Eindrappport Leren van Stimuleren - tussentijdse evaluatie HCA-scholingsregelingen_17 juli 2023

Leren van Stimuleren

Tussentijdse evaluatie van de HCA-regelingen Groei Vooruit en Upgrade Jezelf voor deelnemers uit de gemeente Zwolle

17 Juli 2023

Rekenkamercommissie Zwolle

VOORWOORD De economie van Zwolle - en daarmee het type werkgelegenheid - verandert snel. Om in te spelen op deze veranderingen startte de Regio Zwolle in 2019 de ‘Human Capital Agenda’ (HCA). Doel van deze agenda is om in het kader van de regionale arbeidsmarkt de beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit te vergroten. Stimuleringsregelingen voor scholing van zowel inwoners als werknemers spelen een centrale rol in deze HCA. Voordat de huidige HCA-periode (2019-2023) afloopt, wil de Rekenkamercommissie Zwolle weten of de beide scholingsregelingen realiseren wat zij beogen: wie maken er gebruik van, gaan mensen leren door het stimuleren ervan en vooral, hoe dragen de regelingen bij aan de beoogde doelen van de HCA? Dat is des te meer van belang omdat de Zwolse gemeenteraad en de gemeenteraden van de andere deelnemende gemeenten onlangs een besluit hebben genomen over de meerjarige agenda voor de Regio Zwolle. In deze agenda wordt wederom ingezet op scholing en een ‘leven lang ontwikkelen’. Met dit onderzoek hopen wij een bijdrage te leveren aan de vormgeving van de nieuwe scholingsregelingen. Als Rekenkamercommissie Zwolle beperken wij ons in dit onderzoek - noodzakelijkerwijs - tot de deelnemers aan beide regelingen in onze eigen gemeente Zwolle.

Daarbij hebben wij de regelingen van de Regio Zwolle in het perspectief geplaatst van vergelijkbare scholingsregelingen elders, waaronder die in andere regio’s en de landelijke STAP-regeling. Ook deze laatste regeling wordt op dit moment geëvalueerd. Het onderzoek is uitgevoerd door SEOR. Namens de Rekenkamercommissie bedank ik de onderzoekers Yvonne Prince, Daniël Bos en Mark den Hartog voor hun deskundige inzet en de plezierige samenwerking. Op basis van hun bevindingen formuleerden wij onze conclusies en aanbevelingen. In dit voorwoord hou ik mijn kruit daarover droog, maar ik denk dat Zwolle met dit onderzoek veel kan leren over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de beide stimuleringsregelingen voor de Zwolse deelnemers en de Zwolse/regionale economie. Deze geografische afbakening impliceert tegelijk de reikwijdte van de conclusies en aanbevelingen voor de eventueel geïnteresseerde HCA-partners buiten Zwolle. Wellicht biedt dit onderzoek voor hen een mooie basis voor een regionale verbreding ervan. Wij helpen graag mee.

Namens de Rekenkamercommissie Zwolle Dirk Jan Droogh (extern voorzitter) Leden Rekenkamercommissie: Bert-Jan Buiskool Klariska ten Napel Mart oude Egbrink Ambtelijk secretaris: Evert Jan Bagerman

.

SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN AANLEIDING EN DOEL Binnen de Human Capital Agenda (HCA) 2019-2023 van Regio Zwolle werken 21 gemeenten, 4 provincies, ondernemers, onderwijsinstellingen, vakbewegingen en het UWV Werkbedrijf in de regio samen om tot een zo goed mogelijk werkende arbeidsmarkt te komen. De scholingsregelingen binnen deze HCA zijn gericht op de vergroting van de beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit van inwoners en werkenden binnen de regio. Dit gebeurt onder andere via de inwonersroute Groei Vooruit en de individuele werkgeversroute Upgrade Jezelf. Hierna duiden we deze routes ook wel aan met de term regelingen. Met behulp van deze regelingen kunnen werkzoekenden, werkenden en werkgevers financiering ontvangen om hun arbeidsmarktpositie te versterken; het kan hierbij gaan om her-, bij- of omscholing. Omdat de HCA tegen het eind van de vijfjarige periode loopt en door partners binnen de Regio Zwolle de intentie is uitgesproken om deze na 2023 voort te zetten, wil de Rekenkamercommissie van de gemeente Zwolle meer inzicht hebben in de regelingen, specifiek voor deelnemers uit de gemeente Zwolle.

Het doel van dit onderzoek is om meer zicht te krijgen op de volgende vraagstellingen: Hoe draagt de vormgeving van de twee regelingen bij aan de geformuleerde doelstellingen? Hoe doelmatig en doeltreffend zijn de regelingen? Hoe verhouden de regelingen zich tot vergelijkbare scholingsregelingen? Welke aanbevelingen ter verbetering van de regelingen zijn er? Beleidsonderzoeksbureau SEOR heeft dit onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie van de gemeente Zwolle uitgevoerd.

ONDERZOEKSAANPAK Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft SEOR deskresearch en internetsearch verricht en zijn analyses uitgevoerd op de deelnemersbestanden. Daarnaast zijn interviews uitgevoerd met de programmadirecteur en twee programmamanagers van de HCA Zwolle, het UWV Werkbedrijf, een netwerkregisseur van een sectortafel en 16 deelnemers aan de inwonersregeling. Ook zijn analyses verricht door de deelnemersgegevens te koppelen aan CBS Microdata. Op basis van het rapport van bevindingen van SEOR heeft de Rekenkamercommissie Zwolle de in dit hoofdstuk opgenomen conclusies en aanbevelingen geformuleerd.

In dit onderzoek zijn alleen de deelnemende inwoners en werkgevers uit de gemeente Zwolle bestudeerd. Die worden in dit rapport verder aangeduid met Zwolse deelnemers. Het regionale programma is veelomvattender en heeft in de loop der tijd al ongeveer 5.500 inwoners en 1.300 werkgevers ondersteund. De bevindingen en conclusies over deelnemers, bereik, niveau van de opleidingen, hoogte van de subsidies en cofinanciering, en de arbeidsmarktstappen die deelnemers maken, hebben dus alleen betrekking op de Zwolse deelnemers en kunnen niet van toepassing worden verklaard op het gehele programma voor de Regio Zwolle.

CONCLUSIES 1.

Vormgeving •

In 2019 is de regeling Upgrade Jezelf van start gegaan waarvan individuele werkgevers gebruik kunnen maken voor zichzelf en/of hun werknemers onder de voorwaarde dat ze 50% van de scholingskosten cofinancieren. Medio 2020 - eerder dan beoogd vanwege de coronauitbraak – is de regeling Groei Vooruit gericht op inwoners (werkzoekenden en werkenden) van start gegaan. Met behulp van deze regelingen kunnen werkgevers, werkzoekenden en

.

• •

• •

•

•

2.

werkenden financiering ontvangen om hun arbeidsmarktpositie te versterken. Het kan gaan om her-, bij- of omscholing. Bij de uitvoering van dit onderzoek is gebleken dat de keuzes die bij de totstandkoming van de regelingen gemaakt zijn, vrijwel niet terug te vinden zijn in beleidsdocumenten. Deze zijn zo goed mogelijk gereconstrueerd op basis van interviews met het programmamanagement. De HCA Regio Zwolle kent een lerende aanpak; zo is op basis van evaluaties coaching aan beide regelingen toegevoegd en zijn de interne processen aangepast. De onderbouwing van de gemaakte aanpassingen in de vormgeving van beide regelingen is echter niet in beleidsdocumenten vastgelegd. De twee regelingen sluiten goed aan bij de doelstelling van de HCA waarin verhoging van de beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit centraal staat. Binnen de HCA zijn negen sectortafels actief die gericht zijn op de arbeidsmarktontwikkeling in zwaartepuntsectoren met relatief veel werkgelegenheid. Er zijn vier uitdagingen die door de sectortafels vaker geformuleerd zijn. De twee regelingen sluiten aan op drie van deze uitdagingen: inzetten op zij-instroom, op leven lang ontwikkelen en op behoud van personeel. Bevordering van jongereninstroom vanuit het reguliere onderwijs is onderdeel van ander beleid.

