Bijlage 1. Rapport Rekenkamercommissie Zwolle “Samenwerken aan Woonbeleid”.

Samenwerken aan Woonbeleid

Onderzoek naar de rol van de gemeente Zwolle en de gemeenteraad bij het Zwols Concilium

25 september 2023

Rekenkamercommissie Zwolle

VOORWOORD Zowel in Nederland als in Zwolle is de beschikbaarheid van voldoende woningen één van de belangrijkste zorgen voor inwoners en politiek. Met haar woningmarktbeleid stelt de gemeente Zwolle daarvoor de kaders, maar voor de realisatie van woningen is de gemeente voor een belangrijk deel afhankelijk van andere partijen. Sinds 2005 wordt daarom samengewerkt met provincie, ontwikkelaars, bouwers, corporaties en andere partijen in het ‘Concilium’. Deze ‘Zwolse aanpak’ is in de loop der jaren meegegroeid met de ontwikkelingen op de woningmarkt en wordt ook elders in het land vaak als voorbeeld genoemd. Toch roept de Zwolse aanpak ook vragen op over de daadwerkelijke bijdrage van het Concilium aan het woonbeleid en hoe de rollen van partijen zich tot elkaar verhouden. Op basis van een eigen evaluatie (2022) besloot het Concilium zelf recent al de intensiteit van de samenwerking bij te stellen. Als Rekenkamercommissie hebben wij de evaluatie met belangstelling gelezen. Een aantal vragen bleef voor ons echter nog onbeantwoord. Deze vragen hebben betrekking op de wijze van samenwerking in het Concilium en de verantwoordelijkheid van de raad om zelf een oordeel te kunnen vormen en kaders te kunnen stellen bij de vormgeving van de Zwolse aanpak.

Dit gaf voor de Rekenkamercommissie aanleiding voor een onderzoek naar de rol van de het Concilium in het woonbeleid en de rol van de gemeente Zwolle in het Concilium. Het onderzoek is uitgevoerd door Berenschot. Namens de Rekenkamercommissie dank ik de onderzoekers Anton Poelarends, Wubbo Wierenga en André Oostdijk voor de prettige samenwerking. Met hun bevindingen formuleerden wij onze conclusies en aanbevelingen. Daarvoor dank ik ook de overige leden van de Rekenkamercommissie, Mart oude Egbrink, Klariska ten Napel en Bert-Jan Buiskool. Dit onderzoek vormt de afsluiting van onze werkzaamheden als Rekenkamercommissie. In de vergadering waarin wij dit rapport aanbieden aan de gemeenteraad, wordt tevens besloten over de instelling van de nieuwe Rekenkamer Zwolle. Daarmee komt er een einde aan een periode van 26 jaar Rekenkamercommissie in Zwolle. Ik dank hierbij al onze voorgangers - in al die Rekenkamercommissies - en kijk uit naar de vernieuwde voortzetting van onze werkzaamheden in de Rekenkamer Zwolle. Namens de Rekenkamercommissie Zwolle Dirk Jan Droogh (extern voorzitter) Leden Rekenkamercommissie: Bert-Jan Buiskool Klariska ten Napel Mart oude Egbrink Ambtelijk secretaris: Evert Jan Bagerman

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Aanleiding en doelstelling Bouwen en wonen en de groei van de stad behoren onmiskenbaar tot de belangrijkste thema’s voor de gemeente Zwolle de komende jaren. “Groeiend Zwolle, kwaliteit van wonen en leven” is in het coalitieakkoord daarom ook benoemd als één van de vijf thema’s met de grootste uitdagingen en urgentie voor de komende jaren. Het Concilium is een voorname rol toebedacht bij het realiseren van de ambities en doelstellingen. De Rekenkamercommissie Zwolle vond het daarom een geschikt moment geschikt moment om onderzoek te doen naar het woonbeleid van de gemeente Zwolle en in het bijzonder naar de rol van het Concilium daarin. In dit onderzoek stond de volgende hoofdvraag centraal: “In welke mate is de samenwerking in het Concilium van toegevoegde waarde voor de uitvoering van het Zwolse woonbeleid en is de gekozen vorm van samenwerken doelmatig, doeltreffend en rechtmatig?”. Beleidsonderzoeksbureau Berenschot heeft dit onderzoek in opdracht van de Rekenkamercommissie Zwolle uitgevoerd.

Algemene indruk Het Concilium is een vereniging met ruim 40 leden. De gemeente Zwolle is één van de leden. Het doel van de samenwerking is – kort gezegd – het vormen van een netwerk rondom de woningbouwopgave in Zwolle. Dit doel van het Concilium wordt bereikt. Tussen de leden is er veel onderling vertrouwen gegroeid door de jaren heen. De gemeente Zwolle zet dit netwerk in voor de ontwikkeling, bijsturing en uitvoering van beleid. In de beginjaren met name door het Concilium te informeren en te raadplegen bij ontwikkelingen. Later (tussen 2018 en 2022) heeft het Concilium ook advies gegeven en aan coproductie van beleid gedaan. Sinds de opheffing van de Taskforce in 2022 is er weer een stap terug gedaan op de participatieladder. Uit de gehouden interviews blijkt dat de wijze van samenwerking als zeer waardevol wordt ervaren. De waarde zit er met name in dat hierdoor gemeentelijk beleid meer draagvlak heeft dan zonder aanwezigheid van het Concilium. Om deze meerwaarde te kunnen leveren is de netwerkfunctie van het Concilium van groot belang. Het college ziet het Concilium als een belangrijk instrument binnen het woonbeleid. Het functioneert als een vorm van participatie. Omdat het college het Concilium ziet als instrument heeft de gemeente geen specifieke kaders voor bijvoorbeeld de rol van het Concilium in het woonbeleid of de rol van de gemeente binnen het Concilium.

Door het ontbreken van kaders is er onduidelijkheid ontstaan over de rol van het Concilium. Dit is versterkt doordat het Concilium door de jaren op verschillende treden van de participatieladder heeft gestaan, zonder dat daar expliciet over is gecommuniceerd. Doordat de communicatie vanuit het Concilium weinig transparant is, was het voor de gemeenteraad moeilijk om de inbreng van het Concilium op een juiste wijze te waarderen. Op welke trede van de participatieladder het Concilium zou mogen acteren, is wat betreft de Rekenkamercommissie aan de gemeente en gemeenteraad zelf. Belangrijk is dat er transparant wordt gecommuniceerd over de rol van het Concilium in beleid en de rol van de gemeente in het Concilium.

Doelmatigheid en doeltreffendheid Zowel de gemeenteraad als het college heeft geen doelstellingen bepaald voor de deelname aan het Concilium. Daarmee is de doelmatigheid en doeltreffendheid vanuit het perspectief van de gemeente niet eenduidig vast te stellen. Wel is het duidelijk dat de gemeente met het Concilium een verstrekkende vorm van samenwerking op de woningmarkt heeft die verder gaat dan in veel andere gemeenten. Uit deze samenwerking haalt de gemeente veel informatie en input op beleid. Deze input zorgt – naar mening van de voor dit onderzoek geïnterviewde personen – voor verbetering van het gemeentelijke beleid en vergroting van het draagvlak. Voorbeelden hiervan zijn opgenomen in hoofdstuk 3. Deze informatie kan niet gemakkelijk op een andere wijze verkregen worden. Als het doel van deelname aan het Concilium voor de gemeente is om beleid te ontwikkelen dat op draagvlak kan rekenen in de markt, dan wordt dat doel bereikt. Of het voorstaande ook op een efficiënte wijze wordt bereikt is lastig vast te stellen. De vraag is of dit resultaat met minder middelen kan worden bereikt of dat er meer resultaat met dezelfde middelen worden bereikt? De afgelopen jaren was de financiële inzet van de gemeente +/- €50.000 per jaar. Dit bedrag is (nog) niet naar beneden bijgesteld na opheffing van de Taskforce.

