rekenkamerrapport 'Betrokken Zwollenaren' - Een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad - rekenkamer Zwolle - maart 2026

Betrokken Zwollenaren Een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

Maart 2026

Voorwoord Op het laatste landelijke congres van de Vereniging van Rekenkamers sprak David van Reybrouck, cultuur­­historicus, schrijver en denker der Nederlanden. ‘De wereld verandert snel’, zo stelt hij, ‘maar de democratie beweegt zich over de snelweg in de postkoets van Thorbecke’. Hij constateert dat ‘het moeilijk is de grote opgaven voor 2060 aan te pakken, als je in 2026 de verkiezingen moet winnen’. Van Reybrouck ziet burger­beraden als een mogelijke oplossing, als ‘raden voor de toekomst’. In maart 2022 besloot de gemeenteraad van Zwolle tot het organiseren van het eerste burgerberaad in Zwolle. 120 gelote inwoners onderzochten tussen november 2023 en mei 2024 ‘hoe Zwolle op een eerlijke manier klimaat­ neutraal wordt in 2040’. Hun 32 adviezen zijn in juni 2024 aangeboden aan de gemeenteraad. Voor de raad ging het om meer dan die adviezen. Zij wilde experimenteren met nieuwe vormen van democratie: is een burgerberaad een manier om mensen zich meer betrokken te laten voelen bij de lokale democratie en meer betrokkenheid van inwoners bij Zwolle te creëren? Of dat met het burgerberaad gelukt is? In elk geval waren er veel mensen in Zwolle betrokken bij het burger­ beraad: belangstellende en ingelote inwoners, organisatoren, ambtenaren, raadsleden en uiteindelijk het college. Als rekenkamer zochten wij alle betrokkenen na anderhalf jaar weer op.

Hoe kijken zij terug op dit democratische experiment, wat ging goed, wat kan beter en smaakt het wellicht naar meer? In dit onderzoek staan de ervaringen van betrokkenen met het Zwolse burgerberaad centraal. Het onderzoek is uitgevoerd met Ipsos I&O. Wij bedanken de onderzoekers Charlotte van Miltenburg en Jaap Bouw­ meester voor de plezierige samenwerking en hun gedegen werk. Met behulp van hun bevindingen komen wij tot onze conclusies en aanbevelingen. Bij een experiment, wat dit burgerberaad voor de raad is, hoeft niet alles direct goed te gaan en staat het leren centraal. En, zo blijkt uit dit onderzoek, naast alles wat goed is gegaan valt er ook nog wat te leren. De mogelijkheden om te leren staan in dit rapport beschreven. Ik rond af met Van Reybrouck. Hij constateert optimistisch dat er op dit moment, ook internationaal, ‘meer kennis is over burgerberaden, dan de hoeveelheid kennis waarmee Thorbecke aan de slag moest bij zijn inrichting van de democratie’. Het Zwolse burgerberaad voegt daar een waardevol experiment aan toe. Ik ben dan ook benieuwd hoe de Zwolse postkoets voortgaat. Namens de Rekenkamer Zwolle, Dirk Jan Droogh (voorzitter)

Leden Rekenkamer: Bert-Jan Buiskool, Ilja Jacobs, Karin Ligthart, Magdaléna Ritmeijer Ambtelijk secretarissen: Evert-Jan Bagerman en Iris Gosemeijer

2 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Aanleiding en doel In maart 2022 ging de gemeenteraad van Zwolle akkoord met het voorstel ‘Experimenten met nieuwe vormen van lokale democratie’. Eén van de voorgestelde activiteiten was het organiseren van een burgerberaad. In het voorstel was voor het burgerberaad het volgende doel beschreven: “Onderzoeken of een nieuwe vorm van lokale democratie een manier is waardoor mensen zich meer betrokken voelen bij de democratie en of je met deze vormen meer betrokkenheid bij Zwolle kunt creëren. Een ander doel is om mensen meer invloed te geven op de besluiten die de gemeenteraad neemt.” Tijdens het beraad, uitgevoerd tussen november 2023 en mei 2024, werden adviezen geschreven door inwoners van Zwolle om de volgende vraag te beantwoorden: ‘Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal voor 2040?’ Op vijf zaterdagen en één (schrijf)avond hebben de deelnemers van het burgerberaad gewerkt aan adviezen voor de gemeenteraad. Vooraf had de gemeenteraad uitgesproken de adviezen te zien als ‘een zwaarwegend advies’. De 32 adviezen van het burgerberaad zijn in juni 2024 aan de gemeenteraad overhandigd. Sindsdien is de gemeente bezig met de opvolging van een selectie van de adviezen. In het ontwerp heeft de gemeenteraad een evaluatie opgenomen. Deze evaluatie was nog niet uitgevoerd.

De reken­ kamer heeft zelfstandig besloten het burgerberaad te evalueren. De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar hoe betrokkenen1 het burgerberaad hebben ervaren. Ook is onderzoek gedaan naar het proces van het burgerberaad, of de doelstelling is gehaald en wat de invloed is geweest. Als laatste is onderzocht wat de raad en de gemeente kunnen leren van het eerste Zwolse burgerberaad. Onderzoeksbureau Ipsos I&O heeft dit onderzoek voor de rekenkamer uitgevoerd. Het onderzoek vond plaats van augustus 2025 tot november 2025. Ipsos I&O heeft eerst documenten bestudeerd en gekeken hoe in de media over het burger­beraad is gesproken. Vervolgens hebben de onderzoekers deelnemers aan het burgerberaad gevraagd een vragen­lijst in te vullen. Tot slot zijn interviews afgenomen bij deelnemers, ambtenaren, raadsleden en bestuurders die betrokken waren bij het plan, de uitvoering en de opvolging van het beraad. Op basis van het rapport van bevindingen van Ipsos I&O komt de rekenkamer tot deze samenvatting, conclusies en aanbevelingen.

1. Deelnemers, gespreksleiders, ambtenaren, raadsleden en bestuurders.

3 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

Samenvatting, beantwoording centrale onderzoeksvraag

De volgende onderzoeksvraag stond in dit onderzoek centraal:

Hoe hebben betrokkenen het burgerberaad ervaren, hoe verhouden deze ervaringen zich tot het doel van het initiatiefvoorstel en welke lessen kunnen worden getrokken uit het Zwolse burgerberaad?

De gemeente Zwolle is serieus aan de slag gegaan met de opzet van het burgerberaad. De gemeenteraad ging akkoord met het ontwerp. De loting van deelnemers was zorgvuldig. Voor veel deelnemers, gespreksleiders en ambtenaren was het burgerberaad een positieve ervaring. Deelnemers hadden het gevoel invloed te hebben op het proces van het burgerberaad. Het beraad leidde bij deelnemers tot meer betrokkenheid bij het onderwerp en de politiek. Ook zijn er adviezen uitgebracht die zijn overgenomen door het gemeentebestuur. Dat is positief. Toch valt er ook wat van het burgerberaad te leren. De raad wilde onderzoeken of inwoners zich meer betrokken voelen bij de Zwolse democratie als ze meedoen aan een burgerberaad. Het organiseren van een burgerberaad had zo een democratisch doel. Het was alleen niet voor alle betrokkenen duidelijk wat het doel was. In de praktijk werd het beraad door sommige betrokkenen op de kwaliteit en bruikbaarheid van de inhoudelijke uitkomsten beoordeeld. Doordat de interpretaties over wat het doel moest zijn verschillend waren, liepen de verwachtingen over de opbrengst uiteen. De vraag was breed, wat voor minder diepgang tijdens het burgerberaad zorgde, maar waardoor deel­nemers wel aan de slag konden met verschillende onderwerpen.

