Bijlage 1. Rapport Rekenkamercommissie Zwolle “Samenwerken aan Woonbeleid”.

4.2.3

Algemeen beschikbare informatie over het Concilium

Online is er slechts beperkte informatie beschikbaar over het Concilium. De publicaties zijn goed te vinden, bijvoorbeeld doordat ze aan de gemeenteraad zijn gestuurd. Verdere informatie over het Concilium, bijvoorbeeld over de leden, vergaderdata, vergaderagenda’s en vergaderverslagen zijn moeilijker te vinden.

42

Concilium (2022). Hernieuwde samenwerking

Samenwerken aan woonbeleid

18/33

Dit komt allereerst doordat de website van het Concilium (www.conciliumzwolle.nl) niet vindbaar is onder de resultaten van Google; wel verschijnt er een link naar de website in het kader dat rechts in beeld verschijnt in de webpagina-weergave modus. 43. Zonder de directe link, is het dus moeilijk om op de website te komen. De website zelf is beperkt qua omvang als je niet ingelogd bent. Alleen de visie, de leden, wie er in het bestuur zit en de diverse officiële publicaties zijn zichtbaar. Ook zijn de verslagen van de bestuursvergadering van 30 juni 2022 en 8 september 2022 beschikbaar. Alle andere verslagen van bestuursvergaderingen en ledenvergaderingen zijn niet beschikbaar. Verder zijn de vergaderdata van toekomstige ledenvergaderingen te zien, met de suggestie hierop te klikken voor meer informatie. Bij het klikken verschijnt er echter geen informatie, tenzij je inlogt als lid. Hoewel de gemeente welwillend meewerkte, bleek ook voor dit onderzoek de informatie over het Concilium soms moeilijk beschikbaar te krijgen. Zo moesten er van de gewenste agenda’s bijvoorbeeld fotokopieën gemaakt worden. Digitaal waren ze niet beschikbaar.

4.3

Rolinvulling van de raad

De gemeenteraad heeft drie kernrollen: een kaderstellende rol, een controlerende rol en een vertegenwoordigende rol. Op deze drie rollen gaan we in.

4.3.1

Kaderstellende rol

In relatie tot het Concilium zou de raad op verschillende wijzen zijn kaderstellende rol in kunnen vullen. Hierbij valt te denken aan: •

Het proces: bijvoorbeeld welke rol het Concilium – en/of andere belanghebbenden – mogen hebben bij de ontwikkeling van het woonbeleid?

•

De organisatie: bijvoorbeeld de rol van het college in het Concilium.

•

De informatievoorziening: bijvoorbeeld de wijze en frequentie van informatievoorziening.

• •

De rol van de raad in Apeldoorn

Financieel: de middelen die de gemeente inzet in

en Deventer

het Concilium.

De gemeenteraden in Apeldoorn en

De inhoud: welke vragen de gemeente moet

Deventer worden soms inhoudelijk

voorleggen aan het Concilium.

bijgepraat over de samenwerking met

Uit het uitgevoerde onderzoek blijkt dat de gemeenteraad geen kaders heeft gesteld op al deze vlakken in relatie tot het Concilium. De gemeenteraad heeft alleen kaders gesteld over het woonbeleid in het

marktpartijen en corporaties. Over de organisatorische en procesmatige kant hebben ook die gemeenteraden het niet.

algemeen. En natuurlijk ingestemd met de begroting, hoewel hierin niet specifiek het Concilium wordt benoemd. Onbekend is of de gemeenteraad heeft gestuurd bij de oprichting van het Concilium. Documentatie hierover is niet beschikbaar. Ook zijn er geen eerdere evaluaties van het Concilium waarop gebouwd zou kunnen worden.

4.3.2

Controlerende rol

De gemeenteraad controleert het college van burgemeester en wethouders of zij het afgesproken beleid goed uitvoert. De gemeenteraad heeft de controlerende rol inhoudelijk ingevuld. De raad heeft bijgestuurd op inhoud. Een voorbeeld van de wijze waarop de gemeenteraad omgaat met de rol van het Concilium is weergegeven in bijlage 2. Uit deze motie blijkt dat de samenwerking in 43

Gezocht op: Concilium Zwolle en website Concilium Zwolle

Samenwerken aan woonbeleid

19/33

ieder geval als gegeven wordt aangenomen, maar ook omarmd lijkt te worden. Bijsturing op proces en organisatie heeft – zover bekend – niet of slechts zeer beperkt plaatsgevonden. De rolinvulling van de raad sluit aan op de wijze van informatievoorziening vanuit het college. Het college heeft de raad alleen inhoudelijk geïnformeerd over het Concilium. De uitzondering hierop was het memo over de hernieuwde samenwerking van november 202244. Op basis van de beschikbaar gestelde informatie vanuit het college is het daarmee niet onlogisch dat de gemeenteraad inhoudelijk stuurde, hoewel de raad altijd de mogelijkheid heeft zelf meer procesmatige of organisatorisch vragen te stellen. De gemeenteraad heeft wel altijd de mogelijkheid zelf actief informatie op te vragen. Dit heeft de gemeenteraad in het kader van het Concilium niet gedaan. Er zijn geen vragen gesteld over bijvoorbeeld de rol van de gemeente in het Concilium, de organisatie van het Concilium, de rol van het Concilium in het woonbeleid of over de informatieverstrekking aan de raad over het Concilium.