Daarnaast draagt de gemeente bij door middel van ambtelijke capaciteitsinzet. Zonder de financiële bijdrage van de gemeente en provincie zou het Concilium geen onafhankelijk voorzitter van de Taskforce/secretaris van het bestuur kunnen inhuren, tenzij de bijdrage voor de andere partijen wordt opgehoogd. Of andere partijen een dergelijke bijdrage zouden willen doen, is niet uit het onderzoek af te leiden. Eveneens is niet af te leiden of het niet hebben van een onafhankelijk voorzitter van de Taskforce/secretaris van het bestuur een effect zou hebben. Wel is aan te geven dat het Concilium, gebaseerd op de interviews en documentatie, heeft bijgedragen aan het woonbeleid. Het is aan de gemeenteraad om te bepalen of de investeringen opwegen tegen de opbrengsten. De recente nieuwe vormgeving van het Concilium – met opheffing van de Taskforce – betekent dat er een nieuw stadium is aangebroken. De doelmatigheid en doeltreffendheid van het Concilium zelf zal zich daarmee ook opnieuw moeten bewijzen.

Rechtmatigheid De rechtmatigheid van het Concilium is onder te verdelen in de mate van gelijk speelveld en democratische legitimering. Gelijk speelveld Deelname aan het Concilium levert informatie op over het gemeentelijk woonbeleid. Doordat er woonbeleid in het Concilium wordt besproken kunnen deelnemende partijen vroegtijdig zicht krijgen op het voorgenomen gemeentelijk beleid. Daarnaast levert deelname aan het Concilium invloed op het beleid op. Vanuit gemeentelijk perspectief is het belangrijk dat er een gelijk speelveld bestaat voor informatie over en participatie bij beleidsontwikkeling. Als gemeente is het noodzakelijk hier oog voor te hebben. Tegelijkertijd vraagt gelijkwaardige participatie soms een uitgebreider proces dan in specifieke gevallen wenselijk is. Bijvoorbeeld bij het toetsen van kleinere voorgenomen beleidsaanpassingen. In deze situatie is het begrijpelijk dat de gemeente kiest voor het Concilium. De afweging of er bredere participatie moet plaatsvinden of dat alleen het consulteren van (leden van) het Concilium voldoende is, is aan het college. Het college dient de afweging inzichtelijk te maken voor de gemeenteraad. Dit kan ook door middel van algemene beleidslijnen, zodat het niet iedere keer afgewogen hoeft te worden. Daarnaast is het voor het gelijk speelveld belangrijk dat de toetreding tot het Concilium voor iedereen mogelijk is.

Binnen de gestelde kaders van het Concilium is de toetreding geborgd en naar onze visie op een rechtmatige wijze vormgegeven. Omdat er kaders zijn voor lidmaatschap van het Concilium, betekent dit automatisch dat het Concilium niet representatief is voor alle belanghebbenden. Daarom is het, op basis van het zorgvuldigheidsbeginsel, van belang dat de

gemeente iedereen de kans geeft om bij te dragen aan het ontwikkelen van het woonbeleid. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid om er zorg voor te dragen dat niet alleen de aanbodkant van de woningmarkt betrokken is bij de ontwikkeling van het woonbeleid, maar ook de vraagkant. Democratische legitimering De democratische legitimering wordt bepaald door de mate waarin de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol heeft kunnen invullen en in hoeverre hier uitvoering aan gegeven is. De gemeenteraad heeft geen schriftelijke informatie gekregen over het functioneren van het Concilium zelf, de rol van de gemeente in het Concilium of de rol van het Concilium in het woonbeleid. Wanneer er over het Concilium geschreven wordt, dan is dat in relatie tot specifieke inhoud. De gemeenteraad zelf heeft ook niet naar informatie hierover gevraagd. De gemeenteraad heeft geen kaders gesteld aan de rol van de gemeente in het Concilium en de rol van het Concilium in het woonbeleid. Dit heeft het college de gelegenheid gegeven de rol van de gemeente in het Concilium en in het woonbeleid naar eigen inzicht in te vullen. Dit was vanuit collegeperspectief ook legitiem, omdat het college het Concilium zag als instrument voor de uitvoering van het woonbeleid. Met het ontbreken van kaders is er per definitie geen uitvoering gegeven aan kaders.

Rol van de wethouder De wethouder wonen is voorzitter van het Concilium. Uit de interviews blijkt dat deze rol van de wethouder van belang wordt geacht om ervoor te zorgen dat andere leden ook het hogere management afvaardigen aan het Concilium. Eveneens geeft het de gemeente de mogelijkheid agendabepalend te zijn. Dit neemt niet weg dat de rol van voorzitter als wethouder wonen vanuit rechtmatigheidsoogpunt een aandachtspunt is. Dit komt met name doordat de voorzitter van het Concilium gebonden is aan de statuten en verantwoording schuldig is aan de ledenvergadering. Het belang van het Concilium en de inhoud van de statuten kunnen in strijd zijn met de gemeentelijke belangen, bijvoorbeeld als er vanuit de gemeente belemmeringen worden opgeworpen voor de woningbouw. Uit het onderzoek is niet gebleken dat deze twee rollen van de wethouder tot problematische situaties hebben geleid.

Aanbevelingen 1. Stel kaders vast over de rol van de gemeente in het Concilium en de rol van het Concilium in het woonbeleid. Uit het onderzoek blijkt dat de rol van de gemeente in het Concilium, evenals de rol van het Concilium in het woonbeleid niet helder is voor de gemeenteraad. Wij bevelen een gesprek aan tussen de gemeenteraad en het college over het Concilium, de rol van de gemeente daarin en de rol van het Concilium in het woonbeleid. Daarbij is het goed om aandacht te hebben voor de aspecten zoals benoemd in paragraaf 4.3.1, kortgezegd: het proces, de organisatie, de informatievoorziening, de inhoud en de financiën. Vervolgens bevelen we aan om de belangrijkste punten hieruit vast te leggen. 2. Verbeter de informatievoorziening vanuit het Concilium De informatievoorziening vanuit het Concilium over de eigen activiteiten is beperkt. Voor de gemeenteraad is transparantie belangrijk. Daarom bevelen we aan om de informatievoorziening over de vergaderingen van het dagelijks bestuur en het Concilium te verbeteren. Dit kan door de verslagen van de vergaderingen actief met de raad te delen of door de raad actief te informeren waar de verslagen te vinden zijn. In dit verband is het goed erop te wijzen dat de website van het Concilium moeilijk vindbaar is via online zoekmachines1.

1 Ten tijde van het onderzoek was de website niet vindbaar onder de resultaten van Google; wel verschijnt er een link naar de website in

het kader dat rechts in beeld verschijnt in de webpagina-weergave modus. Daarnaast werden de openbare notulen van de vergaderingen ten tijde van het onderzoek nog niet gepubliceerd op de website. Inmiddels is dat wel het geval.

3. Maak inzichtelijk welke bijdrage uit het Concilium komt en hoe deze zich verhoudt tot andere bijdragen aan het woonbeleid. De bijdrage van het Concilium is - zeker in de tijd van de Taskforce - aanzienlijk geweest. Voor een goede controle vanuit de gemeenteraad is het van belang dat enerzijds inzichtelijk is wat deze bijdrage precies is en wat er met de bijdrage uit het Concilium is gedaan. Anderzijds is het belangrijk om ervan bewust te zijn dat het Concilium (slechts een deel van) de aanbodzijde van de woningmarkt vertegenwoordigd. Maak daarom ook inzichtelijk hoe de bijdrage van het Concilium zich verhoudt tot input vanuit andere belanghebbenden, met aandacht voor hoe deze andere belanghebbenden al dan niet georganiseerd zijn. 4. Voer een eenvoudige juridische toets uit bij wezenlijke wijzigingen van de rol van het Concilium. Door de tijd heen is de rol van het Concilium veranderd. De structuur van de vereniging is hier niet op aangepast. Eveneens heeft de gemeente niet bewust gekeken naar de veranderende rol van het Concilium en wat dit betekent voor de gemeentelijke rol zelf of het woonbeleid. Wij bevelen aan om een eenvoudige juridische toets uit te voeren op de rechtmatigheid van de aangepaste samenwerking. 5. Borg dat de wethouder de vrijheid heeft om eigen afwegingen te maken. De belangen van het Concilium en van de wethouder kunnen in strijd met elkaar zijn.