Specifieke aandacht voor de negen zwaartepuntsectoren is overigens niet terug te vinden in de twee regelingen. Beide regelingen richten zich niet op specifieke doelgroepen of op sectoren waarin sprake is van arbeidsmarktkrapte, en zijn hiermee generiek van aard. Uit het onderzoek blijkt ook dat er vanuit de sectortafels geen vraagarticulatie en feedback is op de vormgeving van de regelingen. De gemeenteraad heeft geen specifieke kaders gesteld voor de vormgeving van de regeling of gedurende de looptijd van de regeling bijgestuurd (zoals doelgroepen, toekenningsvoorwaarden voor subsidie en omvang financiële bijdrage).

Bereik en gebruik

Inwonersregeling •

•

•

Met de inwonersregeling worden in vergelijking met de potentiële beroepsbevolking in de gemeente Zwolle relatief veel vrouwen, 32-51 jarigen en hoger opgeleiden bereikt. Daarnaast worden relatief veel mensen bereikt die enige tijd zonder werk hebben gezeten en in de WW zitten, mensen met een gemeentelijke bijstandsuitkering1, en relatief weinig mensen met weinig tot geen recent arbeidsverleden. Daarnaast is het bereik relatief groot onder personen met een flexibel contract, met name een tijdelijk contract. In vergelijking met de (landelijke) STAP-regeling worden relatief minder jongeren (<31 jaar) en meer medewerkers met een flexibel contract bereikt, terwijl ook de STAP-regeling een relatief groot bereik onder hoger opgeleiden heeft. In totaal hadden eind februari 2023 333 inwoners uit de gemeente Zwolle gebruikgemaakt van de inwonersregeling voor het financieren van een scholing. Daarbij gaat het om 359 toekenningen; ongeveer 6% van de deelnemers volgde meer dan één opleiding. Veruit de meeste opleidingen waren gericht op omscholing (61%), gevolgd door bijscholing (23%). Herscholing gericht op het vinden van een baan betrof 13% van de opleidingen. De gevolgde scholing lag met name op hbo-niveau (55%) en mbo 3-4 niveau (35%). In totaal is vanuit de inwonersregeling aan inwoners van de gemeente Zwolle bijna 1,2 miljoen euro voor opleidingen toegekend.

Het gemiddelde ontvangen subsidiebedrag was bijna 3.500 euro. Ongeveer 75% van de deelnemers volgde een opleiding (ruim) onder het maximumbedrag van 5.000 euro. Deelnemers zonder inkomsten vroegen gemiddeld een hoger subsidiebedrag aan dan deelnemers met een vast dienstverband. De gemiddelde cofinanciering lag op ongeveer 450 euro; dit betroffen opleidingen die duurder waren dan

1 Hierbij dient bedacht te worden dat het doelgroepbereik van de inwonersregeling ook beïnvloed wordt door het gegeven

dat bij potentiële deelnemers eerst bekeken wordt of zij gebruik kunnen maken van voorliggende voorzieningen (bijstand, UWV Scholingsfonds) die wettelijk eerst aangewend dienen te worden.

.

5.000 euro of opleidingen van mensen met een bijstandsuitkering die deels gebruikmaken van een voorliggende voorziening vanuit de gemeente. Individuele werkgeversregeling •

• • •

3.

Op de individuele werkgeversregeling was eind februari 2023 in totaal door 151 werkgevers die gevestigd zijn in de gemeente Zwolle een beroep gedaan. Het ging in totaal om 230 toekenningen; een deel van de werkgevers ontving dus vaker dan één keer subsidie voor opleidingen. Er is veel verschil te zien in het aantal deelnemers tussen sectoren. Veruit de meeste deelnemende werkgevers en toekenningen bevinden zich in de sector Zorg en welzijn, gevolgd door de sector Administratief, financieel en juridisch en de sector Techniek en energietransitie. De sector Zorg en welzijn en de sector Techniek en energietransitie hebben te maken met relatief grote arbeidsmarktkrapte, nu en in de toekomst. 40% van de deelnemende werkgevers zijn zzp’ers2; dit gebruik ligt hoger dan bij de landelijke STAP-regeling. Volgens verwachting kwam bij de individuele werkgeversregeling bijscholing (84%) van werknemers het meest voor. Veel scholing binnen de Zwolse bedrijven lag op hbo-niveau (61%) gevolgd door mbo 3-4 niveau (19%). In totaal is vanuit de regeling voor werkgevers gevestigd in de gemeente Zwolle een kleine zes ton aan scholingen gefinancierd. Gemiddeld was het ontvangen subsidiebedrag per werkgever bijna 4.000 euro en cofinancierde de werkgever ruim 4.500 euro; hier is uiteraard sprake van een groot verschil tussen de werkgevers met personeel en de zzp’ers.

Bij de werkgevers met personeel bedroeg het gemiddeld aantal betrokken werknemers bijna zes.

Effectiviteit

Inwonersregeling •

•

Kwalitatieve inzichten. Eerder onderzoek naar de inwonersregeling liet zien dat deelnemers stappen zetten in hun eigen regie en ze motivatie en zelfvertrouwen hebben gekregen om loopbaanstappen te zetten. Uit dit eerdere onderzoek bleek dat ongeveer 70% al een nieuwe baan of zicht daarop had na scholing. In voorliggend onderzoek zijn 16 interviews gevoerd met Zwolse deelnemers die al voor september 2022 hun opleiding hadden afgerond. Hieruit komen soortgelijke beelden naar voren. Er treden diverse tussentijdse effecten op. Het meest genoemd zijn beter zicht op de eigen kwaliteiten en mogelijkheden, en meer zelfvertrouwen, gevolgd door meer zicht op arbeidsmarktkansen en beter gemotiveerd om loopbaanstappen te zetten. Bij meer dan de helft heeft de (om)scholing geleid tot een (andere, tijdelijke of reeds vaste) baan. Zzp’ers zijn een nieuw bedrijf gestart of hebben een betere positie in de markt gekregen. Kwantitatieve inzichten. Van de 313 Zwolse deelnemers aan de inwonersregeling hebben er 197 hun scholing afgerond voor 1 december 2022. Hun arbeidsmarktstappen zijn m.b.v. CBS Microdata geanalyseerd. Van de 52 werkloze, Zwolse deelnemers vindt 35% direct na de scholing een baan en 81% binnen anderhalf jaar. De bruto-effectiviteit van de inwonersregeling is dus groot.

De netto-effectiviteit (de mate waarin de gevolgde opleiding heeft gezorgd voor de arbeidsmarktstap) lijkt minder groot omdat het relatief veel personen met (veel) recent arbeidsverleden betreft. Deze personen vinden volgens openbare CBSdata in gelijke mate binnen twee jaar werk. Van de 145 werkende, Zwolse deelnemers vindt 75% na de opleiding een baan bij een andere werkgever en 67% in een andere sector. Ook deze bruto-effectiviteit is groot. Nader onderzoek naar de netto-effectiviteit van de inwonersregeling is nodig om hierover onderbouwde uitspraken te kunnen doen. Tijdens de

2 Bij zzp’ers bepaalt de scholingsbehoefte voor welke regeling zij in aanmerking komen. In voorkomende gevallen hebben

zzp’ers ook een beroep in loondienst. Als de scholing zich verhoudt tot dit beroep in loondienst of indien de scholing betrekking heeft op omscholing komt de aanvrager in aanmerking voor de inwonersregeling. Indien de scholing zich verhoudt tot de activiteiten waar de aanvrager zich als zzp’er op richt, komt de aanvrager in aanmerking voor de individuele werkgeversregeling.

.

opleiding is sprake van een tijdelijke, kleine afname van het aantal gewerkte uren. Wat loon betreft gaan de Zwolse deelnemers die vijf jaar arbeidsverleden in de afgelopen vijf jaar hebben, er een behoorlijke stap op vooruit. Individuele werkgeversregeling •

4.

Kwalitatieve inzichten. De effectiviteit van de individuele werkgeversregeling kan alleen ontleend worden aan recent onderzoek door Windesheim Hogeschool onder werkgevers en zzp’ers omdat de benodigde contactgegevens van de betrokken werknemers niet beschikbaar zijn. Die evaluatie liet zien dat volgens de ondervraagde werkgevers de betrokken werknemers na de scholing breder inzetbaar zijn en beter benut worden, en dat er een positieve bijdrage aan de leercultuur van de bedrijven is. De zzp’ers geven aan dat ze door de regeling ruimte voelden om aan de slag te gaan met nieuwe kennis, en de scholing droeg bij aan verbreding van hun netwerk en bleek een impuls te zijn voor verdere scholing.

