Bijlage 1 – concept inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle, versie 21 januari 2026
Tekst van het document
Inrichtingsplan
Inhoud: Inhoud: Inrichtingsplan Zwolle ConceptWarmtebedrijf Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle Datum: Datum: 21 januari 162026 december 2025 Versie:
4.0 Versie:
2.0
INHOUDSOPGAVE 1.
INLEIDING EN DOELSTELLING INRICHTINGSPLAN
4
1.1
Inleiding
4
1.2
Doelstelling Inrichtingsplan
4
1.3
Kader
5
1.4
Vervolgstappen
7
2
JURIDISCH- ORGANISATORISCH MODEL
8
2.1
Oprichting Warmtebedrijf Holding Zwolle B.V.
8
2.2
Juridische structuur
8
2.3
Statuten (vastgesteld)
8
2.4
Directiereglement
9
3
GOVERNANCE & SCOPE
10
3.1
Rollen gemeente
10
3.2
Uitvoeringsovereenkomst tussen gemeente en Warmtebedrijf Zwolle
11
3.3
Invulling van de regierol door de gemeente ten behoeve van Warmtebedrijf Zwolle
11
3.4
Afwegingskader aanname projecten
12
4
TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDE PER FASE; VAN BASISORGANISATIE NAAR DOORONTWIKKELING
14
4.1
Ontwikkelfasen warmtenet
14
4.2
Doorontwikkeling Warmtebedrijf Zwolle
14
4.3
Basisorganisatie (niet project gebonden overhead)
15
5
FINANCIEEL KADER EN INVESTERINGSSYSTEMATIEK
17
5.1
Inleiding
17
5.2
Kostensoorten
17
5.3
Organisatiekosten holding
19
5.3
Verstrekken van benodigd werkkapitaal
23
5.4
Terugverdienen organisatiekosten
24
5.5
Kasstromen van investeringsprojecten
27
5.6
Voorbereidingskosten oprichting en inrichting Warmtebedrijf Zwolle
27
5.7
Tarievenbeleid
28
5.8
Inkoop
31
6. 6.1
VERVOLGSTAPPEN Van Inrichtingsplan naar Bedrijfsplan 2027
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
33 33 2 /66
6.2
Onderwerpen Bedrijfsplan
33
6.3
Risicoparagraaf
35
BIJLAGE 1
Checklist inrichting B.V. als Verbonden Partij
36
BIJLAGE 2
Checklists Verbonden Partij
40
BIJLAGE 3
Directiereglement
46
BIJLAGE 4
Vastgestelde statuten Warmtebedrijf Zwolle
47
BIJLAGE 5
Drempelbedragen aanbesteding speciale sector bedrijven
48
BIJLAGE 6
Huidige en toekomstige wetgeving
49
BIJLAGE 7
WKO Noordereiland
54
BIJLAGE 8
Beschrijving functies binnen Warmtebedrijf Zwolle
55
BIJLAGE 9
Stakeholders en samenwerking
63
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
3 /66
1.
INLEIDING EN DOELSTELLING INRICHTINGSPLAN
1.1
Inleiding
In het Klimaatakkoord is het doel gesteld dat Nederland in 2050 klimaatneutraal wil zijn. Hiervoor is een transitie nodig naar een volledig aardgasvrije energievoorziening in de gebouwde omgeving. Collectieve warmtesystemen zijn daarin een belangrijke en kansrijke oplossing. In Zwolle zijn er meerdere initiatieven rond warmtenetten gaande. In voorbereiding op de Wet collectieve warmte (Wcw, recent door de Tweede en Eerste Kamer vastgesteld), die naar verwachting per 1 januari 2027 in werking treedt, is voor de exploitatie van grote warmtenetten (>1.500 woningen) een warmtebedrijf vereist met een publiek meerderheidsbelang. Warmtebedrijf Zwolle wordt dus opgericht op basis van de Wet collectieve warmte (Wcw), zodat daarmee uitvoering kan worden gegeven aan de daarin genoemde taken. De wijze waarop die taken worden uitgevoerd vindt plaats op basis van het door de gemeenteraad (“Raad”) vastgestelde Ontwikkelkader Warmtebedrijf Zwolle. Op 17 juli 2024 is Warmtebedrijf Holding Zwolle B.V. (Warmtebedrijf Zwolle) notarieel opgericht. Met onderhavig ‘Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle’ worden na oprichting de belangrijkste inrichtingsafspraken voor Warmtebedrijf Zwolle vastgelegd.
1.2
Doelstelling Inrichtingsplan
Binnen de (beleid)uitgangspunten van Ontwikkelkader Warmtebedrijf Zwolle worden in dit Inrichtingsplan de doelstelling, principes, taken en afspraken vastgelegd die de bedrijfsmatige basis vormen voor Warmtebedrijf Zwolle. Het beschrijft de verhouding tussen de gemeente Zwolle en Warmtebedrijf Zwolle en daarnaast hoe de inrichting van Warmtebedrijf Zwolle er op hoofdlijnen uitziet. Dit moet gezien worden als koersbepalend. Het Inrichtingsplan wordt vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (“College”) en door de Algemene Vergadering van Warmtebedrijf Zwolle (“AV”)1. Voordat het wordt vastgesteld wordt het Inrichtingsplan eerst voorgelegd aan de Raad voor wensen en bedenkingen. Na het besluit tot inrichting van Warmtebedrijf Zwolle: -
Kan Warmtebedrijf Zwolle warmteprojecten ontwikkelen. Dit houdt in dat Warmtebedrijf Zwolle naar buiten toe optreedt als warmtebedrijf en zelfstandig overeenkomsten kan sluiten ten behoeve van warmteprojecten, binnen het kader van dit Inrichtingsplan en het Directiereglement2;
-
Is er financiële dekking voor de benodigde personele capaciteit voor 2026 en 2027, zoals beschreven in hoofdstuk 5 van dit Inrichtingsplan.
Na vaststelling van het Inrichtingsplan zal Warmtebedrijf Zwolle een Bedrijfsplan3 opstellen en een jaarlijks door de AV vast te stellen meerjarenplan voor de operationele uitvoering door Warmtebedrijf Zwolle. De vaststelling van het Bedrijfsplan door de AV is gepland voor het derde kwartaal van 2026. Het Bedrijfsplan is operationeel van karakter. Vanuit het Bedrijfsplan wordt jaarlijks het jaarplan 1 Voorheen werd de Algemene Vergadering, de Algemene Vergadering van Aandeelhouders genoemd. Omdat de
directeur ook mag deelnemen aan de Algemene Vergadering, is die terminologie in de wet gewijzigd. 2 Zie paragraaf 2.4 Inrichtingsplan. 3 Het bedrijfsplan is een aanvulling op het Inrichtingsplan. Hierin wordt een concrete invulling gegeven aan de
operationele bedrijfsvoering van Warmtebedrijf Zwolle en geeft invulling aan de samenwerking tussen Warmtebedrijf Zwolle (de holding) en de (nog op te richten) dochtervennootschappen en de bedrijfsvoering door deze dochtervennootschappen met derden (klanten) en (overige) stakeholders. Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
4 /66
vastgesteld en het bestuursverslag als verantwoording over het afgelopen jaar. De kwartiermaker van Warmtebedrijf Zwolle werkt, in opdracht van de gemeente Zwolle, de inrichting van Warmtebedrijf Zwolle verder uit. Schematisch ziet het proces van het Ontwikkelkader tot het Bedrijfsplan er als volgt uit:
Figuur 1
1.3
Kader
Dit Inrichtingsplan is gebaseerd op het volgende kader: A | Relevante Wet- en regelgeving (zie ook bijlage 6) -
Wet gemeentelijke instrumentarium warmte (Wgiw), inwerkingtreding verwacht per 1 juli 2026; Wet collectieve warmtevoorzieningen (Wcw), inwerkingtreding verwacht per 1 januari 2027;
B | Beleidskader B1. Coalitieakkoord “Samen voor een waarde(n)volle toekomst 2022-2026” In het Coalitieakkoord “Samen voor een waarde(n)volle toekomst 2022-2026” van de Zwolse coalitiepartijen (ChristenUnie, GroenLinks, D66 en CDA) is het volgende opgenomen; “Een belangrijk onderdeel van de energietransitie is het aardgasvrij maken van (bestaande) wijken. De komende jaren gaat dit proces verder vorm krijgen. Dat vraagt optimaal gebruik van duurzame bronnen en aanleg van warmtenetten. We zijn, net als het Rijk, bereid hier een financiële bijdrage aan te leveren. Bij de exploitatie van toekomstige warmtenetten zien wij een duidelijke publieke taak. Alleen zo kunnen we bij deze ontwikkeling blijven sturen op publieke waarden. (bron; Coalitieakkoord Samen voor een waarde(n)volle toekomst 2022-2026”, mei 2022) Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
5 /66
B2. Handreiking Verbonden partijen De Handreiking Verbonden Partijen (Handreiking) van de gemeente Zwolle is bedoeld om de samenwerking tussen de gemeente Zwolle en haar verbonden partijen te ondersteunen en waar nodig te versterken. Warmtebedrijf Zwolle is een verbonden partij van de gemeente Zwolle. Om als College goed te kunnen sturen op een verbonden partij is in de Handreiking een sturingsmodel beschreven dat gericht is op het bereiken van een balans in het sturen, beheersen, verantwoorden en controleren (toezicht). Dit Inrichtingsplan beschrijft de afspraken over doelstelling en prestaties van Warmtebedrijf Zwolle en de inrichting van de informatievoorziening, gemeentelijke vertegenwoordiging en het beheersen van risico’s. Naast dat deze afspraken hun neerslag vinden in dit Inrichtingsplan zijn deze afspraken verwerkt in de volgende documenten: -
statuten van Warmtebedrijf Zwolle (zie paragraaf 2.3 en bijlage 4); directiereglement (zie paragraaf 2.4 en bijlage 3); uitvoeringsovereenkomst (zie paragraaf 3.2).
