliënten. De keuzes over welke cliënten er (eerst) worden geholpen, worden in de dagelijkse uitvoering gemaakt. Conclusie 3b: De gemeente Almelo heeft te weinig (strategische) beleidscapaciteit ingezet op de uitvoering van de Participatiewet en daardoor is er onvoldoende tijd om meerjarig na te denken over samenhangende keuzes in beleid en uitvoering van de Participatiewet.

Aanbeveling 3a: Verzoek het college om voor de Participatiewet de (strategische) beleids- en uitvoeringscapaciteit te vergroten zodat er meer gelegenheid is om samenhangende keuzes te maken in beleid en uitvoering binnen de Participatiewet, en zodat er sprake is van een overzichtelijke en redelijkerwijs uit te voeren caseload. Geef het college in overweging om specialisatie voor doelgroepen in te voeren. Vraag het college hiervoor een voorstel uit te werken inclusief opties voor dekking van de extra kosten die hiermee gemoeid zijn. Aanbeveling 3b: Verzoek het college om aan de uitvoeringsorganisatie beleidsmatige prioriteiten mee te geven (zoals specifieke doelgroepen) zodat zij een handvat heeft voor het stellen van prioriteiten. Aanbeveling 3c: Vraag het college om uitvoeringsbeleid, wijze van uitvoering en formatie vast te stellen en verander hier een zekere periode (bijvoorbeeld 2 jaar) niets aan, om rust te brengen in de uitvoering van de Participatiewet. Baseer eventuele verandering op een goed doorlopen PDCAcyclus. Dit komt de uitvoerende organisatie ten goede. Aanbeveling 3d: In aansluiting op aanbeveling 3a: Ondersteun het college door - waar nodig - richtinggevende uitspraken te doen over een eventuele financiële herverdeling die voor het uitvoeren van plannen in de Participatiewet mogelijkerwijs nodig is.

Zorg ervoor dat beleid en uitvoering enige tijd consistent worden gehouden; stuur als raad op hoofdlijnen en geef nieuwe plannen de tijd om zich te bewijzen.

52

Conclusie 4: De samenwerking met Ontplooj zit nog in de opstartfase. Er bestaat onduidelijkheid over de toekomst van en de mogelijkheden van/bij Ontplooj. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat cliënten niet altijd worden doorverwezen en dat de bij Ontplooj beschikbare capaciteit niet volledig wordt gebruikt. Aanbeveling 4: Verzoek het college, vanwege de gewenste duidelijkheid, om de samenwerking tussen de gemeente en Ontplooj concreet en duidelijk uit te werken en leg de afspraken vast op bestuurlijk, management en uitvoeringsniveau. Aanbeveling 5: Vraag het college om voor de uitwerking van de aanbevelingen een plan van aanpak te maken en de raad en over de uitvoering met regelmaat te informeren.

53

Bijlage 1. Normenkader Deelvragen

Normen

A. Kaderstelling (Plan) •

•

Wanneer is de Participatiewet in Almelo geïmplementeerd en hoe is de implementatie verlopen? Zijn in het beleid gewenste effecten, doelen en prestaties opgenomen en zijn deze SMART-geformuleerd en sluiten ze in voldoende mate aan op de wetgeving?

▪

▪

De gemeente heeft de Participatiewet in 2015 geïmplementeerd en dit is goed verlopen; Het beleid bevat gewenste effecten, doelen en prestaties, is SMART-geformuleerd en sluit aan op de (landelijke) wetgeving.

B. Inrichting (Do) •

•

•

•

•

•

Hoe is de uitvoering van de Participatiewet binnen de gemeente Almelo vormgegeven? Hoe functioneert de samenwerking met Ontplooj ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet? In hoeverre worden de doelen en ambities van de gemeente ten aanzien van de Participatiewet behaald? Hoe verhouden de resultaten van de Participatiewet zich tot andere gemeenten? Verloopt de uitvoering van de Participatiewet doeltreffend en doelmatig? Hoe ziet de uitvoering eruit vanuit het perspectief van de doelgroep?

