20230214 Rekenkamer Almelo - Aanbiedingsbrief Onderzoeksrapport Uitvoering Participatiewet in Almelo.pdf

Postadres:

Aan de gemeenteraad van Almelo Aan het college van burgemeester en wethouders van Almelo

Gemeente Almelo Postbus 5100 7600 GC Almelo

Bezoekadres: Haven Zuidzijde 30 7607 EW Almelo telefoon: 06-16821312 e-mail: rekenkamer@almelo.nl internet: www.almelo.nl

Uw brief

Uw kenmerk

Ons kenmerk UIT - 107997

Datum 14 februari 2023

Bijlage(n) Onderzoeksrapport Rekenkamer Uitvoering Participatiewet in Almelo

Doorkiesnummer

Behandeld door Y Engbers

Zaaknummer DCS - 2279046

Onderwerp Aanbiedingsbrief RKA-onderzoek Uitvoering Participatiewet in Almelo Geachte leden van de raad, Geacht college, De rekenkamercommissie Almelo biedt u hierbij het Rekenkamerrapport aan van het onderzoek ‘Uitvoering Participatiewet in Almelo’. Openbaar Het Rekenkamerrapport is met ontvangst van deze aanbiedingsbrief openbaar. U vindt het rapport (INT – 2386133) op de postlijst van de raad van de raadsvergadering van 28 maart 2023. Na het verstrijken van de termijn voor de zienswijze van het college (zie verderop), wordt het rapport, inclusief raadsvoorstel en bestuurlijke zienswijze, ingepland voor het besluitvormingsproces van de raad. U vindt het onderzoeksrapport ook op de website www.almelo.nl/rekenkamercommissie. Zienswijze college In lijn met het bepaalde in artikel 3.2, lid 12 van de verordening Rekenkamercommissie Almelo 2019, hechten wij er aan dat het college van burgemeester en wethouders voldoende tijd heeft (tenminste twee weken) om een zienswijze te formuleren op het rapport en het concept raadsvoorstel. Wij verzoeken daarom het college om uiterlijk 15 maart een zienswijze reactie op het Rekenkamerrapport kenbaar te maken aan de rekenkamercommissie. De conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op het onderzoek dat in opdracht van de rekenkamercommissie is uitgevoerd door Unravelling.

Het ambtelijk hoor en wederhoor op het onderzoek heeft inmiddels conform de verordening art. 3.2, lid 9 van de rekenkamercommissie plaatsgevonden.

Pagina 1 van 2 INT - 107997

Bank: BNG Bank, Den Haag NL56 BNGH 028 50 00 187 BIC Code: BNGHNL2G

BTWnr. NL 0015 84 108 B 01

Bestuurlijke planning Naar verwachting vindt besluitvorming in de raad over het rapport plaats in april. Bij de stukken van deze beraden zal dan ook de zienswijze van het college worden toegevoegd. Tijdens het beeldvormend beraad zal de rekenkamercommissie het onderzoeksrapport presenteren en is er gelegenheid tot stellen van vragen. Het streven is om het Rekenkamerrapport te agenderen voor het beeld- en oordeelsvormend beraad op 4 en 11 april en de raadsvergadering van 18 april. Technische vragen Indien raadsleden voorafgaand aan het beeldvormend beraad technische vragen willen stellen, kunt u zich tot uiterlijk 23 maart wenden tot Yvette Engbers, secretaris van de rekenkamercommissie (y.engbers@almelo.nl). Technische vragen worden verzameld en de beantwoording zal integraal (dus aan de gehele gemeenteraad) plaatsvinden in elk geval vóór de behandeling in het beeldvormend beraad.

Met vriendelijke groet,

Jan Mastwijk voorzitter rekenkamercommissie Almelo

Pagina 2 van 2 INT - 107997

Onderzoeksrapport

Rekenkameronderzoek Uitvoering Participatiewet in Almelo

Rekenkamercommissie Almelo 3 februari 2023 Onderzoekers: ▪ Miriam Dorigo ▪ Rubin ten Broeke ▪ Janneke Wijkmans

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Inleiding ........................................................................................................................................ 4 1.1

Achtergrond .......................................................................................................................... 4

1.2

Centrale vraag, onderzoeksvragen en normenkader ............................................................. 4

1.3

Onderzoeksmethodiek ......................................................................................................... 5

1.4

Leeswijzer ............................................................................................................................. 7

Beleid ........................................................................................................................................... 8 2.1

Landelijk beleid op hoofdlijnen ............................................................................................ 8

2.2

Implementatie Participatiewet ............................................................................................... 9

2.3

Beleid en doelen Participatiewet ......................................................................................... 10

2.4

Landelijke wettelijke kaders ................................................................................................ 14

2.5

Analyse en bevindingen ...................................................................................................... 16

Uitvoering ................................................................................................................................... 18 3.1

Uitvoering ........................................................................................................................... 18

3.2

Verandering organisatievormen .......................................................................................... 18

3.3

Beleidscapaciteit ................................................................................................................. 22

3.4

Inzicht in het cliëntbestand ................................................................................................. 22

3.5

Uitvoeringscapaciteit 2022 .................................................................................................. 23

3.6

De doelgroep ...................................................................................................................... 25

3.7

Analyse en bevindingen uitvoering Almelo ......................................................................... 29

Doeltreffendheid ........................................................................................................................ 32 4.1

Resultaten (behalen doelen en ambities) ............................................................................. 32

4.2

Resultaten andere gemeenten ............................................................................................. 33

4.3

Resultaatgerichte aanpak ..................................................................................................... 34

4.4

Beleidscyclus....................................................................................................................... 35

4.5

Analyse en bevindingen ...................................................................................................... 36

Doelmatigheid ............................................................................................................................ 38 5.1

Financiële middelen en tekorten......................................................................................... 38

5.2

Doelmatigheid in de uitvoering ........................................................................................... 39

5.3

Analyse en bevindingen ...................................................................................................... 41

Informatievoorziening gemeenteraad .......................................................................................... 43 6.1

Planning en Control-cyclus ................................................................................................. 43

6.2

Informatievoorziening beleid, uitvoering en resultaten ....................................................... 44

6.3

Behoefte aan informatie door de raad ................................................................................ 46

6.4

Analyse en bevindingen ...................................................................................................... 47

2

7.

Conclusies en aanbevelingen....................................................................................................... 51

Bijlage 1.

Normenkader ................................................................................................................. 54

Bijlage 2.

Geraadpleegde personen ................................................................................................ 56

3

1.

Inleiding

1.1

Achtergrond

Sinds 1 januari 2015 is de Participatiewet van kracht. Daarmee is de gemeente Almelo al geruime tijd verantwoordelijk voor inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt die ondersteuning nodig hebben. Uitgangspunten van de Participatiewet zijn om zoveel mogelijk mensen naar vermogen te laten participeren in de samenleving en de arbeidsmarkt en om ervoor te zorgen dat werken aantrekkelijker is dan het ontvangen van een uitkering. De gemeente Almelo wil bij het nastreven van deze uitgangspunten onder meer inzetten op duurzaam werk, strenger beleid voor de beheersing van de Nederlandse taal en de tegenprestatie als participatie-instrument.1 Ten opzichte van vergelijkbare gemeenten zijn er in de gemeente Almelo meer mensen die een beroep doen op een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet.2 Dit wordt versterkt doordat relatief veel inwoners inkomensafhankelijk zijn van een arbeidsongeschiktheidsuitkering en doordat het gemiddelde inkomen in Almelo relatief laag is. Een laag inkomen vergroot de kans dat inwoners financiële ondersteuning (zoals een uitkering) van de gemeente nodig hebben. In de gemeente Almelo heeft ongeveer 7% van de inwoners een bijstandsuitkering. In gemeenten met dezelfde ordegrootte als Almelo heeft 4% van de inwoners een bijstandsuitkering.3 Opvallend is dat er relatief veel alleenstaanden zijn met een uitkering.