B3. Warmteprogramma Alle gemeenten hebben de opdracht gekregen om een warmteprogramma op te stellen. Het warmteprogramma is een verplicht programma onder de Omgevingswet. Het Warmteprogramma Zwolle Aardgasvrij 2026-2036 (Warmteprogramma) beschrijft het warmtetransitiebeleid van een gemeente. Het is een strategisch beleidsinstrument, waarin de gemeente aangeeft in welke gebieden zij de komende 10 jaar aan de slag gaat met het aardgasvrij maken én om perspectief te schetsen voor gebieden die in die periode nog niet aan de beurt zijn. Deze gebieden zijn opgenomen op de Warmtetransitiekaart met een voorkeurs-warmteoplossing (bijvoorbeeld een warmtenet of all-electric). Warmtebedrijf Zwolle kan een rol spelen bij de uitvoering van het Warmteprogramma, met name waarin voor bepaalde gebieden een collectieve warmtevoorziening met een warmtenet is voorzien. Het Warmteprogramma wordt ten minste elke 5 jaar geactualiseerd.
Samenvatting Warmtebedrijf Zwolle is een middel voor de gemeente Zwolle om een deel van de doelen van het Warmteprogramma te realiseren. Hiermee voert de gemeente regie op de warmtetransitie.
C | Besluitvorming ten aanzien van Warmtebedrijf Zwolle De volgende besluitvorming ligt ten grondslag aan Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle: -
Collegebesluit: Opdrachtverstrekking Ontwikkelkader Warmtebedrijf Holtenbroek/Aa-landen, 13 juli 2023; Raadsbesluit: Vaststelling Ontwikkelkader Warmtebedrijf Zwolle, 15 juli 2024; Collegebesluit: Oprichting van Warmtebedrijf Holding Zwolle B.V, 16 juli 2024 met gemeente Zwolle als enig aandeelhouder.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
6 /66
1.4
Vervolgstappen
Na vaststelling van dit Inrichtingsplan zullen de volgende vervolgstappen worden genomen: 1. Het opstellen van een Bedrijfsplan en een meerjarenbeleidsplan; 2. Vaststellen Bedrijfsplan en een meerjarenbeleidsplan Warmtebedrijf Zwolle door de AV; 3. Investeringsvoorstellen voor warmteprojecten. Deze vervolgstappen worden verder uitgewerkt in hoofdstuk 6 van dit Inrichtingsplan.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
7 /66
2
JURIDISCH- ORGANISATORISCH MODEL
2.1
Oprichting Warmtebedrijf Holding Zwolle B.V.
Op 17 juli 2024 is Warmtebedrijf Zwolle notarieel opgericht en staat de vennootschap ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel onder nummer 94490996, op het adres Grote Kerkplein 15 te Zwolle. Aan de hand van de checklist (bijlage 1, bij dit Inrichtingsplan) is getoetst of aan alle formaliteiten voor een onderneming in het algemeen en een besloten vennootschap in het bijzonder is voldaan. Met betrekking tot de stand van zaken van deze formaliteiten wordt verwezen naar die bijlage. Daarbij is aangegeven voor welke onderdelen met vaststelling van dit Inrichtingsplan is voldaan. De openstaande onderdelen worden meegenomen in het Bedrijfsplan.
2.2
Juridische structuur
Bij oprichting van Warmtebedrijf Zwolle is op basis van het Ontwikkelkader Warmtebedrijf gekozen voor een holdingstructuur. Hiermee kunnen onder de holding verschillende project BV’s opgericht worden. Een project BV kan gebruikmaken van de personen en diensten vanuit de holding en betaalt daar een vergoeding voor aan de holding. In figuur 2 staat de juridische structuur van Warmtebedrijf Zwolle schematisch weergegeven. De oprichting van een project BV vindt plaats nadat er een positief besluit is genomen tot investering in een project. Er is voor gekozen om een project BV per warmtekavel4 op te richten. De reden daarvan is dat het vanuit de Wet collectieve warmte verplicht is om een warmtebedrijf aan te wijzen voor een warmtekavel. Dat aangewezen warmtebedrijf is verantwoordelijk voor de productie, het transport en levering van warmte binnen de warmtekavel. Daarnaast moet het aangewezen warmtebedrijf richting de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aantonen dat zij organisatorisch, technisch en financieel in staat is en blijft5 om warmte te leveren aan de afnemers binnen de warmtekavel. Door een project BV per warmtekavel op te richten kan Warmtebedrijf Zwolle deze informatie zo compleet en concreet mogelijk aanleveren bij de ACM.
Binnen een project BV en dus binnen een warmtekavel kunnen wel meerdere collectieve warmtesystemen worden aangelegd, dus bijvoorbeeld een WKO systeem en een aquathermie systeem.
2.3
Figuur 2
Statuten (vastgesteld)
Belangrijke bepalingen uit de statuten (bijlage 4 bij dit Inrichtingsplan) zijn: • Organen: Algemene Vergadering en de Directie6; • Aandelen: niet verpanden aandelen, blokkeringsregeling bij verkoop, waarderingsregeling aandelen.
4 Zie ook bijlage 6 van dit Inrichtingsplan, paragraaf 7 waarin een toelichting op de warmtekavel wordt gegeven. 5 Jaarlijks dient het aangewezen warmtebedrijf door middel van rapportages voor de ACM aan te tonen dat zij
technisch organisatorisch en financieel in staat is en blijft om als warmtebedrijf actief te mogen blijven binnen een warmtekavel. 6 Ter voorkoming van verwarring met het begrip bestuurder binnen de gemeente, is er in dit Inrichtingsplan ervoor gekozen om het begrip directeur te gebruiken voor de functie van bestuurder van Warmtebedrijf Zwolle zoals bedoeld in artikel 6.1.1 van de statuten van Warmtebedrijf Zwolle (bijlage 4 van dit inrichtingsplan). Om die reden is ook gekozen voor het begrip directiereglement. Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
8 /66
2.4
Directiereglement
Dit Inrichtingsplan en het directiereglement van Warmtebedrijf Zwolle (hierna: “Directiereglement”) (bijlage 3 bij dit Inrichtingsplan) maken deel uit van het besluit tot inrichting van Warmtebedrijf Zwolle. Het Directiereglement beschrijft de rol, taken, bevoegdheden van de directeur van Warmtebedrijf Zwolle en het regelt welke beslissingen er genomen mogen worden. Daarnaast zijn hierin onderwerpen uit de Handreiking geborgd, zoals de wijze waarop sturing, beheersing, verantwoording en toezicht op Warmtebedrijf Zwolle kan worden uitgeoefend. Het Directiereglement is daardoor een leidraad voor de directeur, maar ook voor de Gemeente als aandeelhouder, zodat duidelijk is welke bevoegdheden de directeur wel en niet heeft.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
9 /66
3
GOVERNANCE & SCOPE
3.1
Rollen gemeente
De gemeente heeft verschillende rollen bij Warmtebedrijf Zwolle en kan vanuit die rollen hierop meerdere manieren invloed uitoefenen. De verschillende rollen staan weergegeven in onderstaand schema en worden hierna vervolgens kort omschreven.