In praktijk heeft de wethouder oog voor deze situaties, bijvoorbeeld door niet mee te schrijven aan documenten gericht aan de gemeente of niet de handtekening te zetten namens het Concilium. We adviseren om vast te leggen op welke wijze er in deze situaties mee omgegaan wordt, zodat dit voor een ieder transparant is.

Samenwerken aan woonbeleid

1/33

EEN ONDERZOEK NAAR DE ROL VAN DE GEMEENTE ZWOLLE EN DE GEMEENTERAAD BIJ HET ZWOLS CONCILIUM

Samenwerken aan woonbeleid 21 september 2023 Anton Poelarends, Wubbo Wierenga en André Oostdijk

Samenwerken aan woonbeleid

2/33

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 3 1.1

Aanleiding ......................................................................................................... 3

1.2

Onderzoeksvraag ............................................................................................... 3

1.3

Onderzoeksopzet ............................................................................................... 4

1.4

Leeswijzer......................................................................................................... 4

Hoofdstuk 2

Beschrijving van het Concilium .................................................................. 5

2.1

Het Concilium: een vereniging van ruim 40 leden .................................................. 5

2.2

Het doel: een netwerk en inhoudelijk gesprek ....................................................... 5

2.3

2005-2017: steeds intensievere samenwerking ..................................................... 6

2.4

2018-2022: ontwikkeling van beleid, met de Taskforce .......................................... 7

2.5

2022 tot heden: herordening ............................................................................... 9

2.6

De rol van de gemeente in het Concilium ............................................................. 10

2.7

Wat wordt er in het Concilium besproken? ........................................................... 11

Hoofdstuk 3

Opbrengsten van het Concilium ............................................................... 12

Hoofdstuk 4

De raad en het Concilium ......................................................................... 16

4.1

Positie van het Concilium ................................................................................... 16

4.2

Informatieverstrekking over het Concilium ........................................................... 16

4.3

Rolinvulling van de raad .................................................................................... 18

Hoofdstuk 5

Reflectie ................................................................................................... 20

5.1

Treden op de participatieladder .......................................................................... 20

5.2

De rol van de gemeente in het Concilium ............................................................. 22

5.3

Rechtmatigheid ................................................................................................ 22

5.4

Andere partijen dan Concilium partijen ................................................................ 24

Bronnenlijst.................................................................................................................... 27 Bijlage 1.

Evaluatiekader .............................................................................................. 29

Bijlage 2.

Motie............................................................................................................. 32

Samenwerken aan woonbeleid

3/33

HOOFDSTUK 1

Inleiding 1.1

Aanleiding

Kwaliteit van wonen en leven is één van de thema’s uit het coalitieakkoord van het college van Zwolle1. Betaalbare, kwalitatief goede woningen realiseren in een fijne en gezonde leefomgeving is het doel. Sturing geven aan de woningmarkt is een belangrijke rol van de gemeente en de gemeenteraad. Op thema’s als waar mag er gebouwd worden, wat mag er gebouwd worden, welke eisen worden er gesteld aan de leefomgeving en hoe verdelen we de beschikbare woningvoorraad stelt de gemeenteraad de kaders. Het college geeft vervolgens invulling aan de gestelde kaders. De gemeente, marktpartijen en woningcorporaties voeren het uit. Het kan dan ook niet anders dan dat de gemeente samenwerkt met marktpartijen en woningcorporaties. Iedere gemeente geeft de samenwerking op zijn eigen wijze vorm. In Zwolle heeft deze samenwerking een structureel karakter gekregen in het Concilium. Het Concilium is een vereniging met ruim 40 leden die sinds 2005 bestaat. In de gemeenteraad leven vragen over de rol van het Concilium bij het realiseren van de ambities en doelstellingen van de gemeente Zwolle. Daarom heeft de Rekenkamercommissie Berenschot gevraagd onderzoek te doen naar het Concilium.

1.2

Onderzoeksvraag

Dit onderzoek gaat enerzijds in op het instrument ‘Concilium’, zijn rol in het woonbeleid en de rol van de gemeente in het Concilium. Anderzijds gaat dit onderzoek in op de kaderstellende en controlerende rol van de raad hierbij en in welke mate de raad deze heeft kunnen invullen en in heeft gevuld. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: “In welke mate is de samenwerking in het Concilium van toegevoegde waarde bij de uitvoering van het Zwolse woonbeleid en is de gekozen vorm van samenwerken doelmatig, doeltreffend en rechtmatig?” Om antwoord te geven op deze vraag gaan we in dit onderzoek in op de volgende onderwerpen: 1. Een beschrijving van het Concilium: wat is het doel van het Concilium, hoe is het oorspronkelijk organisatorisch en formeel-juridisch ingericht en beleidsmatig gemotiveerd. Hoe functioneert het op dit moment en in hoeverre wijkt dit af ten opzichte van de oorspronkelijke opzet. Hierbij geven we inzicht in de organisatiewijze, doel, rol van de gemeente en de gemeenteraad, toetreding en de betrokkenheid van niet-deelnemers. 2. De rol van het Concilium bij beleidsontwikkeling, -bijsturing en -uitvoering, formeel en informeel. 3. Inzicht in de impact op gelijk speelveld. Levert deelname voordeel (respectievelijk nadeel voor niet-deelnemers) in termen van invloed, informatie, mededinging en toetreding tot de Zwolse woningmarkt? 4.

De democratische legitimering van het Concilium, in hoeverre is de gemeenteraad betrokken en kan zij zijn kaderstellende en controlerende rol uitvoeren? ChristenUnie, GroenLinks, D66 en CDA (2022). Samen voor een waarde(n)volle toekomst, Coalitieakkoord 25 mei 2022. 1

Samenwerken aan woonbeleid

1.3

4/33

Onderzoeksopzet

Het onderzoek hebben we opgezet aan de hand van het publieke waarde model 2 van Mark Moore. Dit publieke waarde model hebben we voor dit onderzoek omgezet naar een evaluatiekader, dat opgenomen is in bijlage 1. Dit kader vorm de basis van het onderzoek. Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag en het invullen van het evaluatiekader hebben we gebruik gemaakt van beschikbare documentatie. Het gaat hierbij om: het gemeentelijke woonbeleid, producten van het Concilium (waaronder de recente evaluatie), statuten van het Concilium, agenda’s van bestuursvergaderingen en algemene ledenvergaderingen van het Concilium en communicatie tussen het college en de gemeenteraad. Dit hebben we aangevuld met interviews met: •

woordvoerders wonen van de gemeenteraad

•

wethouder Wonen, tevens voorzitter van het Concilium

•

ambtenaren betrokken bij het Concilium

•

voormalig voorzitter van de Taskforce Woningbouw (2018-2021), tevens voormalig secretaris van het bestuur van het Concilium

•

voormalig voorzitter van de Taskforce Woningbouw (2021-2022), die tevens huidig secretaris van het bestuur van het Concilium is

•

bestuurslid van het Concilium namens de woningcorporaties en beleggers

•

Gemeente Deventer, ambtelijk betrokkene bij Platform Wonen Deventer

•

Gemeente Apeldoorn, ambtelijk betrokkene bij Overlegplatform Wonen Apeldoorn

•

Gemeente Nieuwegein, ambtelijk betrokkene bij samenwerking met marktpartijen en corporaties

1.4

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 beschrijft het Concilium door de jaren heen en de bijdrage daaraan door de gemeente. Hoofdstuk 3 gaat in op de meerwaarde van het Concilium. Wat levert deelname aan het Concilium voor de gemeente en andere leden op? Hoofdstuk 4 gaat in op de rol van de gemeenteraad in relatie tot het Concilium. Hoofdstuk 5 geeft een reflectie vanuit de onderzoekers op het Concilium, de rol van de gemeente en de rol van de gemeenteraad. Het rapport eindigt in hoofdstuk 6 met de conclusies en aanbevelingen.