4.3.3

Vertegenwoordigende rol

De gemeenteraad vertegenwoordigt de kiezers die op hen gestemd hebben. Zij heeft daarmee een vertegenwoordigende rol. In die rol is het belangrijk om oog te hebben voor de verschillende belangen in de samenleving. In relatie tot het Concilium is deze vertegenwoordigende rol een belangrijke rol. In het Concilium zitten alleen marktpartijen en woningcorporaties. Deze vertegenwoordigen de aanbodzijde van de woningmarkt. De vraagzijde – de consument – ontbreekt in het Concilium. Uit de interviews blijkt dat toetreding van bijvoorbeeld bewonersverenigingen nooit echt aan de orde geweest binnen het Concilium. Het Concilium richt zich op partijen die actief zijn bij de realisatie en verkoop van woningen. Het voorgaande betekent dat het voor de gemeenteraad essentieel is om oog te hebben voor de belangen van andere partijen. Andere partijen, met name de huidige en toekomstige inwoners van Zwolle, zijn niet zo georganiseerd als de partijen in het Concilium. Daardoor hebben zij minder goed de mogelijkheid om vroegtijdig het gemeentelijk beleid te beïnvloeden. In tegenstelling tot de partijen in het Concilium. Het college heeft de verantwoordelijkheid om een belangenafweging te maken tussen de verschillende belangen in het woonbeleid, inclusief die van partijen die minder goed georganiseerd zijn. De gemeenteraad heeft enerzijds de verantwoordelijkheid dit te controleren.

Anderzijds is de gemeenteraad zelf de vertegenwoordiger van de partijen die minder georganiseerd zijn. Voor de raad is het belangrijk hier invulling te geven, mede als tegenwicht van de belangen van de partijen in het Concilium.

44

Concilium (2022). Hernieuwde samenwerking

Samenwerken aan woonbeleid

HOOFDSTUK 5

20/33

REFLECTIE

Visie van de onderzoekers Dit hoofdstuk geeft een reflectie vanuit de onderzoekers op datgene wat uit het onderzoek gebleken is.

5.1

Treden op de participatieladder

In hoofdstuk 2 is besproken dat het Concilium door de tijd heen ontwikkeling heeft doorgemaakt. Deze ontwikkeling is te kenschetsen aan de hand van de participatieladder. Uit de gehouden interviews blijkt dat het Concilium zich in de beginjaren met name richtte op informeren en raadplegen. Toen de meerwaarde van het Concilium helder werd heeft het Concilium

2

steeds vaker een adviesfunctie gehad. Vanaf 2018 is er een grote

1

stap op de participatieladder gezet. Van raadplegen en af en toe adviseren naar coproduceren (zie stap 1 in figuur 1). Met opheffing van de Taskforce en de heroriëntatie van het afgelopen jaar naar aanleiding van de eigen evaluatie heeft het Concilium weer een stap teruggezet op de participatieladder (stap 2). Het Concilium zal naar verwachting weer meer raadplegend en adviserend zijn.

5.1.1

Stappen zijn door het Concilium zelf gezet

Figuur 1: participatieladder

De veranderende rol van het Concilium is langzamerhand zo gegroeid. Uit de interviews leiden wij af dat de verandering van het Concilium tot aan 2022 meer achteraf zo is ontstaan, dan dat het vooraf zo was bedoeld. De veranderingen van de rol van het Concilium zijn niet direct terug te leiden tot grotere statutaire veranderingen. Ook is er geen documentatie dat de gemeente zelf beleid heeft vastgesteld over de rol van de gemeente in het Concilium. Eveneens is de raad niet actief betrokken geweest bij de groter wordende rol van het Concilium in de tijd. Het afgelopen jaar heeft het Concilium weer een stap teruggezet op de participatieladder. Deze stap is bewuster genomen dan de eerdere stappen (zie paragraaf 2.5). Daar heeft de eigen evaluatie een belangrijke rol in gespeeld. Ook voor het zetten van deze stap heeft de gemeente geen documentatie over de eigen rol of de rol van het Concilium in het woonbeleid opgesteld. Ook heeft het college de gemeenteraad niet actief betrokken bij het zetten van deze stap. Wel is de evaluatie naar de gemeenteraad gestuurd en is de raad achteraf geïnformeerd. Of het wenselijk is om als gemeente specifiek beleid te hebben over het Concilium en de eigen rol daarin, is afhankelijk van de trede op de participatieladder. Hoe hoger de trede, hoe belangrijker het is om als gemeente beleid te hebben.

Eveneens wordt het bij hogere treden belangrijker om actief de gemeenteraad te betrekken.

Samenwerken aan woonbeleid

5.1.2

21/33

Verschillende treden betekent andere waarborging

Op iedere trede van de participatieladder is het belangrijk om na te denken over: •

Is het Concilium geschikt voor deze trede van de participatieladder?