Figuur 3
A | Gemeente als aandeelhouder De gemeente Zwolle is, als enig aandeelhouder, en dus de eigenaar van Warmtebedrijf Zwolle. De aandeelhouder stuurt op een robuuste bedrijfsvoering, gezonde financiële huishouding, betrouwbare reputatie, continuïteit en ziet erop toe dat de activiteiten binnen de doelstelling van Warmtebedrijf Zwolle worden uitgevoerd. De rol van aandeelhouder berust op basis van artikel 171 van de Gemeentewet in beginsel bij de burgemeester. De burgemeester zal de portefeuillehouder financiën een volmacht verlenen om namens de gemeente de rol van aandeelhouder te vervullen. Tot de taken van de aandeelhouder behoort ook het goedkeuren van belangrijke besluiten van de directeur van Warmtebedrijf Zwolle, zoals het vaststellen van het Bedrijfsplan, jaarrekeningen en meerjarenplannen. De volledige lijst van besluiten van de directeur waarvoor de aandeelhouder voorafgaand goedkeuring moet geven staan beschreven in artikel 6.1.6 van de Statuten (bijlage 4).
Samenvatting
De gemeente Zwolle is 100% aandeelhouder van Warmtebedrijf Zwolle.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
10 /66
B | Bestuurlijk opdrachtgever Naast de rol van Aandeelhouder, heeft de Gemeente ook de rol van (bestuurlijk) opdrachtgever en samenwerkingspartner van Warmtebedrijf Zwolle. In deze rol draagt de Gemeente zorg voor: het formuleren van de gemeentelijke beleidsdoelen, de monitoring van de levering van producten en diensten, de evaluatie van de geleverde prestatie en de beoordeling van de prijskwaliteitverhouding. Deze doelen en kaders worden vastgelegd in de uitvoeringsovereenkomst tussen de Gemeente en Warmtebedrijf Zwolle (zie ook paragraaf 3.2 over de uitvoeringsovereenkomst). Op deze wijze kan de gemeente voorwaarden scheppen waarbinnen Warmtebedrijf Zwolle haar doelstellingen kan realiseren. Daarbij kan worden gedacht aan het aanwijzen van warmtekavel(s), het in samenwerking opstellen en vaststellen van warmteplannen, wijkuitvoeringsplannen en het inzetten van een instrumentarium zoals de aanwijsbevoegdheid in de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. De rol van bestuurlijk opdrachtgever wordt in beginsel belegd bij de vakinhoudelijk verantwoordelijke portefeuillehouder, op dit moment de portefeuillehouder energie en warmte, tenzij het College anders beslist.
Doordat de belangen van de Aandeelhouder en de bestuurlijk opdrachtgever strijdig kunnen zijn hiervan is bijvoorbeeld sprake indien vanuit beleidsambities doelstellingen worden neergelegd bij Warmtebedrijf Zwolle die financieel gezien onhaalbaar zijn vanuit de aandeelhoudersrol – vindt er periodiek afstemming plaats tussen de directeur van Warmtebedrijf Zwolle, de aandeelhouder en de bestuurlijk opdrachtgever. De frequentie van dit periodiek overleg staat beschreven in het Directiereglement. C | Gemeenteraad De Raad stelt het omgevingsplan vast voor de gebieden waar de aanwijsbevoegdheid wordt ingezet zoals nader beschreven in bijlage 6, paragraaf 6 van dit Inrichtingsplan. Door het al dan niet onthouden van toestemming kan de Raad indirect invloed uitoefenen op Warmtebedrijf Zwolle. Tot slot controleert de Raad of Warmtebedrijf Zwolle als verbonden partij haar taken conform de gestelde kaders uitvoert, of het College dit goed bewaakt en zo nodig bijstuurt en stelt de Raad al dan niet kredieten beschikbaar aan Warmtebedrijf Zwolle ten behoeve van een project.
3.2
Uitvoeringsovereenkomst tussen gemeente en Warmtebedrijf Zwolle
Warmtebedrijf Zwolle speelt een rol bij de uitvoering van het Warmteprogramma voor de gebieden waar een collectieve warmtevoorziening is voorzien. Indien Warmtebedrijf Zwolle voor een bepaald collectief warmtesysteem wordt aangewezen, zal de gemeente in de uitvoeringsovereenkomst onder meer de volgende afspraken vastleggen: - aan welke voorwaarden moet worden voldoen bij de ontwikkeling en exploitatie van warmtenetten; - de voorwaarden voor het opstellen van een kavelplan voor de warmtekavel waarvoor Warmtebedrijf Zwolle als warmtebedrijf is aangewezen op basis van de Wcw. Via de vastlegging van de afspraken in de uitvoeringsovereenkomst wordt gestuurd en getoetst in hoeverre Warmtebedrijf Zwolle haar rol vervult zoals bedoeld in het Warmteprogramma.
3.3
Invulling van de regierol door de gemeente ten behoeve van Warmtebedrijf Zwolle
Het publieke karakter van Warmtebedrijf Zwolle stelt de gemeente in staat om effectief regie te voeren op de ondergrond en te sturen op collectieve, niet-gebouwgebonden warmte oplossingen. Dit biedt voordelen ten opzichte van private partijen:
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
11 /66
3.4
•
Gemeentelijke opgave: Eenvoudigere realisatie van het Warmteprogramma en de Warmtetransitiekaart.
•
Bescherming consument: Creëren van vertrouwen in toekomstige tarieven door een publieke leverancier (conform de Wcw).
•
Geen 'cherry picking': Warmtebedrijf Zwolle sluit ook gebouwen aan op een warmtenet die voor commerciële warmtebedrijven moeilijker en financieel minder aantrekkelijk zijn om aan te sluiten, zodat ook deze gebouwen aardgasvrij worden gemaakt.
•
Vaart maken: Door nu te starten, wordt voorkomen dat gebouweigenaren individuele oplossingen (zoals warmtepompen) installeren, wat de kans op een collectief netwerk verkleint.
•
Maatschappelijk rendement: Doel is niet winstmaximalisatie, maar de laagst mogelijke tarieven binnen de ACM-richtlijnen.
•
Regie op de ondergrond: De gemeente wil regie voeren op de schaarse ruimte in de bodem. Dit kan door gebouwen aan te sluiten op een collectief warmtesysteem. Door te kiezen voor een collectief systeem voorkom je bovendien dat losse, gebouwgebonden, bodemenergiesystemen elkaar negatief thermisch beïnvloeden (interferentie genoemd).
Afwegingskader aanname projecten
3.4.1 Selectie en prioritering van projecten Warmtebedrijf Zwolle dient weloverwogen keuzes te maken welke projecten wel en welke projecten niet worden ontwikkeld. Hierdoor is een helder afwegingskader onmisbaar. Dit afwegingskader biedt richting bij het selecteren van projecten, zorgt voor transparante besluitvorming en helpt publieke waarden structureel mee te wegen. Daarmee wordt niet alleen het maatschappelijk belang geborgd, maar ook een gezonde en toekomstbestendige bedrijfsvoering gegarandeerd. De belangrijkste criteria voor het selecteren van projecten door Warmtebedrijf Zwolle zijn: 1. Voldoen aan publieke waarden: Projecten moeten in lijn zijn met de waarden uit het Ontwikkelkader: -
-
-
Betaalbaar: concurrerend dan wel gunstiger is dan alternatieve duurzame oplossingen en wanneer dit leidt tot een businesscase waaruit blijkt dat gezonde bedrijfsvoering mogelijk is. Vertrouwen: aanspreekbaar zijn op haar doelen en transparant is in haar handelen, waarmee het voor inwoners en bedrijven een betrouwbare partner is. Toekomstbestendig: realisatie van flexibele, uitbreidbare warmtenetten (schaalbaar) met een flexibiliteit in bronnen, waarmee een duurzaam en aantrekkelijk lange termijn aanbod aan inwoners en bedrijven kan worden gedaan. Draagvlak: het betrekken van inwoners en bedrijven bij het maken van keuzes voor de ontwikkeling en uitbreiding van warmtenetten. Betrouwbaarheid: leveringszekerheid van warmte voor langere termijn.