Ongeveer 14% van de alleenstaanden in de gemeente Almelo heeft een bijstandsuitkering, tegenover ongeveer 9% van de alleenstaanden in gemeenten met dezelfde ordegrootte. Een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de Participatiewet door de gemeente Almelo is dus van belang en heeft direct impact op de inwoners. De Participatiewet biedt veel beleidsvrijheid in de wijze waarop de gemeente de wet implementeert. De rekenkamercommissie wil aan de hand van dit onderzoek zicht krijgen op de manier waarop de gemeente Almelo de Participatiewet heeft geïmplementeerd en of er sprake is van een doeltreffende en doelmatige uitvoering.

1.2

Centrale vraag, onderzoeksvragen en normenkader

De rekenkamercommissie heeft de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: ‘Verloopt de uitvoering van de Participatiewet doeltreffend en doelmatig, worden doelen en ambities behaald, hoe wordt hierover aan de raad gerapporteerd en komen deze rapportages overeen met beelden uit de praktijk?’ De onderzoeksvraag is uitgewerkt in de deelvragen met bijbehorende normen, te zien in bijlage 1. Het normenkader is het referentiekader voor de beoordeling. We beantwoorden de deelvragen en geven per vraag een oordeel (en toelichting) in hoeverre de gemeente voldoet aan de bijbehorende normen.

1 Gemeente Almelo, Uitvoeringsregeling Participatiewet, 24 mei 2019. 2

Gemeente Almelo, Strategisch beleidsplan 2022 Sociaal Domein, 6 februari 2022.

3 Waarstaatjegemeente, Werk en inkomen. Verkregen op 13 juni 2022, van:

https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/dashboard/werk-en-inkomen

4

De deelvragen die in dit rapport beantwoord worden zijn: Kaderstelling • Wanneer is de Participatiewet in Almelo geïmplementeerd en hoe is de implementatie verlopen? • Zijn in het beleid gewenste effecten, doelen en prestaties opgenomen, zijn deze SMARTgeformuleerd en sluiten ze in voldoende mate aan op de wetgeving? Inrichting • Hoe is de uitvoering van de Participatiewet binnen de gemeente Almelo vormgegeven? • Hoe functioneert de samenwerking met Ontplooi ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet? • In hoeverre worden de doelen en ambities van de gemeente ten aanzien van de Participatiewet behaald? • Hoe verhouden de resultaten van de Participatiewet zich tot andere gemeenten? • Verloopt de uitvoering van de Participatiewet doeltreffend en doelmatig? • Hoe ziet de uitvoering eruit vanuit het perspectief van de doelgroep? Informatievoorziening • Krijgt de raad met de informatievoorziening van het college voldoende zicht op het bereiken van gewenste effecten en gestelde doelen? • Stemt het beeld dat naar voren komt uit de uitvoeringsrapportages overeen met de beelden die bestaan over de uitvoering en de effecten in de praktijk? Zo nee, op welke aspecten is dat het geval en wat is de oorzaak van deze verschillen in perceptie? Geleerde lessen • Wat zijn verbeterpunten uit dit onderzoek voor de uitvoering van de Participatiewet en voor het rapporteren over de

resultaten hiervan door het college aan de raad?

1.3

Onderzoeksmethodiek

De onderzoekers hebben een uitgebreide documentstudie gedaan naar het beleid rondom de Participatiewet in Almelo en de daaraan gerelateerde uitvoeringspraktijk. Ook zijn de onderzoekers in gesprek gegaan met dertien betrokkenen, waaronder verschillende ambtenaren, de portefeuillehouder, de programmamanager Economie en Participatie, raadsleden en uitvoeringsorganisatie Ontplooi. Het verschilde per gesprek of sprake was van een groepsgesprek of een individueel gesprek. De meeste gesprekken zijn fysiek gevoerd, behalve het gesprek met raadsleden en een aanvullend gesprek met een ambtelijk geïnterviewde. Daarnaast hebben de onderzoekers vijf gesprekken gevoerd met cliënten die te maken hebben (gehad) met de gemeentelijke uitvoering van de Participatiewet. Een overzicht van alle geraadpleegde personen is te vinden in bijlage 2. Na afloop van de documentstudie en de interviews heeft een analyse plaatsgevonden, waarin nog een aantal aanvullende mails zijn verstuurd en telefoongesprekken zijn gevoerd om aanvullende informatie en inzichten te vergaren.

5

Wederhoor Rekenkameronderzoek heeft specifieke processtappen. De concept nota van bevindingen wordt gedeeld met de ambtelijke organisatie, waarop zij de ruimte krijgen de feiten in deze nota te controleren op volledigheid en juistheid. Deze processtap heet het technisch wederhoor of ambtelijk wederhoor. Pas na deze controle worden conclusies en aanbevelingen opgesteld. Het college krijgt ruimte om op het gehele rapport te reageren en dit heet het bestuurlijk wederhoor. In het voorliggend onderzoek kwamen in het technisch wederhoor opmerkingen vanuit de ambtelijke organisatie op diverse punten. Daarbij ging het over incompleetheid en vermeende onjuistheid van het geschrevene. Ook zijn er opmerkingen gemaakt over de woordkeuze in de concept nota van bevindingen. Een inhoudelijk zwaartepunt van de opmerkingen had betrekking op informatie die bij Unravelling niet was aangekomen na de oorspronkelijke uitvraag in de documentstudie, noch tijdens of naar aanleiding van de interviews. Het niet ontvangen van informatie bij de rekenkamercommissie, leidde tot bevindingen waar de ambtelijke organisatie het inhoudelijk niet mee eens was. Dit heeft geleid tot afspraken over aanvullende kennisdeling. De rekenkamercommissie heeft opmerkingen ontvangen over bevindingen op het gebied van: -

De woordkeuze. o

Opmerkingen over de woordkeuze zijn vrijwel allemaal overgenomen, omdat dit geen invloed heeft op de gepresenteerde feiten maar wel van belang kan zijn voor de toonzetting.

-

Nieuwe feiten of benamingskwesties, zoals de precieze geldigheidsduur van een beleidsdocument of de wens om te spreken van eenheden en niet van afdelingen. o

-

Nieuwe feiten en benamingskwesties zijn overgenomen in de rapportage.

Een deel van de (nieuw) aangeleverde feiten gaat over thema’s die buiten de onderzoeksscope vallen en deze zijn dan ook niet meegenomen, zoals feiten over het Werkgeversservicepunt.

-

De gemeente gaf aan dat er meer informatie over en inzicht in de aard van het cliëntbestand is binnen de gemeente, en dat bevindingen hierover onjuist zijn. o

In het wederhoorproces is niet aangetoond dat de gemeente inderdaad over de bedoelde informatie beschikt. Dit maakt dat de bevindingen op dit onderwerp niet inhoudelijk zijn veranderd.

-

De gemeente gaf aan dat de begeleiding van personen in de bijstand haalbaar is met de in het onderzoek berekende caseload. o

Dit heeft de gemeente niet aannemelijk kunnen maken in het wederhoorproces. Dit maakt dat de bevindingen op dit onderwerp niet inhoudelijk zijn veranderd.

-

De gemeente gaf aan dat er wel degelijk meer informatie over de financiën rond de Participatiewet bestaat en dat de bevindingen hierover onjuist zijn. o

De gemeente heeft aanvullende informatie aangeleverd en deze informatie is opgenomen in voorliggend rapport.

-

De gemeente stelde de vraag hoe genormeerd wordt in voorliggend onderzoek op het thema doelmatigheid en het thema informatievoorziening aan de raad.

6

o

Op beide thema’s is aanvullend en scherper ingevuld hoe er in het onderzoek naar is gekeken, en hoe dit bijdraagt aan de bevindingen. Ook zijn de bevindingen deels bijgesteld.