Vergelijking met en leerpunten uit andere regelingen

Inwonersregeling •

•

In vergelijking met andere soortgelijke regelingen is de inwonersregeling een ruime regeling zowel wat betreft het maximale subsidiebedrag als de eisen die aan de opleiding gesteld worden. Verder kan gedurende het hele jaar een aanvraag ingediend worden en kan gebruik gemaakt worden van een loopbaancoach. Op de leerpunten uit beschikbare evaluaties van vergelijkbare regelingen scoort de inwonersregeling goed. Er wordt breed en gericht ingezet op communicatie om de regeling bekend te maken, en door de inzet van loopbaanadviseurs wordt voorzien in de motivatie, begeleiding en nazorg van deelnemers. De criteria voor gebruik van de regeling zijn duidelijk en kunnen door de inzet van adviseurs aan de voorkant nog nader toegelicht en getoetst worden. De regeling wordt door geïnterviewde Zwolse deelnemers als toegankelijk met een soepel proces beoordeeld. Op de additionaliteit (in hoeverre hadden de deelnemers de opleiding ook gedaan als ze geen subsidie hadden gekregen?) wordt niet getoetst. Hiervoor is gekozen om de regeling zo toegankelijk mogelijk te houden.

Individuele werkgeversregeling •

•

Vergeleken met soortgelijke regelingen kent de individuele werkgeversregeling zowel ruimere als minder ruime mogelijkheden. Per werknemer is het maximale subsidiebedrag relatief hoog, per werkgever relatief laag. De vereiste cofinanciering van 50% is relatief hoog. De kosten hoeven door de werkgever echter niet voorgefinancierd te worden, de opleidingen mogen betrekking hebben op zowel bij-, her- als omscholing, en de aanvraag kan gedurende het hele jaar ingediend worden. Op de leerpunten uit evaluaties van vergelijkbare regelingen wordt al goed ingespeeld. De administratieve vereisten en bewijslast is relatief laag, de werkgever wordt aan de voorkant bij de aanvraag bijgestaan door specifieke adviseurs en er wordt verder gewerkt aan verduidelijking van de criteria door de inzet van bedrijfscoaches. De lage aanvraag-risico’s (geen loterij) en de financiële bevoorschotting sluiten goed aan bij het mkb.

AANBEVELINGEN •

Maak helder wat de doelstelling is van de scholingsregelingen. Een belangrijk element in de vraagstelling van dit onderzoek is hoe de vormgeving van de scholingsregelingen bijdraagt aan de doelstellingen van de HCA. Deze doelstellingen zijn nogal abstract geformuleerd: vergroting van de beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit van inwoners en werkenden binnen de regio. Een nadere concretisering van de doelstellingen van de scholingsregelingen ontbreekt. In het beleid is dus niet vastgelegd of met de scholingsregelingen bijvoorbeeld beoogd wordt de regionale economie te versterken of om een

•

•

•

bijdrage te leveren aan individuele ontwikkeling (een leven lang ontwikkelen). Dit maakt toetsing aan het vastgestelde beleid moeilijk. Het verdient aanbeveling om bij de vormgeving van de scholingsregelingen in de nieuwe HCA-periode op voorhand expliciet te maken wat het concrete doel is van de scholingsregelingen. Belangrijke vragen hierbij zijn of de regelingen voor een brede groep moeten worden opengesteld - zoals in de huidige vormgeving - of dat deze zich moeten richten op specifieke doelgroepen waarvoor scholing een belangrijk impuls kan geven aan het versterken van hun arbeidsmarktpositie en waar de additionaliteit van de regeling hoger ligt (type deelnemer en inhoud van scholing). De verkregen inzichten in dit onderzoek over het bereik van specifieke doelgroepen en effectiviteit van de regeling kunnen in deze discussie worden meegenomen. Overweeg om de scholingsregelingen meer of exclusief te richten op sectoren met de grootste arbeidsmarktkrapte. Als met de scholingsregelingen beoogd wordt een bijdrage te leveren aan de regionale economie, zou het stimuleren van de beschikbaarheid van voldoende gekwalificeerd personeel door middel van opleidingen in de negen zwaartepuntsectoren in de twee regelingen meer nadruk kunnen krijgen.

De publieke middelen zouden nog effectiever besteed kunnen worden als de regelingen meer gericht zouden worden, of zelfs exclusief open zouden staan voor deelnemers die opleidingen willen volgen gericht op sectoren met de grootste arbeidsmarktkraptes in de regio. Vraag hierin ook feedback van de sectortafels en neem deze mee bij de overweging voor de aanpassing van de vormgeving van de regelingen. Kijk kritisch naar het maximumbedrag van de inwonersregeling. De inwonersregeling kent in vergelijking met andere soortgelijke regelingen een relatief hoog maximumbedrag. Het gemiddelde ontvangen subsidiebedrag van Zwolse deelnemers was bijna 3.500 euro en ongeveer drie kwart volgde een opleiding onder het maximumbedrag van 5.000 euro. De keuze van het bedrag is afhankelijk van het type opleiding dat men met de regelingen wil financieren. Enerzijds kan worden overwogen om het maximumbedrag naar beneden bij te stellen met de consequentie dat de regeling zich meer richt op kortlopende scholingsactiviteiten (vaak gericht op bijscholing) met het bijkomend voordeel dat een grotere groep inwoners geholpen kan worden met hetzelfde bedrag. Anderzijds kan worden overwogen juist intensiever en langduriger (en kostbaarder) scholingstrajecten mogelijk te maken voor bepaalde doelgroepen (vaak gericht op omscholing) dat kan bijdragen aan het oplossen van arbeidsmarktkraptes.

Te maken keuzes hierin hangen samen met de nader te specificeren beleidsdoelstellingen. Zorg voor zorgvuldige documentatie van de onderbouwing van beleidskeuzes. Als de doelstelling van de scholingsregeling door de bevoegde instanties is vastgesteld, kan de Regio Zwolle op basis hiervan de regelingen vormgeven. Voor omvangrijke, meerjarige regelingen is het gewenst dat keuzes die bij de totstandkoming gemaakt zijn goed gedocumenteerd worden. Dergelijke beleidsstukken ontbreken op dit moment en informatie over de keuzes voor de vormgeving van de regelingen zijn nu grotendeels ontleend aan het geheugen van de geïnterviewde programmadirecteur en programmamanagers. Dat geldt ook voor tussentijdse aanpassingen. Zeker als men een lerende aanpak voorstaat, is het van belang de redenen voor tussentijdse aanpassingen te documenteren. Dit stelt de betrokken bevoegde instanties (waaronder de Zwolse gemeenteraad) bovendien beter in staat om te monitoren en (bij) te sturen, wat kan bijdragen aan de democratische legitimering van de scholingsregelingen. Het verdient aanbeveling om dit richting en gedurende de volgende programmaperiode te borgen.

•

Zet in regionaal verband in op nader onderzoek naar beide regelingen. Zoals elk onderzoek, kent ook dit onderzoek zijn beperkingen. Zo is qua bereik en effectiviteit alleen gekeken naar de Zwolse deelnemers (vanwege het mandaat van de Rekenkamercommissie Zwolle). Daarnaast is in dit onderzoek alleen gekeken naar de bruto-effectiviteit van de inwonersregeling en konden vanwege het ontbreken van contactgegevens van de betrokken werknemers geen analyses worden gedaan naar de arbeidsmarkteffecten en kwalitatieve effecten van de individuele werkgeversregeling. Om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de regelingen goed te kunnen beoordelen en monitoren, is het van belang om in de toekomst in regionaal verband nader onderzoek te doen naar: o In welke mate dezelfde leeractiviteiten zouden zijn uitgevoerd door deelnemers van de inwonersregeling, indien ze geen subsidie hadden gekregen (additionaliteit van de inwonersregeling). o De arbeidsmarkteffecten van de inwonersregeling die dankzij de regeling plaatsvinden (netto-effectiviteit van de inwonersregeling met een zo zuiver mogelijke controlegroep van niet-deelnemers). o De individuele werkgeversregeling in brede zin (inclusief additionaliteit, netto arbeidsmarkteffecten en kwalitatieve effecten).