2. Financiële haalbaarheid: Er moet een positieve businesscase zijn waarbij wordt gestreefd naar een maatschappelijk rendement van 7% (conform ACM-richtlijnen) en acceptabele tarieven voor de afnemers, zie in dat kader ook paragraaf 5.7.1 van dit Inrichtingsplan
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
12 /66
3. Schaalgrootte: Een project dient minimaal 250 woning-equivalenten (WEQ)7 te omvatten om een project rendabel te kunnen maken. 4. Capaciteit: Voldoende financiële en operationele capaciteit binnen Warmtebedrijf Zwolle om het project uit te voeren. 5. Strategische locatie: Het project moet passen binnen de Warmtetransitiekaart en rekening houden met netcongestie. Dit kan betekenen dat bepaalde projecten prioriteit krijgen. 6. Koppelkansen: Benutten van kansen om bestaande bouw aan te sluiten of te combineren met andere maatregelen (bijv. bodemsanering, klimaatadaptieve ingrepen, aanleg warmtenet combineren met vervangen riool, zodat de straat maar één keer open hoeft). Hardheidsclausule en uitzonderingen op de criteria voor projectselectie: •
Uitzonderingen op 250 WEQ-eis: Kleinere projecten kunnen worden overwogen als de markt ze niet oppakt, mits er een rendabele businesscase is of reëel zicht op groei binnen 5 jaar, of sprake is van koppelkansen.
•
Onrendabele projecten: Indien de gemeente een project wil laten uitvoeren dat niet rendabel is, dient de gemeente de onrendabele top te financieren. De gemeente maakt hierbij een afweging op basis van haar bredere beleidsdoelstellingen.
Samenvatting Scope: Warmtebedrijf Zwolle ontwikkelt en exploiteert collectieve warmtenetten (nieuwbouw en bestaande bouw) vanaf 250 WEQ (woningequivalenten) en hanteert een afwegingskader voor de selectie en aanname van projecten.
3.4.2 Afwegingskader binnen en buiten een warmtekavel Bij de beoordeling moet onderscheid worden gemaakt tussen projecten binnen en buiten een vastgestelde warmtekavel. Indien een project binnen een vastgestelde warmtekavel valt waarvoor Warmtebedrijf Zwolle is aangewezen, heeft Warmtebedrijf Zwolle vanuit de Wcw de exclusieve bevoegdheid om daar als warmtebedrijf op te treden. Uitzondering op die exclusieve bevoegdheid is, indien het College een ontheffing heeft verleend voor een klein collectief warmtesysteem binnen die warmtekavel. Dat klein collectief warmtesysteem zou in eigendom kunnen zijn van een bewonersinitiatief. Indien een project buiten een warmtekavel valt waarvoor Warmtebedrijf Zwolle of een ander warmtebedrijf als warmtebedrijf is aangewezen, geldt het afwegingskader als bedoeld in paragraaf 3.4.1.
7 Een woningequivalent is gelijkgesteld aan 27 Gigajoule per jaar (GJ/a), zijnde een inschatting van de
hoeveelheid warmte-energie nodig om een gemiddelde Nederlandse woning van ruimteverwarming en warm water te voorzien. Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
13 /66
4
TAKEN EN VERANTWOORDELIJKHEDE PER FASE; VAN BASISORGANISATIE NAAR DOORONTWIKKELING
4.1
Ontwikkelfasen warmtenet
De invulling van de functies binnen Warmtebedrijf Zwolle wordt bepaald door twee factoren: het aantal projecten dat binnen het bedrijf wordt uitgevoerd én de fase waarin projecten zich bevinden (zie ook paragraaf 4.3). Ten aanzien van die fasering wordt uitgegaan van vier fasen waarin een project zich kan bevinden, zoals beschreven in het handboek projectmatig werken van de gemeente: -
-
-
-
4.2
Initiatief- / definitiefase: Het onderzoeken van de technisch, financiële en maatschappelijke haalbaarheid van een initiatief en of alle betrokkenen een gelijk beeld hebben over het beoogde resultaat van het project. Ontwerp- / voorbereidingsfase: Het uitwerken van een eerste ontwerp, het opstellen van een business case en het komen tot besluitvorming ten aanzien van het ontwerp. Het komen tot een investeringsvoorstel op basis van een eerste ontwerp. Het aanbesteden van het project op de markt. Realisatiefase: Het begeleiden van de uitvoering van het project binnen de gestelde kaders en rapporteren over de voortgang en afwijkingen. De realisatie vindt plaats binnen een project BV. Exploitatiefase: Na oplevering van het project begint de feitelijke warmtelevering aan de afnemers, inclusief bemetering, facturatie, onderhoud en het oplossen van storingen. Doorontwikkeling Warmtebedrijf Zwolle
In de praktijk zal de personele groei van Warmtebedrijf Zwolle langs twee assen plaatsvinden. Ten eerste in de diepte langs een groei over de fasen van één project (toename aantal activiteiten). Ten tweede in de breedte: in de praktijk zullen projecten elkaar gaan overlappen, waarbij project 1 zich in de Realisatiefase bevindt en project 2 in Ontwerp- / voorbereidingsfase en project 3 in Initiatief- / definitiefase. Dat betekent een verbreding van de benodigde capaciteit binnen de holding. Onderstaande afbeelding geeft deze groei schematisch weer:
Figuur 4
Hieronder wordt het schema toegelicht: Groei in diepte: Warmtebedrijf Zwolle start met project 1. Daarin wordt de Initiatief- / definitiefase opgepakt (o.a. door een business developer). Vervolgens lijkt er sprake van een haalbaar project en gaat de Ontwerp- / voorbereidingsfase van start. Dit betekent dat er expertise toegevoegd moet worden aan Warmtebedrijf Zwolle (bijvoorbeeld expertise rondom de voorbereiding van een Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
14 /66
aanbesteding). Op enig moment binnen deze fase, wanneer het project concreter wordt en de kennis van de business developer niet meer toereikend is, is ook de expertise van een projectmanager nodig. Op het moment dat er aan het eind van de ontwerpfase een positieve business case is, kan besloten worden om de Realisatiefase te starten. Als het project is afgerond gaat de Exploitatiefase van start waarbij wederom aanvullende expertise benodigd is (denk aan een exploitatiemanager en onderhoudsmedewerkers). Per fase groeit de benodigde expertise én daarmee de formatieve omvang van Warmtebedrijf Zwolle. Dit is afhankelijk van de fase waarin een project zich bevindt. Groei in breedte: na verloop van tijd dient project 2 zich aan, die zal worden opgepakt door de business developer. Ook dat project gaat door naar de Ontwerp- / voorbereidingsfase, ook hier kunnen dezelfde mensen als voor project 1 mee aan de slag. Op het moment dat het project doorgaat naar de Realisatiefase is er mogelijk een extra projectmanager nodig en dat geldt ook voor de capaciteit in de Exploitatiefase. Indien er parallel ook een project 3, 4 en 5 starten, zal er op een gegeven moment een extra business developer nodig zijn. Dit is groei in de breedte. Dit is dus afhankelijk van het aantal projecten dat Warmtebedrijf Zwolle doet.
De groei in de diepte vindt niet in één keer plaats bij de overgang naar de volgende fase, maar dit gaat organisch en is afhankelijk van het type project en of er al meerdere projecten van dezelfde soort zijn. Binnen de Initiatief / definitiefase ga je op een gegeven moment anticiperen op de Ontwerp en voorbereidingsfase, onder andere door het aantrekken van extra capaciteit.
Samenvatting Doorontwikkeling en Organisatie: Warmtebedrijf Zwolle groeit in omvang door het doorlopen van projectfasen per project en door de toename van het aantal projecten met warmtenetaansluitingen.