▪

▪ ▪ ▪

▪

▪

▪

De samenwerking met Ontplooj verloopt volgens de afspraken die de gemeente hierover met de organisatie heeft gemaakt, en er vindt structurele monitoring plaats vanuit de gemeente over de uitvoering door Ontplooj; De uitvoering van de Participatiewet verloopt conform het beleid;98 De doelen en ambities worden binnen de gestelde termijnen behaald; De resultaten van de uitvoering van de Participatiewet in Almelo zijn goed ten opzichte van andere gemeenten;99 De uitvoering is doeltreffend in de zin dat de gemeente de door de raad vastgestelde doelen realiseert; De uitvoering is doelmatig in de zin dat de gemeente de door de raad vastgestelde financiële doelen realiseert; De doelgroep is tevreden over de uitvoering van de Participatiewet.

C. Informatievoorziening (Check) •

•

Krijgt de raad met de informatievoorziening van het college voldoende zicht op het bereiken van gewenste effecten en gestelde doelen? Stemt het beeld dat naar voren komt uit de uitvoeringsrapportages overeen met de beelden die bestaan over de uitvoering en de effecten in de praktijk? Zo nee, op welke aspecten is dat het geval en wat is

▪

▪

In de informatievoorziening van het college aan de raad wordt duidelijk in hoeverre de gemeente de gewenste effecten en doelen heeft bereikt; De resultaten zoals vermeld in de uitvoeringsrapportages komen overeen met de praktijk.

98 Deze norm is later voor de volledigheid aan het normenkader toegevoegd. 99 Deze norm is later voor de volledigheid aan het normenkader toegevoegd.

54

Deelvragen

Normen

de oorzaak van deze verschillen in perceptie? D. Geleerde lessen Wat zijn verbeterpunten uit dit onderzoek voor de uitvoering van de Participatiewet en voor het rapporteren over de resultaten hiervan door het college aan de raad?

[geen norm]

55

Bijlage 2. Geraadpleegde personen Gemeente Almelo - Teamcoördinatoren Participatiewet - Beleidsmedewerker Participatiewet - Afdelingshoofd Uitvoering Sociaal - (Programma)managers - Coördinator werkgeversdienstverlening - Business Controller - Werkcoaches - Wethouder - Financieel adviseur -Raadsleden Uitvoeringsorganisatie Ontplooj - Manager

56

Raadsvergadering: Registratienummer: R 2307603

De Raad van de Gemeente Almelo: Gezien het voorstel van de Rekenkamercommissie Almelo;

Besluit:

Gedaan in de openbare vergadering van <datum> de griffier,

de burgemeester,

drs. J.W. Scherpenzeel

A.J. Gerritsen

Pagina 1 van 5 Raad - R 2307603

Raadsvergadering: Registratienummer: R 2307603 Naam: Y Engbers Datum: 14 februari 2023 Team/teamonderdeel: RGF Raadsgriffie

Voorstel aan de raad Onderwerp Portefeuillehouder

Rekenkameronderzoek Uitvoering Participatiewet in Almelo Rekenkamercommissie Almelo

Samenvatting raadsvoorstel Elke gemeente is bij wet verplicht om een rekenkamer te hebben. Een rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentebestuur. De Rekenkamercommissie Almelo (RKA) heeft in het najaar van 2022 tot maart 2023 onderzoek gedaan naar de uitvoering van de Participatiewet in Almelo. Met dit raadsvoorstel biedt de rekenkamercommissie u hierbij de conclusies en aanbevelingen aan van dit onderzoek. Het onderzoek maakt deel uit van het onderzoeksprogramma van de Rekenkamercommissie Almelo (Jaarplan 2022) en is uitgevoerd door onderzoeksbureau Unravelling, in opdracht en onder verantwoordelijkheid van de RKA. De Rekenkamercommissie heeft met dit onderzoek inzicht gecreëerd in de manier waarop de gemeente Almelo de Participatiewet implementeert en of er sprake is van een doeltreffende en doelmatige uitvoering. De aanbevelingen zijn erop gericht de raad en het college hierin nader te ondersteunen op verschillende onderdelen. De raad wordt met dit raadsvoorstel voorgesteld om de conclusies en de aanbevelingen over te nemen zodat het college deze tot uitvoering kan brengen.