In de praktijk werd de samenstelling van de groep door sommige deelnemers als eenzijdig ervaren, want er waren weinig mensen die kritisch zijn op de klimaat­aanpak. Er was een gebrek aan bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid aan de voorkant: het burgerberaad werd “het feestje van de raad” genoemd. Deelnemers kregen geen kaders mee, waardoor er ook adviezen zijn ontwikkeld die niet uitvoerbaar zijn. Hoe de opvolging van de adviezen eruit zou zien was niet goed uitgewerkt. Ook kostte de opvolging achteraf veel meer tijd van ambtenaren dan verwacht. Het gevoel van verbinding van deelnemers met het burgerberaad nam snel af omdat een deel van de deelnemers niet goed kon volgen wat er met de adviezen gebeurde. De ambitie om niet-deelnemende inwoners van Zwolle te betrekken bij het lokale bestuur was in het ontwerp niet uitgewerkt. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of het burgerberaad heeft geleid tot bredere betrokkenheid onder de gehele bevolking bij het lokale bestuur. Een belangrijke les uit dit onderzoek, is dat een burgerberaad niet benaderd moet worden als een zelfstandig ‘evenement’, maar als een gezamenlijke activiteit van bestuurders, ambtenaren en inwoners. Om een burgerberaad tot een succes te maken, is een duidelijke opdracht nodig vanuit de politiek, inhoudelijke input vanuit de ambtelijke organisatie en de meedenkkracht van inwoners.

Een andere belangrijke les is dat bij het ontwerpen van een burgerberaad goed moet worden nagedacht over het doel en welk proces hierbij hoort, om interpretatieverschillen te voorkomen. Hoe hier aan te voldoen is te lezen in de conclusies en aanbevelingen op de volgende pagina’s.

4 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

Te bereiken doel Wat gaat goed?

Wat kan beter?

Het initiatiefvoorstel had een duidelijk democratisch doel: de raad wilde onderzoeken of inwoners zich meer betrokken voelen bij de Zwolse democratie als ze meedoen aan een burgerberaad. Een ander (democratisch) doel was om mensen meer invloed te geven op de besluiten die de gemeenteraad neemt. ■ De vraag van het burgerberaad “Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal in 2040?” was breed. Iedereen kon deze vraag vanuit de eigen situatie beantwoorden.

■

■

Het was voor betrokkenen niet duidelijk wat het doel was. Er was geen duidelijk inhoudelijk doel, terwijl ambtelijk en politiek betrokkenen het beraad in de praktijk op de kwaliteit en bruikbaarheid van de inhoudelijke uitkomsten beoordeelden. De verwachtingen over wat het burgerberaad moest opbrengen liepen daardoor sterk uit elkaar. ■ De brede vraagstelling had invloed op het proces. Deelnemers hadden meer informatie nodig. Daar is meer tijd aan besteed dan van

Daardoor waren de adviezen nuttig voor meerdere beleidsgebieden.

Vragen om over na te denken bij een eventueel volgend beraad

tevoren bedacht. Daardoor was er minder tijd om met elkaar te praten en te discussiëren. Discussies bleven ook algemeen.

Welke aanbevelingen hebben we? ■

Welk doel wil je bereiken met een burger­beraad? Wil je vooral inwoners meer betrekken bij de Zwolse democratie? Of is het doel om een concreet antwoord te krijgen op een beleids­dilemma? ■ Wanneer is een onderwerp té breed? Is het onderwerp duidelijk genoeg? ■

Communiceer duidelijk naar betrokkenen wat het beoogde doel is. Wanneer een volgend burgerberaad ook een inhoudelijk doel heeft, kies dan voor een duidelijke en afgebakende vraag. Zorg ervoor dat die vraag te maken heeft met een inhoudelijk en concreet beleidsvraagstuk, waarmee je ook het inhoudelijke doel kunt bereiken.

5 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

De aanpak van het burgerberaad Wat gaat goed?

Wat kan beter?

De gemeenteraad ging akkoord met het onder­ werp, de vraag, de aanpak, het mandaat (wie waarover mag beslissen) en het project­budget voor het burger­beraad. Dit past bij de kader­ stellende en volksvertegen­woordigende rol die de gemeenteraad heeft. ■ Het ontwerp van het burgerberaad volgde een goed voorbereid proces van leren, discussiëren en besluiten. ■ De loting van deelnemers van het burger­ beraad was zorgvuldig uitgevoerd en in theorie

■

■

representatief. Om te zorgen dat er verschillende mensen zouden meedoen aan het burger­beraad is daar veel tijd aan besteed. Op allerlei manieren zijn inwoners gevraagd mee te doen. Ook werden praktische diensten aan deelnemers geboden. ■ Voor veel deelnemers, gespreksleiders en ambte­ naren waren de bijeenkomsten een positieve ervaring. De organisatie was profes­sioneel. De hulpmiddelen werden gewaar­deerd. De meeste deelnemers vonden dat ze genoeg informatie kregen tijdens het burgerberaad. Het beraad bood ruimte voor gesprek en onderhandeling.

Vragen om over na te denken bij een eventueel volgend beraad Wie is de eigenaar van het proces? Moet de raad opdrachtgever zijn, of juist het college om de ambtelijke opvolging te garanderen? ■ Hoe zorg je voor een goede afspiegeling van de Zwolse inwoners? Hoe zorg je ervoor dat genoeg mensen met verschillende meningen meedoen aan het burgerberaad? ■

Over het afgesproken mandaat van het burger­ beraad, dat de adviezen “zwaarwegende” adviezen waren, dachten raadsleden verschillend. ■ De gemeenteraad was opdrachtgever van het burgerberaad. Het college en de ambtenaren stonden op afstand, ze waren vanaf het begin niet volledig betrokken. Het burgerberaad werd “het feestje van de raad” genoemd. ■ De deelnemers aan het burgerberaad hadden verschillende meningen. Er waren niet veel mensen die kritisch tegenover een klimaat­ aanpak staan. Het was voor die paar kritische mensen lastig om goed gehoord te worden. Jonge deelnemers haakten snel af, o.a. doordat ze vijf (lange) zaterdagen werden verwacht. Ook wist niet iedereen evenveel van klimaat, waardoor discussies eenzijdig werden.

Welke aanbevelingen hebben we? Zorg voor een heldere verdeling van taken tussen de raad en het college. Laat de ambtelijke organisatie vanaf het begin aansluiten. De rollen moeten goed zijn afgebakend. ■ Denk naast een goede verdeling van de bevolkingssamenstelling ook na hoe je rekening houdt met een verdeling van (eventuele) verschillende meningen van deelnemers aan het beraad. ■

6 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

Opvolging en het effect van de adviezen – 1 Wat gaat goed?

Wat kan beter?

■

De gemeenteraad heeft het college gevraagd te reageren op de voorgestelde adviezen. Het college is verzocht uit te leggen hoe de adviezen toegepast kunnen worden en wat financieel mogelijk is binnen de door de raad gereserveerde middelen voor uitvoering van de adviezen á €200.000. ■ Er heeft een zorgvuldige ambtelijke afweging plaatsgevonden.

■

Vragen om over na te denken bij een eventueel volgend beraad

wet en eigen afspraken en kaders in Zwolle. Het beschikbare budget voor de uitvoering van de adviezen ontbrak ook. Hierdoor zijn voorstellen bedacht die achteraf niet uitvoerbaar bleken binnen de gemeentelijke macht of budgetruimte. Dit leidde tot teleurstelling. ■ Het burgerberaad was niet op de hoogte van lopende beleidsactiviteiten over klimaat. Sommige adviezen kwamen nadat keuzes over klimaat al zijn gemaakt in het beleids- en begrotingsproces. Dit leidde tot frustratie over gemiste kansen. Andere adviezen werden al uitgevoerd. De tijd die ambtenaren nodig hadden om de adviezen te verwerken was vooraf onderschat. De opvolging van de adviezen was vanaf het moment van aanbieden een tijdrovend en moeilijk traject.

■ ■

Hoeveel kaders geef je het beraad mee? Is de ambtelijke organisatie er klaar voor?