4.3
Basisorganisatie (niet project gebonden overhead)
Na het besluit tot inrichting van Warmtebedrijf Zwolle wordt niet direct personeel in dienst genomen, maar wordt dit op holding niveau ingehuurd via een dienstverleningsovereenkomst (vanuit de gemeente of andere partijen), passend bij de schaal en fase waarin Warmtebedrijf Zwolle zich bevindt. Binnen Warmtebedrijf Zwolle is bij aanvang nog onvoldoende knowhow aanwezig om zelfstandig een succesvol warmtebedrijf te exploiteren. Door eerst kennis in te huren kan Warmtebedrijf Zwolle daarvan leren, om vervolgens steeds meer kerntaken door eigen personeel over te nemen zodra daar voldoende dekking voor is uit de projecten. Ook geeft inhuur de flexibiliteit om sneller te kunnen op- en afschalen in het tempo van de projecten die in Warmtebedrijf Zwolle worden ondergebracht. Per ontwikkelfase van een warmtenet is inzichtelijk gemaakt welke expertise en capaciteit noodzakelijk is en die zal dan ook stapsgewijs per ontwikkelfase worden ingevuld. De organisatiekosten worden zo in lijn gebracht met de ontwikkelfase van Warmtebedrijf Zwolle. Een kleine omvang met lage organisatiekosten en bij grotere omvang van de activiteiten nemen de organisatiekosten toe: hoe meer afnemers, hoe meer vaste kosten uit de operationele inkomsten betaald kunnen worden. Zie in dat kader ook de organisatieschema’s zoals weergegeven in bijlage 8 bij dit Inrichtingsplan.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
15 /66
Samenvatting Samenwerking: Warmtebedrijf Zwolle huurt kennis en expertise van de gemeente Zwolle in op basis van een Dienstverleningsovereenkomst (DVO). Dit betreffen diensten van bijvoorbeeld Stadsingenieurs van de gemeente Zwolle. Aanvullend hierop wordt samenwerking met andere publieke partners in de warmteketen dan wel private partners voor de uitvoering in het Bedrijfsplan uitgewerkt.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
16 /66
5
FINANCIEEL KADER EN INVESTERINGSSYSTEMATIEK
5.1
Inleiding
Na de beschrijving van de organisatie van Warmtebedrijf Zwolle in het vorige hoofdstuk maken we in dit hoofdstuk de vertaling naar de financiële aspecten. Daarbij komen de volgende onderwerpen ter sprake: • • • • •
Kostensoorten Organisatiekosten holding Kasstromen door investeringsprojecten (investeringen, operationeel) Financiering van organisatiekosten en kasstromen van investeringsprojecten Tarievenbeleid
Warmtebedrijf Zwolle sluit een uitvoeringsovereenkomst met de gemeente Zwolle waarin afspraken worden gemaakt over te ontwikkelen warmteprojecten. Daarnaast kan Warmtebedrijf Zwolle ook op eigen initiatief warmteprojecten ontwikkelen, bijvoorbeeld door een verzoek van projectontwikkelaars. Daarbij geldt altijd dat zo’n project moet passen binnen het afwegingskader (paragraaf 3.4).
5.2
Kostensoorten
De kosten binnen de holding van Warmtebedrijf Zwolle zijn, naast de vaste holdingkosten, onder te verdelen aan de hand van de verschillende projectfasen. De kosten die binnen de holding gemaakt worden tijdens de fasen initiatief/ontwerp en ontwerp/voorbereiding zijn onder te verdelen in kosten voor projecten die tot uitvoering komen (succesvolle ontwikkeling) en kosten voor projecten die nog niet of in zijn geheel tot uitvoering komen (‘sunk costs’), kosten die (later) wel terugverdiend moeten worden.8
Figuur 5
8 Dat geldt zowel voor projecten die voortvloeien uit de uitvoeringsovereenkomst als voor projecten die op eigen
initiatief worden ontwikkeld. Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
17 /66
De kosten voor projecten die tot uitvoering komen worden door de holding van Warmtebedrijf Zwolle volledig doorbelast aan de onderliggende project BV’s. De investeringen voor deze projecten worden gefinancierd door een mix van Eigen Vermogen (EV, aandeelhouderskapitaal) en Vreemd Vermogen (VV, leningen). Warmtebedrijf Zwolle zal, naarmate er meer projecten worden onderzocht en ontwikkeld, beter kunnen inschatten welke projecten kansrijk zijn. Daardoor nemen de sunk costs van de holding af. Door de groei van het aantal aansluitingen en een jaarlijkse bijdrage per gerealiseerde aansluiting door de project BV’s worden de sunk costs en de vaste holdingkosten steeds beter gedekt. De dekking van de kosten van de holding kent verschillende bronnen, die op hoofdlijnen zijn samen te vatten in: •
•
‘Werkkapitaal warmtebedrijf’: dit zijn middelen die via de aandeelhouder beschikbaar zijn gesteld om deels (holding)kosten voor Warmtebedrijf Zwolle te dekken voor de periode waarin er nog onvoldoende inkomsten uit de warmteprojecten gegenereerd worden om die kosten te betalen (zie afbeelding de blauwe vlakken); ‘Dekking vanuit business case projecten’: dit zijn inkomsten uit de verschillende warmteprojecten ter dekking van de kosten (zie de roze vlakken in Figuur 6).
De verhouding tussen deze twee geldstromen verandert in de loop van de tijd met het groeien van Warmtebedrijf Zwolle en de toename van het aantal aansluitingen / projecten. We onderscheiden daarin drie fases: Aanloopfase Bij aanvang van het bedrijf zijn er nog onvoldoende inkomsten om de holdingkosten en een groot deel van de kosten uit de fases initiatief/definitie en ontwerp te betalen. Vanuit de business cases van de projecten wordt wel een bijdrage geleverd aan de kosten voor de fases initiatief/definitie en ontwerp. De realisatie en exploitatiefase worden wel volledig uit de business case van een project betaald. Groeifase In de groeifase zullen er meer projecten toegevoegd worden (groei in de breedte) en daarmee zal ook geleidelijk een steeds grote deel van holdingkosten en de kosten in fases initiatief/definitie en ontwerp bekostigd kunnen worden (blauwe vlakken schuinen af en worden geleidelijk steeds meer roze). Eindsituatie In de eindsituatie worden alle kosten van Warmtebedrijf Zwolle betaald uit de inkomsten van alle projecten (alles roze). Daarmee worden ook de ‘blauwe’ kosten uit de vorige twee fasen uiteindelijk terugverdiend, zodat uiteindelijk alles kosten van Warmtebedrijf Zwolle gedekt zijn uit de inkomsten.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
18 /66
Figuur 6
5.3
Organisatiekosten holding
De organisatie van de holding van Warmtebedrijf Zwolle is in het voorgaande hoofdstuk 4 beschreven. In dit hoofdstuk vindt de vertaling plaats naar de daarbij behorende kosten. Bij de start van Warmtebedrijf Zwolle is het bedrijf verder dan de ‘pure’ basisorganisatie. Er zijn momenteel al projecten in ontwikkeling.9 De organisatie bevindt zich dan ook al in de hierboven beschreven ontwerp/voorbereidingsfase. De organisatiekosten worden dan ook vanuit het volgende schema berekend:
Figuur 7
9 Op 24 november 2025 keurde de Raad het ‘Investeringsvoorstel collectief WKO-systeem Noordereiland’ goed.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
19 /66
Zoals in bijlage 8 van dit Inrichtingsplan, beschreven maken we onderscheid naar de kosten voor • • •
De basisorganisatie (niet projectgebonden) Projectgebonden kosten tot en met voorbereidingsfase Kosten voor realisatie, exploitatie en beheer
De groei van het aantal FTE’s (Full Time Equivalent, voltijdsequivalent) volgt uit de volgende ontwikkelingen: • • • •
Een toename van aantal projecten in ontwikkeling (capaciteit ontwikkelaar, technisch advies, jurist) Een toename van de omvang en complexiteit projecten (capaciteit ontwikkelaar, technisch advies, jurist) Groei van de professionaliteit en verantwoordingsactiviteiten van en door Warmtebedrijf Zwolle (capaciteit directeur, ondersteuning) Doorlopen van de fasering van projectontwikkeling: van ontwikkeling naar realisatie (capaciteit projectmanager bouw) en exploitatie (capaciteit exploitatiemanager, beheer, salesmanager)
De verwachte ontwikkeling van het aantal FTE’s binnen Warmtebedrijf Zwolle (Holding) wordt hieronder grafisch weergegeven voor de jaren 2026 tot en met 2035, de groeifase naar volwassenheid in projectontwikkeling. Hierbij is aangenomen dat het aantal projecten in ontwikkeling toeneemt van 3 in 2026 tot 8 in 2030, waarbij ook de omvang per project groeit. Ook is het onderscheid zichtbaar tussen FTE’s die in dienst zijn van Warmtebedrijf Zwolle en FTE’s die door Warmtebedrijf Zwolle, via een DVO, worden ingehuurd van de gemeente en een warmteservicebedrijf, zoals bedoeld in paragraaf 6.2 van dit Inrichtingsplan.