Voorgesteld raadsbesluit 1. De conclusies van het rapport over te nemen, zijnde: a. Conclusie 1: De beleidscyclus (PDCA-cyclus) wordt niet volledig doorlopen omdat de Check en Act stappen niet of onvolledig worden gezet. Daardoor zijn er minder mogelijkheden om te bepalen wat goed en wat minder goed werkt. Bovendien belemmert het niet goed doorlopen van de Check en Act stappen een doeltreffende uitvoering. b. Conclusie 2: Inzicht ontbreekt in de kosten en baten van (maatregelen en instrumenten voor de uitvoering van) de Participatiewet. c. Conclusie 3A: De uitvoering van het beleid ten aanzien van de Participatiewet verloopt niet optimaal om diverse redenen. Zo zijn er veel veranderingen geweest in de uitvoering en in het management in relatief korte tijd. Er is sprake van resultaatgerichte sturing, een hoge caseload, geen specialisatie in de uitvoering en beleid zonder prioritering tussen groepen cliënten. De keuzes over welke cliënten er (eerst) worden geholpen, worden in de dagelijkse uitvoering gemaakt. d. Conclusie 3B: De gemeente Almelo heeft te weinig (strategische) beleidscapaciteit ingezet op de uitvoering van de Participatiewet en daardoor is er onvoldoende tijd om meerjarig na te denken over samenhangende keuzes in beleid en uitvoering van de Participatiewet. e. Conclusie 4: De samenwerking met Ontplooj zit nog in de opstartfase.

Er bestaat onduidelijkheid over de toekomst van en de mogelijkheden van/bij Ontplooj. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat cliënten niet altijd worden doorverwezen en dat de bij Ontplooj beschikbare capaciteit niet volledig wordt gebruikt. 2. De bijbehorende aanbevelingen over te nemen: a. Ten aanzien van conclusie 1: i. Verzoek het college om de PDCA-cyclus structureel onderdeel van beleid en uitvoering van de Participatiewet te maken. Daarvoor is het nodig om de ‘check’ en ‘act’ stappen periodiek meer navolgbaar uit te voeren. Pagina 2 van 5 Raad - R 2307603

ii. Verzoek het college om bij de stap ‘check’ structureel inzicht in het cliëntenbestand te creëren (monitoring) zodat onderscheid in groepen cliënten mogelijk is. Aspecten om in beeld te brengen zijn onder meer: achtergrondkenmerken van de cliënten, duur in de bijstand (granieten bestand) en ingezette maatregelen/instrumenten. Gebruik dit inzicht ten behoeve van een analyse welke instrumenten werken, voor welke groepen deze werken en welke groepen makkelijk, moeilijk of niet aan werk geholpen kunnen worden (evaluatie). iii. Verzoek het college om bij de stap ‘act’ om met behulp van de inzichten van monitoring en evaluatie na te denken over en eventueel voorstellen te doen ter zake van de vraag of een bijstelling van beleid nodig is. De frequentie van een dergelijke toets kan jaarlijks of tweejaarlijks zijn (een tussentijdse bijstellingsronde op basis van monitoring en pilots) maar ook vier- of zesjaarlijks (een grote evaluatie van beleid en uitvoering voorafgaand aan een eventuele herziening van beleid). iv. Verzoek het college om regelmatig inzicht te verstrekken in de monitoring van het beleid en vraag ook om relevante evaluaties. Een veel gebruikte methode is bijvoorbeeld in de vorm van een reguliere update (bespreking monitoring, pilots, bijzonderheden), ieder kwartaal of half jaar tussen de wethouder en (een deel van) de raad. b. T.a.v. conclusie 2: i.