•

Het benodigd kader vanuit de raad

•

De informatievoorziening aan de raad

•

De rol van andere partijen in het woonbeleid

Is het Concilium geschikt voor deze trede van de participatieladder? Voor de gemeente is het Concilium een manier om de samenwerking met marktpartijen en corporaties te organiseren. De gekozen vorm – een vereniging – geeft deze samenwerking een horizontaal karakter: de gemeente is één van de leden van de vereniging en is daarmee gelijk aan de andere leden. Op dit vlak is het Concilium zeer geschikt voor overleg over of ontwikkeling van bijvoorbeeld beleid. De verenigingsvorm zorgt automatisch voor een gelijkwaardigheid. Anderzijds, is de verenigingsvorm een vorm die niet direct toegankelijk is voor alle partijen. Zie ook paragraaf 5.4.2. Dit betekent dat het Concilium niet de enige organisatie kan zijn voor coproductie van beleid, omdat een deel van de belanghebbenden dan niet kan meepraten. In de periode van de Taskforce woningbouw lijkt het Concilium wel een hoge mate van invloed op het woonbeleid gehad te hebben. Of andere belanghebbenden een gelijkwaardige invloed hebben gehad op het woonbeleid valt buiten de scope van dit onderzoek. Wanneer de gemeente wil doen aan coproductie is het belangrijk te borgen dat verschillende belanghebbenden gelijkwaardige toegang hebben tot dit proces. Dit betekent dat deze coproductie niet (alleen) in het Concilium kan plaatsvinden.

Het benodigd kader vanuit de raad Hoe hoger het Concilium op de participatieladder acteert, hoe belangrijker het is dat dit specifiek met de raad wordt besproken. Bij raadplegen of adviseren heeft het college met name kader nodig op het algemene woonbeleid. Daarmee heeft het college de ruimte om het beleid in te vullen binnen de gestelde kaders. Het Concilium is dan een van de instrumenten hiervoor. Daarbij moet het college altijd acteren in lijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel45. Bij coproductie ontstaat een andere situatie. Dan geeft de gemeente ruimte aan andere partijen om invulling te geven aan het woonbeleid. Dit heeft plaatsgevonden in de tijd van de Taskforce woningbouw, zie ook paragraaf 2.4.1. Destijds is dit niet besproken met de gemeenteraad. Het is wel wenselijk om dit te bespreken met de gemeenteraad, omdat de gemeenteraad dan bewust kaders meegeeft waarbinnen ze ruimte wil bieden aan andere partijen. Doordat dit niet is gebeurd hebben sommige raadsleden het gevoel gehad dat ze moesten ‘tekenen bij het kruisje’, omdat de uitkomsten volgens hen een soort van onderhandelingsresultaat waren. In het algemeen kan gezegd worden dat de participatieladder grip geeft voor het college en de raad om het gesprek aan te gaan over de benodigde kaders.

De informatievoorziening aan de gemeenteraad Wanneer het Concilium alleen geraadpleegd wordt, of alleen advies geeft op beleid, is het voldoende om dit te benoemen in raadsbrieven. In deze raadsbrieven kan dan ook benoemd worden welke andere partijen of organisaties benaderd zijn. In deze situatie is het Concilium

Uitleg van deze beginselen vindt u via: 3.2.3 Algemene rechtsbeginselen | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl) 45

Samenwerken aan woonbeleid

22/33

onderdeel van de uitvoering en verbetering van beleid. De precieze inbreng van het Concilium is dan van minder groot belang voor de gemeenteraad, omdat het slechts één van de inbrengen is. De weging vindt plaats op het totaal. Wanneer het Concilium betrokken is bij coproductie van beleid, dan is het van groot belang om expliciet aan te geven dat er coproductie van beleid plaatsvindt. Eveneens is het dan van belang om aan te geven of deze coproductie alleen plaatsvindt met het Concilium, of dat ook andere belanghebbenden betrokken zijn. De rol van andere partijen in het woonbeleid Ook is het bij verschillende treden op de participatieladder belangrijk om aandacht te hebben voor de rol van andere partijen in het woonbeleid. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat iedere persoon of organisatie in principe gelijk behandeld moet worden. Hoe hoger op de participatieladder hoe groter het risico is dat het Concilium meer ruimte heeft om invloed op het woonbeleid te hebben dan andere partijen.

5.1.3

Effect op de gemeenteraad

De verschillende treden op de participatieladder waarop het Concilium geacteerd heeft, zonder dat daar expliciet over gecommuniceerd is, zijn naar onze inschatting de reden dat het voor de gemeenteraad niet helder is welke rol het Concilium vervult en vervuld heeft. Dit wordt versterkt doordat er slechts beperkte informatie beschikbaar is over het Concilium. De kaderstellende en controlerende rol van de raad worden bemoeilijkt wanneer de rol van het Concilium niet helder voor hen is.