Grafiek 1
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
20 /66
Toelichting kostenberekening Voor het berekenen van de kosten voor het personeel in de holding zijn we uitgegaan van de uurtarieven inclusief overhead (ICT, kantoor, verzekeringen e.d.), die in de jaarplannen voor 2026 van de gemeente Zwolle worden gebruikt, met de aanname dat deze tarieven exclusief BTW zijn. Voor het berekenen van de kosten van uren die we inhuren via het servicebedrijf zijn we uitgegaan van de uurtarieven die het servicebedrijf hanteert voor 2025. Voor alle kosten is een prijsindexering van 3% per jaar gebruikt, conform richtlijnen van de gemeente Zwolle. Door te kiezen voor inhuur via de gemeente liggen de kosten per FTE relatief hoog. Dat wordt voornamelijk veroorzaakt door hoge overheadkosten. Deze inhuurconstructie geeft daarentegen in deze eerste fase wel de noodzakelijke flexibiliteit om relatief gemakkelijk aanpassingen door te kunnen voeren. Wanneer Warmtebedrijf Zwolle volwassen wordt en zodra er voldoende financiële dekking is, kunnen mensen rechtstreeks in dienst komen van het bedrijf. Dit zal gepaard gaan met lagere overheadkosten. Dit vertaalt zich in de kosten in onderstaande grafiek en tabel.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
21 /66
Grafiek 2
Tabel 1
Door het langetermijnkarakter van het werkveld is Warmtebedrijf Zwolle gebaat bij financiële zekerheid voor de lange termijn. Uitgaande van deze lange termijn kijken we naar de jaren 2026 tot en met 2035. Cumulatief bedragen de berekende organisatiekosten van het Warmtebedrijf in die periode ruim € 30 mln. De geraamde kosten zullen in de komende jaren door ontwikkelingen in de markt worden beïnvloed. Dat vraagt flexibiliteit van en in de organisatie van Warmtebedrijf Zwolle en leidt ook tot een flexibele financieringsvraag. In de vervolgstappen van Inrichtingsplan naar Bedrijfsplan (zie hoofdstuk 6) werkt Warmtebedrijf Zwolle een meerjarenplan uit dat periodiek wordt herzien. Daardoor ontstaat een werkwijze waarbij de financieringsbehoefte door Warmtebedrijf Zwolle periodiek met de aandeelhouder, gemeente Zwolle, wordt afgestemd. Voor de eerste jaren (2026 en 2027) bedragen de berekende organisatiekosten € 2,828 mln.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
22 /66
Dekking van de kosten voor 2026 en 2027 De kosten van de kwartiermaker voor 2026 worden in de periode tot besluitvorming over de inrichting van het Warmtebedrijf (1 april 2026) gedekt uit de ‘reservering warmtenetten’. Dit is een bedrag van € 43.000,-. Het resterende bedrag aan werkkapitaal dat nodig is voor Warmtebedrijf Zwolle is daardoor € 2.785.000,- voor de periode 2026 – 2027. Het bedrag van afgerond € 207.000,van de eerder beschikbaar gestelde € 250.000,- voor de dekking van de kosten van de kwartiermaker vloeit terug naar de ‘reservering warmtenetten’. Voor de resterende organisatiekosten voor 2026 en 2027 wordt een krediet aangevraagd. De kapitaallasten van dit krediet worden gedekt uit de ‘structurele kapitaallasten’ van € 500.000,- per jaar in de begroting (Raadsbesluit Begroting 2025, van november 2024). De hoogte van deze kapitaallasten wordt in de volgende paragraaf toegelicht.
5.3
Verstrekken van benodigd werkkapitaal
Het verstrekken van werkkapitaal voor de organisatiekosten van Warmtebedrijf Zwolle kan op twee manieren: A | Verstrekken van achtergestelde leningen: wordt gekwalificeerd als eigen vermogen. Wanneer een achtergestelde lening wordt verstrekt aan een BV dient een rentepercentage te worden gehanteerd dat “marktconform” is, omdat anders sprake kan zijn van ongeoorloofde staatssteun. Die marktconformiteit is niet altijd eenvoudig te berekenen, omdat het grotendeels wordt bepaald door het risicoprofiel van de BV, waarvan nog geen realisatiecijfers bekend zijn, maar uitsluitend prognoses. Doorgaans leidt dit tot een relatief hoog risicoprofiel, waarbij een hoge rente dient te worden berekend. Deze rente wordt al betaald voordat er exploitatie-inkomsten zijn. Zeker wanneer sprake is van een wat langere ontwikkel- en bouwperiode, verkleint dit de haalbaarheid van het project. B | Storten van agio10: Het storten van agio kwalificeert ook als Eigen Vermogen (EV) en verbetert direct de solvabiliteit11 van de BV. In tegenstelling tot het verstrekken van leningen, brengt agio voor de BV geen rentelasten met zich mee, waardoor de resultaten eerder op niveau zullen zijn. Ook zal niet zo snel een discussie ontstaan over eventuele ongeoorloofde staatssteun. Op termijn kan agio vaak onbelast weer uit de BV worden gehaald.
De betere solvabiliteitspositie biedt een voordeel als besloten wordt op den duur gebruik te maken van vreemd vermogen via derden. De BV kan zich in zo’n situatie beter en goedkoper financieren. Nagegaan is of er fiscale nadelige consequenties kunnen zijn bij het storten van agio in Warmtebedrijf Zwolle. Deze zijn niet voorzien. Daarbij moet worden aangemerkt dat kan worden gekozen om alleen de werk BV op te richten, of deze onder een Holding te hangen. In dat geval is het van belang dat de agiostorting administratief juist wordt vastgelegd, om te voorkomen dat een eventuele toekomstige terug storting van eerder ingebracht agio belast zal worden. Het voorstel is om het werkkapitaal van € 2,785 mln. in te brengen als agiostorting (eigen vermogen) omdat dit eenvoudiger is en een aantal voordelen met zich meebrengt. Belangrijkste redenen voor deze keuze zijn:
10 Agio is het extra bedrag dat investeerders betalen bovenop de nominale waarde van een aandeel
waardoor het eigen vermogen van een bedrijf toeneemt 11 Solvabiliteit is een getal dat laat zien hoe gezond een bedrijf financieel is. Het geeft de verhouding aan van
je Eigen Vermogen ten opzichte van het Totale Vermogen. Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
23 /66
•
• • • •
Inbreng van werkkapitaal in de vorm van een achtergestelde lening zou betekenen dat de rentelasten over die lening worden doorbelast aan Warmtebedrijf Zwolle. Dit legt direct een belasting op de kostenstructuur van het net opgerichte Warmtebedrijf en daarmee een onnodige belasting op de bedrijfsvoering. Inbreng in de vorm van agio levert voor Warmtebedrijf Zwolle geen rentelasten op over dat werkkapitaal. Een agiostorting is dus gunstig voor de hoogte van de kosten van het Warmtebedrijf Zwolle en daardoor voor de hoogte van de aan warmteafnemers te berekenen warmtetarieven. Verbetert direct de solvabiliteit van de BV en is daarmee ook een voordeel voor het evt. aantrekken van vreemd vermogen. Een agiostorting is minder onderhevig aan discussie rondom ongeoorloofde staatssteun. Agio kan op termijn vaak onbelast uit de BV worden gehaald. Een agiostorting heeft geen fiscale nadelige consequenties.
5.4
Terugverdienen organisatiekosten
Warmtebedrijf Zwolle hanteert een zakelijke, gezonde bedrijfsvoering. Het bedrijf streeft daarom op termijn naar kostendekking op basis van een redelijk rendement van 7% (conform de ACM richtlijn) voor het doen van investeringen en om tegenvallers te kunnen opvangen. De kosten van de organisatie worden terugverdiend uit de projecten die worden gerealiseerd in de project BV’s. Het doel is dan ook dat het kapitaal dat de gemeente gedurende de beginfase in Warmtebedrijf Zwolle steekt volledig terugkomt naar de aandeelhouder, met een maatschappelijk verantwoord rendement. Dat realiseert Warmtebedrijf Zwolle met de volgende instrumenten: • • •
Een ontwikkelvergoeding Een vergoeding per gerealiseerde aansluiting Het rendement uit warmteprojecten in exploitatie
Ontwikkelvergoeding De holding van Warmtebedrijf Zwolle belast de projectgerelateerde ontwikkelkosten (gemaakt tijdens de initiatieffase, definitiefase, ontwerpfase en voorbereidingsfase) door aan de onderliggende project BV waarbinnen het project wordt gerealiseerd. Deze doorbelasting vindt plaats in de vorm van een éénmalige ontwikkelvergoeding. De kosten die in de holding worden gemaakt voor de projectfasen realisatie, exploitatie en beheer worden één-op-één doorbelast aan de project BV’s. Deze kosten en de ontwikkelvergoeding worden in de rendementsberekening van de warmteprojecten meegenomen. Vergoeding per aansluiting De tweede manier waarop de holdingkosten worden bekostigd bestaat uit een vaste jaarlijkse vergoeding per aansluiting, te betalen uit de gerealiseerde projecten. Deze jaarlijkse vaste vergoeding is gelijk voor alle projecten en wordt meegenomen in de rendementsberekening van deze warmteprojecten. De project BV’s dragen deze vergoeding af aan de holding van Warmtebedrijf Zwolle. Rendement uit warmteprojecten in exploitatie Warmtebedrijf Zwolle (holding) ontwikkelt warmteprojecten die, bij realisatie, door onderliggende project-BV’s worden gerealiseerd en geëxploiteerd. Naast de eenmalige ontwikkelvergoeding en de jaarlijkse bijdrage per aansluiting is er dan ook een derde geldstroom uit de warmteprojecten: het financiële rendement (winst) uit de projecten.