1.4

Leeswijzer

De onderzoeksvragen komen achtereenvolgens aan bod in de hoofdstukken 2 tot en met 6 van dit rapport. Ieder hoofdstuk begint met een beknopte weergave van de relevante feiten, gevolgd door een analyse. Deze analyse bestaat uit een beschouwing van de feiten waarbij de beschreven normen het referentiekader vormen. De analyseparagraaf sluit af met een opsomming van de bevindingen. Het rapport sluit af met de conclusies en aanbevelingen.

7

2.

Beleid

In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: • Wanneer is de Participatiewet in Almelo geïmplementeerd en hoe is de implementatie verlopen? • Zijn in het beleid gewenste effecten, doelen en prestaties opgenomen, zijn deze SMARTgeformuleerd en sluiten ze in voldoende mate aan op de wetgeving? In dit hoofdstuk beschrijven we het landelijke beleid voor de Participatiewet op hoofdlijnen en de implementatie van de Participatiewet door de gemeente Almelo. Vervolgens beschrijven we de hoofdlijnen van het beleid van de gemeente Almelo en de bijbehorende doelen voor de (uitvoering van de) Participatiewet, en in hoeverre dit beleid aansluit bij de landelijke wettelijke kaders. We sluiten dit hoofdstuk af met een analyse met bijbehorende bevindingen.

2.1

Landelijk beleid op hoofdlijnen

De Participatiewet is een vangnetregeling. De wet is sinds 1 januari 2015 van kracht en vervangt de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). Het doel van de Participatiewet is om zoveel mogelijk mensen, die deel uitmaken van de werkloze bevolking (met of zonder beperking) met arbeidsvermogen, naar (regulier) werk toe te leiden. Omgekeerd is de bijstandsgerechtigde inwoner verplicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen, te aanvaarden en te behouden, maar ook gebruik te maken van de aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. De Participatiewet draagt zo bij aan de ambitie om zoveel mogelijk mensen mee te laten doen aan de maatschappij.4 Het moet inwoners de kans bieden op zelfontplooiing en het maken van sociale contacten. De Participatiewet richt zich daarbij op mensen met arbeidsvermogen die zijn aangewezen op een bijstandsuitkering om in hun bestaan te voorzien, of op begeleiding om aan het werk te komen. De Participatiewet heeft te maken met een zeer heterogene doelgroep. Het gaat om inwoners met en zonder beperking, met en zonder migratieachtergrond, ouderen en jongeren, met en zonder (duurzaam) arbeidsvermogen.

Het uitgangspunt van de Participatiewet is dat iedereen die kan werken dat naar vermogen doet en dat werken aantrekkelijker is dan het ontvangen van een uitkering. De wet stelt het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk voor de ondersteuning bij arbeidsinschakeling, het verstrekken van bijstandsuitkeringen en het ontwikkelen van beleid ten behoeve van het verrichten van de tegenpresentatie om een bijstandsuitkering te ontvangen.5 De gemeenten ontvangen geld om de uitvoering van de Participatiewet vorm te geven, onder andere via de integratie-uitkering Sociaal Domein. In de Participatiewet zijn verschillende instrumenten opgenomen om arbeidsinschakeling te verwezenlijken, waaronder de indicatie banenafspraak of indicatie beschut werk. Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) is verantwoordelijk voor het beoordelen van de indicatie van inwoners. De indicatie banenafspraak is bestemd voor personen die wegens beperkingen niet in staat zijn om zelfstandig het wettelijk minimumloon te verdienen, ook niet wanneer gebruik wordt gemaakt van een voorziening, zoals een aangepaste werkplek. Werkgevers 4 Sociaal en Cultureel Planbureau, Eindevaluatie van de Participatiewet, 19 november 2019. 5 Movisie, De Participatiewet en de rol en verantwoordelijkheden van de gemeenten, 14 februari 2022.

8

die een persoon met deze indicatie in dienst nemen, kunnen in aanmerking komen voor loonkostensubsidie en/of ondersteuning door een jobcoach. Beschut werk is bedoeld voor mensen die wel in staat zijn om te werken, maar alleen in een beschutte omgeving met begeleiding en onder aangepaste arbeidsomstandigheden. Met ingang van 2017 is het creëren van beschut werk door gemeenten bij wet verplicht gesteld door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW). In dat kader moet de gemeente Almelo eind 2022 83 beschutte werkplaatsen gerealiseerd hebben.6

2.2

Implementatie Participatiewet

Vanaf 1 januari 2015 wordt de gemeente geacht uitvoering te geven aan de Participatiewet. De implementatie van de Participatiewet zorgde ervoor dat de gemeente beleid moest schrijven en aanpassen. In 2014 is de gemeente Almelo volgens geïnterviewden begonnen met de voorbereiding op de implementatie van de Participatiewet en vanaf 1 januari 2015 is de gemeente gestart met deze implementatie. De geïnterviewden geven aan dat de gemeente de bestaande lijn volgde om daarmee de implementatie van de Participatiewet zo eenvoudig mogelijk te houden. Dit betekent dat de gemeente alleen de nodige aanpassingen deed in het beleid om te voldoen aan de wettelijke verantwoordelijkheden, zoals het opstellen van de voor de Participatiewet vereiste verordeningen (zie paragraaf 2.4). De implementatie van de Participatiewet had een aantal gevolgen voor de gemeente. Een inhoudelijk gevolg was dat de doelgroep waarmee de gemeente zich bezighield zich uitbreidde en dat het instrumentarium van de gemeente deels is gewijzigd. De populatie van de sociale werkvoorziening (hierna: SW) liep leeg, maar er kwam een nieuwe populatie bij. Cliënten vanuit de Wajong vielen namelijk vanaf 1 januari 2015 onder de verantwoordelijkheid van de gemeente.

Voor het ondervangen van deze veranderingen nam de gemeente in 2015 werknemers aan die specialistische kennis hadden om de nieuwe doelgroep van de Participatiewet (Wajongers) beter te kunnen bedienen. Een procedureel gevolg van het (moeten) implementeren van de Participatiewet is dat het college nieuw beleid moest schrijven en aanpassen (zie figuur 1).

6 FNV, beschut werk per gemeente, 13 december 2021.

9

Figuur 1: Overzicht beleid (en uitvoering)

Het college stelde, om richting te geven aan de uitvoering van de Participatiewet, het uitvoeringsprogramma ‘Participatiewet 2015-2018’ (hierna: uitvoeringsprogramma) op. Dit uitvoeringsprogramma stelde de gemeenteraad op 18 november 2014 vast. Ook heeft de gemeenteraad op 16 december 2014 en 30 juni 2015 meerdere verordeningen vastgesteld in het kader van de Participatiewet (zie paragraaf 2.4).

2.3

Beleid en doelen Participatiewet

De gemeenteraad heeft op 24 juni 2014 het overkoepelende beleidskader ‘Samen mee(r) doen’ vastgesteld. Dit beleidskader was van kracht tot de vaststelling van het strategisch beleidsplan Uitvoering Sociaal in 2022. In het beleidskader ‘Samen mee(r) doen’ gaf het college richting aan hoe de gemeente vanaf 1 januari 2015 aan haar nieuwe verantwoordelijkheden en taken in het sociaal domein moest gaan voldoen (Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdwet en Participatiewet). Het beleidskader was erop gericht om de visie van de gemeente, die staat beschreven in de Sociale Agenda 2020, samen te brengen met de nieuwe taken en verantwoordelijkheden die de gemeente vanaf 2015 kreeg van het Rijk, die onder andere voortvloeien uit de Participatiewet.7 De visie van het college is dat hij er met de uitvoering van de Participatiewet voor wil zorgen dat iedere Almeloër participeert door middel van werk. Inwoners die dat niet lukt, moeten op een andere manier een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving, bijvoorbeeld door middel van vrijwilligerswerk.8 De gemeente omschrijft in het beleidskader ‘Samen mee(r) doen’ dat ze voor de uitvoering van de Participatiewet een ‘[…] zo groot mogelijke sociale stijging [wenst] te realiseren op het gebied van werken voor inwoners die nu nog niet (volledig) zelfstandig in hun levensonderhoud

7 Gemeente Almelo, Samen mee(r) doen, vanuit vijf dimensies naar één transformatie, 2014. 8

Gemeente Almelo, Samen mee(r) doen, vanuit vijf dimensies naar één transformatie, 2014.

