Document · PDF

Accountantsverslag Deloitte over Jaarstukken 2025 Gemeente Zwolle

Raad Besluitvormingsronde 29 juni 2026, gemeente ZwolleBij agendapunt: Jaarstukken 2025 (P&C)14.209 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Accountantsverslag 2025 Gemeente Zwolle, 22 juni 2026

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026 Deloitte Accountants B.V. Meander 551 6825 MD Arnhem Postbus 30265 6803 AG Arnhem Nederland Tel: 088 288 2888 www.deloitte.nl

Aan de gemeenteraad van de gemeente Zwolle Postbus 10007 8000 GA ZWOLLE Onderwerp Accountantsverslag 2025 Datum 22 juni 2026 Ons kenmerk 2606812474/RM Behandeld door drs. V.V. Jongbloed RA VJongbloed@deloitte.nl L.W.A. Brandts MSc RA EMITA lbrandts@deloitte.nl

Geachte leden van de raad, Graag bieden wij u hierbij ons accountantsverslag aan met betrekking tot de controle van de jaarrekening 2025 van de gemeente Zwolle. Deze rapportage beschrijft op hoofdlijnen onze controleaanpak en de belangrijkste aangelegenheden die wij tijdens onze controle in overweging hebben genomen. Wij zijn van mening dat de reikwijdte van onze werkzaamheden en de resultaten daarvan een deugdelijke basis vormen voor ons oordeel over de jaarrekening 2025 van de gemeente Zwolle. De jaarrekening 2025 is opgesteld onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle. Wij hebben bij deze jaarrekening een goedkeurende controleverklaring voor het getrouwe beeld verstrekt. Onze controle is uitgevoerd in overeenstemming met onze opdrachtbevestiging gedateerd op 25 september 2025 en met ons auditplan, dat op 9 september 2025 is besproken in uw auditcommissie. Wij hebben het concept van dit accountantsverslag besproken met de portefeuillehouder financiën, de algemeen directeur en de concerncontroller. Op 15 juni jl. hebben wij ons verslag toegelicht aan en besproken met de leden van de auditcommissie. Hoogachtend, Deloitte Accountants B.V.

M. Bahceci MSc mbahceci@deloitte.nl drs. V.V. Jongbloed RA

Op alle opdrachten verricht door Deloitte, behoudens M&A Diensten, zijn de Algemene Voorwaarden Dienstverlening Deloitte Nederland, januari 2020 gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel van toepassing. Deloitte Accountants B.V. is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel onder nummer 24362853.

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Inhoudsopgave Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

• Kernboodschap jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

• Belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen

Bevindingen jaarrekening

• De financiële positie van de gemeente Zwolle

• Belangrijkste bevindingen uit onze controle

Interne beheersing

• Belangrijkste bevindingen voor de interne beheersing vanuit de controle van het boekjaar 2025

Bijlagen

• Bijlage A1 - Niet-gecorrigeerde controleverschillen en onzekerheden

• Bijlage A2 - Tekortkomingen in de toelichtingen

• Bijlage B - Bevindingen controle SiSa-bijlage 2025

• Bijlage C - Onafhankelijkheidsbevestiging

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Kernboodschap jaarrekeningcontrole De basis voor onze controle is het auditplan 2025 dat met de auditcommissie is besproken. In dit accountantsverslag geven wij u inzicht in de belangrijkste bevindingen bij de jaarrekening en de (ontwikkeling van de) interne beheersing van de gemeente Zwolle. Wij hebben tijdens onze jaarrekeningcontrole de rekeningsaldi en transactiestromen samenhangend met de balans en het overzicht van baten en lasten gecontroleerd. In deze kernboodschap koppelen wij ons overkoepelende beeld terug van deze controle en geven wij beknopt een managementsamenvatting voor de gemeente Zwolle. In het hoofdstuk ‘Bevindingen jaarrekeningcontrole 2025’ hebben wij onze bevindingen meer in detail toegelicht, evenals onze adviezen voor de verdere doorontwikkeling van de organisatie gedurende 2026. Onderwerp

Boodschap

Overall beeld jaarrekeningcontrole 2025:

Wij hebben de jaarrekeningcontrole 2025 van de gemeente Zwolle uitgevoerd en hebben op 22 juni 2026 een goedkeurende controleverklaring voor het getrouwe beeld bij de jaarrekening 2025 verstrekt. De samenwerking met de gemeente verliep prettig en transparant. De jaarrekening is tijdig en van goede kwaliteit aangeleverd, ondanks de implementatie van het nieuwe financiële systeem ERPx in januari 2026 wat veel heeft gevraagd van uw ambtelijke organisatie.