TUSSENTIJDSE EVALUATIE HCA-REGELINGEN GROEI VOORUIT EN UPGRADE JEZELF Voor deelnemers uit de gemeente Zwolle Eindrapport

Yvonne Prince Daniël Bos Mark den Hartog

Rotterdam, 12 juni 2023

COLOFON

DIT IS EEN UITGAVE VAN SEOR BV © SEOR BV / ROTTERDAM, 12 JUNI 2023 Niets van deze uitgave mag op welke wijze dan ook worden verveelvoudigd zonder de voorafgaande toestemming van de uitgever en andere auteursrechthebbenden. SEOR is niet aansprakelijk voor gegevens die door derden werden verstrekt.

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

TUSSENTIJDSE EVALUATIE GROEI VOORUIT EN UPGRADE JEZELF

EINDRAPPORT

CONTACTPERSOON Naam Adres Telefoon Mobiel Email

Yvonne Prince Marconistraat 16, 11e etage 3029 AK Rotterdam 010 302 0500 06 4052 7014 prince@seor.eur.nl

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

INHOUDSOPGAVE

1

2

3

4

5

INLEIDING

2

1.1

Aanleiding

2

1.2

Doel en onderzoeksvragen

2

1.3

Onderzoeksaanpak

3

1.4

Leeswijzer

4

DE HCA, BELEIDSPROCES, DE TWEE REGELINGEN, AANSLUITING EN GEMAAKTE KEUZES

5

2.1

HCA en Ontwikkelfonds

5

2.2

Tijdlijn van het beleidsproces

6

2.3

De twee regelingen Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

8

2.4

Aansluiting van de regelingen bij HCA-doel en behoefte van sectortafels

10

2.5

Gemaakte keuzes

12

BEREIK EN GEBRUIK VAN DE REGELINGEN

14

3.1

Doelgroepbereik

14

3.2

Type scholingsactiviteiten

20

3.3

Financiële benutting

23

EFFECTIVITEIT

26

4.1

(Tussentijdse) effecten uit eerder onderzoek

26

4.2

Kwalitatieve inzichten uit interviews met Zwolse deelnemers

28

4.3

Gemaakte arbeidsmarktstappen: analyse met CBS Microdata

30

VERHOUDING TOT EN LEERPUNTEN UIT ANDERE REGELINGEN

35

5.1

Vergelijking met soortgelijke regelingen

35

5.2

Lessen uit evaluaties van soortgelijke regelingen

38

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

1

INLEIDING

In de Human Capital Agenda (HCA) 2019-2023 van Regio Zwolle werken 21 gemeenten, 4 provincies, ondernemers, onderwijsinstellingen, vakbeweging en het UWV Werkbedrijf in de regio Zwolle samen om tot een zo goed mogelijk werkende arbeidsmarkt te komen. Binnen de Human Capital Agenda (HCA) van Regio Zwolle worden vanuit het Ontwikkelfonds onder andere een inwonersroute Groei Vooruit en een individuele werkgeversroute Upgrade Jezelf gesubsidieerd. Omdat de HCA eind 2023 afloopt en het plan bestaat deze voort te zetten, wil de Rekenkamercommissie van de gemeente Zwolle door onderzoek meer inzicht krijgen in de vormgeving, doelmatigheid en doeltreffendheid van deze twee routes voor deelnemers uit de gemeente Zwolle, de verhouding tot vergelijkbare regelingen en in mogelijke verbeterpunten. Dit is onderzocht op basis van deskresearch en internetsearch, interviews met de programmadirecteur en twee programmamanagers, het UWV Werkbedrijf en een netwerkregisseur van een sectortafel, 16 telefonische interviews met deelnemers aan de inwonersregeling, en analyses met CBS Microdata.

1.1

AANLEIDING

De Human Capital Agenda (HCA) 2019-2023 van Regio Zwolle loopt tegen het eind van de vijfjarige periode. In deze agenda werken 21 gemeenten, 4 provincies, ondernemers, onderwijsinstellingen, vakbeweging en het UWV Werkbedrijf in de regio Zwolle samen om tot een zo goed mogelijk werkende arbeidsmarkt te komen. Het totale krediet voor de periode 2019-2023 bedraagt €18,8 miljoen vanuit provincies, de gemeenten en het rijk (RegioDeal). Binnen de HCA wordt naast ondersteuning van individuele inwoners en werkgevers ook door ondernemers en onderwijs samengewerkt via een sectorale aanpak; het betreft negen sectortafels. Om de middelen doelmatig en rechtmatig te kunnen beheren is de Subsidieverordening HCA – Ontwikkelfonds Regio Zwolle opgesteld. Het Ontwikkelfonds Regio Zwolle dat gericht is op het ontwikkelen, laten leren en opleiden van (potentiële) werknemers en werkgevers, kent vijf routes: 1) 2) 3) 4) 5)

Een inwonersroute: Groei Vooruit. Een individuele werkgeversroute: Upgrade Jezelf (via de werkgever). Een samenwerkingsroute (via een samenwerkingsverband van werkgevers). Een experimenteerregeling. Een route voor de sectorale aanpak.

Omdat door partners van Regio Zwolle de intentie is uitgesproken om de HCA na 2023 voort te zetten, wil de Rekenkamercommissie van de gemeente Zwolle graag meer en tijdig inzicht hebben in de vormgeving, doelmatigheid, doeltreffendheid, verhouding tot andere regelingen, en mogelijke verbeterpunten van de twee routes Groei Vooruit en Upgrade Jezelf voor deelnemers uit de gemeente Zwolle. Hieronder duiden we in dit rapport deze twee routes ook wel aan met de regelingen of met de termen inwonersregeling en individuele werkgeversregeling.

1.2

DOEL EN ONDERZOEKSVRAGEN

In dit onderzoek staat de beantwoording van de volgende vragen centraal: Hoe draagt de vormgeving van de twee regelingen bij aan de geformuleerde doelstellingen, hoe doelmatig en doeltreffend zijn de regelingen, hoe verhouden de regelingen zich tot vergelijkbare scholingsregelingen, en welke aanbevelingen ter verbetering zijn er? 2

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

De onderliggende onderzoeksvragen luiden als volgt: 1. Vormgeving: welk doelstellingen zijn geformuleerd voor de regelingen en hoe zijn deze vertaald in de vormgeving van de regeling? a. Op welke wijze dragen de regelingen bij aan de doelstellingen van de Human Capital Agenda (en geformuleerde uitdagingen in de sectortafels)? b. Welke keuzes lagen ten grondslag aan de vormgeving van de regelingen? (denk aan keuzes v.w.b. doelgroepen, hoogte subsidie, aanvraag- en toekenningsprocedure, type opleiding) 2. Bereik (doelmatigheid): Wie hebben gebruik gemaakt van de regelingen? a. In welke mate worden alle doelgroepen bereikt in vergelijking tot een vergelijkbare controlegroep? (leeftijd; opleidingsniveau; inkomensgroepen; type werkenden; personen met afstand tot de arbeidsmarkt) b. Hoe is de financiële uitputting van de regeling verlopen? i. Hoogte subsidie per aanvrager ii. Is de hoogte van subsidie toereikend voor alle doelgroepen? iii. Mate van cofinanciering van scholingskosten. c. Welke type scholingsactiviteiten zijn gefinancierd (om-/her-/bijscholing; opleidingsniveau)? Sluit deze scholing aan bij de behoeften van de beroepsbevolking/arbeidsmarkt en de sectortafels? 3.

Effectiviteit (doeltreffendheid): In hoeverre dragen de regelingen bij aan een verbeterde arbeidsmarktsituatie van deelnemers? (verbetering arbeidsmarktstatus, soort contract, loon, gewerkte uren, soort arbeid, andere sector) 4. Hoe verhouden de regelingen zich tot alternatieve regelingen in Nederland? a. Hoe verhoudt de vormgeving van de regelingen zich tot vergelijkbare stimuleringsinstrumenten om deelname aan leren en ontwikkeling te stimuleren? b. Welke lessen zijn te trekken uit uitgevoerde evaluaties van andere vergelijkbare regelingen? 5. Aanbevelingen: Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de regelingen doeltreffender en doelmatiger te maken?