10

kunnen voorzien.’9 10 De gemeente hanteert in het beleidskader de volgende uitgangspunten ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet: • •

•

• •

We benaderen Almeloërs vanuit wat ze kunnen. Iedereen die daartoe in staat is voorziet in zijn eigen inkomen; Mensen met arbeidspotentieel stimuleren wij banen te bemachtigen bij reguliere werkgevers. Daarbij telt ieder gewerkt uur, ofwel: we zetten in op het zoveel mogelijke verzilveren van de loonwaarde; De focus van de inzet ligt bij de groep mensen waarvan verwacht wordt dat zij kansen hebben op de arbeidsmarkt, maar het zonder onze ondersteuning niet redden. Wij gaan er vanuit dat inwoners in principe zelf actief zijn en dat wij ondersteuning bieden waar nodig; Om de doelen te realiseren is partnerschap met werkgevers en een regionale samenwerking essentieel; Afspraak is afspraak: we verwachten dat een (potentiële) uitkeringsgerechtigde zich opstelt als een werknemer die zijn of haar afspraken en verplichtingen nakomt. Als iemand ondanks goede voorlichting een afspraak niet nakomt, volgt een sanctie of zelfs beëindiging van de uitkering.11

Doelen, gewenste effecten en prestaties Het uitvoeringsprogramma en de uitvoeringsregeling ‘Participatiewet 2019-2022’ (hierna: de uitvoeringsregeling) zijn concretiseringen van het overkoepelende beleidskader ‘Samen mee(r) doen’. De uitvoeringsregeling en het uitvoeringsprogramma beschrijven hoe het college de uitvoering van de Participatiewet wenst vorm te geven, waarbij het college voortbouwt op de visie en uitgangspunten uit het beleidskader. Hieronder beschrijven we per bestuursperiode de doelen en gewenste effecten/prestaties (indicatoren) die het college benoemt in het beleid voor de uitvoering van de Participatiewet. Doelen 2015-2018 Op 18 november 2014 heeft de gemeenteraad het uitvoeringsprogramma vastgesteld. In het uitvoeringsprogramma staan geen concrete doelen voor de uitvoering van de Participatiewet. Het college omschrijft in dit beleid een algemene doelstelling en de uitgangspunten voor de uitvoering van de Participatiewet.

De algemene doelstelling die het college in het uitvoeringsprogramma benoemt voor de uitvoering van de Participatiewet, is als volgt: ‘Met de Participatiewet beoogt de gemeente Almelo een zo groot mogelijke sociale stijging te realiseren op het gebied van werk voor die inwoners die op dit moment (nog) niet (volledig) zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen voorzien.’12 13 Het college heeft daarmee als visie om ervoor te zorgen dat zijn inwoners zo veel als mogelijk aan het werk zijn. De uitgangspunten die het college hanteert voor het uitvoeringsprogramma, komen grotendeels overeen met de hierboven beschreven uitgangspunten uit het bovenliggende beleidskader. Daarnaast heeft het college één extra uitgangspunt toegevoegd, namelijk: de gemeente gaat ‘[…] zo

9 Gemeente Almelo, Samen mee(r) doen, vanuit vijf dimensies naar één transformatie, p. 41, 2014. 10 De gemeente geeft de volgende definitie van sociale stijging: ‘Sociale stijging betekent dat alle Almeloërs vooruit kunnen komen en

met succes de maatschappelijke ladder kunnen beklimmen.’ 11 Gemeente Almelo, Samen mee(r) doen, vanuit vijf dimensies naar één transformatie, p. 40, 2014. 12 De gemeente hanteert in het uitvoeringsprogramma de volgende definitie van sociale stijging; sociale stijging betekent dat alle Almeloërs vooruit kunnen komen en met succes de maatschappelijke ladder kunnen beklimmen. 13 Gemeente Almelo, Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, p. 11, 28 oktober 2014.

11

veel mogelijk uit van de capaciteiten, mogelijkheden, wensen en talenten van mensen en waar hun kansen op de arbeidsmarkt liggen.’ 14 In de programmabegroting van 2015 omschrijft het college een aantal strategische doelen ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet. Deze bevatten geen concrete (kwantitatieve) doelen met bijbehorende indicatoren, bijvoorbeeld het aantal te reduceren bijstandsdossiers. Deze strategische doelen zijn: 1. Minder mensen zonder betaald werk; 2. De doelgroepen van de Participatiewet zijn zinvol bezig; 3. De negatieve gevolgen van het leven met een laag inkomen (armoede) terugdringen door het voeren van minimabeleid; 4. Het beroep op uitkeringen terugdringen; 5. Uitkeringen verstrekken.15 Doelen 2019-2022 De uitvoeringsregeling is van kracht van 2019 tot en met 2022. De gemeenteraad heeft in een politieke bijeenkomst op 25 juni 2019 vragen kunnen stellen aan het college over de uitvoeringsregeling, maar heeft deze niet vastgesteld. De uitvoeringsregeling is vervolgens op 16 juli 2019 door het college vastgesteld.16 De raad heeft formeel de omschreven doelstellingen in de uitvoeringsregeling wel vastgesteld, namelijk met het vaststellen van de Perspectiefnota 2019 op 27 juni 2019. In de Perspectiefnota 2019 staan de in de uitvoeringsregeling vermelde doelstellingen voor de uitvoering van de Participatiewet ook.

Het college benoemt in de uitvoeringsregeling vijf strategische doelen voor het programma Economie en Participatie. De uitvoering van de Participatiewet is één van de middelen waarmee de dikgedrukte doelen worden nagestreefd, de andere 2 doelen hebben betrekking op economie. Deze doelen zijn als volgt: 1. In 2022 doen minder Almeloërs een beroep op de bijstand en gaan meer Almeloërs van bijstand naar werk; 2. In 2022 sluiten vraag en aanbod van de regionale arbeidsmarkt beter op elkaar aan; 3. In 2022 zijn meer Almeloërs in staat om in de veranderende arbeidsmarkt aan het werk te komen of te blijven; 4. In 2022 zetten meer Almeloërs zich via vrijwilligerswerk in voor hun stad of buurt; 5. In 2022 is Almelo aantrekkelijker als vestigingsplaats voor bedrijven. Het college concretiseert deze strategische doelen in de Perspectiefnota 2019. Hij benoemt voor elk van de drie (dikgedrukte) strategische doelstellingen die betrekking hebben op de Participatiewet ook operationele doelstellingen met bijbehorende indicatoren: • •

Een betere ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen dan in andere gemeenten (in 2022 naar 1,22%) en minder mensen in de bijstand (in 2022 naar 2200 bijstandsdossiers); Minder mensen terug naar de bijstand (in 2022 naar 20 mensen);

14 Gemeente Almelo, Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, p. 10, 28 oktober 2014. 15

Gemeente Almelo, Programmabegroting 2015, 13 november 2014.

16 Gemeente Almelo, College van burgemeester en wethouders, Definitieve vaststelling uitvoeringsregeling Participatiewet 2019-2022,

28 juni 2019.

