Tussenrapportage herijking visie op arbeidsparticipatie

Tussenrapportage herijking visie op arbeidsparticipatie Gemeente Zwolle

Versie 2 December 2023

1

Inhoud Voorwoord

3

1 1.1

INLEIDING Scope

4 4

2 2.1 2.1.1

ANALYSE VAN BELEID Analyse van beleid: Conclusie:

5 5 12

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

ANALYSE VAN DATA Cijfers Afdeling Inkomensondersteuning Cijfers Tiem Cijfers SWT Cijfers Doorstroompunt Conclusie

14 15 19 21 21 22

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

ANALYSE PARTICIPATIEKETEN Proces intake en route naar arbeidsparticipatie Afdeling Inkomensondersteuning Tiem Sociaal Wijkteam (SWT) Team IPA Ondernemers en het Werkgeversservicepunt (WSP) Onderwijs Arbeidsmarktbeleid en Zwolle in de regio Conclusie

24 24 25 26 28 30 31 31 32 36

5

AANVRAAG VANGNETUITKERING BUIG

39

6 6.1 6.2 6.3

INNOVATIELAB Inzichten Kernoplossingen Vervolg

41 41 43 45

7 7.1

PERSPECTIEFGESPREKKEN Evaluatie

46 46

8 8.1 8.2 8.3

CONCLUSIES, AANBEVELINGEN & UITGANGSPUNTEN Conclusies Aanbevelingen Uitgangspunten voor visie op arbeidsparticipatie

49 49 50 51

2

Voorwoord De opdracht en het plan van aanpak om te komen tot een herijking van de visie op arbeidsparticipatie zijn in april 2023 geformuleerd. Op basis van die opdracht is begonnen met het verzamelen van informatie, die is gebundeld in deze tussenrapportage. De input voor deze tussenrapportage is verzameld en verwoord in de periode tussen april 2023 en begin oktober 2023. Vervolgens is de rapportage gedeeld met de opdrachtgevers en alle gesproken en betrokken personen, waarna hij is aangepast en aangescherpt in een tweede versie. Deze tweede versie is in december 2023 opgeleverd. De rapportage is daarmee een foto van de stand van zaken tot en met oktober 2023. We raden u aan om het document vanuit die wetenschap te lezen. De beschreven situatie en uitvoeringspraktijk kan daardoor inmiddels op onderdelen anders zijn dan in deze rapportage beschreven. Daarbij kunt u denken aan het verder uitwerken en testen van de werkwijze van het Innovatielab, het afsluiten van de uitvoeringsovereenkomst 2024 met Tiem, waarin prestatie-indicatoren zijn opgenomen, het vergroten van het inzicht in de ondersteuningsvraag door middel van een goede registratie door het SWT, de opdracht om te komen tot lokaal arbeidsmarktbeleid en de samenwerking op het gebied van arbeidstoeleiding van statushouders.

Desondanks staan er nog veel bevindingen, aandachtspunten en conclusies in de tussenrapportage, waar we aan moeten werken. De tussenrapportage dient daarmee als basis voor de herijking van visie op arbeidsparticipatie.

3

1

INLEIDING In de afgelopen jaren is het landschap rond participatie in Zwolle aanmerkelijk gewijzigd. De vormgeving van Sociale Wijkteams en de oprichting van Tiem (waarin de voormalige Wezo en de afdeling WRA1 zijn samengevoegd) hebben gezorgd voor een nieuwe samenstelling van de Participatieketen. De verschillende onderdelen van de Participatieketen werken op dit moment vanuit verschillende opdrachten en afspraken, waarbij de regie, coördinatie en onderlinge samenwerking niet goed verlopen. In 2020 is via het “Actieplan Werken in Zwolle” en via de Hervormingsagenda ingezet op het bevorderen van de samenwerking binnen die keten. Op dit moment ervaren we dat er relatief veel mensen aan de kant staan; ook in deze tijd van een gespannen arbeidsmarkt. Tegelijkertijd zien we ook dat het moeilijk is om voldoende passende werkplekken te vinden voor inwoners die kunnen uitstromen naar de arbeidsmarkt en dat de begeleiding van deze inwoners naar de arbeidsmarkt soms vastloopt. Al deze elementen waren aanleiding voor het college om de Zwolse visie op arbeidsparticipatie tegen het licht te houden en te komen tot een herijking van de visie op arbeidsparticipatie. Hiertoe is in mei van dit jaar een plan van aanpak vastgesteld (bijlage 1). Deze ontwikkeling is ook gedeeld met de gemeenteraad.

1.1

Scope De herijking van de visie spitst zich toe op arbeidsparticipatie en beslaat daarom in de basis de treden 4, 5 en 6 van de Participatieladder. De herijkte visie omvat dus niet de onderwerpen maatschappelijke participatie of inwonersparticipatie. Uiteraard zijn er inhoudelijk veel raakvlakken tussen arbeidsparticipatie en maatschappelijke participatie en is er soms sprake van overlap van beide vormen van participatie op trede 4 van de Participatieladder. Vooral voor de groep inwoners met grote afstand tot de arbeidsmarkt is maatschappelijke participatie belangrijk en zingevend.

1 Afdeling Werk, Re-integratie en Arbeidsontwikkeling

4

2

ANALYSE VAN BELEID Deze tussenrapportage bevat de uitkomsten en conclusies van een aantal analyses, zoals beschreven in het Plan van Aanpak. Daarnaast bevat deze rapportage een aantal richtinggevende aanbevelingen en uitgangspunten. Dit document vormt daarmee de opmaat naar de uiteindelijke herijkte visie op arbeidsparticipatie. Analyses Om te komen tot een goed beeld van de huidige stand van zaken binnen het onderwerp arbeidsparticipatie en binnen de zogenoemde participatieketen, is er een aantal analyses gemaakt en is er gebruik gemaakt van eerder gemaakte analyses. Het doel van deze analyses was om te zien of de huidige beleidskaders volledig zijn, of er witte vlekken zijn of juist conflicterende uitgangspunten en of er actuele ontwikkelingen zijn, die van invloed zijn op het huidige beleid.

2.1

Analyse van beleid: De Zwolse visie op participatie is de afgelopen jaren in een aantal documenten verwoord. De kern van deze visie, die in al die documenten terugkomt, is dat zoveel mogelijk inwoners kunnen participeren; liefst in de vorm van regulier werk. De focus ligt in het beleid dus op participatie door middel van werk. In de meeste van deze beleidsdocumenten wordt gesproken over participatie in brede zin. Zoals gezegd gaat deze herijking over het onderdeel arbeidsparticipatie. Waar mogelijk wordt in de analyses dit onderscheid gemaakt. De basis voor de visie op arbeidsparticipatie wordt nog altijd gevormd door het Kadernota Participatiewet Meedoen mogelijk maken uit 2013. Deze visie is hiervoor al verwoord. “We willen dat zoveel mogelijk mensen zelf in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Participatie, bij voorkeur via werk, zorgt voor sociale, economische en financiële zelfstandigheid. Bovendien draagt participatie bij aan het gevoel van eigenwaarde en aan de sociale cohesie en de economie. Om dit te bereiken streven wij naar een ‘inclusieve arbeidsmarkt”. De ambitie in de Kadernota is om de doelgroep uit de Participatiewet kansen te bieden binnen de reguliere arbeidsmarkt. Waar arbeidsparticipatie geen optie is, wordt ingezet op maatschappelijke participatie.