5.2

De rol van de gemeente in het Concilium

De gemeente/het college heeft verschillende rollen in relatie tot het Concilium. Deze zijn beschreven in paragraaf 2.6. Met name de rol als voorzitter van het Concilium enerzijds en de beleidsbepaler anderzijds kunnen met elkaar op gespannen voet staan. Dit speelt met name wanneer het Concilium een andere mening is toegedaan dan de gemeente. Uit de gehouden interviews blijkt dat de gemeente scherp is op wat er wel en niet binnen het Concilium gedeeld en besproken kan worden. Binnen het Concilium is de gemeente hier dan ook transparant over. In het interview met ambtenaren is dit als volgt verwoord: “1 of 2 keer hebben we expliciet benoemd dat het college een vrije afweging maakt ten aanzien van de inhoud van de documenten. Het is wel door het netwerk opgeleverd, ook door inhoud van ons, maar de voorzitter van het Concilium (lees de wethouder wonen) heeft toen gemarkeerd dat hij een eigen politieke afweging gaat maken.” In hetzelfde interview is aangegeven dat de gemeente niet de pen hanteert wanneer er een heldere belangentegenstelling is, zoals bij de zienswijze op de omgevingsvisie. Hieruit blijkt dat de gemeente bewust is van de verschillende petten die de gemeente soms op heeft. Dat ze dit, wanneer nodig, aangeeft binnen het Concilium en hiernaar handelt. De rol van de gemeente in het Concilium is echter niet geborgd.

Niet in de statuten en ook niet in eigen (beleids)documentatie. Hier bedoelen we mee dat er geen beleid of memo’s zijn over bijvoorbeeld de rol van de gemeente in het Concilium en over informatie die gedeeld mag worden met het Concilium.

5.3

Rechtmatigheid

Om de rechtmatigheid van de samenwerking te toetsen, zijn tenminste twee zaken van belang. In de eerste plaats dat de (juridische) structuur van de samenwerking (een vereniging) rechtmatig is.

Samenwerken aan woonbeleid

23/33

In de tweede plaats is van belang dat de partijen binnen die juridische structuur op een rechtmatige manier handelen. Op basis van de onderzoeksgegevens is onze constatering dat er geen aanwijzingen zijn dat de juridische structuur of het handelen van de gemeente binnen die juridische structuur onrechtmatig waren. Wel zien we op basis van de onderzoeksgegevens drie aandachtspunten. Aandachtspunt 1: het handelen van de gemeente binnen het Concilium De gekozen vorm van het Concilium – een vereniging – geeft deze samenwerking een horizontaal karakter: de gemeente is één van de leden van de vereniging. Tegelijkertijd is de gemeente een overheidsorganisatie en moet ze altijd handelen in lijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook wanneer de gemeente deelneemt in een vereniging. Om de rechtmatigheid van de samenwerking te garanderen, is van belang dat de betrokken ambtenaren en bestuurders dit in het achterhoofd houden wanneer ze binnen het Concilium opereren. Bij het vormen van het woonbeleid moet de gemeente zich houden aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gemeente iedereen de kans moet geven om invloed uit te oefenen op het woonbeleid, of ze nu lid zijn van het Concilium, of niet.

Dit betekent concreet dat als de gemeente informatie deelt in het Concilium, deze informatie ook beschikbaar is voor andere partijen. En wanneer binnen de gemeente het Concilium om advies vraagt, dat ook andere partijen om advies worden gevraagd. Zorgvuldige beleids- en besluitvorming vereist dat de hele samenleving kan meedoen en niet alleen leden van het Concilium. Zoals in paragraaf 5.1.2 aangegeven is het belangrijk hier aandacht voor te hebben, omdat dit een rechtmatigheidsrisico is voor het handelen van de gemeente. Transparantie richting de gemeenteraad is hierbij van belang. Aandachtspunt 2: belang juridische toets bij verandering in activiteiten bij gelijkblijvende structuur In hoofdstuk 2 beschreven we dat het Concilium in de tijd veranderingen heeft doorgemaakt. Eerst was de samenwerking gericht op elkaar raadplegen en informeren, later kwam daar een vorm van coproductie bij. Op dit moment is de verwachting dat – met de opheffing van de Taskforce en de heroriëntatie van het afgelopen jaar – de samenwerking weer gericht zal zijn op raadplegen en adviseren. Verder beschreven we hierboven dat de rechtmatigheid van de samenwerking volgt uit de combinatie van juridische structuur (vereniging) en de activiteiten binnen die samenwerking (bijvoorbeeld adviseren of coproduceren).

Om de rechtmatigheid van de samenwerking te garanderen, is het daarom belangrijk een juridische toets te doen op het moment dat er veranderingen zijn in de juridische structuur of in de activiteiten binnen de samenwerking. Een dergelijke verandering kan de rechtmatigheid van de samenwerking aantasten. Wij raden de gemeente daarom aan om bij dergelijke wezenlijke wijzigingen in de samenwerking, zoals in het verleden de oprichting van de Taskforce en het coproduceren van beleid, een eenvoudige juridische toets te laten doen op de rechtmatigheid van de aangepaste samenwerking. Aandachtpunt 3: de positie van de wethouder als voorzitter van een vereniging Het Concilium is een vereniging waarvan overheden, bedrijven en maatschappelijke organisaties lid zijn. De gemeente Zwolle levert daarbij de voorzitter van de vereniging. De voorzitter is ook wethouder van de gemeente. Deze combinatie komt vaker voor, tegelijkertijd geldt voor deze dubbelrol een belangrijk aandachtspunt. Als bestuurder van de vereniging moet de wethouder (op grond van het burgerlijk wetboek) handelen in lijn met de statuten – en vooral de statutaire doelstellingen – van de vereniging.