12

•

Meer bijstandsgerechtigden zetten zich in voor de samenleving (in 2022 naar 70% in de doelgroep “participatie”, voor de doelgroep zorgbehoevenden). 17

Het oorspronkelijke doel van het college was om 2200 bijstandsdossiers te realiseren in 2022.18 Dit doel is tussentijds tweemaal door het college gewijzigd. Zo heeft het college in 2021 de doelstelling voor 2022 aangepast van 2200 naar 2500 bijstandsdossiers. Het college koos hiervoor omdat de in 2019 gestelde doelstelling niet haalbaar en reëel bleek te zijn door onder andere de coronacrisis en de voorspelde economische recessie. Vervolgens bleef de voorspelde economische recessie uit waardoor het college besloot de doelstelling nogmaals aan te passen, namelijk naar 2250 bijstandsdossiers in 2022. Onderstaande tabel 1 geeft een weergave van de doelen die het college zichzelf heeft gesteld. Deze doelen heeft het college omschreven in de uitvoeringsregeling, met uitzondering van het tussentijds gewijzigde doel voor 2022 (oorspronkelijk 2200 bijstandsdossiers). In hoofdstuk 4 beschrijven we in hoeverre het college deze doelen heeft behaald.

Doelstelling bijstandsdossiers19

2019

2020

2021

2022

2500

2350

2250

2250

Tabel 1: Aantal te realiseren bijstandsdossiers in de periode 2019-2022.

Participatiegroepen De mate van ondersteuning tussen inwoners uit de Participatiewet kan sterk verschillen. Gemeenten kiezen er daarom vaak voor om in hun beleid inwoners in te delen in verschillende participatiegroepen (doelgroepenbeleid). Doelgroepenbeleid 2015-2018 Ook de gemeente Almelo onderscheidt in haar uitvoeringsprogramma meerdere participatiegroepen, op basis van de ondersteuningsbehoefte van inwoners die onder de Participatiewet vallen: 1. Mensen die geen ondersteuning nodig hebben en in principe zelfstandig de weg naar een reguliere baan moeten kunnen vinden (participatiegroep 1, naar schatting 10% van de mensen uit de participatiegroep); 2. Mensen die tijdelijke ondersteuning nodig hebben om uiteindelijk zelfstandig werkzaam te zijn in een reguliere baan (participatiegroep 2, naar schatting 40% van de mensen uit de participatiegroep); 3. Mensen die permanente ondersteuning nodig hebben bij het verwerven van een inkomen (participatiegroep 3, naar schatting 10% van de mensen uit de participatiegroep), dit is de doelgroep tegenprestatie; 4. Mensen die ondanks ondersteuning (tijdelijk) niet in staat zijn om (deels) in hun eigen inkomen te voorzien (participatiegroep 4, naar schatting 40% van de mensen uit de participatiegroep), dit is de doelgroep zorg.20

17 Gemeente Almelo, Perspectiefnota gemeente Almelo 2019, 27 juni 2019. 18 Gemeente Almelo, Perspectiefnota gemeente Almelo 2019, 27 juni 2019. 19

Dit aantal is inclusief de dossiers binnen de Inkomensvoorziening voor oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). 20 Gemeente Almelo, Samen mee(r) doen, vanuit vijf dimensies naar één transformatie, 2014.

13

De gemeenteraad stemde op 18 november 2014 unaniem in met het uitvoeringsprogramma. Daarmee stemde de gemeenteraad ook in met het in het uitvoeringsprogramma beschreven doelgroepenbeleid. In het doelgroepenbeleid staat dat de gemeente het re-integratiebudget in wil zetten op participatiegroep 2.21 De gemeente zet niet in op de participatiegroepen met een lange afstand tot de arbeidsmarkt (participatiegroepen 3 en 4). Een uitzondering hierop zijn jongeren tot en met 30 jaar en ouders met kinderen tot 12 jaar uit participatiegroepen 3 en 4; de gemeenteraad besloot om ook re-integratie instrumenten voor deze groepen beschikbaar te stellen.22 Inwoners uit participatiegroep 2 hebben binnen twee jaar perspectief op een ‘reguliere’ baan binnen de arbeidsmarkt. De belangrijkste reden waarom de gemeente het re-integratiebudget inzet op participatiegroep 2, is omdat dit relatief minder (re-integratie)kosten met zich meebrengt dan de inzet op participatiegroepen 3 en 4, en omdat dit naar verwachting relatief hoge opbrengsten heeft in de vorm van duurzame uitstroom naar een baan bij ‘reguliere’ werkgevers.23 De gemeente verwacht van inwoners uit participatiegroep 1 dat zij ‘[…] zelfsturend zijn in het zoeken naar werk’.24 Doelgroepenbeleid 2019-2022 In de uitvoeringsregeling beschrijft de gemeente een andere indeling in participatiegroepen.

Zo heeft de gemeente twee extra participatiegroepen toegevoegd. Het betreft inwoners waarvan de gemeente verwacht dat zij zich mogelijk gaan melden voor een uitkering (‘participatiegroep -1’) en inwoners die zich melden en geen of zeer tijdelijk een beroep doen op een uitkering (‘participatiegroep 0’).25 In tegenstelling tot het uitvoeringsprogramma, omschrijft de gemeente in de uitvoeringsregeling niet (meer) expliciet op welke groep(en) zij haar participatiebudget wil inzetten. In plaats daarvan volstaat de gemeente met de melding: ‘Bij de inzet van het participatiebudget wordt bij voorkeur gewerkt naar duurzame arbeidsplaatsing bij een reguliere werkgever.’26 De geïnterviewde personen binnen de gemeente geven aan dat de gemeente vanaf 2019 niet meer met prioritaire doelgroepen werkte.

2.4

Landelijke wettelijke kaders

De gemeente heeft voor de uitvoering van de Participatiewet te voldoen aan de daarvoor geldende landelijke wettelijke kaders. In deze paragraaf omschrijven we de wettelijke kaders die van toepassing zijn op het college en de raad voor de uitvoering van de Participatiewet, en in hoeverre de gemeente Almelo aan deze kaders voldoet. Verantwoordelijkheden college De verantwoordelijkheden van het college ten aanzien van de Participatiewet staan omschreven in artikel 7 van de Participatiewet. De verantwoordelijkheden van het college zijn als volgt: 1. Ondersteuning bij arbeidsinschakeling. De gemeente dient ervoor te zorgen dat mensen met een arbeidsbeperking een plek op de arbeidsmarkt kunnen vinden. De Participatiewet geeft gemeenten een aantal instrumenten waarmee zij mensen met een arbeidsbeperking kunnen ondersteunen, waaronder bijvoorbeeld 21 Gemeente Almelo, Raadsvoorstel Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, 18 november 2014. 22 Gemeente Almelo, Raadsvoorstel Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, 18 november 2014. 23 Gemeente Almelo, Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, 28 oktober 2014. 24

Gemeente Almelo, Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, p. 16, 28 oktober 2014.

25 Gemeente Almelo, Uitvoeringsregeling Participatiewet 2019-2022, 24 mei 2019. 26 Gemeente Almelo, Uitvoeringsregeling Participatiewet 2019-2022, p. 7, 24 mei 2019.

14

loonkostensubsidie, beschut werk en loondispensatie voor werkgevers die mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen. Gemeenten bepalen zelf welke instrumenten zij wanneer inzetten. Voldoet het college? Het college van Almelo maakt gebruik van verschillende instrumenten om mensen met een arbeidsbeperking te ondersteunen. In het uitvoeringsprogramma en de uitvoeringsregeling omschrijft het college van welke instrumenten hij wanneer gebruikmaakt. In beide beleidsstukken gaat het college uit van de afstand tot de arbeidsmarkt van een inwoner en in hoeverre/welke instrumenten ingezet dienen te worden. De uitvoeringsregeling gaat uit van maatwerk, en dit betekent dat alle instrumenten ingezet kunnen worden als dat bijdraagt aan arbeidsinschakeling. In de uitvoeringsregeling staat een matrix op basis waarvan de gemeente bepaalt welke ondersteuning (de instrumenten) inwoners nodig hebben. Het gaat daarbij om instrumenten als korte opleidingen, werkervaringsplaatsen, loonkostensubsidie en jobcoaching. 2. De verlening van bijstand. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het verstrekken van bijstand. Dit is een uitkering op het niveau van het sociaal minimum. Voldoet het college? De gemeente Almelo verstrekt bijstandsuitkeringen aan inwoners die daar recht op hebben.