“Waar mensen (tijdelijk) geen werk hebben, zetten we in op het vergroten dan wel het behouden van competenties”. Om uitvoering te geven aan het beleid uit de Kadernota is een ‘Uitvoeringsprogramma Participatiewet ‘Meedoen mogelijk maken’ vastgesteld (2014), waarin is beschreven hoe de uitgangspunten in de praktijk vormgegeven konden worden en hoe het samenspel met de verschillende andere actoren in Zwolle er uit zou kunnen zien. In de Kadernota en het Uitvoeringsprogramma is de tijdgeest leesbaar. Er wordt veel verantwoordelijkheid neergelegd bij de inwoner zelf en er wordt een bepaalde mate van wederkerigheid verwacht. Nadien is er geen nieuw beleid geformuleerd rond de uitvoering van de Participatiewet, waardoor de Kadernota en het Uitvoeringsprogramma feitelijk nog steeds het vigerende kader vormen. 5

De Visie Sterke Sociale Basis in Zwolle uit 2020 heeft ook aandacht voor het onderdeel arbeidsparticipatie. Als een van de doelen is geformuleerd: inwoners zijn (zo veel en zo lang mogelijk) zelfstandig, zelfredzaam en participeren (bij voorkeur in betaald werk). Dit doel valt onder de ambitie dat ‘inwoners betekenisvolle sociale contacten en daginvulling hebben’. Vanuit de sociale basis is derhalve ook aandacht voor het toeleiden van inwoners naar (betaald) werk. Daarmee is ook de sociale basis een belangrijke toegang tot mogelijke trajecten naar werk, waarbij de termijn waarop iemand de stap naar betaald werk kan zetten kan variëren. In de Raadsnota Op weg naar een Inclusieve Arbeidsmarkt uit 2015 wordt het maatschappelijk resultaat van de Zwolse inzet centraal gesteld. We willen mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt mee laten doen en dat het liefst via een baan bij een reguliere werkgever. Hiervoor streven we naar een optimale aansluiting tussen onderwijs, overheid, werkgevers en werkzoekenden, zodat zoveel mogelijk kwetsbare mensen aan het werk kunnen in bestaande en nieuwe banen. Een inclusieve arbeidsmarkt, waarbij onderwijs en overheid optimaal ondersteunend zijn aan de ontwikkeling van werknemers en aan de vraag van werkgevers.

In de Informatienota Evaluatie en Opdrachtscenario’s Tiem uit 2021 zijn de uitgangspunten uit de hierboven genoemde raadsnota uit 2015 door de gemeenteraad herbevestigd. De gezamenlijke opgave is en blijft het realiseren van de inclusieve arbeidsmarkt met én bij werkgevers. In de Stimuleringsaanpak Impact Ondernemen 2020 – 2022 staat dat gemeente Zwolle samen met ondernemers werkt aan een inclusieve arbeidsmarkt. In het document staat beschreven welke acties er gezamenlijk opgezet gaan worden. In het vervolg op deze aanpak “Stimuleringsaanpak 2023 – 2025 staat dat de versnippering van beleid en de diversiteit aan organisaties die betrokken zijn bij het uitvoeren van maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie het voor werkgevers lastig maken om mensen kansen te bieden om zich te ontwikkelen op de werkvloer. Dit moet opgelost worden. De afdeling Inkomensondersteuning is verantwoordelijk voor de uitvoering van een belangrijk onderdeel van de Participatiewet; namelijk inkomensondersteuning. De betaling van de bijstand en alle bijbehorende activiteiten (ontheffingen, handhaving, actualisatie situatie) worden uitgevoerd door de afdeling Inkomensondersteuning. Voor de uitvoering van deze taken is geen opdracht geformuleerd.

Daarnaast wordt het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) uitgevoerd door het Regionaal Bureau Zelfstandigen, dat opereert voor 12 gemeenten in de regio en dat voor de gemeente Zwolle qua aansturing is ondergebracht bij de afdeling Inkomensondersteuning. De afdeling Inkomensondersteuning doet de eerste intake van inwoners die een uitkering aanvragen. In dat proces wordt vastgesteld of de betreffende inwoner inderdaad recht heeft op een uitkering (rechtmatigheid) en wordt die inwoner vervolgens doorgeleid naar Tiem (bij een relatief korte afstand tot de arbeidsmarkt) of naar het Sociaal Wijkteam (bij een relatief lange afstand tot de arbeidsmarkt. Hierbij kijkt SWT vervolgens ook naar de omvang van de ondersteuningsvraag). Het Regionaal Bureau Zelfstandigen ondersteunt 6

zelfstandig ondernemers die financiële problemen ervaren of met hun bedrijf willen stoppen en inwoners die vanuit een uitkering een eigen onderneming willen starten. Sociaal werk- en Ontwikkelbedrijf Tiem voert voor de gemeente Zwolle de Participatiewet en Wet Sociale Werkvoorziening uit, voor wat betreft het begeleiden en ontwikkelen van mensen die daartoe in staat zijn naar betaald werk en het al dan niet met andere organisaties ontplooien van activiteiten ter realisering van het doel. Die opdrachten zijn vastgelegd en nader gespecificeerd in de statuten van Tiem en in de uitvoeringsovereenkomst met Tiem. De huidige uitvoeringsovereenkomst met Tiem loopt tot eind 2024. Daarnaast voert Tiem voor de gemeente Zwolle een aantal taken uit op het gebied van de Wet Inburgering 2022. Hierover meer onder het kopje Wet Inburgering. Het Sociaal Wijkteam (SWT) speelt een belangrijke rol in het Uitvoeringsprogramma Kadernota Participatie Meedoen mogelijk maken uit 2014. In dit programma is de rol van het SWT als volgt verwoord. “In dit beleid is een belangrijke rol weggelegd voor het Sociaal Wijkteam. Door SWT wordt vanuit een integrale blik en vanuit meerdere levensgebieden gekeken op welke wijze de uitkeringsgerechtigde inwoner het beste kan participeren. In eerste instantie richting werk.

Mocht dit (nog) niet mogelijk zijn, dan wordt gekeken naar andere vormen van maatschappelijke participatie. Dit alles gebeurt via een persoonlijk actieplan.” In 2023 is er gewerkt aan een hernieuwde opdracht voor het SWT, die inmiddels door het college is vastgesteld en met de raad is besproken. In deze hernieuwde opdracht wordt de doelgroep van het SWT afgebakend t/m trede 4 van de Participatieladder. In de opdracht komt de focus op werk, zoals genoemd in het beleid uit 2013, niet heel sterk terug. De opdracht van SWT is afgebakend t/m trede 4 van de Participatieladder. Inwoners die zich op trede 5 en 6 bevinden, worden doorgeleid naar Tiem. In de opdracht is opgenomen, dat participatievragen als onderdeel van de integrale intake van het SWT in beeld worden gebracht. Wanneer de ondersteuningsvraag van een inwoner bij het SWT betrekking heeft op de Participatiewet, ervaart SWT geen dwingend kader. Dus wanneer de inwoner aangeeft geen behoefte te hebben aan ondersteuning door SWT, moet SWT dit respecteren. Dit een belangrijke belemmering. In het Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Samen naar een waarde(n)volle toekomst’ heeft het college een aantal ambities en acties opgenomen met betrekking tot werk en participatie.

Zo wil het college blijven inzetten op perspectiefgesprekken, startbanen, participatietrajecten en maatwerk om mensen beter te begeleiden naar participatie en werk en wil het college de samenwerking tussen overheid, onderwijs en bedrijfsleven continueren. “In een inclusieve stad heeft iedereen de mogelijkheid om mee te doen. Bijvoorbeeld door het hebben van een baan of het doen van vrijwilligerswerk. We hebben nadrukkelijk oog voor de mensen die al langere tijd in de bijstand zitten. Via perspectiefgesprekken met deze groep kijken we wat nodig is om deze inwoners te laten participeren. Bijvoorbeeld met startbanen om vervolgens door te stromen naar regulier werk. We hebben ook oog voor de mensen voor wie de stap naar een vaste baan te groot is. Ook zij hebben recht 7

om deel te nemen aan de Zwolse samenleving. De trajecten om de participatie te bevorderen zijn niet vrijblijvend. Aandachtspunt vormen de statushouders die niet onder de nieuwe inburgeringswet vallen (de zogenoemde Ondertussengroep)” Perspectiefnota ‘24 - '26 juni '23 (PPN'24) In de Perspectiefnota ’24 zijn de volgende acties op het gebied van arbeidsparticipatie benoemd: • Inzet op participatiedomein versterken, om duurzame uitstroom naar werk of participatie te bevorderen. • Inzet op inclusieve arbeidsmarkt. • Aandacht geven aan de ontwikkeling van de arbeidsmarkt. • Actieve deelname aan onderwijsregio’s en flexibele arbeidsmarkt. • Regio Zwolle door ontwikkelen: meer samenwerking op thema’s arbeidsmarkt, bereikbaarheid energie en leefomgeving. Uitvoeringskader Wet Inburgering (2021) “Statushouders moeten snel kunnen integreren in de Zwolse samenleving. Dat is waar we als gemeente voor staan en hard aan blijven werken. Dit doen we al sinds 2019 onder de noemer ‘project statushouders’ waarmee we pionierden in de geest van de Wet Inburgering 2021. Op het gebied van participatie is in het beleid het volgende uitgangspunt over het begeleiden van statushouders opgenomen: Participatie staat voorop. We zetten zo snel mogelijk in op het starten van taallessen en begeleiding naar werk.”. Deze uitgangspunten staan opgenomen in het Uitvoeringskader Wet Inburgering uit 2021.