Welke aanbevelingen hebben we? Geef, afhankelijk van de doelstelling, vooraf duidelijke kaders mee over wat financieel mogelijk is en wat mag (vanuit de wet en vanuit eigen afspraken en kaders in Zwolle). Deel dit met de deelnemers en andere betrokkenen. ■ Stem het moment van publicatie van de adviezen van een burgerberaad af op de beleids- en begrotingscyclus van de gemeente. ■

Bij het aanbieden van de adviezen aan de raad was er verwarring over hoe het proces van de opvolging eruit zou zien. De adviezen werden aan de raad aangeboden zonder uitleg van het college over wat mogelijk was. Dit maakte het lastig voor raadsleden om de voorstellen te beoordelen. ■ Het mandaat aan het burgerberaad was niet ver genoeg uitgewerkt. Er is niets gezegd over de termijn van de adviezen. Ook was niet duidelijk of het passend moest zijn binnen de

7 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

Opvolging en het effect van de adviezen – 2 Wat gaat goed?

Wat kan beter?

Er is een klankbordgroep opgericht en er zijn nieuwsbrieven verspreid om deelnemers betrokken te houden. ■ Deelnemers hadden invloed op hoe de groep werkte. Er is een extra informatiedag en schrijf­ avond georganiseerd. Ook hadden deelnemers het gevoel dat eigen argumenten hebben bijgedragen aan de gezamenlijke adviezen. ■ De meeste deelnemers zijn tevreden over de organisatie. Veel deelnemers hebben meer begrip gekregen voor de moeilijkheid van

■ Een deel van de deelnemers kon niet goed

■

ambtelijke en politieke processen. Sommige deelnemers hebben leren discussiëren. Voor anderen is de interesse op klimaatgebied gegroeid. Het beraad slaagde erin om bij veel deelnemers een positief gevoel en een sterkere band met de andere deelnemers te creëren. Ook droeg het bij aan het leren respecteren van andere meningen. Het beraad heeft bij sommige deelnemers geleid tot concrete gedragsveranderingen.

volgen wat er met de adviezen gebeurde. Er was geen heldere terugkoppeling. Het gevoel van verbinding nam na afloop snel af. Ook hadden sommige deelnemers het gevoel dat het gezamenlijke werk “in het luchtledige” eindigde. Hierdoor nam het gevoel van invloed meer af. ■ Het proces van het burgerberaad was voor de stad bijna niet zichtbaar. ■ Hoe de niet-deelnemende Zwollenaren moesten worden betrokken was niet uitgewerkt. Hierdoor is ook niet duidelijk of één van de beoogde effecten van het initiatiefvoorstel, of inwoners die niet bij het beraad waren, zich meer betrokken voelen bij of vertrouwen hebben in het lokale bestuur, is behaald en wat voor een effect het beraad op hen heeft gehad.

Welke aanbevelingen hebben we? ■

Vragen om over na te denken bij een eventueel volgend beraad

Zorg voor een vooraf uitgedachte aanpak voor opvolging en communicatie, niet alleen naar de deelnemers, maar naar de hele stad, om de resultaten zichtbaar te maken en de betrokkenheid vast te houden.

Hoe lang wil en kun je deelnemers betrokken houden? En hoe doe je dit? ■ Hoe zorg je ervoor dat andere inwoners van Zwolle ook worden betrokken? Wat is de communicatie­aanpak richting de héle stad? Wil je alleen informeren over de resultaten, of wil je een stadsbreed gesprek mogelijk maken/faciliteren? ■

8 | Betrokken Zwollenaren, een evaluatie van het eerste Zwolse burgerberaad

www.zwolle.nl/rekenkamer

bericht

Memo Aan

Rekenkamer

Van

College van B&W

Datum

17 februari 2026 Bestuurlijke reactie college op rapport “Betrokken Zwollenaren”

Onderwerp

Telefoon (038) 498

Inleiding De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het eerste Zwolse burgerberaad. Het organiseren van het Zwolse burgerberaad was één van de activiteiten uit het initiatiefvoorstel ‘Experimenten met nieuwe vormen van lokale democratie’ (dd. maart 2022) en legde zich toe op de vraag ‘Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal voor 2040’? Het burgerberaad werd uitgevoerd tussen november 2023 en mei 2024. De centrale onderzoeksvraag van de Rekenkamer was: Hoe hebben betrokkenen het burgerberaad ervaren, hoe verhouden deze ervaringen zich tot het doel van het initiatiefvoorstel en welke lessen kunnen worden getrokken uit het Zwolse burgerberaad? De resultaten uit het onderzoek staan in het rapport “Betrokken Zwollenaren”. Het rapport is aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie op de conclusies en aanbevelingen. Het college van burgemeester en wethouders heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport en dankt de Rekenkamer voor haar inzet en de aanbevelingen. Het rapport geeft een herkenbaar beeld van vraagstukken en uitdagingen die komen kijken bij nieuwe vormen van lokale democratie, inwonerbetrokkenheid en de randvoorwaarden daarvoor. De geschetste beelden en aanbevelingen sluiten grotendeels aan bij de evaluatie van het Hanza!-beleid uit 2025.

Het rapport van de Rekenkamer doet bruikbare aanbevelingen voor de toekomst van inwonerbetrokkenheid en het college gaat graag met de raad in gesprek om een eventueel volgend burgerberaad, of ander instrument, nog succesvoller te laten zijn Kader - Experimenten met nieuwe vormen van lokale democratie - Raadsbrief evaluatie Hanza! Opzet collegereactie Het rapport “Betrokken Zwollenaren” van de Rekenkamer concludeert dat de gemeente Zwolle serieus en zorgvuldig aan de slag is gegaan met het burgerberaad en dat veel deelnemers, gespreksleiders en ambtenaren het beraad hebben ervaren als een positieve ervaring. Het college ziet dit als zeer waardevolle resultaten, zeker voor een eerste experiment. Daarnaast geeft de Rekenkamer aan dat er een aantal leerpunten voortkomen uit dit eerste burgerberaad en geeft het rapport aanbevelingen over die punten. In deze collegereactie wordt op de aanbevelingen gereageerd.

bericht

Datum

9 februari 2026

Kernboodschap Deze collegereactie is opgebouwd aan de hand van de drie onderwerpen waarop de aanbevelingen van de Rekenkamer zijn opgeschreven, te weten: 1. Het te bereiken doel (van het burgerberaad); 2. De aanpak van het burgerberaad; 3. Opvolging en het effect van de adviezen (uit het burgerberaad). 1. Het te bereiken doel Het Rekenkamerrapport stelt dat het initiatiefvoorstel om tot een burgerberaad te komen een duidelijk democratisch doel had, namelijk om te onderzoeken of inwoners zich meer betrokken voelen bij de Zwolse democratie als zij meedoen aan een burgerberaad. Een ander (democratisch) doel was om mensen meer invloed te geven op de besluiten die de gemeenteraad neemt. De Rekenkamer concludeert ook dat er geen duidelijk inhoudelijk doel was, terwijl het beraad in de praktijk wel beoordeeld werd op de kwaliteit en bruikbaarheid van inhoudelijke uitkomsten. Daarom wordt de volgende aanbeveling gedaan: Communiceer duidelijk naar betrokkenen wat het beoogde doel is. Wanneer een volgend burgerberaad ook een inhoudelijk doel heeft, kies dan voor een duidelijke en afgebakende vraag. Zorg ervoor dat die vraag te maken heeft met een inhoudelijk en concreet beleidsvraagstuk, waarmee je het inhoudelijke doel kunt bereiken. Het college herkent zich in bovenstaande aanbeveling.