Verzoek het college om verdieping in de begroting van de Participatiewet te verstrekken. Dit zou op termijn gekoppeld kunnen worden aan beleid en uitvoering, dat wil zeggen; vraag het college om de kosten te relateren aan o.m. beleidsinstrumenten en de kosten gerelateerd aan specifieke doelgroepen. Op die manier kan de raad structureel monitoren op de beleidsplannen, de uitvoering, de resultaten en de daaraan verbonden kosten. c. T.a.v. conclusie 3A en B: i. Verzoek het college om voor de Participatiewet de (strategische) beleids- en uitvoeringscapaciteit te vergroten zodat er meer gelegenheid is om samenhangende keuzes te maken in beleid en uitvoering binnen de Participatiewet, en zodat er sprake is van een overzichtelijke en redelijkerwijs uit te voeren caseload. Geef het college in overweging om specialisatie voor doelgroepen in te voeren. Vraag het college hiervoor een voorstel uit te werken inclusief opties voor dekking van de extra kosten die hiermee gemoeid zijn. ii. Verzoek het college om aan de uitvoeringsorganisatie beleidsmatige prioriteiten mee te geven (zoals specifieke doelgroepen) zodat zij een handvat heeft voor het stellen van prioriteiten. iii. Vraag het college om uitvoeringsbeleid, wijze van uitvoering en formatie vast te stellen en verander hier een zekere periode (bijvoorbeeld 2 jaar) niets aan, om rust te brengen in de uitvoering van de Participatiewet.

Baseer eventuele verandering op een goed doorlopen PDCA-cyclus. Dit komt de uitvoerende organisatie ten goede. iv. In aansluiting op voorgaande (3A): Ondersteun het college door - waar nodig richtinggevende uitspraken te doen over een eventuele financiële herverdeling die voor het uitvoeren van plannen in de Participatiewet mogelijkerwijs nodig is. Zorg ervoor dat beleid en uitvoering enige tijd consistent worden gehouden; stuur als raad op hoofdlijnen en geef nieuwe plannen de tijd om zich te bewijzen. d. T.a.v. conclusie 4: i. Verzoek het college, vanwege de gewenste duidelijkheid, om de samenwerking tussen de gemeente en Ontplooj concreet en duidelijk uit te werken en leg de afspraken vast op bestuurlijk, management en uitvoeringsniveau. ii. Vraag het college om voor de uitwerking van de aanbevelingen een plan van aanpak te maken en de raad en over de uitvoering met regelmaat te informeren. Pagina 3 van 5 Raad - R 2307603

Inleiding De Rekenkamercommissie Almelo (RKA) heeft in het najaar van 2022 tot maart 2023 onderzoek gedaan naar de uitvoering van de Participatiewet in Almelo. De Participatiewet is sinds 1 januari 2015 van kracht. De gemeente Almelo is sindsdien verantwoordelijk voor haar inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt die ondersteuning nodig hebben. T.o.v. vergelijkbare gemeenten (4%) zijn er in de gemeente Almelo relatief meer mensen met een bijstandsuitkering (7%). Een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de Participatiewet door de gemeente Almelo is daarom van belang. De Rekenkamercommissie heeft met dit onderzoek inzicht gecreëerd in de manier waarop de gemeente Almelo de Participatiewet implementeert en of er sprake is van een doeltreffende en doelmatige uitvoering. De aanbevelingen zijn erop gericht de raad en het college hierin nader te ondersteunen op verschillende onderdelen. De raad wordt met dit raadsvoorstel voorgesteld om de conclusies en de aanbevelingen over te nemen zodat het college deze tot uitvoering kan brengen.

Onderzoek Dit onderzoek maakt onderdeel uit van het onderzoeksprogramma van de Rekenkamercommissie Almelo (Jaarplan 2022) en is uitgevoerd door onderzoeksbureau Unravelling, in opdracht en onder verantwoordelijkheid van de RKA. Onderstaande onderzoeksvraag lag hieraan ten grondslag:

‘Verloopt de uitvoering van de Participatiewet doeltreffend en doelmatig, worden doelen en ambities behaald, hoe wordt hierover aan de raad gerapporteerd en komen deze rapportages overeen met beelden uit de praktijk?’ Er is een uitgebreide documentstudie gedaan naar het beleid in Almelo. Daarnaast vonden gesprekken plaats met betrokkenen, waaronder ambtenaren, de portefeuillehouder, de programmamanager Economie en Participatie, raadsleden en uitvoeringsorganisatie Ontplooj. Tot slot zijn gesprekken gevoerd met cliënten die te maken hebben (gehad) met de uitvoering van de Participatiewet. Conform art. 3.2. lid 9 van de verordening op de rekenkamercommissie heeft het schriftelijk ambtelijk hoor- en wederhoor plaatsgevonden met daaraan voorafgaand aanvullend overleg over de voorlopige Nota van Bevindingen.