Samenwerken aan woonbeleid

24/33

Bovendien moet het bestuur zich verantwoorden aan de algemene ledenvergadering van de vereniging. Wanneer een bestuurder niet handelt in lijn met deze statutaire doelstelling of de wensen van de ALV, kan een bestuurder daarop aangesproken worden. Tegelijkertijd heeft de wethouder – als onderdeel van het college van B&W – bevoegdheden die raken aan de statutaire doelstellingen van de vereniging. Bij de uitvoering van deze bevoegdheden moet de wethouder handelen in lijn met de wet, het gemeentebeleid en kan ze door de gemeenteraad – over de band van het vertrouwensbeginsel – worden aangesproken op haar keuzes. In theorie kan een wethouder klem komen te zitten tussen de eisen die aan haar gesteld worden als bestuurder van de vereniging, en aan de eisen die aan haar gesteld worden als bestuurder van de gemeente. Dit betekent dat de wethouder – ook vanuit rechtmatigheidsoogpunt – voor een ingewikkeld dilemma kan komen te staan. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij ‘doelstelling g’ uit de statuten van het Concilium: ‘het signaleren van belemmeringen die de woningbouw doen stagneren, het wegnemen en/of voorkomen van die belemmeringen’, wanneer de gemeente zelf bewust belemmeringen hiertoe opwerpt. In het onderzoek hebben we geen aanwijzingen gevonden dat er belemmeringen hebben voorgedaan zoals hiervoor beschreven.

Tegelijkertijd, mocht de samenwerking zich ontwikkelen (zie vorige aandachtspunt), is het mogelijk dat dit type dilemma’s wel ontstaan. Dit kan een wethouder kwetsbaar maken en is vanuit rechtmatigheidsoogpunt daarom een aandachtspunt voor deze samenwerking. Dit betekent niet dat de rol van de wethouder als voorzitter van het Concilium anders vormgegeven zou moeten worden. Er zijn risico’s bij deze vormgeving, maar – zoals in paragraaf 2.6 beschreven – zijn er ook voordelen. Dat de wethouder voorzitter is van het Concilium geeft andere partijen juist ook reden om lid te zijn en aanwezig te zijn bij het Concilium. Iedere keuze op dit gebied heeft voor- en nadelen.

5.4

Andere partijen dan Concilium partijen

Niet iedereen is aangesloten bij het Concilium, zoals beschreven in hoofdstuk 2. Er zijn marktpartijen die niet in het Concilium zitten en de vraagzijde van de woningmarkt ontbreekt. Op beide gaan we in.

5.4.1

Marktpartijen die niet lid zijn van het Concilium

Niet alle marktpartijen zijn lid van het Concilium. Hierbij is er onderscheid te maken naar twee groepen. Enerzijds zijn er partijen die er bewust voor kiezen niet deel te nemen aan het Concilium, anderzijds zijn er partijen die incidenteel in Zwolle actief zijn. Partijen die bewust kiezen om niet deel te nemen Er zijn partijen die er bewust voor kiezen om niet deel te nemen aan het Concilium. Eén van de redenen die in de interviews werd aangedragen was dat partijen niet willen voldoen aan de vrijwillige afspraken uit het Concilium. Hoewel het Concilium ondertussen een handige entree is voor de gemeente Zwolle om met partijen te overleggen, is de gemeente niet alleen toegankelijk voor Concilium partijen46. De gemeente Zwolle zoekt in principe ook naar andere informatiebronnen voor het opstellen van beleid. Bijvoorbeeld via de reguliere gesprekken met woningcorporaties of door het inhuren van adviesbureaus. Voor partijen die niet in het Concilium zitten zal het meer inzet vragen om in contact te komen met gemeente Zwolle, omdat ze niet gebruik maken van de gebaande wegen van het Concilium. Op basis van het uitgevoerde onderzoek kunnen we niet aangeven of partijen een drempel ervaren om inbreng te leveren bij beleidsvorming.