1.3

ONDERZOEKSAANPAK

In het onderzoek zijn de volgende activiteiten uitgevoerd, in de periode half februari - mei 2023: • • • • •

1

Internetsearch en deskresearch van diverse beleidsdocumenten over de HCA en de twee regelingen in het bijzonder. Internetsearch en deskresearch naar kenmerken van vergelijkbare regelingen, en naar leerpunten uit evaluaties van vergelijkbare regelingen. Analyse van de bestanden met Zwolse deelnemers aan de twee regelingen. Diepte-interviews met de programmadirecteur en twee programmamanagers van de HCA Regio Zwolle. Diepte-interviews met de netwerkregisseur van de sectortafel Transport & Logistiek1 en met UVW Werkbedrijf.

Doel was om vier sectortafels te interviewen, maar er werd aangegeven dat zij als sectortafel geen zicht hebben op deze twee regelingen.

3

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

• • • •

Doelgroep-analyse door vergelijking van kenmerken van de Zwolse deelnemers aan de inwonersregeling en de beroepsbevolking van de gemeente Zwolle. Zestien telefonisch interviews met Zwolse deelnemers aan de inwonersregeling om tussentijdse effecten en indien mogelijk al arbeidsmarkteffecten in kaart te brengen.2 Analyses door koppeling aan de CBS Microdata om na te gaan welke arbeidsmarktstappen Zwolse deelnemers aan de inwonersregeling hebben gemaakt. Synthese en rapportage.

De gepresenteerde gegevens in dit rapport hebben betrekking op: - de periode vanaf aanvang van beide regelingen tot eind februari 2023; - deelnemers aan de inwonersregeling die in de gemeente Zwolle wonen; - deelnemende bedrijven aan de individuele werkgeversregeling die gevestigd zijn in de gemeente Zwolle. In dit onderzoek zijn dus alleen de deelnemende inwoners en werkgevers uit de gemeente Zwolle bestudeerd. Die worden in dit rapport verder aangeduid met Zwolse deelnemers. Het regionale programma is veelomvattender en heeft in de loop der tijd al circa 5.500 inwoners en 1.300 werkgevers ondersteund. De bevindingen en conclusies over deelnemers, bereik, niveau van de opleidingen, hoogte van de subsidies en cofinanciering, en de arbeidsmarktstappen die deelnemers maken, hebben dus alleen betrekking op de Zwolse deelnemers en kunnen niet van toepassing verklaard worden op het gehele programma voor de regio Zwolle.

1.4

LEESWIJZER

Hoofdstuk 2 beschrijft in het kort de beleidslijn van de HCA Regio Zwolle en de twee regelingen Groei Vooruit en Upgrade Jezelf daarbinnen, de inhoud van de twee regelingen en de aansluiting op de HCA en de sectortafels. Ook wordt gereconstrueerd waar de keuzes ten aanzien van enkele kenmerken van de regelingen op gebaseerd zijn. Hoofdstuk 3 beschrijft het bereik en gebruik van de regelingen, waarna in hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de (tussentijdse) effecten van gebruik van de regelingen. Tot slot laat hoofdstuk 5 zien hoe de twee regelingen zich verhouden tot een aantal vergelijkbare regelingen, welke leerpunten uit evaluaties van vergelijkbare regelingen gehaald kunnen worden en in hoeverre Groei Vooruit en Upgrade Jezelf daar reeds rekening mee houden. De samenvatting met conclusies is aan het begin van dit rapport opgenomen. Ook wordt elk hoofdstuk voorafgegaan door een samenvatting met de belangrijkste bevindingen.

2

Van de werknemers die via de werkgever deelnemen aan de individuele werkgeversregeling zijn behalve de namen geen contactgegevens beschikbaar. Daarom konden deze werknemers in het kader van dit onderzoek niet telefonisch geïnterviewd worden, en er ook geen koppeling aan CBS Microdata gemaakt worden.

4

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

2

DE HCA, BELEIDSPROCES, DE TWEE REGELINGEN, AANSLUITING EN GEMAAKTE KEUZES

In Regio Zwolle worden binnen de Human Capital Agenda de krachten gebundeld om samen te werken aan een sterke en veerkrachtige arbeidsmarkt. Het Ontwikkelfonds maakt het financieel mogelijk dat werkzoekenden, werknemers en werkgevers scholing volgen om hun arbeidsmarktpositie te versterken, onder andere via de regelingen Groei Vooruit en Upgrade Jezelf. In 2019 is de regeling Upgrade Jezelf van start gegaan; van deze regeling kunnen individuele werkgevers gebruikmaken voor zichzelf en/of hun werknemers onder de voorwaarde dat ze 50% van de scholingskosten co financieren. Medio 2020 - eerder dan beoogd vanwege de corona-uitbraak - volgde de regeling Groei Vooruit gericht op inwoners (werkzoekenden en werkenden). De keuzes die bij de totstandkoming van de regelingen gemaakt zijn, zijn vrijwel niet terug te vinden in beleidsdocumenten; deze zijn zo goed mogelijk gereconstrueerd op basis van interviews met het programmamanagement. De HCA Regio Zwolle kent een lerende aanpak; op basis van eerdere evaluaties is/wordt coaching aan beide regelingen toegevoegd en zijn de interne processen aangepast. De twee regelingen sluiten goed aan bij de doelstelling van de HCA waarin de verhoging van de beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit centraal staat.

Binnen de HCA zijn negen sectortafels actief die gericht zijn op de arbeidsmarktontwikkeling in zwaartepuntsectoren met relatief veel werkgelegenheid. Er zijn vier uitdagingen die door de sectortafels vaker geformuleerd zijn; de twee regelingen sluiten aan op drie van deze uitdagingen: inzetten op zijinstroom, op leven lang ontwikkelen en op behoud van personeel. Bevordering van jongereninstroom vanuit het reguliere onderwijs is onderdeel van ander beleid. De specifieke aandacht voor de negen zwaartepuntsectoren is overigens niet terug te vinden in de twee regelingen.

2.1

HCA EN ONTWIKKELFONDS

Human Capital Agenda Regio Zwolle is in 2019 van start gegaan De Human Capital Agenda van Regio Zwolle heeft een looptijd van 2019-2023. Het voornemen is de HCA na 2023 voort te zetten. Overheden, ondernemers, onderwijsinstellingen, vakbewegingen en het UWV werkbedrijf hebben hun krachten gebundeld voor de uitvoering van de HCA. Een gezamenlijke aanpak in deze agenda is gewenst omdat de economische groei van de Regio Zwolle valt en staat met de beschikbaarheid van voldoende en voldoende gekwalificeerde mensen die kunnen en willen werken. Opleiden en ontwikkelen van werkgevers, werknemers en werkzoekenden (inclusief mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt) staat daarbij centraal. Het programma draait om drie verbindende doelen: beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit. Het Ontwikkelfonds maakt scholing mogelijk Het Ontwikkelfonds maakt onderdeel uit van de HCA 2019-2023. De doelstellingen van het Ontwikkelfonds zijn3:

3

Bron: Algemene Subsidieverordening Zwolle, Hoofdstuk 29 Human Capital Agenda – Ontwikkelfonds Regio Zwolle. Sinds 1 januari 2023 is er een nieuwe verordening van kracht, met de volgende doelomschrijving: de subsidie heeft als doel aanvragers te ondersteunen bij het creëren van een toekomstbestendige arbeidsmarkt. Met deze subsidieregeling wordt beoogd extra investeringen in een toekomstbestendige arbeidsmarkt te stimuleren.

5

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

• •

Het stimuleren van scholing bij werkgevers, eigenaren van een rechtsvorm, werknemers en werkzoekenden en van ontwikkelingstrajecten ter versterking van hun arbeidsmarktpositie. Het stimuleren van extra investeringen in scholing van werkgevers, eigenaren van een rechtsvorm, werknemers, werkzoekenden en voor jongeren en studenten die door omstandigheden geen regulier bekostigde opleiding kunnen volgen, door middel van het verstrekken van een subsidie.