In dat beleidskader is de focus op werk vooral zichtbaar in de B1-route. ”Daarbij is het doel om zelfstandig te participeren in de Nederlandse maatschappij. De inburgeraar heeft dan een toereikend niveau om uit te stromen naar betaald werk of een andere passende vorm van participatie. Eventueel is betaald werk al een optie tijdens het volgen van het taaltraject.” Voortijdig schoolverlaten en jongeren in kwetsbare posities Het Doorstroompunt (voorheen Regionaal Meld- en Coördinatiepunt voortijdig schoolverlaten) is een functie van de gemeente die zich bezighoudt met het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten (vsv). Het doorstroompunt heeft de volgende taken⁴: -

Het registreren en monitoren van jongeren die zonder startkwalificatie het onderwijs verlaten of dreigen te verlaten. Het begeleiden van deze jongeren naar een passende vervolgopleiding, een baan of een combinatie van beide. Het samenwerken met scholen, zorginstellingen, werkgevers en andere partners in het sociaal domein om de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt te verbeteren. 8

-

Het signaleren van knelpunten en kansen in het regionale vsv-beleid en het initiëren van verbeteracties. Het Doorstroompunt draagt dus bij aan het versterken van de sociale basis en de wijkinfrastructuur, het bevorderen van de participatie en zelfredzaamheid van jongeren en het verkleinen van de sociaaleconomische (gezondheids-)verschillen. Sinds 2019 heeft het Doorstroompunt een belangrijke rol gekregen in het realiseren van een sluitend vangnet voor jongeren in een kwetsbare positie (jongeren van praktijkonderwijs, voortgezet speciaal onderwijs en Entree) met een afstand tot de arbeidsmarkt. Het Doorstroompunt is de schakel en de makelaar tussen de verschillende partijen (zoals overheden, onderwijs, sociale partners, partijen in de zorg) met als doel jongeren effectief te begeleiden naar een zo zelfstandig mogelijk bestaan. De inzet van het Doorstroompunt heeft dus ook een belangrijke preventieve component. In het Meerjarenbeleidsplan VSV 2021-2024 Doorstroompunt (RMC) Regio IJsselVecht staat: “de meeste jongeren in deze regio verlaten de school met een diploma en vinden hun weg naar de arbeidsmarkt. Dat geldt helaas niet voor iedereen. De focus ligt op het voorkomen van ongediplomeerde schooluitval. Daarnaast zetten we nu ook in op een zo goed mogelijke en duurzame start van jongeren op de arbeidsmarkt.

Juist ook wanneer zij niet (direct) in staat zijn een startkwalificatie te behalen. Uitgangspunt is dat iedere jongere op school zit, een baan heeft of een traject volgt gericht op leren en werken, waarbij het behalen van een startkwalificatie en het optimaal benutten van het potentieel van de jongere voorop staat. Waar nodig krijgen jongeren in combinatie hiermee een zorgaanbod”. De Vervolgaanpak vroegtijdig schoolverlaters 2020-2024 is een regionaal programma om voortijdig schoolverlaten van jongeren tussen 12 en 23 jaar te voorkomen en te verminderen. Het programma is een samenwerking van elf gemeenten, onderwijsinstellingen, arbeidsmarktorganisaties en zorgaanbieders in de regio IJsselVecht. Het doel is om zoveel mogelijk jongeren een startkwalificatie te laten behalen en hen duurzaam naar werk te begeleiden. Het programma bestaat uit verschillende projecten die aansluiten bij de behoeften en talenten van de jongeren. ¹²³ De contactgemeente voor de vervolgaanpak VSV is Zwolle en de contactschool is het Deltion College. Zij zijn verantwoordelijk voor de uitvoering en de coördinatie van het programma. De samenwerking tussen de partners wordt vormgegeven in de Stuurgroep VSV en de Regiegroep VSV, waarin alle partijen en projecten vertegenwoordigd zijn.

Jongvolwassenen van 23 tot 27 jaar Het begeleiden van jongeren vanaf 23 jaar is formeel geen wettelijke taak voor het Doorstroompunt. Dat Doorstroompunt speelt wel een belangrijke rol bij de overdracht van deze jongeren in de integrale ketenaanpak van onderwijs en gemeenten (zorg en werk en inkomen). Ook monitoring van jongeren in een kwetsbare positie met een afstand tot de arbeidsmarkt behoort nu ook tot de taken van het Doorstroompunt. Het heeft de opdracht 9

om hiertoe een sluitend vangnet te realiseren met partijen uit onderwijs, gemeenten, zorg en arbeid. In de arbeidsmarktregio is er een actieprogramma Perspectief op Werk opgesteld. In dit regionaal actieplan werken publieke en private partijen samen om de kansen op de arbeidsmarkt optimaal te benutten. De uitgangspunten van de arbeidsmarktregio Zwolle (zoals ook beschreven in de Human Capital Agenda) zijn inclusie, wendbaarheid en inzetbaarheid. In de Hervormingsagenda Sociaal Domein, die in 2020 door de raad is vastgesteld, is het uitgangspunt uit de visie uit 2013 opnieuw verwoord. We geloven dat je de meeste voldoening krijgt uit een betaalde baan. Want zingeving, regelmaat, contact met anderen en een stabiel inkomen zijn de basis voor een prettig leven. . In de Hervormingsagenda werd geconstateerd dat het potentieel van inwoners die langs de kant staan zonder werk nog onvoldoende gezien en verzilverd wordt. Daarom is spoor 4 ingericht binnen de Hervormingsagenda: Participatie; potentie verzilveren. De voorgestelde hervormingen om dit probleem te tackelen, zijn als volgt benoemd: • •

•

•

Start aan de voorkant: direct aan de slag bij instromen in de bijstand. We wachten niet af, maar starten zo snel mogelijk met participeren en bewegen richting werk. Integrale toegang: van vele brillen naar dezelfde uitgangspunten. We willen de toegang zo inrichten dat het niet uit maakt waar je aanklopt. Elke toegang werkt vanuit dezelfde visie en als verwijzing nodig is, wordt de inwoner ondersteund tot hij of zij op de goede plek zit. Bieden van laagdrempelige werkplekken waar inwoners zich kunnen ontplooien en waar stapsgewijs wordt gewerkt richting betaalde arbeid. Hiermee wordt de overgang naar betaalde arbeid versoepeld. Denken vanuit de totaaloplossing, waardoor de bedoeling voorop blijft staan in plaats van de regels van het systeem.

In de Hervormingsagenda wordt de doelgroep van het ingezette beleid duidelijk benoemd. We zetten in op de kwetsbare inwoners, voor wie een extra inspanning nodig is om de weg op de arbeidsmarkt weer te vinden. Dat is de groep die zich kenmerkt door één of meerdere van de volgende factoren: laagopgeleid, zwakke positie op de arbeidsmarkt, laag inkomen, hogere leeftijd, geen startkwalificatie, slechte gezondheid en/of eenzaam. Inmiddels bevindt de Hervormingsagenda zich in de afrondende fase en wordt gewerkt aan een Koers Sociaal Domein. Dagbesteding (Doorontwikkeling Goede Dagen & Perspectief 2021) Bij de gewenste beweging die de gemeente Zwolle in Goede dagen & perspectief wil maken, wordt aangesloten bij de vier bewegingen uit de Hervormingsagenda. 10

Voor dit beleid is een indeling op doelgroepen gemaakt: 1. Sociale activatie en herstel 2. Goede dagen: ouderen met pensioengerechtigde leeftijd 3. Perspectief: dagbesteding arbeidsmatige leeftijd. Voor deze notitie zijn de doelgroepen 1 en 3 relevant. De verwachting is dat de doelgroep voor sociale activatie en herstel bereikt en bediend kan worden door de Sociale Basis. Deze doelgroep komt in de meeste gevallen ook nog niet tot arbeidsparticipatie en valt dus grotendeels buiten de scope van deze rapportage. In sommige gevallen kunnen de activiteiten vanuit sociale activatie en herstel wel leiden tot arbeidstoeleiding, waarbij dan veelal sprake is van een lange periode van ondersteuning. Dagbesteding arbeidsmatige leeftijd is gericht op een groep inwoners in de arbeidsmatige leeftijd die (nog) niet in staat zijn om onbegeleid (vrijwilligers)werk te doen, voor wie de invulling van de dag op een arbeidsmatig karakter van meerwaarde is voor een zinvol bestaan en voor wie een beschutte werkplek (nog) een stap te ver is. De plekken voor deze inwoners zijn inclusief waar mogelijk en de nadruk ligt op ‘werk’. Deze vorm van dagbesteding ligt erg dicht tegen Beschut Werk aan.