46

Uit het interview met ambtenaren van de gemeente Zwolle

Samenwerken aan woonbeleid

25/33

Het is een belangrijk aandachtspunt voor de gemeente om de toegankelijkheid van informatie en invloed op beleid evenredig te laten zijn voor alle partijen. Dit is met name van belang bij hogere treden op de participatieladder. Wanneer de inbreng van het Concilium direct invloed heeft op toekomstig woonbeleid dient de gemeente erover na te denken of het legitiem is om alleen het Concilium te betrekken, of dat ook andere partijen betrokken dienen te worden. Het is daarbij van belang dat deze afweging ook transparant is voor de gemeenteraad. In de afweging kunnen de aspecten die we genoemd hebben in paragraaf 5.1.2 betrokken worden. Partijen niet actief in Zwolle Voor partijen die niet in Zwolle actief zijn, is het Concilium niet toegankelijk. Deze partijen hebben niet de mogelijkheid om deel te nemen aan het Concilium, omdat ze niet voldoen aan de voorwaarden van het realiseren van 20 woningen per jaar. Deze partijen zullen, als ze informatie of invloed willen ook zelfstandig naar de gemeente Zwolle moeten toestappen. Zoals hiervoor aangegeven is het ook in deze situatie van belang dat de gemeente nadenkt of de beleidsvorming voldoende toegankelijk is voor partijen buiten het Concilium, met name bij hogere treden op de participatieladder. Het is aan de gemeenteraad hierop te controleren.

5.4.2

Toetreding van partijen

De toetreding van partijen tot het Concilium is van groot belang. Het Concilium heeft namelijk een belangrijke rol vervult in het ontwikkelen van woonbeleid. Ook worden er voorgenomen beleidsontwikkelingen besproken. Het is daarom belangrijk dat partijen niet worden voorgetrokken door de gemeente. Naast de toetreding van het Concilium is het daarom ook belangrijk dat het Concilium niet het enige instrument is dat de gemeente gebruikt voor de ontwikkeling, bijsturing en uitvoering van woonbeleid. Alle partijen die betrokken zijn bij de realisatie van 20 woningen per jaar in de voorgaande drie jaar, of 20 woningen in ontwikkeling hebben, kunnen lid worden van het Concilium. Dit is als volgt in de statuten beschreven: “Het bestuur laat alle rechtspersonen die lid wensen te worden van de vereniging en die tevens aan de in artikel 4 lid 147 en artikel 5 lid 248 vermelde vereisten voldoen, toe als lid van de vereniging”. Het bestuur van het Concilium beslist over toetreding van de leden. Als een lidmaatschap geweigerd wordt omdat een partij niet voldoet aan de voorwaarden, dan heeft de ledenvergadering de mogelijkheid om een partij wel lid te laten worden. Bij de onderzoekers leeft er, op basis van de statuten en de gehouden interviews, geen directe zorg over de toetreding van partijen aan het Concilium. Binnen de gestelde kaders is het Concilium toegankelijk voor alle partijen.

Omdat het echter alleen gaat om partijen die betrokken zijn bij de realisatie of verkoop van 20 woningen in de voorgaande drie jaar, of die 20 woningen in ontwikkeling hebben, is het Concilium per definitie niet algemeen toegankelijk. Dit heeft – zoals hiervoor al meermaals aangegeven – invloed op de rol die ze kunnen vervullen bij participatie.

5.4.3

Vraagzijde van de woningmarkt

De huidige bewoners, de huurders en de kopers, zij zitten niet in het Concilium. Wijkverenigingen hebben daarover wel eens hun onvrede kenbaar gemaakt 49. Zij hebben het gevoel dat ze onvoldoende gehoord worden50. Uit het onderzoek blijkt niet dat er ooit serieus gesproken is over

Dit zijn de 5 ledengroeperingen Een aanvrager “dient in de afgelopen drie jaren tenminste twintig woningen in de gemeente Zwolle ontwikkeld te hebben of bij de verkoop daarvan betrokken te zijn geweest of op het moment van aanvraag een project van minimaal twintig woningen in de gemeente Zwolle in ontwikkeling te hebben.” 49 Platform Zwolse Wijken (n.b.). Structureer invloed 50 RTV Oost (2021). Zwols Concilium: "De balans moet terug in de woningmarkt van Zwolle" 47 48

Samenwerken aan woonbeleid

26/33

deelname van de vraagzijde van de woningmarkt aan het Concilium. Het Concilium zou een andere rol hierin hebben. Dat de vraagzijde niet in het Concilium is opgenomen is te rechtvaardigen vanuit de statuten van het Concilium. Voor de gemeente en gemeenteraad is het echter – zoals hiervoor ook aangegeven – van groot belang om te waarborgen dat andere partijen, die niet in het Concilium zitten, ook een goede plek in het (ontwikkelen van het) woonbeleid hebben. Er bestaat namelijk het risico dat het woonbeleid wordt vormgegeven naar de wensen van de markt. Het is daarmee belangrijk om dat continu in het oog te houden. Het is aan de gemeente transparant te communiceren over de totstandkoming van het beleid en de rol van belanghebbenden daarin. Tijdens het interview met gemeenteraadsleden werd aangegeven dat zij de vertegenwoordiging van bijvoorbeeld bewoners ook zien als hun rol.