Het college omschrijft in zijn uitvoeringsregeling Participatiewet dat hij deze uitkeringen alleen verstrekt aan inwoners die dat echt nodig hebben. 3. Het ontwikkelen en uitvoeren van beleid ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het ontwikkelen van beleid en de uitvoering hiervan voor inwoners om hen een tegenprestatie te laten verrichten om een bijstandsuitkering te ontvangen. Voldoet het college? Het college heeft in 2014 een verordening tegenprestatie opgesteld, welke op 16 december 2014 door de gemeenteraad is vastgesteld. Deze verordening omschrijft hoe lang en welke inwoners wanneer een tegenprestatie moeten verrichten. De verordening is door het college aangepast in 2020 om de mogelijkheden voor de gemeente ‘om een tegenprestatie in te kunnen zetten te verbreden en uitkeringsgerechtigden zelf de gelegenheid te geven om voorstellen te doen voor de invulling van een tegenprestatie’.27 De aangepaste verordening is op 1 september 2020 door de gemeenteraad vastgesteld. De gemeente zet de tegenprestatie ook in de praktijk in; dat betekent dat inwoners onder andere vrijwilligerswerk uitvoeren voor het ontvangen van hun uitkering. Verantwoordelijkheden gemeenteraad Zoals omschreven in artikel 8 van de Participatiewet, is de gemeenteraad verantwoordelijk om bij verordening regels op te stellen.

Een deel van de verordeningen voor de uitvoering van de Participatiewet moest uiterlijk 1 januari 2015 zijn vastgesteld door de gemeenteraad, namelijk regels voor: de tegenprestatie, de individuele inkomenstoeslag en regels voor het opleggen van maatregelen.28 Een ander deel van de verordeningen moest de gemeenteraad uiterlijk op 1 juli 2015 vaststellen, namelijk regels voor:

27

Gemeente Almelo, Raadsbesluit vernieuwde verordening maatschappelijk nuttige tegenprestatie, p. 1, 1 september 2020.

28 Rijksoverheid, Verplichtingen gemeenten Participatiewet, 23 februari 2016. Verkregen op 4 oktober 2022, van:

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet/documenten/publicaties/2016/02/23/verplichtingen-gemeenten

15

• • •

loonkostensubsidie en de loonwaarde; het verlenen van een individuele studietoeslag; het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling; de beschutte werkomgeving, en regels over de wijze waarop mensen met bijstand door de gemeente worden ondersteund, worden betrokken bij de uitvoering van de Participatiewet.

• •

Hieronder een overzicht van wanneer de gemeenteraad de verordeningen heeft vastgesteld: • Op 16 december 2014 vastgesteld door de raad: de Verordening bestrijding misbruik, afstemming en verrekening bestuurlijke boete (waaronder regels voor het opleggen van maatregelen); de Verordening individuele inkomenstoeslag en studietoeslag, en de Verordening tegenprestatie Participatiewet;29 • Op 30 juni 2015 vastgesteld door de raad: de re-integratieverordening Participatiewet.30 Deze verordening bevat regels voor de loonkostensubsidie en loonwaarde, arbeidsinschakeling en voor de beschutte werkomgeving; • De raad heeft geen nieuwe verordening vastgesteld voor het betrekken van cliënten bij de uitvoering van de Participatiewet omdat de gemeente al beschikte over de Verordening cliëntenparticipatie WWB, die voldeed aan de eisen in de Participatiewet.31

2.5

Analyse en bevindingen

In deze paragraaf volgt de analyse van bovenstaande informatie aan de hand van onderstaande normen uit het normenkader: -

Norm: de gemeente heeft de Participatiewet in 2015 geïmplementeerd en dit is goed verlopen;

-

Norm: het beleid bevat gewenste effecten, doelen en prestaties, is SMART-geformuleerd en sluit aan op de (landelijke) wetgeving.

De analyse in de paragraaf leidt tot de bevindingen in het kader aan het einde van de paragraaf. De gemeente is vanaf 1 januari 2015 begonnen met de implementatie van de Participatiewet. De implementatie verliep volgens de meeste geïnterviewden goed. De gemeente volgde voor de implementatie het overkoepelende, door de raad vastgestelde, beleidskader ‘Samen mee(r) doen’ welke de gemeente gebruikte als beleidskader voor de implementatie van de Participatiewet. Het beleid van de gemeente voor de uitvoering van de Participatiewet in de periode 2015-2022, bevat deels doelen. In de periode 2015-2018 volstaat het college met het formuleren van een aantal strategische doelen die zijn vastgesteld in de programmabegroting van 2015 voor de uitvoering van de Participatiewet. Deze doelen zijn niet SMART-geformuleerd, en bevatten dan ook geen concrete indicatoren (prestaties/effecten).

29

Gemeente Almelo, Raadsvoorstel Verordening Participatiewet, 16 december 2014.

30 Gemeente Almelo, Raadsvoorstel re-integratieverordening Participatiewet, 30 juni 2015. 31 Gemeente Almelo, Uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018, 28 oktober 2014.

16

Voor de periode 2019-2022 heeft het college doelen geformuleerd voor de uitvoering van de Participatiewet. Deze doelen zijn SMART-geformuleerd, en bevatten indicatoren die specifiek en goed meetbaar zijn. De doelen hebben onder meer betrekking op realiseren van 2250 bijstandsdossiers in 2022 en dat 70% van de Almeloërs uit de doelgroep zich in 2022 inzetten voor vrijwilligerswerk. De gemeenteraad heeft de vanuit de Participatiewet verplichte regels vastgesteld in verordeningen, en het college voldoet aan de wettelijke verantwoordelijkheden zoals vermeld in de landelijke wetgeving. Daarmee voldoen college en raad aan de landelijke wetgeving voor de uitvoering van de Participatiewet. Bevindingen: ▪

▪ ▪ ▪

De implementatie van de Participatiewet is goed verlopen. De gemeente heeft de Participatiewet in 2015 geïmplementeerd en volgde voor de implementatie van de wet een duidelijk beleidskader/plan (Samen Mee(r) doen). De gemeente heeft voor de periode 2015-2018 doelen vastgesteld in de programmabegroting 2015-2018, maar deze zijn niet SMART-geformuleerd. Voor de periode 2019-2022 heeft de gemeente SMART-geformuleerde doelen met bijbehorende gewenste effecten en prestaties (indicatoren). Het beleid en de taken van het college en de raad sluiten aan op de landelijke wetgeving voor de uitvoering van de Participatiewet.

17

3.

Uitvoering

In dit hoofdstuk gaan we in op de volgende onderzoeksvragen: • Hoe is de uitvoering van de Participatiewet binnen de gemeente Almelo vormgegeven? • Hoe functioneert de samenwerking met Ontplooj ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet? • Hoe ziet de uitvoering eruit vanuit het perspectief van de doelgroep?

In dit hoofdstuk komt de uitvoering van de Participatiewet aan bod. Allereerst wordt kort ingegaan op hoe de uitvoering is georganiseerd en worden de taken en verantwoordelijkheden (in zijn algemeenheid) besproken. Vervolgens bespreken we de uitvoering en komt het perspectief van de doelgroep aan bod. Ten slotte volgt een analyse van deze feitelijke informatie aan de hand van de normen uit het normenkader. Hieruit volgen onze bevindingen.