Conclusies in hoofdlijnen De Rekenkamercommissie trok uit het onderzoek de volgende conclusies: ➢ Conclusie 1: De beleidscyclus (PDCA-cyclus) wordt niet volledig doorlopen omdat de Check en Act stappen niet of onvolledig worden gezet. Daardoor zijn er minder mogelijkheden om te bepalen wat goed en wat minder goed werkt. Bovendien belemmert het niet goed doorlopen van de Check en Act stappen een doeltreffende uitvoering. ➢ Conclusie 2: Inzicht ontbreekt in de kosten en baten van (maatregelen en instrumenten voor de uitvoering van) de Participatiewet. ➢ Conclusie 3A: De uitvoering van het beleid ten aanzien van de Participatiewet verloopt niet optimaal om diverse redenen. Zo zijn er veel veranderingen geweest in de uitvoering en in het management in relatief korte tijd. Er is sprake van resultaatgerichte sturing, een hoge caseload, geen specialisatie in de uitvoering en beleid zonder prioritering tussen groepen cliënten. De keuzes over welke cliënten er (eerst) worden geholpen, worden in de dagelijkse uitvoering gemaakt. ➢ Conclusie 3B: De gemeente Almelo heeft te weinig (strategische) beleidscapaciteit ingezet op de uitvoering van de Participatiewet en daardoor is er onvoldoende tijd om meerjarig na te denken over samenhangende keuzes in beleid en uitvoering van de Participatiewet. ➢ Conclusie 4: De samenwerking met Ontplooj zit nog in de opstartfase.

Er bestaat onduidelijkheid over de toekomst van en de mogelijkheden van/bij Ontplooj. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat cliënten niet altijd worden doorverwezen en dat de bij Ontplooj beschikbare capaciteit niet volledig wordt gebruikt. Per conclusie, die samenhangt met een onderdeel van de uitvoering, zijn de verschillende aanbevelingen geformuleerd die betrekking hebben op zowel de raad als het college. De rekenkamercommissie adviseert de gemeenteraad de aanbevelingen over te nemen en in uitvoering te laten brengen.

Pagina 4 van 5 Raad - R 2307603

Beoogd effect De aanbevelingen aan de raad over te nemen en het college te verzoeken uitvoering te geven aan de aanbevelingen voor het college en zodoende de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de Participatiewet te versterken. Daarnaast over die uitvoering jaarlijks aan de gemeenteraad te rapporteren, conform de invoering van de Wet versterking decentrale rekenkamers sinds 1 januari 2023.

Argumenten voor Het overnemen van de genoemde aanbevelingen uit het onderzoeksrapport vormt een belangrijke stap om de uitvoering van de Participatiewet op de betreffende onderdelen te verbeteren en daarmee de implementatie van de Participatiewet nader te optimaliseren t.b.v. een meer doeltreffende en doelmatige uitvoering.

Kanttekeningen N.v.t.

Kosten, opbrengsten en dekking Het onderzoek is gefinancierd uit het onderzoeksbudget van de rekenkamercommissie.

Vervolg N.v.t.

Bijlagen Rekenkamerrapport ‘Uitvoering Participatiewet in Almelo (INT 2386133) Bestuurlijke zienswijze College van B en W (Join nummer) Reactie Rekenkamercommissie op bestuurlijke zienswijze (indien van toepassing)

Rekenkamercommissie Almelo, de secretaris, Y. Engbers

Pagina 5 van 5 Raad - R 2307603

de voorzitter, J.J. Mastwijk