Meer over het Publieke waarde model kunt u vinden op: https://www.berenschot.nl/publieke-waarderealiseren en via Benington en Moore (2011). Public Value, theory & practice 2

Samenwerken aan woonbeleid

HOOFDSTUK 2

5/33

BESCHRIJVING VAN HET CONCILIUM

Wat is het Concilium? Dit hoofdstuk gaat in op het Concilium. Wat is het Concilium begin 2023? Waar komt het vandaan en hoe is het zo geworden? Dit hoofdstuk beschrijft het Concilium door de jaren heen.

2.1

Het Concilium: een vereniging van ruim 40 leden

Het Concilium bestaat ten tijde van dit onderzoek uit 42 leden die betrokken zijn bij nieuwbouw in Zwolle. Er zijn 27 bouwers en ontwikkelaars lid, 3 overheden (gemeente Zwolle, gemeente Kampen en de provincie Overijssel), 5 makelaars, 4 woningcorporaties en 3 investeerders 3. Om lid te mogen worden moeten partijen betrokken zijn bij de bouw of verkoop van minimaal 20 woningen in de gemeente Zwolle in de voorgaande drie jaren, of op dat moment twintig woningen in ontwikkeling hebben in Zwolle4. Het bestuur kan een uitzondering maken op deze regel als iemand bij minder woningen betrokken is. Alle partijen die voldoen aan deze voorwaarde en onderdeel zijn van een ledengroepering (zie hierna) laat het bestuur toe als lid. De partijen in het Concilium zijn opgedeeld in ledengroeperingen. Iedere partij maakt onderdeel uit van een ledengroepering. Het gaat om de ledengroeperingen overheid5, makelaardij, vastgoedontwikkeling, ontwikkelende aannemerij en woningcorporaties. In de ledengroepering woningcorporaties zitten ook de beleggers. Ook kan er een ledengroepering algemeen zijn. Deze bestaat dan uit leden die niet tot één van de andere groepen behoren. Het bestuur van het Concilium bestaat uit vijf natuurlijke personen. De voorzitter wordt benoemd door de gemeente Zwolle. In praktijk is dit de wethouder wonen. De overige bestuursleden vertegenwoordigen ieder een ledengroepering.

Iedere ledengroepering kiest zelf zijn bestuurslid. Alleen de ledengroepering algemeen – die op dit moment niet bestaat – kan geen bestuurslid naar voren schuiven.

2.2

Het doel: een netwerk en inhoudelijk gesprek

Het doel van het Concilium is het zijn van een discussieplatform over de woningbouw in Zwolle. In onderstaand kader zijn de doelen zoals vormgegeven in de statuten6 opgenomen.

Concilium (2023). Website van het Concilium Statutenwijziging vereniging Concilium Zwolle (2012) 5 In de statuten staat het volgende in art 4 lid 1: “leden van de vereniging kunnen zijn de gemeente Zwolle, woningcorporaties en rechtspersonen die actief zijn op het gebied van de makelaardij, de vastgoedontwikkeling en de ontwikkelende aannemerij”. Later wordt verwezen naar deze groepen als ledengroeperingen. De groepering overheden komt hiermee niet rechtstreeks in de statuten terug. 6 Statutenwijziging vereniging Concilium Zwolle (2012). 3 4

Samenwerken aan woonbeleid

6/33

Doelen van het Concilium a. het zijn van een breed discussie podium/platform voor het kwalitatieve en kwantitatieve woningprogramma en de wijkvernieuwing in de gemeente Zwolle; b. het op gang brengen en het op peil houden van zowel het kwalitatieve als kwantitatieve woningprogramma in de gemeente Zwolle; c. het stimuleren van een gezonde woningmarkt als geheel in de gemeente Zwolle; d. het monitoren en volgen van de ontwikkelingen op de woningmarkt in de gemeente Zwolle, alsmede het verrichten van onderzoek daartoe; f. het bevorderen van duurzaam en energiezuinig bouwen in de gemeente; g. het signaleren, wegnemen of voorkomen van belemmeringen die de woningbouw doen stagneren, het wegnemen en/of voorkomen van die belemmeringen; h. het verrichten van alle handelingen, die in de ruimste zin verband kunnen houden met of bevorderlijk kunnen zijn voor één van de sub a tot en met g omschreven doeleinden.

2.3

2005-2017: steeds intensievere samenwerking

De samenwerking is in de periode 2005 tot en met 2017 steeds intensiever geworden. In deze paragraaf gaan we in op deze periode. De volgende paragrafen behandelen de jaren 2018 tot en met heden. In 2005 is het Concilium opgericht als vereniging. Uit de tijd rondom de oprichting zijn geen documenten beschikbaar. Als ze er ooit zijn geweest, zijn ze nu niet meer te achterhalen bij de gemeente of bij de gemeenteraad. Eveneens

Samenwerking in Apeldoorn, Deventer en Nieuwegein

waren er onder de geïnterviewden geen personen

In de gemeente Apeldoorn is er het

uit de begindagen van het Concilium. Wel is uit de

Overlegplatform Wonen Apeldoorn, een

interviews af te leiden dat het Concilium in de

vereniging van marktpartijen en

begindagen met name gericht was op het vormen

corporaties. De gemeente is geen lid, maar

van een netwerk en het uitwisselen van kennis.

neemt wel deel aan overleggen. De

Dit gebeurde aan de hand van

vereniging is gericht op overleg.

themabijeenkomsten en op de algemene ledenvergaderingen. Op deze bijeenkomsten werden allerhande onderwerpen besproken.

In de gemeente Deventer is er het Platform Wonen Deventer. Een vereniging vergelijkbaar met het Concilium. Het is ook

Vanaf 2010 is een verandering van het Concilium

gericht op de realisatie van woningen en

ingezet. De woningmarkt ging door een crisis

het ruimtelijk beleid. De gemeente is

heen. Alle betrokken partijen moesten zich

bestuurslid, maar geen voorzitter,

aanpassen. In deze slechte jaren op de

secretaris of penningmeester.

woningmarkt hebben partijen elkaar ‘echt leren kennen’7. Er moesten veel zaken gedaan worden, bijvoorbeeld voor het prioriteren van locaties. Dit prioriteren werd niet binnen het Concilium gedaan. Wel zorgde het bestaande netwerk ervoor dat partijen elkaar vertrouwden, waardoor trajecten buiten het Concilium beter verliepen.

7

Benoemd in verschillende interviews

In de gemeente Nieuwegein bestaat er geen overleg- of netwerkorganisatie. Contact met marktpartijen is via projecten of ad hoc. Contact met woningcorporaties is frequenter en loopt met name via de prestatieafspraken.

Samenwerken aan woonbeleid

7/33

Binnen het Concilium werden de actuele (beleids)ontwikkelingen besproken. Vanaf 2016 ontstond er een andere dynamiek. De slechte jaren op de woningmarkt waren voorbij. De woningmarkt kwam in een rustiger vaarwater. De vraag op de woningmarkt trok aan en daarmee ook de woningbouw. Langzamerhand werd een andere kant van de woningmarkt duidelijk, er was sprake van een woningtekort. In die tijd is ook de huidige woonvisie van Zwolle ontwikkeld ‘ruimte voor wonen’ 2017-2027. In deze woonvisie wordt het Concilium niet benoemd. Binnen het Concilium werden wel de onderwerpen uit de woonvisie besproken, waaronder het wegnemen van barricades om woningbouw te kunnen versnellen. Uit de interviews is af te leiden dat de samenwerking in het Concilium in deze tijd langzamerhand intensiever werd. De markt en de overheid wilden gezamenlijk zoeken naar het versnellen van de woningbouwproductie.

2.4

2018-2022: ontwikkeling van beleid, met de Taskforce

De steeds intensievere samenwerking in het Concilium is in 2018 meer geïnstitutionaliseerd. Het bestuur werd geprofessionaliseerd8. Eveneens werd er een taskforce opgericht waarin er gewerkt werd aan concrete projecten en activiteiten. Dit is de Taskforce woningbouw (hierna Taskforce).