Bij warmteprojecten, met hoge investeringen, Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
24 /66
doorloopt het financiële rendement een ‘hockeystick-curve': er moet rekening worden gehouden met aanloopverliezen in de beginperiode, maar op termijn is het verdienvermogen stabiel en positief. We schatten in dat de projecten vanaf 2034 bijdragen in het dekken van de kosten in de holding. Effect De volgende grafiek geeft de totaalkosten van de holding weer én de verdeling daarvan over eenmalige ontwikkelvergoeding en kosten die gedekt moeten worden uit een jaarlijkse bijdrage per aansluiting. Deze berekening is gemaakt op basis van de nu (eind 2025) bekende ontwikkelingen. We gaan uit van een stijgend aandeel ontwikkelde projecten. De veronderstelling daarbij is dat Warmtebedrijf Zwolle beter wordt in het inschatten van de succeskans van projecten die in ontwikkeling worden genomen. Dit effect uit zich voornamelijk in de eerste jaren waardoor de procentuele afname van de niet-gedekte ontwikkelkosten afneemt. Het aandeel niet-gedekte organisatiekosten daalt door de ontwikkelvergoeding en de bijdrage per aansluiting van 66% in 2026 naar 23% in 2030 en verder naar nagenoeg 0% in 2035 (zie grafiek 3).
Grafiek 3
De opbouw van een nieuw warmtebedrijf vraagt financiële ondersteuning voor een aanzienlijke maar niet oneindige, periode. Het aandeel niet-gedekte organisatiekosten neemt dus op termijn af tot nul. In de volgende grafiek is dit op een andere manier weergegeven.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
25 /66
Grafiek 4
De kapitaallasten ten gevolge van deze niet-gedekte organisatiekosten komen voor rekening van de begroting van de gemeente Zwolle. Deze kapitaallasten (ten gevolge van de cumulatieve nietgedekte organisatiekosten) staan weergegeven in de volgende tabel:
Tabel 2
Deze kapitaallasten worden gedekt uit de ‘structurele kapitaallasten’ van € 500.000,- per jaar in de begroting (Raadsbesluit Begroting 2025, van november 2024). De kapitaallasten ten gevolge van deze niet-gedekte organisatiekosten van Warmtebedrijf Zwolle zijn lager dan de beschikbare dekking.
Samenvatting Financiële bedrijfsvoering: Warmtebedrijf Zwolle hanteert een zakelijke, gezonde bedrijfsvoering en streeft daarom naar kostendekking op basis van een redelijk rendement van 7% (ACM-richtlijn) Organisatiekosten: Warmtebedrijf Zwolle verdient organisatiekosten die vanaf besluitvorming Warmtebedrijf Zwolle (1 april 2026) worden gemaakt, terug door deze door te belasten aan gerealiseerde projecten: als ontwikkelvergoeding en als vergoeding per aansluiting.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
26 /66
De organisatiekosten van Warmtebedrijf Zwolle worden op termijn gedekt uit de ontwikkelde warmteprojecten. De in de gemeentebegroting beschikbare ‘structurele kapitaallasten’ zijn ruimschoots voldoende om de kapitaallasten ten gevolge van de nietgedekte organisatiekosten van Warmtebedrijf Zwolle te dekken. Bij het eerstvolgende Planning- en Control-moment zal worden overwogen om de ‘structurele kapitaallasten’ af te romen. Daardoor zouden er meer structurele middelen beschikbaar komen voor de begroting van de gemeente Zwolle. De ontwikkeling van de eerste warmtenetten zullen nog onvoorziene situaties en risico's met zich mee kunnen brengen. Afroming zal gebeuren op grond van de noodzaak deze middelen voor dat doeleinde tijdelijk of blijvend te handhaven. De ‘reservering warmtenetten’ blijft beschikbaar.
5.5
Kasstromen van investeringsprojecten
Warmtebedrijf Zwolle gaat zich bezighouden met het ontwikkelen en realiseren van warmteprojecten in de bestaande bebouwing én in gebiedsontwikkelingen. De organisatiekosten die met de ontwikkeling gemoeid zijn, werden hiervoor in de paragrafen 5.3 en 5.4 beschreven. Als een project daadwerkelijk wordt gerealiseerd leidt dit tot kasstromen binnen de project BV’s: • • •
Kosten (kasstromen) door investeringen Bijdragen aansluitkosten (BAK) door het aansluiten van klanten Operationele kasstromen
Het is niet mogelijk om nu al exacte investeringsbedragen aan te geven, wel een orde van grootte. De benodigde investeringen in warmtenetten schatten we nu in op bedragen tussen 10 en 30 mln. Euro voor de komende jaren.12 Het exacte bedrag is afhankelijk van het soort en aantal projecten dat wordt gerealiseerd. Daarbij is gekeken naar de projecten die nu in beeld zijn: een eerste warmte-eiland in Zwolle Noord en Warmte Koude Opslag (WKO) projecten in vijf gebiedsontwikkelingen. Deze vereiste middelen om te investeren in warmteprojecten worden via (meer)jarenplannen verstrekt door de aandeelhouder van Warmtebedrijf Zwolle.
5.6
Voorbereidingskosten oprichting en inrichting Warmtebedrijf Zwolle
Sinds 2018 zijn er binnen het programma Energietransitie ca. € 3,7 mln. kosten gemaakt, als voorbereiding op een Warmtebedrijf. Een groot deel van die kosten is onlosmakelijk verbonden aan het project warmtenet met geothermie in Zwolle Noord. Eind 2024 bleek dit project voorlopig niet meer haalbaar te zijn. Sinds 2024 is er voor circa € 750.000 aan kosten gemaakt die gezien kunnen worden als voorbereidingskosten. Het volledige bedrag is gedekt binnen doel 6.4.1 “Energieneutraal Zwolle” en vormt daarmee geen financieel risico. Het voorstel is om de volledige voorbereidingskosten niet te verleggen naar Warmtebedrijf Zwolle omdat er voor de gemeente geen financiële risico’s aan verbonden zijn en het (onnodige) complexiteit voorkomt. Belangrijkste redenen voor deze keuze zijn: •
Alle gemaakte kosten zijn reeds gedekt
12 Daarbij baseren we ons op de nu bekende investeringsbedragen voor het project Noordereiland en een
raming van de investeringen voor een warmte-eiland in Holtenbroek. Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
27 /66
•
Er is sprake van een BTW verhogend effect op het verleggen van interne kosten (uren) waar de Belastingdienst zo goed als zeker vragen over gaat stellen De dan resterende voorbereidingskosten hebben beperkte invloed Accountant gaat zich hier eveneens in mengen. Een (extra) schuld in de onderneming onderbrengen beïnvloedt het benodigde rendement en schuurt met het doel van betaalbare duurzame warmte. Uitgangspunt is dat de gemeente 100% aandeelhouder is.