In het bestek voor de aanbesteding van de Dagbesteding arbeidsmatige leeftijd is opgenomen, dat dagbesteding bestaat uit een groepsaanbod met begeleiding gericht op: - Het bieden van een zinvolle invulling van de dag door middel van het verrichten van maatschappelijk nuttige taken; - Het ontwikkelen van kennis en vaardigheden om waar mogelijk de kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. In dat kader is momenteel de Pilot Tussenwerk actief. Die pilot is een samenspel tussen Tiem (regie en werk-/ontwikkeldoelen), SWT (plaatsing) en dagbesteding (plekken en begeleiding). Uitgangspunt van beleid is dat de grens tussen dagbesteding en participatie voor de inwoner onzichtbaar moet zijn, zodat hij of zij simpel kan switchen tussen verschillende vormen van dagbesteding. Of het participeren van de Participatiewet (Beschut Werk) of vanuit de Wmo (Dagbesteding arbeidsmatige leeftijd) gebeurt, moet niet uitmaken voor de inwoner. Dit beleidsuitgangspunt wordt herhaald in het beleid op het gebied van Sociale activatie en herstel. De beleidsnota zegt: “onder Sociale activatie en herstel zal ook maatschappelijke participatie vallen.

Hiermee creëren we een aanbod dat aansluit op het aanbod van Tiem en het sociaal Wijkteam en de afdeling inkomensondersteuning in de keten van participeren naar vermogen, met zicht op uitstroom naar school of werk waar mogelijk.” Zwolle wil graag dat inwoners vanuit Beschermd Wonen gebruik gaan maken van de mogelijkheden binnen Goede dagen & perspectief. Tot slot is er ook in de Human Capital Agenda 2020-2023 aandacht voor arbeidsparticipatie. In deze agenda wordt de opgave onderverdeeld in drie actiepunten: 11

1. Ondernemers beter laten ondernemen 2. Inwoners van de regio Zwolle een beter perspectief geven op werk (werkgarantie) en talentontwikkeling (leven lang ontwikkelen) en inwoners de gelegenheid te geven op om-, her-, op- of bijscholen en daarbij extra aandacht te hebben voor de talentontwikkeling van mensen die nu nog niet participeren (van werkloosheid naar werk) en van mensen die te maken krijgen met grote shifts op de arbeidsmarkt (van werk naar werk). 3. Het ontwikkelen van een onderzoeksprogramma om de arbeidsmarkt te monitoren en beter inzicht te krijgen hoe hier optimaal op in te spelen (regionaal arbeidsmarktbeleid). Voor deze analyse is met name de tweede opgave relevant. De ambitie is een inclusieve arbeidsmarkt, waarbij iedereen meedoet. De doelen zijn heel concreet geformuleerd op het realiseren van o.a. 2.500 – 5.000 trajecten te realiseren, die zijn gericht op de overgang van werkloosheid naar werk. Daarnaast is er in de ambitie aandacht voor preventie van werkloosheid door in te zetten op een wendbare en veerkrachtige arbeidsmarkt. Hiervoor worden trajecten van werk naar werk ingericht. Tot slot is een doel om 37.000 mensen in staat te stellen om zich te ontwikkelen. 2.1.1

Conclusie: Vanaf 2013 is het uitgangspunt in het beleid van Zwolle, dat werk de meest gewenste vorm van meedoen is. Werk staat voorop en dit uitgangspunt komt, door de jaren heen, in tal van beleidsdocumenten terug. Van dreigende schooluitval tot dreigende werkloosheid; Zwolle wil inzetten op toeleiding naar werk. Dit uitgangspunt is in 2021 nogmaals door de gemeenteraad bevestigd. Uiteraard is er tegelijk ook het besef, dat niet alle inwoners kunnen werken. Om allerlei redenen kunnen inwoners (tijdelijk) geen werk hebben. Ook voor deze inwoners wil Zwolle er zijn en mogelijk maken dat zij kunnen participeren. In het Zwolse beleid wordt veelal niet het onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie, maar wordt participatie als een containerbegrip gebruikt. Toch is in veel gevallen wel te herleiden over welke vorm van participatie het gaat. De scheidslijn tussen deze twee vormen van participatie is het minst duidelijk, wanneer het gaat over dagbesteding en dagbesteding arbeidsmatige leeftijd, maar is inherent aan deze vorm van ondersteuning en zit hem niet in onduidelijkheid in het beleid van Zwolle. Het uitgangspunt rond arbeidsparticipatie is dus helder. De genoemde uitgangspunten uit de Kadernota Participatiewet ‘Meedoen mogelijk maken’ stammen uit 2013, maar toch kunnen we grote delen van dit beleid moeiteloos op de huidige tijd leggen.

In de uitgangspunten is in die zin niet veel veranderd. Wat in de tussenliggende tien jaar wel is veranderd, is de manier waarop we naar onze kwetsbare inwoners kijken. Het mensbeeld uit 2013 is niet hetzelfde als dat in 2023. Niet voor niets is vanuit de rijksoverheid besloten om het traject Participatiewet in Balans in te zetten. Er wordt minder uit gegaan van 12

wantrouwen en meer van vertrouwen. Ook het programma De Menselijke Maat is een resultante van dit gewijzigde mensbeeld. Tot slot is tijdens de analyse van de huidige uitvoeringspraktijk gebleken, dat die niet altijd overeenkomt met een aantal uitgangspunten uit het vastgestelde beleid. Zo lijkt de focus binnen delen van de participatieketen niet altijd te liggen op de mogelijke ontwikkeling richting werk en lijkt de focus binnen de arbeidsmarktregio eerder op beschikbaarheid te liggen dan op inclusiviteit. Ook heeft vastgesteld beleid de afgelopen jaren niet altijd geleid tot helder geformuleerde opdrachten aan uitvoerende organisaties en afdelingen. Hierdoor is op sommige terreinen onduidelijkheid ontstaan over het te voeren beleid en zijn grijze gebieden ontstaan. Meer hierover leest u in hoofdstuk 4: “Analyse van de Participatieketen”.

13

3

ANALYSE VAN DATA Om goed beleid te kunnen voeren en om gerichte inzet te kunnen plegen op het bestand met uitkeringsgerechtigden is het van belang om een goed beeld te hebben van dit bestand. Hoe is het opgebouwd, welke begeleiding krijgen de inwoners op dit moment, waar staan ze op de Participatieladder, welke trends zijn er zichtbaar en wat zijn opvallende zaken? Om dit beeld te creëren zijn er gegevens opgevraagd bij de afdeling Inkomensondersteuning, het Sociaal Wijkteam, Tiem en bij het Doorstroompunt.

Arbeidsparticipatiecijfer Als we kijken naar de mate van arbeidsparticipatie, dan ligt het cijfer voor netto arbeidsparticipatie in Zwolle boven het landelijk gemiddelde. De netto arbeidsparticipatie geeft aan hoeveel procent van de beroepsbevolking ook daadwerkelijk een betaalde baan heeft (ongeacht de arbeidsduur). Werklozen worden hierin dus niet meegerekend. Relatief veel Zwollenaren tussen 15 en 75 jaar hebben dus een betaalde baan. In Zwolle was het cijfer in 2021 73,3%, terwijl het landelijk gemiddelde op 70,4% lag (CBS). De landelijke percentages variëren van 55,9% (Vaals) tot 79% (Urk)..