10 activiteiten en projecten van de Taskforce 1. Versnelling 2. Verstedelijkingsvisie en transformatie 3. Samenwerkingsagenda

De Taskforce is “ingesteld om te werken aan de

4. Ontwikkelstrategie gemeente Zwolle

uitvoering van Zwolle Moderne Woonstad, het

5. Onderzoek prijssegmenten

visiedocument van het Concilium van maart 2018

6. Energietransitie

waarin vijf agenda’s en 25 maatregelen zijn

7. Scenarioplanning

opgenomen voor Zwolle.9” De Taskforce had, in

8. Monitoring en kennisagenda

eerste instantie, een tijdelijk karakter om deze

9. Wonen en zorg

invulling te geven. De Taskforce richtte zich onder

10.

Doorstroming en slagingskansen

meer op de versnellen van de woningbouw, verstedelijkingsvisie, en versterking van de samenwerking en het samenspel tussen partijen. Ze heeft hiervoor een werkprogramma opgezet met de 10 samenhangende projecten/activiteiten.10 Deze zijn weergegeven in het kader. In de Taskforce zaten deelnemers van alle ledengroeperingen. Vanuit de gemeente waren er twee ambtenaren bij betrokken. Zij schreven mee aan de verschillende producten. Soms als penvoerder, soms in een andere rol. De Taskforce stond onder leiding van een onafhankelijk voorzitter, die voor dit doel werd aangetrokken. De voorzitter heeft daarbij een belangrijke inhoudelijke rol ingenomen om de Taskforce sturing te geven. Daarnaast was de voorzitter van de Taskforce ook de secretaris van het bestuur van het Concilium.

Uit Necker van Naem (2022): “Bestuursleden moeten op basis van hun profiel en connectie met een bloedgroep binnen het Concilium worden benoemd. De wethouder Wonen van Zwolle blijft voorzitter van het Concilium en een directeur van de gemeente Zwolle neemt de rol van technisch voorzitter op zich. De bestuursleden die niet namens een overheid zitting hebben in het bestuur rouleren volgens een vast schema. Ook de onafhankelijke voorzitter van de taskforce krijgt als secretaris een rol in het bestuur.” 9 Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. 10 Taskforce woningbouw Zwolle (2018). Taskforce woningbouw Zwolse Aanpak, naar een beter samenspel, tussenadvies versnelling. 8

Samenwerken aan woonbeleid

8/33

Vanuit dit werkprogramma zijn diverse interne adviezen geschreven, die zijn geland in een aantal producten, namelijk11: •

Zwolle moderne woonstad, de Zwolse aanpak voor een vitale woningmarkt (2018)

•

Pleidooi voor een schaalsprong, kwalitatieve groei van een inclusieve stad! (2019)

•

De Zwolse methode van gebiedsontwikkeling (2021)

Uit de gehouden interviews en de gedane evaluatie12 blijkt dat de Taskforce langzamerhand een meer eigen rol kreeg binnen het Concilium. Waar het aan het begin tijdelijk was, is na twee jaar besloten de Taskforce een structurele plaats te geven, als meer uitvoerend/beleidsvormend binnen het Concilium. Waar de Taskforce in eerste instantie een duidelijke opdracht vanuit het bestuur van het Concilium heeft gekregen, was deze verhouding tussen het bestuur en de taskforce aan het eind niet meer helder. Gelijktijdig met het verbreden van de Taskforce verbreedde de rol van het Concilium zich ook. Binnen het Concilium werd niet alleen meer gesproken over de woonopgave in enge zin, maar ging men ook in op de bredere ontwikkeling van de stad, ook de energietransitie en mobiliteit hoorden daarbij13.

2.4.1

Impact van de Taskforce

De producten, opgesteld door de Taskforce en vastgesteld door het Concilium, hebben invloed gehad op het Zwolse woonbeleid. Het eerste document uit 2018, de ‘Zwolse Aanpak’, is in het coalitieakkoord van 2018 als volgt benoemd: “We zijn daarom blij met de Zwolse Aanpak voor een vitale woningmarkt die het Concilium recentelijk heeft voorgesteld. Wij zullen die aanpak als basis nemen bij het opstellen van een nieuwe ontwikkelstrategie wonen.” De gemeente en het Concilium hebben hier vervolgens invulling aan gegeven met het ontwikkelen van een ontwikkelstrategie. De gedachtegang uit het Concilium

Conceptuele of instrumentele doorvertaling

is daarmee met name conceptueel vertaald naar het

De doorvertaling van ideeën uit het

Zwolse woonbeleid. Op onderdelen neigt de

Concilium naar beleid kan op twee

doorvertaling naar instrumenteel. Hieruit blijkt dat

manieren plaatsvinden. Op

tussen 2018 en 2022 het Concilium zelf een rol

conceptueel niveau of instrumenteel

inneemt bij het ontwikkelen van het Zwolse

niveau. Conceptuele doorvertaling

woonbeleid.

betekent dat de ideeën worden

Een andere vorm van het gezamenlijk ontwikkelen van beleid is te zien bij het uitbreken van de coronacrisis in 2020. Er wordt op dat moment gewerkt aan het Zwols pakket van maatregelen (versie 1.0). De wethouder geeft aan dat er veelvuldig contact is met het Concilium over hoe om te gaan met het pakket van maatregelen14. En dat in overleg met het dagelijks

overgenomen. Er bestaat geen, of beperkte letterlijke overeenkomst tussen de bron en het uiteindelijke document. Bij instrumentele doorvertaling is deze koppeling er wel. Teksten en ideeën worden rechtstreeks gekopieerd.

bestuur van het Concilium, het verstandig is op dit

Uitgebreider beschreven in: Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. 12 Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. 13 Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. 14 Anker (2020). Voortgang Zwols pakket van maatregelen woningmarkt 11

Samenwerken aan woonbeleid

9/33

moment pas op de plaats te maken om te bezien wat de ontwikkelingen zijn. “Op basis daarvan kunnen we dan alsnog besluiten het pakket in huidige vorm door te laten gaan, of hierop aanpassingen te doen. In het bestuurlijk overleg van het Concilium van 14 mei willen we hier een besluit over nemen. U ontvangt hierover een informatienota.” In hoeverre de andere publicaties rechtstreekse invloed hebben gehad op het Zwolse woonbeleid is niet zo direct af te leiden als bij de voorgaande voorbeelden. Wel kunnen we uit interviews afleiden dat er in de Taskforce beleid werd ontwikkeld. Hierbij werkte de gemeente samen met de andere partijen uit het Concilium. Deze producten zijn vervolgens naar de raad gestuurd. Daarmee is er coproductie geweest van het woonbeleid.

2.4.2

Totale contributie van €10.000 naar €165.000

Om de Taskforce mogelijk te maken is de contributie

Contributie in Apeldoorn,

vanaf 2018 gestegen. De contributie was tot 2018 250

Deventer en Nieuwegein

euro per jaar15. In 2018 met de oprichting van de Taskforce woningbouw is er vanuit de gemeente 50.000 euro incidenteel beschikbaar gesteld voor het aantrekken van de onafhankelijk voorzitter16, die

In Apeldoorn is de gemeente geen lid van het overlegplatform. Ze betalen dan ook geen contributie.

eveneens secretaris van het bestuur werd17. In 2021 is

In Deventer is de contributie €800 per

er een aanvraag gedaan voor een structureel hogere

jaar.

bijdrage aan het Concilium van alle leden. Voor 2021 was de contributie voor de gezamenlijke overheden: 99.850 euro, marktpartijen droegen gezamenlijk 65.750 euro18 bij. De provincie en gemeente Zwolle

In Nieuwegein is ook geen overlegplatform, dus ook daar wordt geen contributie betaald.

droegen beide bijna 50.000 euro bij19. Dit bedrag is in de jaren 2021 en 2022 incidenteel beschikbaar gesteld binnen de gemeente Zwolle en vanaf 2023 is hier een structurele bijdrage van gemaakt. De totale begroting van het Concilium is gegroeid van om en nabij de €10.000 per jaar naar €165.000 per jaar. Dit extra geld is met name gebruikt voor bekostiging van de voorzitter van de Taskforce. Andere kosten die hieruit gedekt worden zijn kosten als communicatie, het faciliteren van werkgroepen, bijdrage aan lobbyactiviteiten (zie ook hoofdstuk 3, concrete samenwerking) en bestuurskosten20.