Ook uit de evaluatie van het Zwolse Hanza!-beleid kwam naar voren dat de verbeterpunten voor dit beleid vooral liggen op het gebied van communicatie, heldere kaders en verwachtingsmanagement. Het Hanza!-beleid wordt op basis van deze evaluatie aangescherpt, onder andere met meer communicatiemomenten. Ook de aanbeveling om een duidelijke en afgebakende inhoudelijke vraag voor te leggen ondersteunt het college van harte. 2. De aanpak van het burgerberaad Over de aanpak van het burgerberaad is de Rekenkamer in grote lijnen positief. De gemeenteraad heeft haar kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol goed ingevuld en de loting van deelnemers was zorgvuldig en representatief. De organisatie was professioneel, zo concludeert het rapport. Voor veel deelnemers, gespreksleiders en ambtenaren waren de bijeenkomsten een positieve ervaring. Het college is positief over deze conclusies. Zeker gezien het feit dat dit het eerste burgerberaad van Zwolle was, een positieve uitkomst. De gemeenteraad was opdrachtgever van dit burgerberaad en het rapport concludeert dat college en ambtenaren daarom niet volledig betrokken waren vanaf het begin. Het burgerberaad werd “het feestje van de raad” genoemd. De Rekenkamer doet daarom de aanbeveling: Zorg voor een heldere verdeling van taken tussen de raad en het college. Laat

2/4

bericht

Datum

9 februari 2026

de ambtelijke organisatie vanaf het begin aansluiten. De rollen moeten goed zijn afgebakend. Het college ziet dit burgerberaad als een experiment en instrument van de raad, omdat dit voortkwam uit het initiatiefvoorstel van de raad. Tijdens de uitvoering van het burgerberaad bleek echter al snel dat ook college en de ambtelijke organisatie een belangrijke rol hebben bij een burgerberaad. Hier is snel op in gespeeld en hiervan heeft het college geleerd voor een eventueel volgend beraad. Hierbij vindt het college het belangrijk op te merken dat een burgerberaad een tijdrovend en intensief instrument is, ook voor de ambtelijke organisatie. De aanbeveling om te zorgen voor een heldere verdeling van taken tussen de raad en het college en om de ambtelijke organisatie vanaf het begin aan te laten sluiten herkent het college. In het Rekenkamerrapport wordt opgemerkt dat de deelnemers aan het beraad verschillende meningen hadden. Voor een aantal mensen was het daarom lastig goed gehoord te worden. Ook wordt aangegeven dat jonge deelnemers snel afhaakten vanwege de tijdsbesteding. Ook werden discussies eenzijdig vanwege verschil in kennisniveau. De Rekenkamer doet daarom de volgende aanbeveling: Denk naast een goede verdeling van de bevolkingssamenstelling ook na hoe je rekening houdt met een verdeling van (eventuele) verschillende meningen van deelnemers aan het beraad.

Het college is van mening dat er altijd nagedacht dient te worden over een goede verdeling van de bevolkingssamenstelling. Rondom dit burgerberaad is er daarom een zorgvuldig proces van getrapte loting doorlopen. Bij de evaluatie van Hanza! is een motie aangenomen die verzoekt om in het aangescherpte beleid specifiek een paragraaf op te nemen over hoe de gemeente inzet om alle inwoners te bereiken en betrekken, met aandacht voor taal en leeftijd. Dit sluit aan bij de aanbeveling. Dat er binnen een burgerberaad (of andere vormen van participatie) verschillende meningen zijn ziet het college als vanzelfsprekend. Het is zaak om hieraan in de uitvoering van een burgerberaad aandacht voor te hebben. 3. Opvolging en het effect van de adviezen (uit het burgerberaad) Bij het aanbieden van de adviezen aan de raad was er verwarring over hoe het proces van opvolging eruit zou zien, zo stelt het rapport. Het mandaat aan het burgerberaad was niet ver genoeg uitgewerkt en er is niets gezegd over de termijn van adviezen. Daarnaast was er onduidelijkheid over kaders en budget. Aanbeveling: Geef, afhankelijk van de doelstelling, vooraf duidelijke kaders mee over wat financieel mogelijk is en wat mag (vanuit de wet en vanuit eigen afspraken en kaders in Zwolle). Deel dit met de deelnemers en andere betrokkenen.

Het college herkent deze aanbeveling en deze sluit ook aan bij de eerder genoemde evaluatie van het Hanza!-beleid en de aanscherping van de beleid 3/4

bericht

Datum

9 februari 2026

rondom communicatiemomenten, verwachtingen, kaders en doelen. Ook is er naar aanleiding van de Hanza! evaluatie een motie aangenomen die het college oproept om bij ieder participatietraject waar Hanza! wordt toegepast een visueel ‘HanzA4tje’ waar aandacht is voor onder andere kaders, tijdspad, beslissingsbevoegdheid en wat er met de uitkomsten gebeuren. Het rapport stelt dat de deelnemers aan het burgerberaad niet op de hoogte waren van lopende beleidsactiviteiten over klimaat. De aanbeveling is daarom: Stem het moment van publicatie van de adviezen van een burgerberaad af op de beleids- en begrotingscyclus van de gemeente. Het college is met de Rekenkamer van mening dat het voor de uitvoering van een burgerberaad belangrijk is dat de deelnemers op de hoogte zijn van lopende activiteiten. Het kan daarbij helpen om de timing en publicatie van adviezen af te stemmen op de beleids- en/of begrotingscyclus. Tegelijkertijd vraagt het college zich af of dit het vraagstuk volledig ondervangt. Het college hecht er bovendien waarde aan te vermelden er nog diverse (beleids)stukken zijn verschenen, of zullen verschijnen, met verwijzing naar het burgerberaad en adviezen daaruit ná de afronding van het onderzoek van de Rekenkamer.

Ten aanzien van opvolging en communicatie doet de Rekenkamer nog een aanbeveling: Zorg voor een vooraf uitgedachte aanpak voor opvolging en communicatie, niet alleen naar de deelnemers, maar naar de hele stad, om de resultaten zichtbaar te maken en de betrokkenheid vast te houden. Het college kan zich vinden in de aanbeveling om opvolging en communicatie niet alleen met de deelnemers, maar met de gehele stad te delen. Het college waardeert de energie van betrokken deelnemers en vindt het belangrijk deze energie en betrokkenheid vast te houden, ook in eventuele vervolgtrajecten. Aansluitend bij de evaluatie van het Hanza!-beleid is het daarom zaak om ook na te denken over een communicatie-aanpak. Tot slot Het burgerberaad heeft laten zien dat Zwollenaren bereid zijn tijd en energie te steken in de toekomst van onze stad. Het Rekenkamerrapport laat over het algemeen positieve resultaten zien. De aanbevelingen uit het rapport worden grotendeels herkend door het colleges. Deze sluiten bovendien veelal aan bij de evaluatie van het Hanza!-beleid. Dit beleid wordt nu aangescherpt en geldt als kader voor de participatieverordening die dit jaar wordt opgesteld.

4/4

Nawoord Op donderdag 19 februari 2026 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders op het rapport ‘Betrokken Zwollenaren’ ontvangen. Wij danken het college voor deze reactie en waarderen het dat het college onze conclusies en aanbevelingen onderschrijft. Wij hopen van harte dat zowel het college als de raad de aanbevelingen van de rekenkamer gebruiken bij het ontwerpen en uitvoeren van een eventueel volgend burgerberaad. Wij zullen de processtappen en uitvoering van een eventueel volgend burgerberaad met belangstelling volgen.

www.zwolle.nl/rekenkamer

Evaluatie burgerberaad Zwolle Rapport Ipsos I&O

Evaluatie burgerberaad Zwolle

www.ipsos-publiek.nl

Colofon Uitgave Ipsos I&O Zuiderval 70 7543 EZ Enschede Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam Amstelveenseweg 760 1081 JK Amsterdam Ericssonstraat 2 5121 ML Rijen

Rapportnummer 2026/001

Datum januari 2026

Opdrachtgever Rekenkamer Zwolle

Auteurs Charlotte van Miltenburg Jaap Bouwmeester

Copyright Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

2 van 31

Inhoudsopgave 1

Inleiding en methode___________________________________________________________ 4 1.1 1.2 1.3 1.4

2

De doelen en de opzet _________________________________________________________ 7 2.1 2.2

3

Proces na overhandiging van de adviezen _____________________________________18 Bruikbaarheid van de adviezen _______________________________________________19 Het ambtelijk proces ________________________________________________________20 De rol van de raad __________________________________________________________20 Zichtbaarheid opvolging _____________________________________________________21

De impact ___________________________________________________________________ 23 5.1 5.2 5.3

6

Verloop bijeenkomsten ______________________________________________________14 Informatievoorziening en deliberatie _________________________________________15 Totstandkoming van de adviezen _____________________________________________16

Opvolging van adviezen _______________________________________________________ 18 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5

Doelen ______________________________________________________________________ 7 Opzet _______________________________________________________________________ 8

Ervaringen met het proces en de uitkomsten ____________________________________ 14 3.1 3.2 3.3