3.1

Uitvoering

De praktische inrichting van de uitvoering geeft het college vorm door middel van het uitvoeringsprogramma Participatiewet 2015-2018 en de uitvoeringsregeling Participatiewet 20192022. Het betreft kaders voor onder meer de participatie, re-integratie, handhaving en tegenprestatie.32 De uitvoering van de Participatiewet valt onder de afdeling Uitvoering Sociaal. Uitvoeringsorganisatie Ontplooj (voorheen: Soweco) voert via een dienstverleningsovereenkomst (hierna: DVO) de Wsw en beschut werk uit. Uitvoering Sociaal is er als centrale uitvoerende eenheid voor verantwoordelijk dat de inwoners die een aanvraag doen op een uitkering op grond van de Participatiewet zoveel mogelijk naar (regulier) werk geleid worden, vanuit het beleidsprincipe: werk boven uitkering.33 Indien dat niet lukt, biedt Uitvoering Sociaal inwoners een vangnet in de vorm van een uitkering.

3.2

Verandering organisatievormen

De uitvoering van de (verschillende onderdelen van de) Participatiewet heeft verschillende veranderingen in werkvormen meegemaakt. De veranderingen in werkvormen vanaf 2014 tot en met 2022, inclusief de belangrijkste gevolgen, staan hieronder weergeven in figuur 2. Hieronder bespreken we de veranderingen aan de hand van deze tijdlijn.

32 Gemeente Almelo, Uitvoeringsregeling Participatiewet 2019-2022, 24 mei 2019. 33 Gemeente Almelo, Lokaal Inrichtingsplan Wsw, 15 december 2021

.

18

Figuur 2: Tijdlijn uitvoering (en beleid)

Soweco NV voert Wsw uit Vanaf 1969 is Soweco belast met de uitvoering van de Wsw en opgericht op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) voor de gemeenten Almelo, Hellendoorn, Rijssen-Holten, Tubbergen, Twenterand en Wierden. Vervolgens is in 1998 Soweco NV opgericht en vanaf toen werd de vennootschap operationeel als uitvoeringsorganisatie voor de Wsw. Soweco voerde (re)integratiewerkzaamheden uit voor mensen met een afstand tot de reguliere arbeidsmarkt door onder andere het aanbieden van ontwikkelings-, opleidings- en activeringstrajecten. Uitvoering Participatiewet naar gemeenten Met de invoering van de Participatiewet in 2015 hebben het Rijk en provincies de uitvoering van de wet overgeheveld naar de gemeenten. Het college heeft in het uitvoeringsprogramma voor het eerst beschreven hoe hij uitvoering wenst te geven aan de Participatiewet. Vervolgens heeft het college verordeningen opgesteld welke door de gemeenteraad zijn vastgesteld (zie paragraaf 2.4). Op basis van de kaders in het uitvoeringsprogramma heeft het college aanpassingen doorgevoerd in de uitvoering. Denk hierbij aan aanpassingen van werkprocessen en de aansturing van Soweco. In het uitvoeringsprogramma heeft de gemeente de doelgroep onderverdeeld in vier participatiegroepen met de in te zetten instrumenten.

De gemeente kreeg door de Participatiewet te maken met verschillende doelgroepen, waarbij sommige cliënten verder van de arbeidsmarkt stonden dan andere. De gemeenteraad koos er in het (doelgroepen)beleid voor om te streven naar een zo hoog mogelijke uitstroom van cliënten (en zo min mogelijk instroom). Dit betekende concreet dat het college in de uitvoering in diende te zetten op de groep cliënten met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt (de gemeente heeft gekozen voor een definitie van: ‘minder dan twee jaar in de bijstand’). De geïnterviewden geven aan dat de keuze voor deze prioritering te maken had met de bestaande financiële tekorten in de uitvoering. Door de tekorten was het onmogelijk om iedere cliënt passende ondersteuning te bieden. De prioritering had ook te maken met de beperkte opnamecapaciteit van de arbeidsmarkt. Dit had in de uitvoering tot gevolg dat bepaalde cliënten niet of minimaal werden ondersteund. Daarnaast heeft de gemeente aangegeven dat de situatie van de arbeidsmarkt destijds ongunstig was: er was te weinig werk en bijstandsgerechtigden 19

concurreerden met elkaar. Daarnaast is met het overhevelen van de Participatiewet naar gemeenten de Wsw verdwenen en konden er vanaf 2015 geen inwoners meer de Wsw instromen. Ook inwoners die met een Wsw-indicatie op de wachtlijst stonden konden niet meer instromen. Zij kwamen in aanmerking voor een uitkering.34 Het college bleef echter wel verantwoordelijk voor de toeleiding naar werk van mensen met een arbeidshandicap én voor het bieden van passend werk voor de huidige SW-medewerkers. De gemeenteraad wilde daarom Soweco liquideren en een lokale uitvoeringsorganisatie inrichten. Beslissing liquidatie GR Soweco Binnen de Gemeenschappelijke regeling (GR) ging het idee om Soweco te liquideren steeds meer leven. De bij de GR betrokken gemeenteraden bespraken de eventuele opheffing van Soweco, en in juni 2020 stemden de gemeenteraden van Almelo, Hellendoorn, Rijssen-Holten, Tubbergen, Twenterand en Wierden in met de liquidatie van de GR Soweco, en besloten daarmee ook tot liquidatie van Soweco NV.35 De gemeenteraden wilden meer controle hebben op de uitvoering, mede doordat financiële tekorten ontstonden. Daarnaast hadden de gemeenteraden meer behoefte aan verdere flexibilisering van de gemeentelijke dienstverlening. Ook speelde mee dat de gemeente de krimp van het aantal SW-medewerkers niet volledig kon compenseren met instroom uit de doelgroep van de Participatiewet.

Na het besluit om Soweco NV te liquideren heeft de gemeenteraad van Almelo ervoor gekozen om vanaf 2021 de uitvoering van de Wsw onder gemeentelijke verantwoordelijkheid te brengen en deze te integreren binnen de eenheid Uitvoering Sociaal.36 Ook zijn de SW-medewerkers in dienst gekomen bij de gemeente Almelo. Uitvoering Participatiewet naar wijkteams De gemeenteraad heeft in de vergadering van 27 juni 2019 een motie aangenomen om over te gaan tot de definitieve implementatie van de wijkgerichte aanpak van het Sociaal Domein.37 Het college heeft de motie overgenomen en in uitvoering gebracht. Dit had als gevolg dat de gemeente eerst een pilot uitvoerde voor de wijkgerichte aanpak, welke leidde tot de invoering van de wijkgerichte aanpak. Op 1 maart 2020 startte de gemeente met de ‘Wijkgerichte Toegang Sociaal Domein’. Het college verdeelde de gemeente in zes wijkteams, waarin hij de uitvoering van drie verschillende wetten (de Wmo, Jeugdwet en de Participatiewet) integreerde. Voor de uitvoering van de Participatiewet werden ook de werkcoaches door het college verdeeld over de wijkteams. Daarmee viel het gezamenlijke, op één locatie opererende team van werkcoaches weg en de specialistische kennis voor specifieke doelgroepen van de Participatiewet. De intake werd in de wijkteams niet door werkcoaches gedaan, maar door intakers. De functie van intaker was nieuw.