2.5

2022 tot heden: herordening

In juli 2022 is de evaluatie21 van het Concilium opgeleverd22. Hierin is gereflecteerd op de rol van het Concilium in de periode 2018 tot en met 2021. Naar aanleiding van de evaluatie zijn er in het bestuur gesprekken gevoerd over de koers van het Concilium en de rol van de gemeente erin. In deze gesprekken is aan de orde gekomen dat het Concilium steeds meer tijd is gaan vragen van de Gemeentelijke informatie (2023). Uit de incidentele middelen van het Team Wonen. Zie ook de betreffende jaarrekeningen (2019: https://zwolle.jaarverslag-2019.nl/p24659/activiteiten-en-kredieten-doel-6-2-1 en 2020 https://zwolle.jaarverslag-2020.nl/p31965/doel-6-2-1-een-passend-woningaanbod), paragraaf 6.2.1 17 Na 1 jaar Taskforce is in 2019 teruggeblikt daarop, zie Agenda Zwolle - Raadsplein besluitvormend (Raadzaal) maandag 2 september 2019 19:30 - 21:00 - iBabs RIS (bestuurlijkeinformatie.nl), agendapunt 5.A.8 ‘Terugkoppeling 1 jaar Taskforce Woningbouw’. 18 Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. 19 Gemeentelijke informatie (2023). Dit is exclusief de ambtelijke inzet. 20 Concilium (2022). Begroting 2023. 21 Necker van Naem (2022). Een netwerk om mee te bouwen, evaluatie en vooruitblik over het Concilium Zwolle. 22 De provincie Overijssel was opdrachtgever van dit onderzoek.

Uit de gehouden interviews blijkt dat de aanleiding van het onderzoek was dat de provincie onderzoek wilde doen ter verantwoording van de provinciale bijdrage aan het Concilium. Het Concilium heeft deze aanleiding omarmd om er een bredere evaluatie van te maken. 15 16

Samenwerken aan woonbeleid

10/33

deelnemers, zonder dat alle deelnemers direct de meerwaarde daarvan inzagen23. Met name de Taskforce vroeg tijd. Bovendien had de Taskforce zich ontwikkeld tot een organisatie binnen het Concilium met een sterke eigen rol. Uit de gehouden interviews blijkt dat de verhouding tussen de Taskforce en het bestuur daardoor niet altijd meer helder was. Eveneens ontstond er, onder andere bij de gemeente, ongemak over de beleidsrol die het Concilium steeds meer had ingenomen. Een belangrijke conclusie uit de gesprekken in het Concilium luidde dan ook dat het Concilium “zich niet (meer) direct met beleid maken bezig zou moeten houden.”24 Naar aanleiding van de besprekingen in het bestuur van het Concilium is besloten om de Taskforce op te heffen. Tegelijkertijd wilde het bestuur wel de goede samenwerking behouden. Eveneens zagen de leden de meerwaarde in voor het woonbeleid25. Met de herordening streeft het Concilium na om de goede samenwerking te behouden en te blijven werken aan de woningbouwopgave in Zwolle26. Uit de gehouden interviews blijkt dat de nieuwe vormgeving en organisatiestructuur langzamerhand helder is. De Taskforce is opgeheven en het bestuur vraagt specifieke adviezen, waarvoor er een werkgroep wordt ingericht. Uit de interviews blijkt dat de precieze werkwijze van de werkgroepen en hoe om te gaan met adviezen nog wel – gaandeweg – helder moet worden.

2.6

De rol van de gemeente in het Concilium

De gemeente Zwolle heeft vier rollen: lid, voorzitter, (mede-)financier en beleidsbepaler. Lid De gemeente Zwolle is, evenals alle andere partijen, lid van de vereniging. Daarmee heeft de gemeente een gelijkwaardige rol ten opzichte van de andere leden. Voorzitter De gemeente Zwolle, in de persoon van de wethouder wonen, is voorzitter van het Concilium. Hij of zij heeft daarmee belangrijke invloed op het reilen en zeilen van de vereniging, bijvoorbeeld op de agendasetting. Op basis van de statuten heeft de gemeente de mogelijkheid iemand anders aan te wijzen als voorzitter. Financiën en capaciteit De gemeente Zwolle is de partij die samen met de provincie de grootste financiële bijdrage levert aan het Concilium. Financieel dragen ze beide bijna €50.000 per jaar bij. De gemeente levert naast de financiële bijdrage ook een personele inzet aan het Concilium. Het Concilium is een vereniging. Alle partijen zijn lid en dragen via hun vertegenwoordiger bij aan het Concilium. Voor de gemeente gaat het om de volgende vertegenwoordigingen 27: •

Wethouder Wonen: voorzitter van het Concilium

•

Ambtelijke ondersteuning: een beleidsambtenaar wonen28 is inhoudelijk betrokken en ondersteunend bij de bestuursvergaderingen en ALV’s. Tijdens de periode met de Taskforce woningbouw waren er twee beleidsambtenaren betrokken.

•

Directeur Fysiek en Strategie: in de vorige collegeperiode was deze persoon technisch voorzitter van de bestuursvergaderingen, met als doel de wethouder – met wonen en ruimtelijke ordening

Interview bestuurslid namens de woningcorporaties en beleggers Concilium (2022). Hernieuwde samenwerking. 25 Concilium (2022). Hernieuwde samenwerking. 26 Concilium (2022). Hernieuwde samenwerking. 27 Gemeentelijke informatie (2023). Mail over inzet gemeente in het Concilium en de financiën. 28 Het Concilium is onderdeel van een groter takenpakket van de betreffende beleidsambtenaar. 23 24

Samenwerken aan woonbeleid

11/33

in zijn portefeuille – te ontlasten van zijn dubbele pet. Eveneens om de betrokkenheid van de directie bij het Concilium te vergroten. De directeur vervult deze rol nu niet meer. Beleidsbepaler De gemeente is de belangrijkste lokale beleidsbepaler op de woningmarkt. Zij bepaalt waar het gemeentelijk beleid heen gaat. Zij bepaalt waar er wel en niet gebouwd mag worden en wat er specifiek in bestemmingsplannen wordt opgenomen. De producten van het Concilium zijn niet altijd in overeenstemming met het gemeentelijk beleid. Dit is bijvoorbeeld terug te zien in de eerste publicatie van de Taskforce woningbouw29. De Taskforce is hierin kritisch op de gemeente. Dit tussenadvies is bovendien rechtstreeks gericht aan het college van B&W van Zwolle (naast dat het aan de leden van het Concilium is gericht). Ook in interviews kwam de dubbele pet van de gemeente aan de orde. “Governance-technisch is het soms verwarrend. Soms zit de wethouder in een spagaat. Een concreet voorbeeld: als het Concilium hebben we een stuk naar de informateur gestuurd. Normaal gesproken ondertekent de voorzitter dit. Maar dat was in deze niet gewenst.”30

2.7

Wat wordt er in het Concilium besproken?

Uit de agenda’s en interviews blijkt dat in het Concilium de algemene ontwikkelingen en beleidsontwikkelingen op de woningmarkt worden besproken, wordt ingegaan op de positionering van Zwolle en op het functioneren van het Concilium. Voorbeelden hiervan zijn de aanpak en organisatie van MIRT-onderzoeken31, een lobbystrategie richting het Rijk over de opgaven en middelen van woningcorporaties32 en de organisatie van een netwerkevenement33. Daarnaast wordt er gewerkt aan specifieke producten. In de statuten is vastgelegd dat er niet over locaties wordt gesproken. In de gehouden interviews hebben verschillende personen aangegeven dat er niet over specifieke locaties gesproken is, anders dan als illustratief voorbeeld bij een andere onderwerpen. Uit de agenda’s van het bestuur blijkt ook niet dat er locaties geagendeerd zijn.