2.2

TIJDLIJN VAN HET BELEIDSPROCES

De twee regelingen Groei Vooruit en Upgrade Jezelf maken onderdeel uit van de HCA Regio Zwolle. In het kort is het volgende proces voor de totstandkoming en besluitvorming voor de HCA, en de twee regelingen daarbinnen doorlopen.4 Het jaar 2018 stond in het teken van de voorbereiding • •

•

•

Aanleiding voor de opzet van de Human Capital Agenda was een onderzoek van Right Marktonderzoek en Advies dat in 2018 is verschenen en zicht geeft op het huidige en toekomstige tekort van werknemers in de regio Zwolle, in totaal en naar sectoren.5 De Tafel van de regio Zwolle - een coalitie van regionale stakeholders vanuit bedrijfsleven, onderwijs en overheid, aangevuld met partners vanuit Werkbedrijf Regio Zwolle en werkgevers uit de technieken zorgsector - ondernam stappen om de samenwerking in de regio Zwolle op het gebied van (strategisch) arbeidsmarktbeleid te versterken. De tafel werkt vanuit een publiek-private samenwerking aan de opzet van de Human Capital Agenda. Voor de concretisering van de Human Capital Agenda zijn aanjaagteams ingesteld. De teams zijn in gesprek gegaan met meer dan 50 werkgevers uit diverse sectoren, en 200 werkgevers zijn bevraagd op hun vraagstukken rondom beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit. In 2018 is gewerkt aan het inrichten van het programma. In november 2018 is vernomen dat de aangevraagde Regio Deal vanuit het Rijk in de tweede tranche van de aanvragen niet is toegekend. Deze tweede tranche was overtekend zowel qua aantal vragen als qua budget. Vanuit het Rijk was de feedback dat aanscherping nodig was op de uitwerking van het begrip ‘Brede Welvaart’. Regio Zwolle werd uitgenodigd een aanvraag in de derde tranche in te dienen.

In 2019 ging de individuele werkgeversregeling van start •

•

Het jaar 2019 stond in het teken om van het beleid naar uitvoering te komen: de Human Capital Agenda van Regio Zwolle is van start gegaan. De sectortafels zijn ingesteld en de sectortafels zijn in 2019 met hun actieplannen voor de betreffende sectoren gekomen. De criteria voor het Ontwikkelfonds zijn uitgewerkt, en als klankbord voorgelegd aan werkgevers en werknemers. De gemeente Zwolle beheert als centrumgemeente het Ontwikkelfonds financieel waartoe een kredietvoorstel en subsidieverordening ontwikkeld zijn. Deze is in 2019 voorgelegd aan en goedgekeurd door de raad. Voor de financiering van het totale HCA-programma hebben de

4

Deze tijdslijn is gebaseerd op gesprekken met de programmadirecteur en twee programmamanagers van de HCA Regio Zwolle en de bestudering van de volgende beleidsstukken: 1) Informatienota voor de raad, 23 november 2018; 2) Persbericht Human Capital Agenda – Regio Zwolle van start in 2019; 3) Beslisnota voor de raad, 10 mei 2019, Krediet Human Capital Agenda en ontwikkelfonds Regio Zwolle; 4) Beslisnota voor de raad, 10 juni 2020, Wijziging Subsidieverordening Human Capital Agenda – Ontwikkelfonds Regio Zwolle; 5) Beslisnota voor de raad, 20 juli 2021, Kredietaanvraag Regio Deal Regio Zwolle – projecten gemeente Zwolle. 6) Toekomstbestendige arbeidsmarkt Regio Zwolle. Human Capital Agenda 2020-2023.

5

Right Marktonderzoek en Advies (2018), Investeren in mensen, Zwolle.

6

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

•

•

deelnemende gemeenten uit de regio Zwolle meerjarig budget gereserveerd, en de provincie Overijssel heeft eenzelfde bedrag als cofinanciering toegekend. Voor de HCA reserveerde de gemeente Zwolle bij de begrotingsbehandeling 2019 een totaalbedrag van 1,1 miljoen euro voor 5 jaar (ofwel 220.00 euro per jaar) uit het stadsontwikkelfonds. In het tweede kwartaal 2019 zijn de eerste aanvragen voor het Ontwikkelfonds ingediend. Er is gestart met een pilotfase in de individuele werkgeversregeling en een beperkte eerste tranche van middelen (subsidieplafond voor het Ontwikkelfonds). Zo is geëxperimenteerd met de eerste toekenning van projectvoorstellen, met de werkwijze en de procedures van het Ontwikkelfonds. Er is bewust gekozen voor een lerende aanpak. In het najaar van 2019 is bij het rijk een aanvraag voor de derde tranche van de Regio Deal ingediend.

Medio 2020 ging ook de inwonersregeling open, en in 2020 werd de Regio Deal door het rijk toegekend •

•

•

In juni 2020 is aan de raad een wijziging van de subsidieverordening van de Human Capital Agenda – Ontwikkelfonds Regio Zwolle voorgelegd. Het betreft de eerdere openstelling voor individuele inwoners, ofwel Groei Vooruit. Het Ontwikkelfonds stond eerst alleen open voor groepen werknemers aangedragen door werkgevers, de individuele werkgeversregeling Upgrade Jezelf. De openstelling voor individuele inwoners stond aanvankelijk gepland voor het najaar 2020. Door het uitbreken van de coronapandemie in maart 2020 is deze eerder opengesteld in juli 2020. Inwoners die door de corona-uitbraak risico liepen op het verliezen van hun baan konden zo een opleidingstraject richting een andere baan/sector volgen. Met het openstellen van de inwonersregeling in de zomer van 2020 zijn op basis van een interne evaluatie enkele wijzigingen in de uitvoerbaarheid van de regeling doorgevoerd. De regeling bleek namelijk zeer gewild en al snel moest het proces daarop aangepast worden. Op basis van enkele gegevens die geïnteresseerden in moeten vullen, wordt tegenwoordig binnen 48 uur gericht contact met de geïnteresseerde opgenomen door een loopbaancoach die zo goed mogelijk met diegene matcht, bijvoorbeeld naar leeftijd, sector, arbeidsmarktsituatie. Dit loopbaanadvies maakt echter geen onderdeel uit van het Ontwikkelfonds en wordt gedekt vanuit landelijke financiering.

In 2020 is door het rijk de Regio Deal Regio Zwolle toegekend en is gestart met een meerjarig programma 2020-2023, waarvan de Human Capital Agenda – Ontwikkelfonds Regio Zwolle onderdeel uitmaakt. De Regio Deal Regio Zwolle behelst echter veel meer: in totaal betreft het achttien projecten vanuit actielijnen die de regio Zwolle beogen te versterken als een sociaal en economisch sterke, circulaire, innovatieve en klimaatbestendige groeiregio. De HCA valt onder Actielijn 2 van de Regio Deal: het toekomstbestendig maken van de arbeidsmarkt waarvan de gemeente Zwolle penvoerder is.

In 2021 zijn beide regelingen volop in uitvoering • •

Beide regelingen zijn volop in uitvoering. In 2021 zijn Sectormonitoren opgesteld en gepubliceerd voor alle sectoren waarvoor een sectortafel actief is. Deze Sectormonitoren bevatten een overzicht van de belangrijkste arbeidsmarktgegevens en beroepsgroepen waarin sprake is van grote arbeidsmarktkrapte. Tevens verschijnt er een Overzichtsmonitor, waarin alle sectoren van de sectortafels met elkaar vergeleken worden. De sectortafels kunnen met de informatie in de hand nagaan waar de sector staat en met elkaar het gesprek aangaan om een sterkere arbeidsmarkt te realiseren.

7

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

In 2022 zijn het gebruik en de eerste resultaten van de inwonersregeling in kaart gebracht •

In 2022 verscheen een evaluerend onderzoek van de Hogeschool Windesheim waarin de eerste aanvragers van de inwonersregeling geïnterviewd zijn.6 De procesevaluatie heeft input geleverd voor het aanscherpen van de regeling. In eerste instantie was er in de inwonersroute namelijk alleen sprake van het geven van een financiële prikkel voor het volgen van scholing. Naar aanleiding van het onderzoek naar de pilot is daar loopbaancoaching en scholingsadvies aan toegevoegd.

Begin 2023 kwamen de eerste resultaten van de individuele werkgeversregeling beschikbaar •

In het eerste kwartaal van 2023 verschenen de resultaten van een evaluatie van de individuele werkgeversroute verricht door Windesheim Hogeschool.7 Naar aanleiding daarvan zal in de toekomst aan de individuele werkgeversregeling een werkgeverscoach toegevoegd gaan worden.