4

Aanleiding___________________________________________________________________ 4 Doel en onderzoeksvragen ___________________________________________________ 4 Methode ____________________________________________________________________ 5 Leeswijzer___________________________________________________________________ 5

Betrokkenheid ______________________________________________________________23 Invloed_____________________________________________________________________24 Het maatschappelijke effect _________________________________________________25

Lessen voor de toekomst ______________________________________________________ 27 Vraag 1: heeft Zwolle de dingen goed gedaan? (Hoe is het proces van dit specifieke beraad verlopen?) ___________________________________________________________________________27 Vraag 2: heeft het de goede dingen opgeleverd? (Heeft het opgeleverd wat het op moest leveren?) _____________________________________________________________________________27 Vraag 3: Was een burgerberaad het juiste instrument? ___________________________________28

Evaluatie burgerberaad Zwolle

3 van 31

1

Inleiding en methode

1.1

Aanleiding

In maart 2022 heeft de gemeenteraad van Zwolle ingestemd met een het voorstel ‘Experimenten met nieuwe vormen van lokale democratie’. Een van de voorgestelde vormen was een burgerberaad. In het initiatiefvoorstel was voor het burgerberaad het volgende doel geformuleerd: “Onderzoeken of een nieuwe vorm van lokale democratie een manier is waardoor mensen zich meer betrokken voelen bij de democratie en of je met deze vormen meer betrokkenheid bij Zwolle kunt creëren. Een ander doel is om mensen meer invloed te geven op de besluiten die de gemeenteraad neemt.” Tijdens het beraad, uitgevoerd tussen november 2023 en mei 2024, stond de volgende vraag centraal: ‘Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal voor 2040?’ Tijdens deze bijeenkomsten hebben de deelnemers, met hulp van experts en gespreksbegeleiders, gewerkt aan adviezen voor de gemeenteraad, die in juni 2024 aan deze raad zijn aangeboden. Sindsdien is de gemeente bezig met de opvolging van de adviezen. Om te kunnen leren van de ervaring stelde de raad bij het ontwerp van het beraad al vast dat zij achteraf wilde bekijken of het burgerberaad de gewenste uitkomsten heeft opgeleverd (evalueren). De rekenkamer Zwolle heeft besloten deze een evaluatie uit te voeren.

1.2

Doel en onderzoeksvragen

De Rekenkamer wil met het onderzoek in kaart brengen hoe betrokkenen (deelnemers, gespreksleiders, ambtenaren, raadsleden, bestuurders) het burgerberaad hebben ervaren, hoe deze ervaringen zich verhouden tot het doel van het initiatiefvoorstel en welke lessen getrokken kunnen worden uit het Zwolse burgerberaad in verhouding tot het doel van het voorstel. De primaire focus van deze evaluatie ligt op hoe het proces is verlopen. Het secundaire doel is om in kaart te brengen of het burgerberaad het beoogde effect heeft gehad in relatie tot de geformuleerde doelstelling. Hierbij horen de volgende onderzoeksvragen:

Middel (input) 1 2

Welke doelen zijn geformuleerd voor de inzet van het Burgerberaad ‘Klimaatneutraal 2040’? Hoe is het Burgerberaad opgezet en wat zijn daarbij de overwegingen geweest?

Proces (throughput) 3 4 5 6

Hoe verhoudt de uitgevoerde opzet van het burgerberaad zich ten opzichte van de opzet zoals van tevoren bedacht? Zijn de afgesproken onderdelen van het proces van burgerberaden, zoals beschreven in het ontwerp van de raad en het Evaluatiekader Lokale Burgerberaden, doorlopen? Indien daarvan is afgeweken, wat waren daarvoor de redenen? Wat ging goed en wat waren de knelpunten?

Prestaties (output) 7 8

Hoe heeft de opvolging van de uitkomsten van het burgerberaad plaatsgevonden en in hoeverre zijn (of worden) de adviezen verwerkt in beleid? Wat zijn de ervaringen van betrokkenen met het proces en de uitkomsten van het eerste Zwolse burgerberaad? Is er sprake van een fair-process-effect? (Wanneer inwoners ervaren dat een proces eerlijk verloopt, draagt dit bij aan de tevredenheid met de uitkomsten van een burgerberaad, en draagt dit bij aan vertrouwen. Dit heet het ‘fair process effect’.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

4 van 31

(Maatschappelijk) effect (outcome) 9

Voelen inwoners (ook mensen die niet hebben meegedaan aan het burgerberaad) zich meer betrokken bij de lokale democratie en hebben zij (het gevoel) meer invloed (te hebben) gekregen op de besluitvorming?

Lessons learned 10 Welke lessen zijn te leren uit deze evaluatie, ten aanzien van de uitvoering van komende burgerberaden?

1.3

Methode

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is een aanpak gehanteerd die uit vier stappen bestond: 1

2

3

4

Documentenonderzoek: Door middel van deskresearch is een beeld verkregen van de opzet en het verloop van het burgerberaad. Hiervoor zijn besluitvormings- en beleidsdocumenten, raadsstukken, nota’s, moties, reacties van het college en de raad, en andere relevante stukken bestudeerd. Ook zijn verslagen van bijeenkomsten van het burgerberaad en reeds uitgevoerde onderzoeken onder deelnemers meegenomen. Media-analyse: Om het bredere, maatschappelijke gesprek rondom het burgerberaad beter te begrijpen, is tevens een beknopte media-analyse uitgevoerd. De relevante nieuwsberichten van de gemeentelijke website en van lokale media zijn bestudeerd op presentatie en toonzetting. Dit bracht meer inzicht in het beeld van de inwoners. Enquête: Om de ervaringen, tevredenheid en suggesties van de Zwollenaren die hebben deelgenomen inzichtelijk te maken, zijn alle deelnemers uitgenodigd voor een enquête. De vragen gingen over ervaringen met het proces, de opvolging van de adviezen, effecten door deelname aan het beraad en de houding ten opzichte van de gemeente Zwolle. Interviews met betrokkenen: Er zijn tot slot interviews afgenomen met deelnemers (totaal 6) en mensen die betrokken waren bij de opzet, uitvoering op opvolging van het beraad (totaal 14). Specifiek gaat het om:

1.4

Omschrijving groep

Aantal gesprekken

Projectleider

1

Initiatiefnemers

1

Raadsleden die betrokken waren bij de opzet en opvolging

3

Collegeleden die betrokken waren bij opzet en opvolging

1

Bestuursadviseurs

1

Leden ‘werkgroep inwonerbetrokkenheid’

2

Ambtenaren die betrokken waren bij opvolging

2

Gespreksleiders

2

Extern bureau organisatie

1

Leeswijzer

Hoofdstuk 1 beschrijft de aanleiding, het doel en de onderzoeksvragen van deze evaluatie, en licht de gebruikte onderzoeksmethode toe. Hoofdstuk 2 behandelt de ‘voorkant’ van het traject: de doelen, de vraagstelling en de opzet van het burgerberaad. Vervolgens zoomt hoofdstuk 3 in op het proces zelf; dit hoofdstuk beschrijft het verloop van de bijeenkomsten, de totstandkoming van de adviezen en de ervaringen van de deelnemers. De fase na het beraad, de opvolging, wordt geanalyseerd in hoofdstuk 4.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

5 van 31

Dit hoofdstuk gaat in op wat er met de adviezen is gebeurd en hoe bruikbaar deze bleken. Hoofdstuk 5 meet de impact van het beraad en onderzoekt of het heeft geleid tot meer betrokkenheid en een groter gevoel van invloed. Het rapport sluit af met hoofdstuk 6, dat de belangrijkste conclusies en de lessen voor de toekomst bevat en daarmee antwoord geeft op de vraag wat Zwolle kan leren voor een eventueel volgend burgerberaad.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

6 van 31

2

De doelen en de opzet

1. Welke doelen zijn geformuleerd voor de inzet van het Burgerberaad ‘Klimaatneutraal 2040’? 2. Hoe is het Burgerberaad opgezet en wat zijn daarbij de overwegingen geweest? 3. Zijn de afgesproken onderdelen van het proces van burgerberaden, zoals beschreven in het ontwerp van de raad en het Evaluatiekader Lokale Burgerberaden, doorlopen? 4. Hoe verhoudt de uitgevoerde opzet van het burgerberaad zich ten opzichte van de opzet zoals van tevoren bedacht?