Concilium (2018b). Naar een beter samenspel, tussenadvies versnelling. Interview secretaris Concilium 31 Concilium (2020). Agenda vergadering bestuur Concilium 22 oktober 2020 32 Concilium (2020). Agenda vergadering bestuur Concilium 22 oktober 2020 33 Concilium (2019b). Agenda vergadering bestuur Concilium 18 oktober 2019 29 30

Samenwerken aan woonbeleid

HOOFDSTUK 3

12/33

OPBRENGSTEN VAN HET CONCILIUM

Wat levert deelname aan het Concilium op? De afgelopen jaren heeft het Concilium meerwaarde geleverd voor de deelnemers en het woonbeleid. In dit hoofdstuk beschrijven we deze op basis van de gehouden interviews en de beschikbare documentatie. Uit het uitgevoerde onderzoek blijkt dat deelname aan het Concilium het volgende oplevert: •

Een netwerk

•

Sparringspartners

•

Concrete samenwerking

•

Kennis van en informatie over recente ontwikkelingen

•

Kennis van en informatie over beleidsontwikkelingen

•

Invloed op beleid en andere ontwikkelingen

•

Draagvlak voor het woonbeleid

•

Beperken van de discussie bij individuele projecten

•

Vrijwillige afspraken

Netwerk Uit de gehouden interviews blijkt dat de netwerkfunctie van het Concilium het belangrijkste is voor de deelnemende partijen. Partijen kennen elkaar via het Concilium en hebben vertrouwen in elkaar opgebouwd. Een voorbeeld hiervan wordt beschreven in een memo van wethouder Anker: “De projectencarrousel is een waardevol proces geweest. Een proces waar in vertrouwelijkheid en in vertrouwen kwetsbaarheden op tafel zijn gelegd en ervaren knelpunten en belemmeringen zijn besproken. Een uniek proces wat alleen mogelijk is door het opgebouwde vertrouwen van jarenlange goede samenwerking.”34 Ook geven de geïnterviewden aan dat het overleggen binnen het Concilium het wij-zij denken vermindert. In een van de interviews werd dit als volgt beschreven: “Doordat de gemeente aan tafel zit, dempt het het wij-zij-denken: ontwikkelaars zijn snel tegen de overheid, maar nu kan je dit uitspreken, je komt elkaar tegen. Daardoor zie je een rationalisering van de argumentatie.” Sparringspartners De woningmark is een complexe markt. Om goed beleid te ontwikkelen is het belangrijk om belangen af te wegen. Het moet eveneens uitvoerbaar zijn. Uit de documentatie en interviews blijkt dat het Concilium hieraan bijdraagt. Alle expertise zit aan tafel. Dit levert voor de partijen, en met name de gemeente, een belangrijke bijdrage bij beleidsontwikkeling, beleidsaanpassing en beleidsuitvoering.

Dit blijkt bijvoorbeeld uit het tussenadvies ‘naar een beter samenspel’ van de Taskforce woningbouw (2018). Hierin wordt gemeld dat de gemeente met het Concilium een platform heeft om beleid te peilen en marktpartijen aan te zetten tot actie.

Wethouder Anker (2021). Informatienota voor de raad, harde plancapaciteit woningbouw/voorbereiding uitleglocaties. 34

Samenwerken aan woonbeleid

13/33

Een ander voorbeeld van het hebben van een sparringpartner blijkt uit de agenda van het dagelijks bestuur uit 202035. In dit geval om de hoogbouwvisie voor te leggen met drie specifieke vragen: “hoe kijkt u aan tegen de kwaliteit van hoogbouw in Zwolle? 2. Hoe kijkt u aan tegen de ruimtelijke indeling van de stad en hoe hoogbouw hier landt? 3. Wat vindt u van het instrument Hoogbouw effect Rapportage?”. Zie hiervoor ook onderstaande foto van het verslag.

Concrete samenwerking Binnen het Concilium kan er concreet worden samengewerkt aan projecten. Enerzijds kan dit gaan om beleidsontwikkeling, zie bijvoorbeeld de Taskforce

Samenwerking zonder organisatievorm

woningbouw, maar anderzijds ook allerhande andere

In de gemeente Nieuwgein bestaat

projecten. Zo is in de bestuursvergadering van 6

er niet een samenwerkingsvorm

februari 2020 een projectgroep ingericht voor de

zoals het Concilium. Op basis van

propositie Zwartewaterallee, Spoorzone en Oosterenk,

een specifiek onderwerp worden daar

met als doel deze voor het voetlicht te brengen bij het

de relevante partijen gevraagd om te

Rijk36. Deze projectgroep bestond uit leden van de

overleggen of specifieke input te

overheid en markt gezamenlijk. Een dergelijke

leveren. Het sparren over

samenwerking is vaak complex om goed te organiseren.

onderwerpen is niet structureel

Op basis van de gehouden interviews blijkt dat het

vormgegeven. Het gevolg hiervan is

Concilium een basis biedt waarop voortgebouwd kan

dat niet alle onderwerpen met

worden voor allerhande onderwerpen.

marktpartijen worden besproken, terwijl dit wel een bijdrage kan

Kennis van en informatie over recente

leveren aan beleidsontwikkeling. Ook

(beleids)ontwikkelingen

is het risico groter dat nieuw beleid

Voor alle partijen, zowel van de overheden als de marktpartijen, is het zeer relevant om op de hoogte te

niet gedragen wordt door marktpartijen en corporaties.

zijn van de meest recente ontwikkelingen. Uit de

5e overleg in 2020 “Deze propositie was bedoeld om te helpen in de lobby richting het Rijk bij de aanvragen WBI [red: Woningbouwimpuls]. Dus vooral het brede Zwolle verhaal met daarin een aantal projecten uitgelicht. Hiervoor is samenwerking met de betreffende marktpartijen gezocht in de gebieden (waarbij iedereen die actief is betrokken is, wel of geen lid Concilium) en ook de provincie speelde hierin een belangrijke rol gezien hun positie en contacten met de Rijkspartners." Uit: Gemeentelijke informatie (2023). Mails over inzet gemeente in het Concilium en de financiën. 35 36

Samenwerken aan woonbeleid

14/33

interviews blijkt dat het directe contact tussen partijen in het Concilium hiervoor zorgt. Door de structurele samenwerkingsvorm kunnen actualiteiten besproken worden. Hierdoor kunnen alle partijen hierop acteren. Denkkracht en andere blikken, zorgen voor beter beleid. “Het bundelen van kennis helpt bij het vlottrekken van complexe processen.”37 Invloed op beleid en andere ontwikkelingen In het Concilium worden actuele ontwikkelingen besproken. Dit biedt voor marktpartijen en woningcorporaties de kans om vroegtijdig hun visie te delen. Een concreet voorbeeld van de invloed van het Concilium op het beleid is het advies van het Concilium over prijssegmenten, op 9 juli 2019 gestuurd aan de raad38. Hierin is het volgende opgenomen: “Wat er in een “Zwols pakket” van maatregelen gestopt kan worden, hangt af van de partijen die kunnen/willen aanhaken. In zijn algemeenheid kunnen we adviseren om voor maatregelen te gaan die gezien kunnen worden als uitgestelde betaling. Het puur sec subsidiëren van de woningmarkt is te eenzijdig en belastend aan de investeerderskant.” Uit de interviews blijkt verder dat ook de gemeente invloed kan uitoefenen op het beleid en ontwikkelingen bij de andere partijen. Als voorzitter van het Concilium heeft de wethouder zelfs bovengemiddelde invloed op wat er besproken wordt in het Concilium. Daarmee kan hij of zij sturen en beïnvloeden.