2.3 2.3.1

DE TWEE REGELINGEN GROEI VOORUIT EN UPGRADE JEZELF De inwonersregeling Groei Vooruit

Hieronder geven we een kort overzicht van de regeling Groei Vooruit. Voor de volledige regeling wordt verwezen naar Algemene Subsidieverordening Zwolle (gemeenteblad 25 mei 2021), wijziging in hoofdstuk 29, deelverordening Human Capital Agenda – Ontwikkelfonds Regio Zwolle.8 Doelgroep Gebruik van de subsidieregeling kan worden aangevraagd door werknemers of werkzoekenden woonachtig in de gemeenten die behoren tot de Regio Zwolle en deelnemen aan het Ontwikkelfonds HCA. Doel De subsidieaanvraag betreft een aanvraag tot vakinhoudelijke, functiegerichte, of op transitieopgaven gerichte om-, her- en bijscholing, met als doel de arbeidsmarktpositie van de inwoner te versterken. De toegevoegde waarde van de aangevraagde subsidie voor scholing is ter beoordeling van het college. Het college kan nadere regels vaststellen ten aanzien van aanvragen voor specifieke branches, sectoren of opleidingen, indien actuele ontwikkelingen hierom vragen. Subsidiebedrag De aanvraag kan bestaan uit meerdere scholingsactiviteiten. In totaal kan maximaal 5.000 euro worden verleend gedurende de looptijd van de regeling. Sinds 1 januari 2023 wordt er geen minimumbedrag - die op 250 euro lag - meer gehanteerd.

6

Eva Hamhuis, Sandra Hendricks, Vibeke Oenema en Menno Vos (2022), Groei Vooruit in regio Zwolle. Evaluatie Ontwikkelfonds, Hogeschool Windesheim.

7

Hogeschool Windesheim (2023), Management Samenvatting. Evaluatie individuele werkgeversroute ontwikkelfonds.

8

Sinds 01-01-2023 is een andere verordening van toepassing: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/193e5ce43620-4a62-9ce7-d5d2c23b25a7.

8

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

Looptijd scholingstraject Het scholingstraject start uiterlijk binnen zes maanden na de toekenning van de subsidie. Het scholingstraject moet binnen achttien maanden afgerond worden na de start van de opleiding.

2.3.2

De individuele werkgeversregeling Upgrade Jezelf

Hieronder geven we een kort overzicht van de regeling Upgrade Jezelf. Voor de volledige regeling wordt verwezen naar Algemene Subsidieverordening Zwolle (gemeenteblad 25 mei 2021), wijziging in hoofdstuk 29, deelverordening Human Capital Agenda – Ontwikkelfonds Regio Zwolle.9 Doelgroep De subsidie van de regeling Upgrade Jezelf kan worden aangevraagd door eigenaren van een rechtsvorm met een geldige KvK-inschrijving fysiek gevestigd in één van de gemeenten die behoren tot de Regio Zwolle en deelnemen aan het Ontwikkelfonds HCA. Doel De subsidieaanvraag betreft een aanvraag tot vakinhoudelijke, functiegericht of op transitieopgaven gerichte om-, her- en bijscholing, met als doel de arbeidsmarktpositie van de eigenaar van een rechtsvorm, werkgever of diens werknemer(s) waarvoor de subsidieaanvraag gedaan wordt te versterken. De toegevoegde waarde van de aangevraagde subsidie voor scholing is ter beoordeling van het college. Het college kan nadere regels stellen ten aanzien van aanvragen voor specifieke branches, sectoren of opleidingen, indien actuele ontwikkelingen hierom vragen. Subsidiebedrag Aan de aanvrager kan per kalenderjaar maximaal 20.000 euro subsidie worden verstrekt, waarbij per werknemer en/of per eigenaar van een rechtsvorm een maximum van 2.500 euro is ingesteld. De subsidieaanvraag mag bestaan uit meerdere scholingstrajecten.

De subsidieverstrekking bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten en maximaal de voornoemde bedragen. Looptijd scholingstraject Het scholingstraject waarvoor subsidie wordt aangevraagd start uiterlijk binnen zes maanden na de toekenning van de subsidie. Het scholingstraject waarvoor subsidie wordt aangevraagd moet binnen achttien maanden afgerond worden na de start van de opleiding. Kader 2.1

Deelname van zzp’ers binnen de inwonersregeling Groei Vooruit of de individuele werkgeversregeling Upgrade Jezelf

Wanneer een zzp’er zich meldt voor financieringsmogelijkheden voor scholing wordt gekeken of de zzp’er zijn/haar gewenste scholing bedoeld is om diens positie als zzp’er te verbeteren of dat de zzp’er zich wil omscholen. Daarnaast kan het zijn dat de zzp’er naast zijn onderneming ook een beroep in loondienst uitoefent. De scholingsbehoefte bepaalt de route: - De scholing verhoudt zich tot het beroep dat de aanvrager in loondienst uitoefent of de scholing heeft betrekking op omscholing → inwonersregeling Groei Vooruit.

9

Sinds 01-01-2023 is een andere verordening van toepassing: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/193e5ce43620-4a62-9ce7-d5d2c23b25a7.

9

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

- De scholing verhoudt zich tot de activiteiten waar de aanvrager zich als zzp’er op richt → individuele werkgeversregeling Upgrade Jezelf.

2.4 2.4.1

AANSLUITING VAN DE REGELINGEN BIJ HCA-DOEL EN BEHOEFTE VAN SECTORTAFELS Aansluiting bij het HCA-doel

In de HCA staat de verhoging van drie pijlers centraal: beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit De doelstelling van de HCA is om het tekort aan goed opgeleide medewerkers te verkleinen, waarbij het programma zich richt op mensen op alle opleidingsniveaus en op alle sectoren, met specifieke aandacht voor de negen zwaartepuntsectoren waarin sectortafels actief zijn (zie de volgende paragraaf). Binnen de Human Capital Agenda wordt gewerkt aan oplossingen voor vandaag én vooral het leggen van een basis voor de oplossingen van morgen op de arbeidsmarkt. Daarbij staan de volgende drie pijlers centraal: verhoging van de beschikbaarheid van voldoende medewerkers, van de wendbaarheid van medewerkers, en van de inclusiviteit van inwoners uit de Regio Zwolle. De twee regelingen sluiten goed aan bij het HCA-doel… De twee regelingen Groei Vooruit en Upgrade Jezelf sluiten goed aan bij het doel van de HCA. Zowel inwoners als werknemers van werkgevers van de 21 gemeenten die behoren tot de Regio Zwolle die deelnemen aan het Ontwikkelfonds HCA kunnen een arbeidsmarktgerichte opleiding (deels) gefinancierd krijgen via Groei Vooruit, en werknemers kunnen via hun werkgever arbeidsmarktgerichte opleidingen volgen met cofinanciering door de werkgever via Upgrade Jezelf.

De regelingen sluiten niemand uit waardoor bijgedragen wordt aan inclusiviteit van inwoners10 waardoor ook de beschikbaarheid van personeel toeneemt. Door vakinhoudelijke scholing worden inwoners, werkgevers en werknemers wendbaarder bij veranderende marktomstandigheden en veranderingen in de maatschappij en in bedrijven. Door opleidingen te volgen die gericht zijn op het kunnen maken van een (volgende) stap op de arbeidsmarkt neemt de beschikbaarheid van personeel toe. … alleen de specifieke aandacht voor de zwaartepuntsectoren komt niet terug in de regelingen De specifieke aandacht die door de HCA Regio Zwolle aan negen zwaartepuntsectoren wordt toegekend, is echter niet terug te vinden bij de toekenning van de aanvragen voor de twee regelingen. In deze zwaartepuntsectoren bevindt zich in de Regio Zwolle relatief veel werkgelegenheid. Aanvragers kunnen opleidingen op alle niveaus volgen, en de opleidingen mogen gericht zijn op werk in alle sectoren. Het doel van de twee regelingen is immers niet het oplossen van de arbeidsmarktkrapte in de zwaartepuntsectoren maar het stimuleren van een leven lang ontwikkelen en een leercultuur. Bovendien willen ze – aldus het programmamanagement - geen kansenongelijkheid creëren; ze willen iedereen een kans geven om zich te ontwikkelen. Daarnaast zijn de regelingen slechts een onderdeel van een brede arbeidsmarktaanpak.

2.4.2

Aansluiting bij behoefte sectortafels

Sectortafels actief in negen sectoren Binnen de context van de HCA wordt door bedrijven, onderwijs en overheid in negen sectoren met relatief veel werkgelegenheid in de Regio Zwolle, samengewerkt in zogenaamde sectortafels. De sectortafels hebben

10

Jongeren worden door ander specifiek beleid ondersteund.