• • • •
Samenvatting De sinds 2018 gemaakte voorbereidingskosten voor oprichting en inrichting Warmtebedrijf Zwolle tot en met besluitvorming Inrichting Warmtebedrijf Zwolle (beoogd Q1 2026) worden niet ten laste gebracht van Warmtebedrijf Zwolle. Voor de gemeente Zwolle is hier geen risico aan verbonden, deze kosten zijn reeds gedekt door het programma energie
5.7
Tarievenbeleid
Warmtelevering valt nu nog onder de regulering van de Warmtewet. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) bepaalt nu jaarlijks maximum-warmtetarieven, waaraan warmteleveranciers zich moeten houden. Deze tariefregulering is gebaseerd op het principe van Niet Meer Dan Anders, NMDA. De kosten van stoken met aardgas zijn daarbij de referentie. De warmtetarieven bestaan uit de volgende componenten: • • •
Verbruiksonafhankelijke kosten per jaar (o.a. vastrecht) Verbruiksafhankelijke kosten per GJ Bijdrage Aansluitkosten (BAK)
De Wet collectieve warmte (Wcw) zal, naar verwachting, vanaf 1 januari 2027 van kracht worden. Met het ingaan van die wet wordt ook een nieuwe tariefregulering van kracht. Daarbij wordt in 3 fases toegewerkt naar kostengebaseerde tarieven per warmtekavel13. Er zal ook sprake zijn van een tarieflimiet en een nog uit te werken landelijk vereveningsfonds14. De drie fases die de wetgever onderscheidt in de toekomstige tariefregulering zijn de volgende15: Fase 1
Vanaf 2027: een combinatie van een correctie op de gasreferentie en maximale kostengebaseerde tarieven
Fase 2
Vanaf ca. 2029 – 2031: een combinatie van kostengebaseerde tariefformules en maximale kostengebaseerde tarieven
Fase 3
Vanaf 2035: Definitieve tariefsystematiek met toegestane inkomsten voor aangewezen warmtebedrijven
13 Zie voetnoot 4, voor beschrijving warmtekavel. 14 De Wcw biedt de mogelijkheid om door de ACM een tarieflimiet te laten vaststellen. Dit tarieflimiet moet
voorkomen dat onevenredig hoge tarieven bij kleinverbruikers in rekening worden gebracht. Deze tarieflimiet wordt gefinancierd uit het Vereveningsfonds. Het Vereveningsfonds wordt gevuld met een toeslag die door warmtebedrijven wordt betaald en die warmtebedrijven mogen doorberekenen in hun tarief aan verbruikers. 15 Bron: Presentatie door ministerie KGG tijdens technische briefing voor Eerste Kamer commissie over wetsvoorstel Wcw d.d. 9 september 2025 Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
28 /66
Het doel van een kostengebaseerd warmtetarief (voor de fases 2 en 3) is dat verbruikers niet meer betalen dan nodig is, warmtebedrijven hun ‘efficiënte kosten’ terugverdienen met een redelijk rendement en dat de kosten transparant zijn. Excessief hoge tarieven moeten voorkomen worden door het vaststellen van een tarieflimiet door ACM. Voor fase 1 is goed in beeld wat dit voor effect zal hebben op de warmtetarieven die Warmtebedrijf Zwolle in rekening kan brengen16. De gevolgen voor de tarieven van de regulering in de fasen 2 en 3 zijn op dit moment echter nog niet goed in te schatten. Warmtebedrijf Zwolle richt zich op een duurzame, economisch gezonde bedrijfsvoering. Tegelijkertijd zal het bedrijf voldoen aan de kernwaarden die de gemeente Zwolle meegeeft: betaalbaar, vertrouwen, toekomstbestendig, draagvlak, betrouwbaarheid (voortkomend uit de Transitievisie Warmte). Vanuit publiek belang borgt Warmtebedrijf Zwolle de betaalbaarheid voor afnemers door in te zetten op een zo laag mogelijk tarief voor afnemers. Dat tarief bestaat voor de afnemers uit de combinatie van verbruiks-afhankelijke, verbruiksonafhankelijke (vaste) kosten en de BAK. De ACM-rekenregels zijn afgelopen jaren aangepast en zullen in het kader van de invoering van de Wcw en Bcw (Besluit collectieve warmte, een nadere uitwerking van de Wet Collectieve Warmte, Wcw) weer worden aangepast.
Het op voorhand vastleggen van een vast kortingspercentage ten opzichte van ACM max is daarom op dit moment niet opportuun. 5.7.1 Financieel rendement Uitgangspunt voor het publieke Warmtebedrijf Zwolle is de ACM-richtlijn voor het ‘redelijk rendement’. Voor de periode van 2026 tot en met 2028 is dat 7% per jaar, zoals gepubliceerd in de Staatscourant op 31 oktober 202517. Dat lijkt hoog, maar laat ook zien dat het ontwikkelen van warmteprojecten, zeker in bestaande bebouwing, niet risicoloos is. De businesscase voor warmtenetten is vaak kwetsbaar door hoge initiële investeringen, onzekere volloop en beleidsmatige onzekerheden. Een deel van deze onzekerheden zullen afnemen door de effecten van wetgeving (Wcw en Wgiw), dat proces zal echter tijd vergen. Het redelijk rendement voor warmtebedrijven is in de afgelopen jaren gestegen van 4,5% in 2018 naar 7% voor de periode 2026 – 2028. Daarbij heeft ACM dit redelijk rendement, achteraf, aangepast (verhoogd) voor de periode 2018 – 2025. Zie hiervoor tabel 3.
16 De correctie op de gasreferentie betekent (1) dat reële belastingverhogingen op gas na 2024 niet meer
worden meegenomen in het variabele tarief. (2) de ACM mag vanaf 2025 verschillende peilmomenten hanteren bij het vaststellen van de gemiddelde gasprijs van vaste contracten en (3) bij het vaststellen van de gebruikskosten van gas wordt rekening gehouden met een gemiddelde van aangeboden onderhoudscontracten voor een cv-ketel in plaats van all-in servicecontracten. Zie: Maximumtarieven warmte in 2025: variabel tarief omlaag, vaste kosten bijna gelijk | ACM 17 Zie: stcrt-2025-37873.pdf
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
29 /66
Tabel 3
5.7.2
Tariefsocialisatie
Deze paragraaf beschrijft de tariefsocialisatie. Hieronder wordt verstaan: het toepassen van hetzelfde warmtetarief voor alle afnemers binnen één of meerdere warmtekavels. De Wcw schrijft voor dat er op termijn wordt overgegaan naar een kostengebaseerde tariefregulering. Over de relatie van deze tariefregulering met een warmtekavel is extern advies ingewonnen. Uit dat advies volgen deze effecten van de kostengebaseerde tariefregulering: Variabele component van het warmtetarief Binnen één warmtekavel zal één (ACM gebaseerd) tarief voor de variabele component gelden. De prijs per GJ (kosten voor verbruik) zal daarmee binnen een warmtekavel gelijk moeten zijn, ook bij meerdere losstaande warmtesystemen. Vaste component van het warmtetarief Er is wel prijsdifferentiatie op andere niveaus mogelijk, waardoor er ‘tariefcategorieën’ gaan ontstaan binnen een warmtekavel. De differentiatiemogelijkheden worden nog uitgewerkt in het Besluit collectieve warmte (Bcw). Een mogelijke categorie voor differentiatie is de capaciteit van de aansluiting (het warmtevermogen). Zo zal er binnen een warmtekavel variatie mogelijk zijn in vastrecht, afhankelijk van de oppervlakte of isolatiegraad van een woning.
Om een warmtetarief binnen een warmtekavel voor zoveel mogelijk afnemers te laten gelden gaat Warmtebedrijf Zwolle bij de ontwikkeling van een warmtesysteem voor een warmtekavel uit van een zo groot mogelijke groep warmteafnemers voor dat systeem binnen dat warmtekavel. Op die manier worden de kosten over zoveel mogelijk afnemers verdeeld en zijn de tarieven voor vergelijkbare afnemers binnen het warmtekavel aan elkaar gelijk. Daarnaast is het de opdracht aan de gemeente Zwolle (dus niet aan Warmtebedrijf Zwolle) om de grootte van warmtekavels zo realistisch mogelijk vast te stellen, rekening houdend met de warmtesystemen die binnen een warmtekavel gerealiseerd kunnen worden (kavelstrategie). In het streven naar zo laag mogelijke tarieven staat Warmtebedrijf Zwolle, binnen de kaders van haar publieke belangen en het redelijk rendement, open voor gelijke tarieven voor meerdere warmtekavels. De strategie hiertoe vraagt om beleidsvorming vanuit de gemeente en valt buiten de scope van Warmtebedrijf Zwolle. De kavelstrategie kan worden vastgesteld na inwerkingtreding Wcw en bekendmaking van het Bcw. De datum waarop de bekendmaking van de Bcw plaats zal vinden is nu nog niet bekend.
Inrichtingsplan Warmtebedrijf Zwolle
30 /66
Samenvatting Tariefstrategie: Vanuit publiek belang borgt Warmtebedrijf Zwolle de betaalbaarheid voor afnemers door in te zetten op een zo laag mogelijk tarief voor afnemers. De ACMrekenregels zijn afgelopen jaar aangepast en zullen in het kader van de invoering van de Wcw en Bcw opnieuw worden aangepast. Het vaststellen van een vast kortingspercentage ten opzichte van ACM max is daarmee op dit moment niet opportuun. In het streven naar zo laag mogelijke tarieven staat Warmtebedrijf Zwolle, binnen de kaders van haar publieke belangen en het redelijk rendement, open voor gelijke tarieven voor meerdere warmtekavels. De strategie hiertoe vraagt om beleidsvorming vanuit de gemeente en valt buiten de scope van Warmtebedrijf Zwolle. De kavelstrategie kan worden vastgesteld na inwerkingtreding Wcw en bekendmaking van het Bcw (Besluit collectieve warmte).