Bijvoorbeeld om partijen te vragen om met voorstellen te komen om 100 woningen per jaar extra te bouwen/versnellen39. Draakvlak voor het woonbeleid Uit de gehouden interviews blijkt verder dat door bespreking van het bestaande en voorgenomen woonbeleid in het Concilium er draagvlak ontstaat voor dit beleid. Met name wanneer opmerkingen serieus worden meegewogen en indien gepast verwerkt wordt. Dit zorgt vervolgens voor een betere implementatie van het beleid. Beperken van de discussie bij individuele projecten Uit de gehouden interviews blijkt dat door het Concilium het aantal discussies bij individuele projectontwikkelingen beperkt wordt. Hierdoor is er bijvoorbeeld bij individuele projecten geen discussie over de 30/40/30 regel: 30% goedkoop, 40% middelduur en 30% duur. Vrijwillige afspraken Via het Concilium kan de gemeente afspraken maken met andere partijen. Een voorbeeld hiervan is de inspanningsverplichting op zelfbewoning uit 2019, die op dat moment nog niet wettelijk mogelijk was. Wethouder Anker beschrijft dit als volgt40: “Om de verplichting tot zelfbewoning optimaal te kunnen benutten moet dit stadsbreed op alle nieuwe woningbouwprojecten toegepast worden. Door middel van een gentlemen’s agreement kan dit snel en effectief ingevoerd worden zowel voor projecten op gemeentegronden als voor projecten op gronden in eigendom van marktpartijen.

Met het gentlemen’s agreement leggen we een inspanningsverplichting op aan alle Conciliumleden. De inspanningsverplichting houdt in dat marktpartijen en gemeente bij de verkoop van nieuwbouw- en transformatie van koopwoningen in het prijssegment goedkoop en middelduur (v.o.n. prijs tot € 260.000, -, prijspeil 2020) in Zwolle zich verplichten de nieuwbouwwoningen voor een periode van twee maanden, te starten na datum start verkoop, uitsluitend aan te bieden aan de hiervoor bedoelde doelgroep. Ook niet-conciliumleden vragen we het agreement te Wethouder Anker (2021). Informatienota voor de raad, harde plancapaciteit woningbouw/voorbereiding uitleglocaties. 38 Concilium (2019a). Advies van het Concilium ‘Prijssegmenten’ 39 Taskforce woningbouw (2018b). Naar een beter samenspel, tussenadvies versnelling. 40 Wethouder Anker (2019). Memo voortgang Zwols pakket van maatregelen. 37

Samenwerken aan woonbeleid

15/33

ondertekenen en eenzelfde inspanningsverplichting te leveren.” De opvolging van deze afspraak hebben we niet onderzocht. Zonder het Concilium is het aannemelijk dat partijen zich minder gebonden zouden voelen om dergelijke maatregelen te incorporeren. Pas in 2022 is de zelfbewoningsplicht wettelijk verankerd, waardoor een gemeente het – binnen de wettelijke kaders – indien noodzakelijk kan verplichten.

Samenwerken aan woonbeleid

HOOFDSTUK 4

16/33

DE RAAD EN HET CONCILIUM

Hoe verhoudt de raad zich tot het Concilium? Dit hoofdstuk gaat in op de rol van de gemeenteraad en hoe de raad deze rol heeft ingevuld. Hierbij hebben we aandacht voor de drie rollen die de gemeenteraad heeft: de kaderstellende rol, de controlerende rol en de vertegenwoordigende rol.

4.1

Positie van het Concilium

De rol van het Concilium in het woonbeleid is van groot belang voor de wijze van betrokkenheid die de gemeenteraad zou moeten hebben. Het college interpreteert het Concilium als een manier om invulling te geven aan het gemeentelijke woonbeleid. De gemeenteraad stelt de kaders voor het woonbeleid. Het college voert het woonbeleid binnen deze kaders uit. Het Concilium draagt bij aan deze invulling. Het college ziet hiermee het Concilium als instrument om het woonbeleid uit te voeren binnen de kaders van de gemeenteraad41. De positie van het Concilium is niet voor alle raadsleden echter even helder. Uit het gehouden interview blijkt dat niet voor iedereen duidelijk is wat er in het Concilium gebeurt, hoe het college de rol van het Concilium ziet en hoe ze daarmee de bijdragen uit het Concilium moet interpreteren. Sommige raadsleden geven aan de uitkomsten uit het Concilium een soort van onderhandelingsresultaat zijn. Dit geeft hun het gevoel dat de gemeenteraad moet ‘tekenen bij het kruisje’. Deze raadsleden ervaren het Concilium daarmee als complicerend bij het uitvoeren van hun rol.

4.2

Informatieverstrekking over het Concilium

De gemeenteraad vult zijn rol in aan de hand van de beschikbare informatie. De informatieverstrekking over het Concilium is daarmee van essentieel belang.

4.2.1

Informatie vanuit het college

De gemeenteraad is door het college over het Concilium alleen inhoudelijke geïnformeerd. Er is bij de onderzoekers geen informatie bekend over specifieke informatievoorziening over de organisatorische of procesmatige kant vanuit het college over het Concilium. Wanneer de gemeenteraad iets vanuit het college te horen krijgt over het Concilium, dan gaat het om een verwijzing naar het Concilium in woonbeleid. Voorbeelden hiervan zijn terug te vinden in de ontwikkelstrategie wonen 2019-2024 en in de woonbrief 2020. Beide in kaders weergegeven.

41

Interview wethouder wonen

Uit woonbrief 2020: “In samenspraak met het Concilium zijn vorig jaar de prijssegmenten geherdefinieerd zodat deze in balans zijn met zowel de betaalbaarheidswensen als stichtingskosten.”

Samenwerken aan woonbeleid

17/33

Omdat het college het Concilium interpreteert als instrument om invulling te geven aan het woonbeleid

Uit de gemeentelijke

werd het, afgaande op de beschikbare informatie en

ontwikkelstrategie wonen 2019-

de gehouden interviews, niet nodig geacht specifieke

2024:

informatie te voorzien over de organisatie of proceskant van het Concilium.

“Kern van de Ontwikkelstrategie is dat het een werkwijze is, een dynamisch

Afgelopen november heeft het college het memo

samenspel tussen gemeente,

over de hernieuwde samenwerking42 met de

marktpartijen en corporaties, zowel

gemeenteraad gedeeld. Dit is een uitzondering op de

gebiedsgericht als adaptief. Hiermee

anders zo inhoudelijke informatie. In dit memo wordt

doen wij recht aan de unieke,

wel ingegaan op de organisatievorm van het

jarenlange samenwerking tussen

Concilium.

gemeente, marktpartijen en

4.2.2

Informatie vanuit (leden van) het Concilium

corporaties, verenigd in het Concilium. Het Concilium heeft meer dan eens zijn waarde bewezen, zowel in de crisisjaren

Informatie over het Concilium komt niet alleen vanuit

als in de huidige groeimarkt. Een

het college. De raad heeft ook direct contact met het

sprekend voorbeeld is dat het Concilium

Concilium of leden van het Concilium. Hierbij is er

recent spelregels heeft vastgesteld om

onderscheid te maken naar drie type contact 1) op

te zorgen dat Zwolle een inclusieve stad

uitnodiging van het Concilium, 2) op uitnodiging van

blijft waar voor iedereen plek is om

de raad en 3) op individuele basis.

goed te wonen.”

Op uitnodiging van het Concilium De afgelopen jaren is de gemeenteraad geregeld uitgenodigd door het Concilium. Zo is de gemeenteraad, als onderdeel van het inwerkprogramma, uitgenodigd door het Concilium om kennis te maken. Dergelijk contact heeft ongeveer eens per jaar plaatsgevonden. Daarnaast zijn raadsleden in voorkomende gevallen uitgenodigd voor ledenvergaderingen van het Concilium. Door sommige raadsleden is hiervan gebruik gemaakt. Op uitnodiging van de raad Het Concilium, of leden van het Concilium, worden geregeld door de gemeenteraad uitgenodigd om deel te nemen aan rondetafelgesprekken over specifieke inhoudelijke onderwerpen. Doorgaans neemt er dan namens iedere ledengroepering één persoon deel aan de bespreking. De deelname aan een rondetafelgesprek gebeurt dan op persoonlijke titel, niet als vertegenwoordiger van het Concilium. Op individuele basis Raadsleden hebben met allerlei partijen contact. Op eigen initiatief, of op initiatief van de ander. Dit geldt ook voor leden van het Concilium. Doordat partijen lid zijn van het Concilium kennen raadsleden deze partijen vaker en is er eerder contact met hen.