2.1

Doelen

In maart 2022 heeft de gemeenteraad van Zwolle ingestemd met een Initiatiefvoorstel ‘Experimenten met nieuwe vormen van lokale democratie’. Een van de voorgestelde vormen was een burgerberaad. In het initiatiefvoorstel was voor het burgerberaad het volgende doel geformuleerd: “Onderzoeken of een nieuwe vorm van lokale democratie een manier is waardoor mensen zich meer betrokken voelen bij de democratie en of je met deze vormen meer betrokkenheid bij Zwolle kunt creëren. Een ander doel is om mensen meer invloed te geven op de besluiten die de gemeenteraad neemt.” Volgens het evaluatiekader burgerberaden (Bleijenberg & Jacobs, 2025) is er bij een burgerberaad vaak sprake van een combinatie van een democratisch en inhoudelijk doel. 1 Vergroten van betrokkenheid bij een vraagstuk of invloed op beleid geven, heeft als doel bij te dragen aan de democratie en is dus een democratisch doel. Het zorgen voor innovatieve oplossingen of input voor beleid is een inhoudelijk doel. De kernwoorden zijn in Zwolle: betrokkenheid en invloed geven. Dit zijn democratische doelstellingen. Er is geen expliciet inhoudelijk doel geformuleerd.

Uiteenlopende verwachtingen van het beraad De verwachtingen van de intern betrokkenen (raadsleden, bestuurders, ambtenaren) over wat het burgerberaad zou moeten opleveren, liepen sterk uiteen en kwamen niet altijd overeen met het geformuleerde doel van betrokkenheid creëren en invloed geven. •

•

•

Aan de ene kant stond een groep van raadsleden en ambtenaren die het beraad vooral zagen als een instrument om bij te dragen aan de democratie. Voor een raadslid was het bijvoorbeeld een “mooi middel om de bestuurlijke bubbel te doorbreken” en ook anderen beschrijven dat zij waarde zien in het proces zelf. Voor deze groep was het beraad in essentie al een succes omdat het burgers een serieuze, weloverwogen stem gaf, los van de inhoudelijke kwaliteit van de uiteindelijke adviezen. Daarnaast waren er raadsleden en ambtenaren die vooral gericht waren op het verkrijgen van goede, nuttige en haalbare adviezen. Omdat de adviezen van het Zwolse burgerberaad in hun ogen te breed, onrealistisch of niet nieuw waren, was in hun ogen geen succes en zonde van het geld. Vanuit het college werd er nog weer anders naar het burgerberaad gekeken. Ze had geen hoop op “revolutionaire ideeën”, maar verwachtte een “thermometer in de samenleving”. Het beraad kon gebruikt worden om te horen wat er leeft, te controleren of de gemeente op de goede weg was en “steun in de rug” te krijgen voor de bestaande klimaatagenda. Vanuit dit perspectief zag het bestuur het beraad als een succes: het gebrek aan echt nieuwe inzichten was een bevestiging van de huidige koers.

1

Bleijenberg, C., & Jacobs, K. (2025). Evaluatiekader lokale burgerberaden. Ministerie van BZK & VNG. Evaluatiekader Lokale Burgerberaden | VNG

Evaluatie burgerberaad Zwolle

7 van 31

2.2

Opzet

In het initiatiefvoorstel is een aanleiding en doelstelling geformuleerd, die door een meerderheid in de raad werd gedragen. De gemeenteraad van Zwolle heeft op 7 maart 2022 besloten in 2023 een burgerberaad in Zwolle te organiseren. Op 6 december 2022 heeft de raad het debat gevoerd over de voorwaarden en uitgangspunten voor een burgerberaad. Deze input is door de raadswerkgroep Inwonerbetrokkenheid verwerkt tot een voorstel waarin het beraad gevraagd wordt een reactie te geven op de vraag: ‘Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal voor 2040?’. De raad heeft vervolgens op maandag 13 maart 2023 ingestemd met het onderwerp, de vraag, de aanpak, het mandaat (wie waarover mag beslissen) en het projectbudget. Het proces van het beraad is grotendeels vormgegeven volgens de uitgangspunten van het ‘evaluatiekader burgerberaden (zie Tabel 1). Het ontwerp omvatte een mandaat, en de beoogde opzet een fasering van leren, delibereren, besluiten en opvolging (dat wil zeggen: eerst informatie geven, vervolgens daarover praten, om tot slot beslissingen te nemen).

In de selectie en ondersteuning van deelnemers is aandacht besteed aan representativiteit door gebruik te maken van een getrapte loting (een selectie maken op verschillende kenmerken), aanvullende wervingsacties onder moeilijk bereikbare groepen en het bieden van praktische voorzieningen als vergoedingen en kinderopvang. De communicatie vooraf richtte zich zowel op de deelnemers als op de bredere stad, met als doel het beraad zichtbaar te maken voor Zwollenaren. Tabel 1 – Belangrijkste aspecten opzet burgerberaad volgens Evaluatiekader Lokale Burgerberaden Aspect uit evaluatiekader Wie is de initiatiefnemer?

Wat zijn de doelen van het burgerberaad?

Over welk onderwerp gaat het burgerberaad?

Welke precieze vraagstelling wordt voorgelegd aan de deelnemers? Wat is het beoogde aantal deelnemers?

Hoe werd de loting opgezet en uitgevoerd?

Ontwerp Het Zwolse burgerberaad vindt zijn oorsprong in een initiatiefvoorstel van de fracties van D66 en GroenLinks, dat eind 2021 werd ingediend. In maart 2022 stemde de gemeenteraad via een beslisnota in met het voorstel. In de beslisnota van maart 2022 kreeg het college samen met de werkgroep inwonersbetrokkenheid de opdracht op een plan van aanpak op te stellen. In het initiatiefvoorstel was voor het burgerberaad het volgende doel geformuleerd: “Onderzoeken of een nieuwe vorm van lokale democratie een manier is waardoor mensen zich meer betrokken voelen bij de democratie en of je met deze vormen meer betrokkenheid bij Zwolle kunt creëren. Een ander doel is om mensen meer invloed te geven op de besluiten die de gemeenteraad neemt.” Het gekozen onderwerp is: Klimaatneutraal in 2040. Oorspronkelijk stelde de raadswerkgroep voor om de raad een ‘shortlist’ van mogelijke onderwerpen vast te laten stellen; om vervolgens inwoners om een prioritering te vragen. Tijdens een debat hierover kwam vanuit verschillende fracties de wens naar voren om de raad het onderwerp en de vraagstelling te laten vaststellen, waarop het ontwerp is aangepast. De vraagstelling luidde: “Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal in 2040?”

In de opinienota wordt gesproken over een beoogd aantal deelnemers van 100. Er is uiteindelijk een groep van 120 mensen ingeloot. De reden daarvoor is als volgt verwoord: “We kiezen voor 120 deelnemers in de startgroep omdat we verwachten dat ongeveer 20 deelnemers zich voorafgaand aan of gedurende het beraad terugtrekken. Het streven is te eindigen met een groep van ca 100 deelnemers.” Er is gebruik gemaakt van een loting met twee stappen. De gemeente voerde de eerste loting uit. Door middel van een brief zijn 10.000 inwoners uitgenodigd zich aan te melden voor het burgerberaad. Op basis van wijk- en buurtanalyses zijn er meer inwoners aangeschreven in wijken waarin er doorgaans minder reacties komen. Om die reden zijn er ook meer jongeren tijdens de eerste loting aangeschreven. De loting kende een ondergrens van 16 jaar en geen bovengrens. Op basis van de ervaring van het externe bureau zijn twee extra vormen van werving ingezet: straatinterviews en open aanmeldingen via een communicatiecampagne. Het vertrekpunt voor de tweede (gestratificeerde) loting waren de aanmeldingen via de lotingsbrieven. Er werd gestreefd naar een representatieve verdeling op de kenmerken leeftijd, gender, opleiding, inkomen en stadsdeel, op basis van gegevens van het CBS. Groepen waarbij mogelijk te weinig aanmeldingen zijn, konden vanuit de aanvullende wervingskanalen worden aangevuld.