10

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

tot doel om binnen hun sector de beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit van gekwalificeerde mensen te borgen. De samenwerkingsafspraken en daaraan verbonden extra middelen hebben tot doel het ecosysteem van de sectortafels te versterken en te professionaliseren.

De sectortafels in Regio Zwolle zijn actief in de volgende negen sectoren: • • • • • • • • •

Techniek & Energietransitie Transport & Logistiek Bouw & Infra Zorg & Welzijn Creatieve Industrie E-commerce & IT Agri & Food Kind & Educatie Vrijetijdseconomie

De twee regelingen sluiten aan op drie van de vier vaker voorkomende uitdagingen van de sectortafels De sectortafels worden gevoed door informatie uit de sectormonitor die de belangrijkste arbeidsmarktgegevens bevat.11 Daarnaast is sprake van specifieke sectordocumenten. De sectortafels hebben uitdagingen voor de betreffende sectoren geformuleerd.12 Een synthese laat zien dat een aantal uitdagingen bij meerdere sectortafels terugkomt: • • • •

Het stimuleren van jongeren om in het reguliere onderwijs een opleiding te kiezen die past bij de sector en die jongeren vervolgens ook te werven voor de sector. Het inzetten van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt of mensen die uit andere (krimp) sectoren willen instromen in de sector. Een focus op leven lang leren en omscholing zodat werknemers duurzaam inzetbaar blijven in de sector. Het behouden van personeel in de regio of in de sector.

De doelstellingen van de twee regelingen sluiten goed aan bij de drie laatst genoemde uitdagingen van de sectortafels. De jongeren in het reguliere onderwijs zijn doelgroep van andere beleidsinstrumenten (zoals vroegtijdige schoolverlating, lob-activiteiten, etc.). Geen concrete vraagarticulatie en feedback vanuit de sectortafels richting de twee regelingen Bij de uitvoering van de twee regelingen is er geen sprake van concrete vraagarticulatie vanuit het bedrijfsleven in de negen zwaartepuntsectoren over hun behoefte naar personeel op welk niveau en met welk type opleidingen. Ook is er vanuit de sectortafels geen sprake van feedback op de aantallen deelnemers en de door hen gevolgde opleidingen die gericht zijn op werken in hun sectoren. Dit wordt ook duidelijk uit de bevinding dat drie sectortafels die voor een interview in dit onderzoek uitgenodigd waren, aangaven geen zicht op de twee regelingen te hebben. Een netwerkregisseur van een vierde sectortafel is wel geïnterviewd. Daarin werd dit bevestigd: de sectortafels zijn in het leven geroepen voor de collectieve werkgeversregeling (die geen onderdeel van dit onderzoek uitmaakt) en niet voor de individuele regelingen; er wordt wel door verwezen naar deze individuele regelingen.

11

Zie: RZW - Arbeidsmarkt overzicht en impact coronacrisis (storage.googleapis.com)

12

Zie: Sectortafels Regio Zwolle | Ontdek Upgrade Jezelf (upgradejezelfregiozwolle.nl)

11

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

Ook waren de sectortafels niet betrokken bij de totstandkoming van de twee regelingen. In 2021 is namelijk pas gestart met de sectorale aanpak.

2.5

GEMAAKTE KEUZES

In tabel 2.1 en tabel 2.2 zijn enkele kenmerken van de twee regelingen opgenomen, en staat aangegeven waar de keuzes voor deze kenmerken op gebaseerd zijn. We hebben gedurende de uitvoering van dit onderzoek geen beleidstukken kunnen achterhalen die expliciet aangeven waar deze keuzen op gebaseerd zijn. Wij hebben zo goed als mogelijk op basis van de bronnen genoemd in paragraaf 2.2 en informatie uit de interviews met de programmadirecteur en twee programmamanagers van de HCA Regio Zwolle proberen te reconstrueren waar de keuzes op gebaseerd zijn. Tabel 2.1 Kenmerken van de inwonersregeling Groei Vooruit en waar de keuzes op gebaseerd zijn Kenmerk Doelgroep

Beschrijving Alle inwoners van de gemeenten die behoren tot de Regio Zwolle en deelnemen aan het Ontwikkelfonds HCA.

Sectoren

Alle sectoren. Er wordt in de aanvraagselectie niet gestuurd op de zwaartepuntsectoren waarin zich relatief veel werkgelegenheid in de Regio Zwolle bevindt.

Opleiding

Een vakinhoudelijke, functiegerichte, of op transitieopgaven gerichte om-, her- en bijscholing, met als doel de arbeidsmarktpositie te versterken.

De opleiding moet binnen 6 maanden starten en niet langer dan 18 maanden duren.

Subsidiebedrag

Wijze van aanvraag en beoordeling

De subsidie kan bestaan uit meerdere scholingsactiviteiten van maximaal 5.000 euro voor de gehele looptijd van de regeling.

Er kan in meerdere jaren subsidie worden aangevraagd. De aanmelders ontvangen een intakeformulier dat ze in moeten vullen voor het adviesgesprek. Daarna komen er twee varianten voor: 1) de aanvrager kan met het advies onder eigen regie verder; 2) de aanvrager wordt doorverwezen naar een loopbaancoach of scholingsadviseur. Hierin wordt getoetst of scholing inderdaad

Waarop keuze gebaseerd Iedereen die kan en wil werken kan gebruikmaken van de inwonersregeling. Men wil niemand uitsluiten. De regelingen zijn gebaseerd op de drie pijlers: beschikbaarheid, wendbaarheid en inclusiviteit. De beschikbaarheid van inwoners neemt toe als men een scholing met oog op de arbeidsmarkt volgt. Door scholing neemt de wendbaarheid van inwoners toe bij veranderende marktomstandigheden. En bij inclusiviteit wordt ingezet op dat iedereen mee doet, waardoor de beschikbaarheid van personeel toeneemt. En opleidingen helpen daarbij. Personen laten zich lastig sturen om een opleiding of werk te gaan doen waarvoor zij zelf niet gemotiveerd zijn. In de regeling wordt uitgegaan van de motivatie van de personen zelf en er wordt getoetst of met de opleiding een arbeidsmarktgerichte versterking bereikt wordt. Een opleiding gericht op verbetering van de arbeidsmarktpositie zorgt ervoor dat de krapte aan voldoende goed geschoold personeel afneemt of verschuift. Zodat aanbod en vraag van arbeid beter op elkaar aansluiten. Ook bij veranderende marktomstandigheden omdat de wendbaarheid toeneemt. De termijnen van de opleiding zijn zodanig gekozen dat men binnen een redelijke termijn een stap op de arbeidsmarkt moet kunnen maken, en dat er geen voltijdsopleidingen worden gefinancierd.

Het bedrag van de inwonersregeling ligt in lijn met die van de individuele werkgeversregeling (incl. de 50% cofinanciering), die er eerder was dan de inwonersregeling. De ene opleiding lokt soms de volgende opleiding uit of bestaat uit meerdere modules van dezelfde opleiding. In het begin was de regeling alleen een financiële prikkel. Op basis van een onderzoek onder de eerste 100 deelnemers is het proces verder geprofessionaliseerd. Het arbeidsmarktperspectief wordt getoetst in het gesprek met de adviseur, en/of loopbaancoach. Dit loopbaanadvies maakt echter geen onderdeel uit van het Ontwikkelfonds en wordt gedekt vanuit landelijke

12

Tussentijdse evaluatie Groei Vooruit en Upgrade Jezelf

een volgende stap op de arbeidsmarkt is.

financiering, en valt dus buiten dit onderzoek.

Men wordt ook meteen bewust gemaakt van de tijdsinvestering, en gewezen op de eventueel benodigde co financiering.

De aanvrager wordt duidelijk gemaakt wat de scholing van de potentiële deelnemer eist, om zodoende latere uitval te verlagen.

Als de loopbaancoach twijfelt dan wordt de aanvraag en context ingebracht in intervisie met andere loopbaancoaches.

Bij twijfel vindt intervisie plaats om de afhankelijkheid van een specifieke adviseur te verkleinen. Er zegt nooit een loopbaancoach in zijn/haar eentje ‘nee’ tegen een opleiding.