Uitkeringsdichtheid Verder kunnen de zogeheten uitkeringsdichtheid in Zwolle vergelijken met het landelijke beeld. Hiermee kunnen we de Zwolse cijfers over de uitkeringsdichtheid in perspectief zetten. Dit perspectief helpt bij het beantwoorden van de vraag of in Zwolle relatief veel 14

inwoners een bijstandsuitkering hebben. Deze vraag is recent vaak gesteld, mede doordat Zwolle in 2023 een beroep heeft gedaan op de Vangnetuitkering BUIG. Het aantal uitkeringen per 1000 inwoners in Zwolle ligt iets boven het landelijke gemiddelde van 30 uitkeringen per 1000 inwoners. Het Zwolse cijfer ligt momenteel op 34 uitkeringen per 1000 inwoners. Dat cijfer ligt op het gemiddelde niveau van andere, enigszins vergelijkbare steden qua omvang, bedrijvigheid, regiofunctie en centrumfunctie. In onderstaande grafiek is een vergelijking gemaakt met een aantal andere steden in Nederland. Ten opzichte van steden als Apeldoorn, Breda, Haarlem, Den Bosch en Amersfoort ligt het aantal uitkering per 1.000 inwoners in Zwolle relatief hoog, maar vergeleken met steden als Leeuwarden, Arnhem en Groningen ligt het cijfer beduidend lager. In de landelijke monitor van Berenschot is te zien dat de cijfers in Zwolle al een flink aantal jaren iets hoger liggen dan het landelijke gemiddelde

Uitkeringsdichtheid 60 50 40 30 20 10 0

Le

eu

w a Do rde rd n re ch Zw t Ei o nd lle h De ove n n Am Bos er ch sf En oor sc t he Ar de nh Ha em Ap arle el m do or n Br Gr ed on a in g Al en m er e

300000 250000 200000 150000 100000 50000 0

aantal inwoners

3.1

Aantal uitkeringen x 1000 inwoners

Cijfers Afdeling Inkomensondersteuning Op basis van de cijfers van de Afdeling Inkomensondersteuning is een aantal kerncijfers geformuleerd. Het betreft het aantal verstrekte uitkeringen, de opbouw van het bestand met uitkeringsgerechtigden, de instroom en de uitstroom. Ultimo november 2023 werden er 3583 uitkeringen verstrekt. Dit aantal ligt 23 hoger dan aan het einde van het eerste kwartaal 2023. Er is dus een zeer lichte stijging waarneembaar. Uitkeringsvorm: Het overgrote merendeel van de verstrekte uitkeringen betreft een basisuitkering voor inwoners van 21 jaar en ouder. Ook is te zien dat een deel van de uitkeringen verstrekt wordt aan inwoners die in een intramurale setting verblijven. 15

Uitkering

Aantal dossiers

Basis Personen 21 jaar.tot AOW

3134

Basis Personen jonger dan 21

100

Basis Personen in Inrichting

222

IOAW

110

IOAZ

12

Krediethypotheek

5

Totaal

3583

Leeftijdsopbouw: De leeftijdsopbouw van het bestand vertoont een vrij logisch beeld. Het aantal uitkeringen neemt toe, naarmate de leeftijd toeneemt. Dit o.a. is te verklaren door het feit dat de afstand tot de arbeidsmarkt relatief groter wordt, wanneer mensen ouder worden. Bovendien is het voor mensen boven de 56 jaar lastiger om een plek op de arbeidsmarkt te vinden.

Gezinssamenstelling: De tabel over het type huishouden laat zien dat het overgrote merendeel van de inwoners met een uitkering alleenstaand is. Dit past bij het landelijk beeld. Gedurende het jaar 2023 is het aantal verstrekte uitkeringen aan alleenstaanden nog verder toegenomen (stijging van 45 ten opzichte van Q1 2023) De groepen alleenstaande ouders en gehuwden/ samenwonenden zijn qua grootte ongeveer gelijk aan elkaar. Type huishouden

Aantal dossiers

Alleenstaande

2635

Alleenstaande ouder

481

Gehuwd / Samenwonend

467

Eindtotaal

3583

16

Uitkeringsduur: Wat in het oog springt, is het relatief grote aantal inwoners dat een uitkering heeft tussen 5 en 20 jaar. De groep inwoners met een uitkering korter dan 1 jaar is ook groot, maar een groot deel van deze groep stroomt over het algemeen ook vrij snel weer uit de uitkering. In die groep is de afstand tot de arbeidsmarkt nog kort. De groep inwoners, die tussen de 5 en 10 jaar een uitkering heeft is het grootst. Hier is een opvallende piek te zien.

Instroom De cijfers op het gebied van instroom over de laatste 5 jaar laten zien dat de instroom in een bijstandsuitkering varieert tussen 872 en 1131. Daarbij moet meegenomen worden dat corona een effect heeft gehad op de instroom. Die was in de ‘coronajaren’ relatief laag. In de instroomcijfers is de krapte van de arbeidsmarkt terug te zien. De instroom in 2022 was relatief laag ten opzichte van 2018 en 2019. Tegelijkertijd betekent dit dat de afstand tot de arbeidsmarkt voor de groep mensen die in 2022 is ingestroomd ook in tijden van een krappe arbeidsmarkt te groot was en dat zij waarschijnlijk te maken hebben met complexe problematiek.

Instroom 33.5 30.5

27.2 25

24.8 24

2018

2019 Instroom NL

2020

24.6 21.7

24.3 22

2021

2022

Instroom Zwolle

17

De belangrijkste redenen voor instroom zijn: • Verlies andere inkomsten (21%) • Verlies arbeid in dienstbetrekking (17%) • Aflopen WW-uitkering (10%) • Beëindiging studie (9%) • Verhuizing vanuit andere gemeente (10%) • Beëindiging andere bijstandsuitkering (10%) De oorzaken van instroom liggen dus voornamelijk in het verliezen van werk of een andere vorm van inkomsten. Het laatste komt vaak voor bij statushouders, die vanuit de financiering van de COA overgaan naar de Participatiewet. Ook het beëindigen van een studie en verhuizingen vanuit een andere gemeente zijn een veel voorkomende reden van instroom. In mindere mate wordt instroom veroorzaakt door het beëindigen van een relatie, beëindiging van een verblijf buiten Nederland of beëindiging van detentie. Vergeleken met andere gemeenten in Nederland was de instroom in Zwolle in 2022 relatief hoog. In 2021 daarentegen was de instroom beduidend lager dan gemiddeld. Over de laatste 5 jaar genomen is de instroom in de uitkering in Zwolle echter hoger dan gemiddeld in Nederland. In de aanvraag voor de Vangnetuitkering BUIG wordt hier nader op ingegaan. Die uitwerking vindt u terug in de paragraaf 3.7. Uitstroom Ook voor de cijfers over de uitstroom hebben we gekeken naar de periode van de afgelopen vijf jaar.

Daarbij hebben we ook de duur van de uitkering meegenomen, zodat we inzicht krijgen in de mate waarin mensen nog kunnen uitstromen, na een relatief lange periode in de bijstand.

Uitstroom 30 29.7 28.5

28 27.1

2018

2019 NL

26.7 25.4

26.7

2020

2021

25.8 25.5

2022

Zwolle

De belangrijkste redenen voor uitstroom zijn: • Het verkrijgen van arbeid in dienstbetrekking (29%). Daarbij zien we dat dit ook de voornaamste uitstroomreden is, wanneer mensen al geruime tijd een bijstandsuitkering ontvangen. In de groep inwoners met een uitkeringsduur van 10 jaar en langer is het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd de 18

• • •

• •

voornaamste reden voor uitstroom, waarbij het verkrijgen van arbeid in dienstbetrekking echter ook nog steeds een belangrijke reden voor uitstroom is. Verhuizing naar een andere gemeente (16%) Overgang naar een andere bijstandsuitkering (14%) Geen inlichtingen (6%). Een aanzienlijk deel van de uitkeringen wordt beëindigd omdat de betreffende inwoner niet voldoet aan de inlichtingenplicht uit de Participatiewet. Vreemd genoeg is dit ook een reden, wanneer mensen al geruime tijd een uitkering ontvangen. De afgelopen 5 jaar is er een flinke daling zichtbaar in het aantal uitkeringen dat wordt beëindigd vanwege het niet voldoen aan de inlichtingenplicht. In 2020 lag het percentage nog op 14%. Deze cijfers zijn een nadere analyse waard. Aanvang studie (5%). Deze uitstroomreden verdwijnt, wanneer inwoners langer dan 10 jaar een uitkering ontvangen. Het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd (8%). Deze reden neemt logischerwijs toe, naarmate mensen langer afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Hoe langer men in 2023 al gebruik maakt van een uitkering, hoe ouder men immers is.