Er is uiteindelijk geen gebruik gemaakt van de extra aanmeldingen, omdat de respons op de lotingsbrief hoger was dan verwacht (ongeveer 800) en er kon worden voldaan aan de vooraf bepaalde verdeling.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

8 van 31

Hoeveel bijeenkomsten worden er georganiseerd en wanneer vinden ze plaats? Wat is de doorlooptijd van het burgerberaad? Wie voert het burgerberaad uit? (organisatie zelf/extern/ etc.) Wat is het mandaat van het burgerberaad? (Heeft het burgerberaad een ‘passend mandaat’? Wat is het tijdspad van dit mandaat?)

Wordt expliciet besproken wat de kaders zijn waarbinnen adviezen niet overgenomen worden? Zijn de praktische randvoorwaarden voor het burgerberaad adequaat?

In het voorgestelde ontwerp gaat men uit van vier fasen: leren (1 of 2 sessies); delibereren (2-3 sessies), concluderen (1-2 sessies) en opvolgen (een gesprek tussen raad en deelnemers). In het definitieve ontwerp wordt uitgegaan van vier bijeenkomsten van een dag en een reflectiesessie met de raad. De eerste sessie vond plaats op 25 november 2023 en de laatste sessie op 25 mei 2024. Er is uiteindelijk een extra bijeenkomst en een extra schrijfavond georganiseerd. Het burgerberaad is uitgevoerd door een externe partij. Een specifieke keuze van het Zwolse burgerberaad was het werven van gespreksleiders uit de eigen ambtelijke organisatie. Deze beslissing werd primair ingegeven door pragmatische overwegingen: het besparen van kosten en het opbouwen van interne kennis en ervaring voor toekomstige participatietrajecten. In de opinienota ‘ontwerp burgerberaad’ (december 2022) werden verschillende mandaatopties voorgelegd. De raad koos in maart 2023 via een beslisnota voor een "zwaarwegend advies": de adviezen van het burgerberaad worden door de raad serieus genomen en zijn richtinggevend, maar niet bindend. Dit betekent dat de raad gemotiveerd mag afwijken van de aanbevelingen, maar dat deze afwijking wel expliciet verantwoord moet worden. Aan het mandaat zijn twee voorwaarden verbonden: 1. Het burgerberaad mag niet gebruikt worden voor uitstel van bestaande projectideeën. 2.

Over de uitvoering van die projecten moet altijd participatie plaatsvinden met belanghebbenden in dat gebied, inwoners, verenigingen, bedrijven etc. Er is vooraf niet beschreven wanneer het eindrapport met de adviezen wordt behandeld. Wordt expliciet besproken wat de kaders zijn waarbinnen adviezen niet overgenomen worden? Er zijn vooraf geen inhoudelijke kaders meegegeven aan het beraad, bijvoorbeeld: binnen bevoegdheden, passend binnen bestaand beleid of juridisch, praktisch en/of financieel haalbaar. Er zijn geen budgettaire restricties meegegeven. Financiële middelen voor de organisatie van het burgerberaad Voor de uitvoering van het beraad was een bedrag van €158.720 beschikbaar gesteld. De doorlooptijd van het burgerberaad in relatie tot de vraagstelling. Er was oorspronkelijk voorzien in 4 bijeenkomsten. Uiteindelijk zijn er vijf bijeenkomsten en een schrijfavond georganiseerd. De reden voor de extra bijeenkomst was de grote behoefte aan informatie.

Naast een strategie voor de werving (Tabel 1), zette de gemeente Zwolle in op het creëren van bekendheid en draagvlak bij ‘het brede publiek’. Het doel was dat inwoners al van het burgerberaad gehoord hadden op het moment dat zij een uitnodigingsbrief zouden ontvangen. Dit werd gerealiseerd via een publiekscampagne met persberichten in lokale media zoals De Stentor en RTV Oost, aangevuld met posters, flyers, een sociale mediacampagne en straatinterviews. Kader 1 – Berichtgeving lokale media voorafgaand aan het burgerberaad • Nieuw toverwoord moet kloof tussen burger en politiek dichten: ‘Echt heel bijzonder en spannend’ | Zwolle | De Stentor.nl • D66 en GroenLinks willen meer invloed van Zwolse inwoners op de politieke besluitvorming - De Swollenaer | Nieuws uit Zwolle en omstreken • Zwolle volgt oude Grieken en Aboriginals met invoeren van volksvergadering (in dit geval over het klimaat) | Zwolle | De Stentor.nl • Zwols Burgerberaad gaat van start met 120 deelnemers - RTV Focus • Poster Burgerberaad gepresenteerd - RTV Focus • Gemeenteraad bepaalt onderwerp Burgerberaad 2023 - RTV Focus

•

VVD Zwolle: ‘geef inwoners meer inspraak bij burgerberaad’ - De Swollenaer | Nieuws uit Zwolle en omstreken

Gemeenteraad als opdrachtgever In Zwolle is het initiatief voor het burgerberaad gekomen vanuit twee raadsfracties. De gemeenteraad werd daarmee ‘opdrachtgever’ van het burgerberaad. Volgens verschillende geïnterviewden maakte de rol van de raad als opdrachtgever de dynamiek in de organisatie complex: er was veel “oliemannetjeswerk” nodig om het college en de ambtelijke organisatie aan te haken bij het proces, wat capaciteit kostte. In de uitvoering en opvolging was er ook veel inzet nodig om iedereen aangehaakt te krijgen. Het beraad wordt door verschillende intern betrokkenen een "feestje van de raad" genoemd, terwijl het college en de ambtelijke organisatie moesten de adviezen opvolgen.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

9 van 31

Dit leidde tot een ongemakkelijke dynamiek. Het college geeft in de eerste bestuurlijke reactie op het initiatiefvoorstel aan “na positieve besluitvorming vooral aan de slag te gaan met de uitwerking daarvan, in samenwerking met de raadsgriffie.” Tegelijkertijd beschrijft het college beschrijft zijn rol als een “zoektocht”. De vooraf onduidelijke rolverdeling en het gebrek aan ambtelijke en bestuurlijke betrokkenheid aan de voorkant wordt door vrijwel alle interne betrokkenen als een gemiste kans gezien.

Interpretatie van het mandaat In de praktijk blijkt dat raadsleden het afgesproken mandaat op verschillende manieren hebben geïnterpreteerd. Voor een deel van de raad betekende “zwaarwegend” vooral dat de adviezen inhoudelijk serieus gewogen moesten worden. Voor anderen had het juist een meer procedurele of symbolische waarde: een manier om aan te tonen dat het beraad ertoe doet, zonder dat de raad zich er politiek aan vastlegt. Een raadslid zegt dat het mandaat bedoeld was om vertrouwen te geven aan inwoners: zij wilde dat de raad zich zichtbaar verbond met de opbrengst, en vond het belangrijk dat afwijking van adviezen alleen met goede argumenten zou gebeuren. Ook anderen spraken van een “morele verplichting” om adviezen over te nemen, tenzij zwaarwegende redenen anders vroegen. Andere fracties (waaronder een fractie die tegen het initiatiefvoorstelvoorstel stemde) lazen het mandaat terughoudender. Zij vonden dat “zwaarwegend” niet mocht betekenen dat de raad zijn politieke beoordelingsvrijheid verloor. Een raadslid licht hierop toe dat de raad het hoogste orgaan blijft, en adviezen altijd in de context van haalbaarheid, financiën en bevoegdheid moeten kunnen worden afgewogen.