Samenwerken aan woonbeleid

27/33

Bronnenlijst Benington en Moore (2011). Public Value, theory & practice. Palgrave Macmillan: New York ChristenUnie, GroenLinks, D66 en CDA (2022). Samen voor een waarde(n)volle toekomst, Coalitieakkoord 25 mei 2022. Verkregen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Document/View/4d3d635c-6b82-4304-b0a6-031a3ba63ad5 Coalitieakkoord 2018-2022 (2018). Duurzame kwaliteit en groei voor Zwolle. Verkregen via: https://www.zwollenu.nl/wp-content/uploads/2018/05/coalitieakkoord2022_zwolle.pdf Concilium (2018a). Zwolle moderne woonstad, De Zwolse aanpak voor een vitale woningmarkt Concilium (2018b). Naar een beter samenspel, tussenadvies versnelling. Concilium (2019a). Advies van het Concilium ‘Prijssegmenten’. Verkregen via: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=zwolle&id=100328165 Concilium (2019b). Agenda vergadering bestuur Concilium 18 oktober 2019 Concilium (2019c). Verbeteren slagingskansen inclusieve stad. Verkregen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/3d293830-30d8-4b0b-b2b6fb67c2a16c35?documentId=6130ec31-9d2c-4a16-92cf-7bac1f2dd978&agendaItemId=f3229a521f6d-4517-9b2a-2f66f304f431 Concilium (2020). Agenda vergadering bestuur Concilium 22 oktober 2020 Concilium (2022). Hernieuwde samenwerking.

Te raadplegen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/43f7897a-b7d2-4f7e-b97f2c8d9b023080?documentId=129a5f4b-9304-4563-8cfd-9e407739ffcb&agendaItemId=d5739781a374-463c-87b5-a7df61d9550d Concilium (2022). Begroting 2023. Concilium (2023). Website van het Concilium. Te raadplegen via: https://conciliumzwolle.nl/leden/ Gemeentelijke informatie (2023). Mails over inzet gemeente in het Concilium en de financiën. Gemeente Zwolle (2017). Woonvisie ‘Ruimte voor wonen’. Verkregen via: https://zwolle.hub.arcgis.com/documents/zwolle::woonvisie-ruimte-voor-wonen/about Gemeente Zwolle (2017). Woonvisie Zwolle, ‘Ruimte voor Wonen 2017-2027’. Gemeente Zwolle (2020). Woonbrief 2020 Motie 24 (2018). Een huis is om in te wonen. Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. Platform Zwolse Wijken (n.b.). Structureer invloed RTV Oost (2021). Zwols Concilium: "De balans moet terug in de woningmarkt van Zwolle". Verkregen via: https://www.rtvoost.nl/nieuws/1502962/zwols-concilium-de-balans-moet-terug-inde-woningmarkt-van-zwolle

Samenwerken aan woonbeleid

28/33

Statutenwijziging vereniging Concilium Zwolle (2012). Taskforce woningbouw Zwolle (2018). Taskforce woningbouw Zwolse Aanpak, naar een beter samenspel, tussenadvies versnelling. Verkregen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/21f9b89e-d8fe-4cc2-98796680905bdac5?documentId=ca6da3f4-af82-4ce5-ba78-912c63174514&agendaItemId=8ab576964326-407f-8989-9dfc293af836 Wethouder Anker (2019). Memo voortgang Zwols pakket van maatregelen. Wethouder Anker (2021). Informatienota voor de raad, harde plancapaciteit woningbouw/voorbereiding uitleglocaties. Verkregen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/5abc4eed-487a-45ce-83c8adfbd3b5c5b9?documentId=cc7458cf-587e-457a-9a13-6b7213429ce58 Wethouder Anker (2021). Beslisnota voor de raad, Voorstel jaarlijkse indexering prijssegmenten voor de uitvoering van de Ontwikkelstrategie Wonen. Verkregen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/5abc4eed-487a-45ce-83c8adfbd3b5c5b9?documentId=43e736ac-7f3a-4a4a-be05-c49a7104ecf38 Wethouder De Jong (2023). Informatienota aan de raad, Woonbrief en Monitor Wonen 2022. Verkregen via: https://zwolle.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/56d46276-537c-41b2b0fa-41cff14e9180?documentId=41e053b1-1b87-4ce5-9ef7d1a1a1610e60&agendaItemId=80fefcbf-2823-4a77-bd72-91088b272b34

Samenwerken aan woonbeleid

29/33

Bijlage 1. Evaluatiekader Dimensie

Feiten

Beelden

Waarderingsgronden

1. Publieke Waarde •

•

•

Op welke wijze draagt het Concilium bij aan vastgestelde (uitvoering van) beleidsdoelen? Op welke wijze draagt het Concilium bij aan bredere beleidsontwikkeling, bijsturing en uitvoering? In welke mate is de samenwerking in het Concilium van toegevoegde waarde bij de ontwikkeling, bijsturing en uitvoering van het Zwolse woonbeleid?

• • • •

• • • •

Doelen van het woonbeleid Doel van deelname van de gemeente aan het Concilium Doel van het Concilium Bijdrage van het Concilium bij beleidsontwikkeling, bijsturing en uitvoering. Communicatie vanuit het Concilium. Adviezen van het Concilium Niet gepubliceerde documentatie van het Concilium. Uitgevoerde evaluatie onderzoeken naar het Concilium.