We zien het aandeel inwoners dat langdurig is aangewezen op de bijstand toenemen. Daardoor wordt het steeds moeilijker om uitkeringsgerechtigden in relatief korte termijn toe te leiden naar de arbeidsmarkt. Het percentage langdurig werklozen is gestegen van 46% in 2014 tot 57% in 2021. Dit signaal wordt ook afgegeven door Tiem en de afdeling Inkomensondersteuning; ook zij merken dat het steeds lastiger wordt om mensen met een uitkering richting de arbeidsmarkt te leiden. Steeds vaker is er sprake van complexe problematiek. Als we de uitstroomcijfers van de afgelopen 5 jaar vergelijken met het landelijk gemiddelde, zien we dat Zwolle relatief lager heeft gescoord dan gemiddeld. In 2022 lag het uitstroomcijfer wel iets hoger dan in de rest van Nederland, maar de jaren ervoor bleef het Zwolse cijfer achter bij het landelijke. In combinatie met de relatief hoge instroom in de afgelopen 5 jaar, is dat een deel van de verklaring, waarom Zwolle al een aantal jaren niet uitkomt met het budget dat het ontvangt voor de BUIG (zie ook paragraaf 3.7)

3.2

Cijfers Tiem Bij het Zwolse sociaal werk- en ontwikkelbedrijf Tiem worden op dit moment circa 1600 inwoners actief begeleid en worden 300 werkenden ondersteund, die met een Loonkostensubsidie aan de slag zijn bij werkgevers. Daarnaast is er een kleine groep inwoners die wel een intake heeft gehad, maar nog niet wordt begeleid. Tot slot is er een groep inwoners (94), waarvan Tiem inschat dat de stap naar werk niet realistisch is. Deze mensen stromen vanuit Tiem door naar het Sociaal Wijkteam (SWT). Tiem begeleidt momenteel 286 statushouders, die onderdeel vormen van de hiervoor genoemde groep. Vanwege de forse toename van het aantal aangemelde statushouders, kunnen deze nog niet allemaal meteen worden begeleid en is er een wachtlijst.

19

Leeftijd: Er is een duidelijke piek waarneembaar in de leeftijdscategorie 19-27 jaar. Het aantal cliënten in actieve begeleiding neemt relatief gezien af vanaf de leeftijdscategorieën van 40 jaar en ouder.

In bovenstaande tabel is te zien dat op 18 augustus 2023 29,8% van de kandidaten bij Tiem zich op trede 5 en 6 van de Participatieladder bevond. Met name op trede 5 is veel beweging waarneembaar ten opzichte van de cijfers van 1 januari 2023. We zien echter ook dat veel kandidaten bij Tiem zich bevinden op de treden 1 t/m 3 van de Participatieladder (56,3%), waarbij de groep mensen op trede 1 aanzienlijk is gedaald. De oorzaak voor het feit dat er bij Tiem mensen ondersteund worden die zich bevinden op de treden 1 t/m 3 van de Participatieladder ligt in de zogeheten Perspectiefgesprekken (zie hoofdstuk 7). Door die gesprekken is gebleken dat er binnen de caseload van Tiem ook kandidaten zijn, die nog tijd nodig hebben om door te groeien naar de treden 5 en 6. Tiem heeft kandidaten vanaf 1 januari 2023 ingedeeld op de Participatieladder, waarbij ook een doeltrede is benoemd. Dit is de trede waar kandidaten, volgens de inschatting van Tiem, op termijn uit kunnen komen. We zien dat de inschatting is dat ongeveer driekwart van de kandidaten (74,2%) op termijn naar betaald werk begeleid kan worden. Uitstroom: In totaal stroomden er in 2022 608 mensen uit. Verreweg het merendeel hiervan stroomde uit naar werk (35%) of uit de uitkering (38%). Zoals hiervoor al gememoreerd, stroomden 74 inwoners (12%) uit naar het SWT.

Herinstroom: In 2022 meldden in totaal 175 inwoners zich opnieuw bij Tiem, na eerder te zijn uitgestroomd. Het merendeel van deze zogenoemde herinstroom bevindt zich binnen de doelgroep uitkeringsgerechtigden (58%). Een andere doelgroep die opnieuw instroomde was de doelgroep met een indicatie Afspraakbaan (23%). Deze doelgroepen blijven na uitstroom dus kwetsbaar, waardoor ze soms hun werk weer kwijtraken en opnieuw bij Tiem terechtkomen. Hierbij spelen niet alleen de vaardigheden van de inwoner een rol, maar ook factoren bij de werkgever, die hem of haar in dienst neemt (risicomijding door tijdelijke contracten). Naast de hiervoor genoemde cijfers is Tiem gevraagd om cijfers aan te leveren over opleidingsniveau en samenloop met dienstverlening door het SWT, maar deze gegevens worden door Tiem niet geregistreerd. 20

3.3

Cijfers SWT Op dit moment krijgen 1069 van de 3560 uitkeringsgerechtigden in Zwolle een vorm van ondersteuning door een Sociaal Wijkteam. Dat komt neer op 30% en daarmee is dus bijna 1/3 van de uitkeringsgerechtigden in Zwolle in beeld bij het SWT. Uit de cijfers van het SWT is niet te herleiden hoeveel inwoners er momenteel ondersteuning krijgen op het gebied van maatschappelijke participatie of arbeidsparticipatie. Ook is niet te becijferen hoeveel mensen ondersteund worden door zowel SWT als Tiem. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat het systeem waarmee SWT werkt (Gidso) is ingericht voor de zorgketen en dus veel minder voor participatie. De oorzaak lijkt te liggen in de manier waarop geregistreerd wordt.

3.4

Cijfers Doorstroompunt Het doorstroompunt heeft in het jaar 2021-2022 meer dan 1000 meldingen van voortijdig schoolverlaten behandeld. Meer dan helft van de jongeren zijn terug geleid naar onderwijs of naar arbeid.

1134 jongeren zijn in 2021-2022 door het Doorstroompunt (RMC) gemonitord. 666 jongeren zijn aan het einde van het schooljaar nog steeds in de monitoring van het Doorstroompunt (RMC). Bijna de helft van hen zijn aan het werk met een redelijk tot zelfvoorzienend inkomen (331).

21

Uit de cijfers blijkt dat van de 468 voortijdig schoolverlaters, waarvan de monitoring is beëindigd, 183 jongeren weer zich ingeschreven hebben in het onderwijs. Zij zijn weer begonnen met een opleiding. 171 jongeren zijn 23 jaar geworden. Overdracht van deze groep is van cruciaal belang om jeugdwerkloosheid te voorkomen.

3.5

Conclusie Op basis van de beschikbare cijfers is het lastig om een goed integraal overzicht te krijgen van ons bestand met uitkeringsgerechtigden, waarbij zichtbaar is welke inwoner door welke schakel in de Participatieketen wordt ondersteund. Dit komt deels door het ontbreken van regie, een gezamenlijk systeem of dashboard en door onduidelijkheden in de opdrachten aan de schakels in de Participatieketen, maar ook de wijze van registratie bij die schakels kan beter. Met de gegevens van de afdeling Inkomensondersteuning kunnen we wel een beeld creëren van de samenstelling van het huidige bestand met uitkeringsgerechtigden naar leeftijd, duur van de uitkering, gezinssamenstelling en van de in- en uitstroom. Het is een 22

stuk lastiger om te zien op welke trede van de Participatieladder deze inwoners ingedeeld zijn, door wie zij begeleid worden en of zij nog ondersteund worden. Met name bij het Sociaal Wijkteam was het lastig om gegevens te krijgen over de vorm van ondersteuning die inwoners met een bijstandsuitkering ontvangen. De verschillende schakels in de Participatieketen registreren allemaal in verschillende systemen, waardoor het lastig is om een compleet beeld te genereren en waardoor er niet gezamenlijk wordt geregistreerd op welke trede van de Participatieladder een inwoner zich bevindt, welke stappen een inwoner heeft gemaakt en welke actor in de Participatieketen op dat moment begeleiding of ondersteuning biedt. Zo heeft het de afgelopen jaren kunnen gebeuren, dat een aantal inwoners lange tijd niet gesproken is en dat het nodig was om hier een hersteloperatie op in te zetten, in de vorm van Perspectiefgesprekken Daarnaast is de registratie bij de afdeling Inkomensondersteuning voornamelijk gericht op de rechtmatigheid van het verstrekken van een uitkering. Met andere woorden: er worden alleen gegevens geregistreerd, die noodzakelijk zijn om het recht op een uitkering vast te stellen. Dat betekent dat er bijvoorbeeld niet wordt geregistreerd wat het opleidingsniveau van iemand is of welke andere problematiek er mogelijk speelt.