Een intaker beoordeelt welke hulpvragen met algemene voorzieningen kunnen worden opgelost.38 De werkzaamheden van de werkcoaches binnen de wijkteams bleef hetzelfde: inwoners ondersteunen bij het vinden en behouden van werk, en hen begeleiden naar (regulier) werk. De achterliggende gedachte van het college voor de wijkgerichte uitvoering was dat de uitvoering dichter bij de inwoners zou komen te staan om hen sneller te kunnen voorzien van passende ondersteuning. 39 Liquidatie Soweco Op 30 april 2021 is het liquidatieplan door het Algemeen Bestuur (hierna: AB) van de GR vastgesteld. Het AB besloot om de gemeenteraden van de aangesloten gemeenten per kwartaal van een

34 Rijksoverheid, Gevolgen Participatiewet. Verkregen op 10 oktober 2020 van:

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/participatiewet/gevolgen-participatiewet 35 Het College van B&W, Raadsbrief: Voortgang afbouw/opbouw uitvoering Wsw, 10 november 2020. 36 Het College van B&W, Inrichtingsplan NUO en concept statuten NUO, 16 februari 2021. 37 Gemeente Almelo, Jaarverantwoording 2020, bijlage 3, 22 juni 2021. 38 Gemeente Almelo, Jaarverantwoording 2020, 22 juni 2021. 39 Verwey-Jonker Instituut, Transformatie binnen het sociaal domein van de gemeente Almelo, mei 2018.

20

rapportage over de voortgang van de liquidatie te voorzien.40 Op 11 april 2022 is het liquidatieverslag gedeponeerd door de liquidator bij de Kamer van Koophandel en twee maanden daarna is de liquidatie definitief geworden.41 Soweco NV is toen juridisch opgehouden te bestaan. Oprichting Ontplooj Een van de redenen dat Soweco NV is opgeheven, is omdat de gemeenteraad van Almelo op lokaal niveau invulling wilde geven aan de uitvoering van de Participatiewet. Uiteindelijk heeft het college een definitief besluit genomen om een nieuwe uitvoeringsorganisatie op te richten: Stichting Ontplooj.42 Dit gebeurde nadat de gemeenteraad meermaals in de gelegenheid is gesteld om wensen en bedenkingen mee te geven aan het college. Ontplooj zorgt aan de hand van een DVO voor de uitvoering van de Wsw en beschut werk. In de nieuwe uitvoeringsorganisatie Ontplooj zijn ook werkgeverstaken voor de Wsw georganiseerd en gemeenten kunnen dienstverlening voor de doelgroep van de Participatiewet inkopen. Via een DVO nemen ook de gemeenten Twenterand, Tubbergen en Wierden diensten af van Ontplooj, waaronder voor de uitvoering van beschut werken, training, begeleiding en opleiding.43 Deze werkzaamheden en diensten worden uitgevoerd door werkleiders, consulenten en arbeidsdeskundigen die werkzaam zijn bij Ontplooj. Deze personen werkten eerst bij Soweco en zijn nu formeel bij de gemeente Almelo in dienst.

Het personeel van Ontplooj is dus niet wezenlijk anders dan het personeel van Soweco. De gemeente Almelo houdt vanuit haar eigenaarsrol door middel van twee bestuurders uit de ambtelijke organisatie toezicht op Ontplooj. De opdrachtgeversrol ligt bij het hoofd van Uitvoering Sociaal. Uitvoering Sociaal draagt de verantwoordelijkheid voor de diensten die de gemeente uitbesteedt aan Ontplooj. Ontplooj en Uitvoering Sociaal geven gezamenlijk invulling aan de ondersteuning van de lokale arbeidsmarkt door bijvoorbeeld inwoners van de gemeente individuele begeleiding of jobcoaching aan te bieden of door te fungeren als vangnet. De werkcoaches blijven verantwoordelijk voor de regievoering op de werkzoekenden die de gemeente doorverwijst naar Ontplooj. Dit vraagt daarom om een intensieve samenwerking tussen de gemeente en Ontplooj. In de DVO tussen de gemeente Almelo en Ontplooj staan afspraken over de inhoud en kwaliteit van specifieke trajecten of verzoeken vanuit de Participatiewet. De DVO bevat afspraken voor de uitvoering (voornamelijk van de Wsw), resultaatafspraken en een verwerkersovereenkomst. Ook staan in de overeenkomst afspraken over de vergoeding die de gemeente betaalt voor de uitvoering van diensten door Ontplooj. De gemeente Almelo kan gebruik maken van de specialistische kennis van Ontplooj ten behoeve van inwoners die gebruik maken van de Participatiewet.

Daarnaast kan Ontplooj bijdragen leveren aan het begeleiden van inwoners naar zo regulier mogelijk werk of onderdelen van re-integratietrajecten uitvoeren voor de werkcoaches van de gemeente. Ontplooj kan namens de gemeente Almelo beschut werken, werken op locatie en individuele en groepsdetacheringen uitvoeren. De geïnterviewden geven aan dat de gemeenteraad een politieke uitspraak dient te doen over het gebruik van de mogelijkheden van Ontplooj om zo duidelijkheid te creëren over de (toekomstige) taken van Ontplooj. De capaciteit van Ontplooj die is afgestemd op de DVO’s wordt volgens de geïnterviewden minimaal benut. De geïnterviewden benoemen ook dat Ontplooj nog nieuw is en dat de samenwerking met de gemeente zich nog moet vormen. Bij meerdere geïnterviewden binnen de ambtelijke organisatie is onbekendheid met hetgeen Ontplooj voor hen kan betekenen. Er zijn afspraken voor de samenwerking tussen de gemeente en Ontplooj vastgesteld in de DVO. Ontplooj stelt ieder kwartaal voor de gemeente een rapportage op waarin wordt vastgelegd of de 40 Gemeente Almelo, Informeren raad over voortgang liquidatie Soweco groep, 17 mei 2022. 41

Gemeente Almelo, Liquidatieverslag, 5 april 2022.

42 Gemeente Almelo, Raadsbesluit ‘’Oprichting NUO’’ (getekend), 22 juni 2021. 43 Gemeente Almelo, Raadsvoorstel: Inrichtingsplan NUO en concept statuten NUO, 16 februari 2021.

21

dienstverlening in lijn ligt met de gestelde doelstellingen.44 In dit kwartaalverslag beschrijft Ontplooj welke diensten zijn afgenomen en welke resultaten bereikt zijn, inclusief de bijbehorende kosten. Omdat de samenwerking zich nog in de opstartfase bevindt heeft dit pas eenmaal plaatsgevonden. Participatiewet pilot centrale uitvoering In 2021 was de ‘Wijkgerichte Toegang Sociaal Domein’ een jaar in uitvoering. Op basis van het aantal bijstandsuitkeringen, en ook door signalen binnen het programma Economie en Participatie, oordeelde het college dat de uitvoering van de Participatiewet binnen de wijkteams niet goed functioneerde. De resultaten van de uitvoering verslechterden (meer dan in benchmarkgemeenten) en overleg en afstemming tussen werkcoaches uit de verschillende wijkteams bleek lastig te zijn. Ook vond door de coronacrisis de informatie-uitwisseling tussen de uitvoerders, management en het bestuur minder frequent plaats. Het college besloot daarom om de uitvoering van de Participatiewet uit de wijkteams te halen en terug te halen naar een centrale aanpak. Op 1 mei 2022 startte het college met een eenjarige pilot om vervolgens te kijken of de resultaten zich verbeteren met een centrale aanpak. De pilot betreft een nieuwe werkwijze waarbij coördinatoren (tijdelijk) zijn aangesteld om meer vakgericht te kunnen aansturen.

3.3

Beleidscapaciteit

De geïnterviewden geven aan dat de gemeente een tekort aan beleidscapaciteit heeft voor de Participatiewet. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente geen duidelijk beleid heeft voor inwoners met een arbeidsbeperking en dat een duidelijk beleidsplan voor uitvoeringsorganisatie Ontplooj ontbreekt. Beleidscapaciteit wordt fragmentarisch ingevuld waarbij soms externen worden ingezet om het capaciteitstekort op te vullen. Het onderzoek uitgevoerd door Berenschot bevestigt dit.45 Het blijkt dat de beleidscapaciteit voor de Participatiewet binnen de gemeente Almelo beperkt is in vergelijking tot gemeenten uit dezelfde ordegrootte.