• • •

• •

• •

Formele en informele rol van het Concilium in de praktijk. Bijdrage aan het creëren van publieke waarde. Invloed van het Concilium bij beleidsvorming, bijsturing en uitvoering. Zijn er andere vormen om hetzelfde doel te bereiken? Wijze van opname van stukken uit het Concilium in gemeentelijk beleid. Mate van verandering van beleidsuitvoering n.a.v. het Concilium. Gewenste en ongewenste (neven)effecten.

• • •

Draagt het Concilium bij aan publieke waarde creatie? Realiseren ze publieke waarde zoals beoogd? Is het Concilium nog steeds het voor de hand liggende instrument voor realisatie van de beoogde publieke waarde?

Samenwerken aan woonbeleid

Dimensie

Feiten

Beelden

30/33

Waarderingsgronden

2. Legitimiteit •

• • •

•

Op welke wijze heeft de gemeenteraad een rol gespeeld bij de opzet en huidig functioneren van het Concilium en de gemeente binnen het Concilium? (procesmatig en inhoudelijk) In welke mate is de rol van het Concilium legitiem? Is de documentatie die de gemeente deelt met het Concilium legitiem? Hebben deelnemers aan het Concilium voordeel, danwel nietdeelnemers nadeel, in termen van invloed, informatie over, mededingen en toetreding tot de Zwolse woningmarkt? In hoeverre is informatievoorziening, deelname aan beleidsontwikkeling en uitvoering voor alle partijen evenredig toegankelijk en op welke wijze waarborgt de gemeente dit?

• • • • • •

•

Invulling van de kaderstellende rol van de gemeenteraad. Formele rol, organisatie en organisatievorm van het Concilium Vastgelegde procedures Communicatie met de gemeenteraad Communicatie met het Concilium Wijze van betrekken van niet-Concilium partijen bij woonbeleid en uitvoering Borging van rol van gemeente en gemeenteraad.

• • • • •

Verhouding tussen gemeenteraad en Concilium Mate van kaderstelling en controle bij gemeenteraad Verhouding tussen kaderstelling en uitvoering Voordelen van deelname/nadelen van niet-deelname Wijze van huidige en gewenste kaderstelling en controle van de gemeenteraad.

• •

• •

•

Voldoet de inzet van de gemeente aan de gestelde kaders? Heeft de gemeenteraad de mogelijkheid gekregen om (de inzet van de gemeente op) het Concilium bij te sturen? Is de structuur van de samenwerking in lijn met het recht? Is het handelen van de verschillende partijen binnen de juridische structuur in lijn met het recht? Worden de belangen van andere partijen voldoende gehoord?

Samenwerken aan woonbeleid

Dimensie

Feiten

Beelden

31/33

Waarderingsgronden

3. Organisatie & Besturing • • • •

•

Op welke wijze is het Concilium georganiseerd? Op welke wijze kunnen deelnemers toetreden aan het Concilium? Op welke wijze is de gemeente betrokken bij het Concilium? In hoeverre is en wordt de gemeenteraad betrokken in de organisatie en betrokkenheid van de gemeente bij het Concilium? Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd?

•

• • • • • •

•

•

Formele vormgeving van Concilium, waaronder vastgelegde taken, verantwoordelijkheden en werkwijze Veranderingen van de opzet van het Concilium Deelnemende partijen Frequentie van overleggen Financiën Communicatie Omgang met nietdeelnemende partijen door de gemeente en het Concilium Vormgeving (werkwijze, mensen en middelen) van gemeentelijke inbreng Communicatie over het Concilium richting gemeenteraad.

•

• • • •

Vormgeving en werkwijze van het Concilium in de praktijk, nu en door de jaren heen. Wat levert de bijdrage van de gemeente aan het Concilium op? Verhoudingen van de inbreng van partijen in het Concilium. Ervaringen van de raad, college, ambtenaren met het Concilium Wijze van betrekking van andere stakeholders

•

•

•

•

•

•

Komt de huidige werkwijze overeen met de oorspronkelijke opzet? In hoeverre is inbreng van alle partijen (binnen en buiten het Concilium) gewaarborgd? Is de rol, inbreng, bijdrage (mensen en middelen) van de gemeente in het Concilium helder? Haalt de gemeenteraad het maximale uit zijn kaderstellende en controlerende rol? Voldoet het college aan zijn actieve en passieve informatieplicht? Vult het college zijn informatieplicht op een toegankelijke wijze in?

Samenwerken aan woonbeleid

Bijlage 2. Motie

32/33

Samenwerken aan woonbeleid

33/33

WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG Nederland is continu in ontwikkeling. Maatschappelijk, economisch en organisatorisch verandert er veel. Al meer dan tachtig jaar volgen wij als adviesbureau deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. De behoefte om iets fundamenteels te betekenen voor mens en maatschappij zit in onze genen. Met onze adviezen en oplossingen hebben we dan ook actief meegebouwd aan het Nederland van vandaag. We zoeken altijd naar duurzame vooruitgang. En gaan pas naar huis als het is opgelost.

Berenschot B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG UTRECHT Postbus 8039, 3503 RA UTRECHT 030 2 916 916 www.berenschot.nl