Ook is er geen gezamenlijke registratie op trede van de Participatieladder. Zowel Tiem als het Sociaal Wijkteam zijn daar wel mee begonnen. Tot slot wordt er door alle schakels in de Participatieketen niet in een gezamenlijk systeem geregistreerd, waardoor het lastig is om eenduidige informatie te verkrijgen. Conclusie: er is nog veel winst te halen in het signaleren van trends en het herkennen van aandachtsgroepen binnen het bestand met uitkeringsgerechtigden. Zo kunnen er op basis van de beschikbare gegevens bepaalde groepen binnen het bestand met uitkeringsgerechtigden worden aangemerkt, waar mogelijk een specifieke benadering kan leiden tot meer uitstroom of een kleinere afstand tot de arbeidsmarkt.

23

4

ANALYSE PARTICIPATIEKETEN

4.1

Proces intake en route naar arbeidsparticipatie Wanneer een inwoner van Zwolle een bijstandsuitkering aanvraagt, wordt deze aanvraag in behandeling genomen door de Afdeling Inkomensondersteuning. Er wordt gekeken naar de rechtmatigheid van de aanvraag (heeft iemand inderdaad recht op een bijstandsuitkering Participatiewet) en er wordt beoordeeld of de betreffende inwoner binnen een bepaalde termijn de stap naar de arbeidsmarkt kan maken. Is dat het geval, dan wordt de inwoner doorgeleid naar Tiem. Is de inschatting dat de stap naar de arbeidsmarkt voor deze inwoner de komende periode te groot is, dan wordt deze doorgeleid naar het SWT. Gedurende dit proces vindt er regelmatig onderlinge afstemming plaats tussen IO, SWT, en Tiem en worden ook geregeld combinaties van ondersteuning gemaakt. Zo kan het ook voorkomen dat kandidaten vanuit Tiem alsnog worden overgedragen aan het SWT, omdat Tiem van mening is dat de betreffende inwoner door SWT beter ondersteund kan worden, alvorens een stap richting de arbeidsmarkt gemaakt kan worden. Het is hierbij belangrijk dat deze beoordeling dus primair wordt gedaan door de afdeling Inkomensondersteuning. Tijdens de analyse van de Participatieketen is de vraag gesteld of de Afdeling Inkomensondersteuning wel de benodigde expertise en voldoende beeld van de inwoner heeft om deze inschatting goed te kunnen maken.

Deze vraag is al eerder geadresseerd en is destijds ondervangen door het leidende principe in te stellen, dat “elke aanvrager een kans moet krijgen om via Tiem aan het werk te komen”. Er wordt dus altijd verwezen naar Tiem, tenzij het overduidelijk is dat er teveel belemmeringen zijn. De afstand tot de arbeidsmarkt wordt dan door Tiem bepaald en niet door de afdeling Inkomensondersteuning. De afgelopen tijd is er echter ook op een andere manier gewerkt. Bijvoorbeeld in het project Zoekperiode Jongeren, waarbij jongeren tot 27 met een bijstandsuitkering zijn benaderd en waarbij IO, SWT, Doorstroompunt en Tiem onderling hun inzet hebben afgestemd. Ook in het Innovatielab is geëxperimenteerd met een intake, waarbij IO, SWT en Tiem gezamenlijk de situatie van inwoners hebben beoordeeld (zie ook hoofdstuk 6). Inmiddels zijn bijna alle jongeren tot 27 op deze manier in beeld gebracht. Tijdens de gesprekken in het kader van de analyse kwam voortdurend de termijn van twee jaar naar voren, die wordt gehanteerd bij de beoordeling of iemand de stap naar de arbeidsmarkt kan maken. Kan iemand binnen twee jaar naar werk begeleid worden, dan gaat deze persoon naar Tiem, vergt de stap naar werk meer dan twee jaar, dan gaat men naar SWT. De termijn van twee jaar waaraan gerefereerd wordt, is echter nergens vastgelegd in beleid of opdrachten.

Toch lijkt deze termijn binnen de participatieketen als een vast gegeven aangenomen te worden. Hij is dus een eigen leven gaan leiden en is diep in het systeem verankerd geraakt.

24

4.2

Afdeling Inkomensondersteuning De afdeling Inkomensondersteuning (IO) is de eerste schakel, waarmee inwoners te maken krijgen wanneer zij een bijstandsuitkering aanvragen. Bij IO wordt allereerst vastgesteld of iemand daadwerkelijk recht heeft op een bijstandsuitkering in het kader van de Participatiewet. Daarmee is IO een belangrijk onderdeel in de uitvoering van de Participatiewet door de gemeente Zwolle. De vraag wat iemand nodig heeft om aan het werk te gaan of anderszins te participeren wordt in deze fase niet gesteld. Zoals hiervoor beschreven wordt bij IO de intake gedaan en wordt beoordeeld of de betreffende inwoner wordt doorgeleid naar Tiem (relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt) of naar SWT (relatief lange afstand tot de arbeidsmarkt). Het is de vraag of binnen de huidige werkwijze wel een goed beeld van de aanvragende inwoner geschetst kan worden, zeker als er ook nog sprake is van een snelle screening (jongeren). Daarnaast is het proces momenteel voornamelijk gericht op het vaststellen van een mogelijk recht op een uitkering. Daarbij ligt de focus niet primair op de mogelijkheden om iemand zo snel mogelijk toe te leiden naar werk. Immers, gedurende het proces om vast te stellen of iemand recht heeft op een uitkering, moet de betreffende inwoner wachten op deze beslissing, alvorens hij of zij wordt doorgeleid naar bijv. Tiem.

Door in dit proces de focus meer te leggen op de mogelijkheden om aan het werk te gaan, kan de gemeente Zwolle meer sturen op de instroom in de uitkering. Voor jongeren onder 27 wordt een andere werkwijze gehanteerd, waarbij jongeren door SWT, Tiem en Doorstroompunt direct gezamenlijk worden opgepakt, wanneer dat zinvol wordt geacht. Verder is er binnen de huidige registratie bij IO geen inzicht in een aantal gegevens, die van invloed zijn op een doelmatige aanpak. De focus bij de registratie ligt op de rechtmatigheid; dat wil zeggen dat alleen dingen worden geregistreerd die noodzakelijk zijn om het recht op een uitkering vast te kunnen stellen. Gegevens als bijvoorbeeld opleidingsniveau worden niet structureel geregistreerd. Ook is er geen beeld van wat inwoners aan het doen zijn. Nadat deze zijn overgedragen aan Tiem of SWT, wordt er door deze organisaties niet gerapporteerd over de stand van zaken. Hierdoor kan het dus gebeuren dat inwoners uit beeld raken binnen de participatieketen of dat inwoners lange tijd niets horen van de schakels uit de participatieketen. De enige zaken waarover wel gerapporteerd wordt, is als een uitkering kan worden beëindigd, als er is vastgesteld dat er handhaving moet plaatsvinden of als er een ontheffing verleend moet worden. Dit laatste onderwerp is overigens ook niet duidelijk in beleid vastgelegd.

Tijdens de gesprekken voor deze analyse kwam ook een aantal bevindingen naar voren vanuit de Afdeling Inkomensondersteuning. -

-

Het bestand van bijstandsgerechtigde inwoners met een lange afstand tot de arbeidsmarkt groeit. Dit past bij het landelijk beeld en is ook verwoord in de aanvraag Vangnetuitkering BUIG. De groep inwoners die zich meldt voor een bijstandsuitkering wordt steeds complexer. Dit wordt mede veroorzaakt doordat de groep inwoners, die voorheen 25

-

-

een beroep kon doen op de Wajong, nu onder de Participatiewet. Deze groep inwoners heeft vaak langjarige ondersteuning nodig en komt wellicht nooit meer uit de bijstand. Ook het aantal jongeren met psychische problematiek neemt gestaag toe. Ook dit is een landelijk beeld, maar in een stad als Zwolle, waar veel studenten (gaan) wonen, is deze ontwikkeling duidelijker zichtbaar. De leeftijdsgroep 40+ wordt groter. Er melden zich veel mensen met een stoornis in het autistische spectrum. Dit vraagt om heel specifieke ondersteuning, die binnen de Participatieketen niet altijd voorhanden is.

De hiervoor geschetste ontwikkelingen leiden ertoe dat het steeds ingewikkelder wordt om bijstandsgerechtigde inwoners op korte termijn te laten uitstromen.