Uitwerking praktische en inhoudelijke randvoorwaarden Naast het mandaat ‘zwaarwegend’ is heeft de raad ervoor gekozen om ook de volgende voorwaarden te verbinden aan de opvolging van de adviezen: 1

2

Het burgerberaad mag niet gebruikt worden voor uitstel van bestaande projectideeën. Een burgerberaad is bedoeld als een versneller voor klimaatmaatregelen. Alles wat daar met de huidige plannen nu al aan bijdraagt moet volgens de bestaande planning kunnen doorgaan. Het burgerberaad heeft diverse mogelijke uitkomsten, die mogelijk leiden tot projecten die ergens in de gemeente uitgevoerd zullen gaan worden. Over de uitvoering van die projecten moet altijd participatie plaatsvinden met belanghebbenden in dat gebied, inwoners, verenigingen, bedrijven etc. De aanstaande participatieaanpak zal leidend zijn bij deze afstemming.

Volgens het evaluatiekader burgerberaden is het belangrijk om het mandaat verder uit te werken. Het gaat specifiek om het tijdspad van dit mandaat en geconcretiseerde kaders waarbinnen adviezen niet overgenomen worden, bijvoorbeeld ... • • •

gerelateerd aan termijn van de adviezen; passend binnen bestaand beleid; juridisch, praktisch en/of financieel haalbaar.

Deze aspecten van het mandaat zijn vooraf niet geconcretiseerd. Juist dit gebrek bleek in de praktijk voor onduidelijkheid te zorgen. Over het ontbreken van een financieel kader zijn de meningen verdeeld. Sommigen zijn hier uitgesproken voorstander van om de creativiteit niet te beperken, maar diverse raadsleden en ambtenaren zagen dit juist als een fundamentele fout die leidde tot onrealistische voorstellen. Ook het gebrek aan duidelijke juridische en beleidsmatige kaders wreekte zich. Meerdere intern betrokkenen constateren dat er veel energie was gestoken in adviezen die achteraf buiten de wettelijke bevoegdheid van de gemeente bleken te vallen, wat het risico op teleurstelling onder deelnemers vergroot. Ten slotte bleek het niet uitwerken van het tijdspad gevolgen te hebben.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

10 van 31

Een ambtenaar beschrijft hoe de adviezen van het beraad te laat kwamen om nog meegenomen te worden in een parallel lopend beleidstraject voor de energietransitie, wat de inhoudelijke impact ondermijnde en tot “hoofdzakelijk irritatie” leidde binnen de ambtelijke organisatie.

Keuze voor vraagstelling De vraagstelling “Hoe wordt Zwolle op een eerlijke manier klimaatneutraal in 2040?” is ontstaan in de fase waarin de gemeenteraad het burgerberaad vormgaf. Het thema klimaat is uiteindelijk bepaald door de raad. Het werd door een meerderheid gezien als een onderwerp dat breed leeft in de samenleving en zich goed leent voor constructieve, oplossingsgerichte participatie. De toevoeging “op een eerlijke manier” werd door een fractie ingebracht om sociale rechtvaardigheid expliciet onderdeel te maken van het beraad. Niet alle raadsfracties stonden achter de keuze voor het onderwerp. Volgens een van de fracties leefden andere onderwerpen bijvoorbeeld sterker in de stad (zoals wonen of afval). Een ander kritiekpunt van fracties is dat de vraag te breed en sturend was: uitgaan van klimaatneutraliteit in 2040 impliceert een politiek standpunt waar niet iedereen het mee eens is. De breedte van de vraagstelling heeft gevolgen gehad voor het proces. De informatiebehoefte onder deelnemers bleek groot, waardoor extra zendtijd nodig was en de tijd om met elkaar te praten en in discussie te gaan onder druk kwam te staan. Deelnemers onderschrijven dat: meerdere geïnterviewden geven aan dat het lastig was om de diepte in te gaan omdat “alles moest kunnen”.

Eén deelnemer noemt de vraag daardoor “te breed om echt zoden aan de dijk te zetten” en stelt dat een meer afgebakend thema tot meer concrete adviezen had geleid. Aan de andere kant werd de vraag door sommigen, zowel door intern betrokken als door deelnemers, juist gewaardeerd om zijn inclusiviteit: vrijwel iedereen kon vanuit zijn persoonlijke situatie bijdragen (als huurder, woningeigenaar, OV-gebruiker, of iemand met zorgen over betaalbaarheid). De breedte bood ruimte voor uiteenlopende perspectieven en leidde tot een adviezenpakket dat meerdere domeinen bestrijkt. Een raadslid wijst in dit kader op het risico van cherrypicking: het selectief overnemen van uitsluitend die adviezen die aansluiten bij de bestaande politieke voorkeuren. Volgens dit raadslid ondergraaft dit het doel van het burgerberaad, dat juist bedoeld is om alle adviezen in samenhang te wegen en te benutten.

Representativiteit In september 2023 werden 10.000 willekeurige Zwollenaren van zestien jaar en ouder aangeschreven met een persoonlijke uitnodiging om zich aan te melden. Daarnaast konden inwoners zich via een open aanmelding registreren, en werd het bestaande Zwolse inwonerpanel ingezet om aanvullende kandidaten te bereiken. De respons op de brief alleen was voldoende om via een getrapte loting een (op vooraf bepaalde kenmerken) representatieve groep inwoners te selecteren. De redenen waarom deelnemers zich aanmeldden voor het burgerberaad waren bovendien divers, wat erop wijst dat het burgerberaad erin slaagde een meer divers publiek aan te spreken dan alleen ‘beroepsparticipanten’. De motivaties kunnen in vier categorieën worden ingedeeld: • Een groep deelnemers was al inhoudelijk betrokken bij duurzaamheid en zag het beraad als een kans om hun visie en zorgen direct in te brengen in het politieke proces. Een deelnemer beschrijft dat hij het zag het als een extra mogelijkheid om zijn bezorgdheid te uiten en in gesprek te gaan met de politiek. Een andere deelnemer had als expliciet doel om de adviezen zo "progressief mogelijk" te laten zijn en te streven naar maximale ambitie. Voor deze groep was het beraad een instrument om een al bestaande overtuiging en agenda kracht bij te zetten.

• Andere deelnemers werden minder gedreven door een specifieke agenda en meer door de sociale dimensie. Een deelnemer hoopte bijvoorbeeld vooral “iets in beweging te zetten”. Hij wilde bruggen bouwen tussen mensen en aandacht vragen voor de groepen die de transitie financieel niet kunnen dragen. Zijn focus lag op de gezamenlijkheid van het beraad.

Evaluatie burgerberaad Zwolle

11 van 31

•

Er zijn ook deelnemers die het als plicht zagen om als ‘tegengeluid’ te fungeren. Een deelnemer beschrijft bijvoorbeeld het doel van een “missie” om de andere deelnemers te waarschuwen voor wat deze deelnemer als een verkeerde weg beschouwt. De verwachting van deze deelnemer was niet zozeer om het beleid te veranderen, maar om een boodschap over te brengen. Tot slot was er een groep die primair geïnteresseerd was in het democratische instrument zelf en het zag als een unieke kans op inspraak.

•

Tegelijkertijd zei een ambtenaar zei dat ‘klimaatveranderingsontkenners’ met 2 à 3 deelnemers ondervertegenwoordigd waren ten opzichte van het landelijk gemiddelde (dat ligt ongeveer op 8%). Het proces werd dan ook door de minderheid die kritischer tegenover een klimaataanpak staat als zeer frustrerend ervaren (omschreven als "vechten tegen de bierkaai"). Verder haakten met name jongere deelnemers af. Zowel de projectleider als meerdere gespreksleiders vermoeden dat dit kwam door de zwaarte van het format (lange dagen stilzitten), de complexiteit van het onderwerp en het gevoel van "wat heb ik hier te zoeken?". Op een meer overstijgend niveau vroeg een andere ambtenaar zich af of de wervingscampagne wel de groepen had bereikt die niet digitaal vaardig zijn of de taal niet machtig zijn. In onderstaand kader is het aantal aanwezige deelnemers per bijeenkomst weergeven. De groep die uiteindelijk de adviezen formuleerde en erover stemde, was kleiner dan de groep die startte. Aan de laatste bijeenkomst nam 68 procent van het aantal deelnemers dat bij de eerste bijeenkomst aanwezig was, deel. De uitval is vergelijkbaar met bijvoorbeeld burgerberaden gehouden in 2024 in Amsterdam en Rotterdam, maar hoger dan een burgerberaad over wonen in Drenthe.