4.3

Tiem In 2021 heeft Radar Advies een evaluatie van Tiem uitgevoerd. De kernvraag in het evaluatieonderzoek was in hoeverre de oprichting van de uitvoeringsorganisatie Tiem heeft geleid tot één effectieve uitvoeringsorganisatie van de Participatiewet en de sociale werkvoorziening. De bevindingen en aanbevelingen uit die evaluatie zijn gedeeld met de gemeenteraad. Een aantal bevindingen uit de evaluatie komt ook nu weer naar voren: -

De positie van Tiem ten opzichte van de gemeente Zwolle en de daaraan verbonden opdracht en governance blijft onduidelijk. In de evaluatie werd daarover gezegd: “het opdrachtgever-opdrachtnemerschap wordt als aandachtspunt benoemd door interne stakeholders. Er is behoefte aan het (blijven) volgen van een duidelijke lijn: wie praat er met wie, waarover? Een belangrijk gevolg van de geschetste onduidelijkheid over de governance is dat Tiem vaak het gevoel heeft dat het niet altijd aan tafel zit als er belangrijke zaken worden besproken. Bij Tiem voelt men onzekerheid en onduidelijkheid over de manier waarop de gemeente Zwolle naar Tiem kijkt. Deze onzekerheid creëert een zekere dynamiek en sentiment binnen Tiem. Daarnaast is het ook voor andere partners niet altijd duidelijk hoe de verhouding tussen Tiem en de gemeente Zwolle, bijvoorbeeld in de vertegenwoordiging bij overlegstructuren.

-

In de evaluatie wordt daarnaast gepleit voor een scherpere opdrachtformulering met ambities, en concrete prestatieafspraken die gemonitord worden. Daarbij is het van belang dat de bekostiging in lijn is met deze ambities”. Dit komt ook terug in de analyse van beleid voor deze notitie. In 2023 hebben de gemeente Zwolle en Tiem aan adviesbureau Berenschot gevraagd om een gezamenlijke systematiek van financiering te toetsen. Deze systematiek zou worden gekoppeld aan een heldere, meerjarige opdracht aan Tiem. Het proces om te komen tot een nieuwe uitvoeringsovereenkomst loopt op dit moment nog. De herijkte visie op arbeidsparticipatie is een belangrijke bouwsteen voor die overeenkomst. 26

-

Tiem heeft veel expertise en kennis en is met name goed in het naar werk begeleiden van inwoners met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Hierbij moet worden opgemerkt dat de expertise en kennis voor de groep statushouders nog niet optimaal is. Hier kan nog een slag in gemaakt worden.

-

Ook zien we dat Tiem relatief veel kandidaten heeft, die zich (al dan niet tijdelijk) op de treden 1 t/m 3 van de Participatieladder bevinden. Bij deze kandidaten is de inschatting dat zij op termijn naar de zogeheten ‘doelpositie’ van trede 5 en 6 van de Participatieladder kunnen doorgroeien. De vraag kan gesteld worden of het tot de kerntaken van Tiem behoort om deze inwoners al te begeleiden op het moment dat zij zich nog op trede 1 t/m 3 van de Participatieladder bevinden. Deze kandidaten zouden immers ook door partijen uit de Sociale Basis of door het SWT ondersteund en begeleid kunnen worden, tot het moment waarop zij trede 5 of 6 van de Participatieladder bereikt hebben.

-

Tiem is goed in de zorg voor SW’ers. De SW’ers zijn relatief lang in dienst bij Tiem, relatief veel van hen zijn gedetacheerd bij werkgevers. De realisatie van het aantal plaatsingen in het kader van de Wet Banenafspraak bij werkgevers met een loonkostensubsidie ligt boven het landelijk gemiddelde. Het aantal plaatsingen van nieuw beschut werk bij of via Tiem ligt wel onder het landelijk gemiddelde.

-

De afstemming tussen Tiem en het gemeentelijke Team Inburgering Participatie en Arbeid (IPA) over het plaatsen en ondersteunen van statushouders kan beter. Ondanks gemaakte werkafspraken is er nog met enige regelmaat onduidelijkheid.

-

de profilering van Tiem kan nog versterkt kan worden als het gaat om herkenbaarheid en onderscheidend zijn in de regio. De rol en inzet van Tiem binnen de arbeidsmarktregio is niet geformaliseerd.

-

Ook Tiem ervaart dat de problematiek van de mensen, die bij hen komen voor ondersteuning en begeleiding, steeds complexer wordt. De komende jaren zullen bijvoorbeeld steeds meer mensen instromen in de Participatiewet, die voorheen onder de Wajong vielen. Niet alleen Tiem ervaart dit, ook de afdeling Inkomensondersteuning schetst dit beeld. Daarmee zal de inzet die we willen plegen op deze groep inwoners de komende jaren groter worden en zal het lastiger worden om mensen op uit te laten stromen naar de arbeidsmarkt of onderwijs.

-

Tiem wordt gezien als betrouwbaar, betrokken en als een open organisatie met veel expertise. Voor de gemeente Zwolle is Tiem de partij die de Participatiewet en de Wet Sociale Werkvoorziening uitvoert.

-

Tiem ziet dat het lastig is om mensen in te delen op de Participatieladder; iets waar men begin 2023 mee is begonnen. Daarbij worden mensen ingedeeld op 27

de huidige trede, maar wordt ook een doeltrede bepaald. Dat is de trede waar kandidaten op termijn terecht kunnen komen. Tegelijkertijd zullen kandidaten tussentijds ook kunnen terugvallen op de Participatieladder. De ene dag is immers de andere niet. De trede waarop kandidaten zijn ingedeeld, zijn dus geen vast gegeven. In de huidige situatie begeleidt Tiem ook kandidaten die zich op de treden 1 t/m 3 van de Participatieladder bevinden, omdat deze kandidaten perspectief hebben op betaalde arbeid. -

Tiem voert voor de gemeente Zwolle ook taken uit op het gebied van de Wet Inburgering 2021, namelijk de zogeheten B1-route, Z-route en Module Arbeidmarkt en Participatie (MAP). Ook hiervoor zijn geen duidelijke opdrachten of doelstellingen geformuleerd. Met name op het gebied van de Z-route leidt dit tot onduidelijkheid in de rollen en taken van Tiem, ten opzichte van de rol van Team IPA. Beide partijen hebben, om deze onduidelijkheden weg te nemen, werkafspraken op papier gezet.

Zoals hiervoor al beschreven leidt het ontbreken van een duidelijke opdracht aan Tiem tot onduidelijkheid. Onduidelijkheid over de groep inwoners die Tiem begeleidt, over doelstellingen, over snijvlakken met andere organisaties en over de governance. De afgelopen jaren heeft Tiem herhaaldelijk bij de gemeente Zwolle aangegeven hierover meer duidelijkheid te willen. Het ontbreken van scherpte in de opdrachtformulering heeft geleid tot het gedeeltelijk zelf invullen van de onduidelijkheden. In het tweede halfjaar van 2023 hebben Tiem en de gemeente Zwolle gezamenlijk gewerkt aan een opdracht aan Tiem voor het jaar 2024, wat heeft geleid tot een uitvoeringsovereenkomst 2024 en een begroting, die is gebaseerd op een nieuwe bekostigingssystematiek en waaraan prestatie-indicatoren zijn gekoppeld.

4.4

Sociaal Wijkteam (SWT) In 2021 is een evaluatie van het Sociaal Wijkteam in Zwolle uitgevoerd. Op het gebied van (arbeids-)participatie kwam daarin een aantal dingen naar voren. “Er is niet genoeg aandacht voor participatie. Binnen de gemeente, inclusief het SWT, bestaat de zorg dat het SWT niet genoeg aandacht en expertise heeft voor interdisciplinair werken op het gebied van participatie. Er is een aantal medewerkers dat gespecialiseerd is in participatie en hulpvragen vanuit dit oogpunt aanpakt. Het gebeurt echter ook dat hulpvragen waarbij kinderen betrokken zijn, met een ‘jeugdhulpbril’ worden bekeken, terwijl inzet op participatie (een deel van) de oplossing zou kunnen zijn”. Dit beeld lijkt in 2023 wel enigszins veranderd te zijn. Een aantal wijkteams is begonnen met contextueel werken, waarbij de hele context van een jongere meegenomen. Daardoor wordt de oplossing voor de problemen van die jongere regelmatig gevonden in volwassenenzorg of participatie en niet in jeugdzorg. Toch wordt het beeld dat de focus bij SWT niet op arbeidsparticipatie ligt in een aantal gesprekken bevestigd. Dat beeld sluit niet aan bij de visie, zoals deze in 2013 is opgesteld en waarin het SWT juist een belangrijke rol is toegedacht in de begeleiding van inwoners naar werk (zie pag. 5). Tegelijkertijd is het de vraag of het voor veel inwoners, die door SWT begeleid worden, 28