Gemeente met gezonde financiële positie maar grote uitdagingen op het gebied van planning en haalbaarheid van de investeringsagenda.

Zwolle heeft een gezonde financiële positie. De beschikbare weerstandscapaciteit bedraagt € 65 miljoen met een weerstandsratio van 1,09. Het gerealiseerd totaalsaldo baten en lasten bedraagt € 20,5 miljoen voordelig en na de mutaties in reserves resteert een positief resultaat van circa € 6,2 miljoen. Realiteitsgehalte begroting

De investeringsambities (SIA, investeringskredieten, IHP) van Zwolle wederom sterk toegenomen. In 2025 heeft Zwolle een mooie stijging van de realisatie gerealiseerd, met een bedrag van € 119,6 miljoen aan investeringen ten opzichte van € 97,5 miljoen in 2024. De stijging is echter niet evenredig met de nog harder gestegen investeringsambities. De gemeente heeft (nog) geen volledig inzicht in fasering van investeringen, waardoor de haalbaarheid op middellange en lange termijn onvoldoende toetsbaar is. Wij hebben het college geadviseerd duidelijke prioritering en fasering op basis van uitvoerbaarheid, financiële haalbaarheid en strategische meerwaarde uit te werken en de haalbaarheid hiervan periodiek te toetsen. Grondexploitaties

•

Met het vaststellen van de grondexploitatie Noordereiland in 2025 krijgt Zwolle een steeds actiever grondbeleid wat voornamelijk binnenstedelijk plaatsvindt. Zwolle ervaart uitdagingen in de realisatie als gevolg van mobiliteit en parkeren. De gemeente is positief over het op korte termijn kunnen ontwikkelen en uitgeven van de geplande woningbouw in dit gebied.

•

Bij de controle van de grondexploitatie hebben wij diverse bevindingen geconstateerd die een conservatieve tendens laten zien, ten aanzien van de nog te maken kosten, de nog te realiseren opbrengsten en de gehanteerde parameters. Zwolle kiest voor deze voorzichtigheid om onvoorziene tegenvallers op te kunnen vangen. Op basis van onze werkzaamheden hebben wij geen materiële afwijkingen en/of onzekerheden geconstateerd ten aanzien van de waardering van de grondexploitatieprojecten per ultimo 2025.

•

Zwolle kiest ervoor de kosten van de Adaptieve Ontwikkelstrategie (AOS) van de parkeerhubs niet te verwerken in de waardering van de grondexploitatie (verlagen van de residuele grondwaarde) maar als investering en te dekken vanuit een bestemmingsreserve. Indien deze kosten wél in de grondexploitatie worden verwerkt, zal dit naar verwachting het positieve resultaat van Noordereiland en de Nieuwe Veemarkt grotendeels wegnemen.

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Bestuurlijke samenvatting Bestuurlijk relevante bevindingen en aanbevelingen jaarrekeningcontrole

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen Getrouwheid

Rechtmatigheid

Welke verbeteringen zien wij?

Financiële positie

•

Wij hebben een goedkeurende controleverklaring voor het getrouwe beeld van de jaarrekening 2025 verstrekt.

•

Met ingang van het begrotingsjaar 2025 is de berekening van de goedkeuringstolerantie gewijzigd en wordt geen onderscheid meer gemaakt tussen de tolerantie voor getrouwheid en onzekerheid. De nieuwe goedkeuringstolerantie bedraagt 2% voor fouten én onzekerheden van de totale lasten exclusief toevoegingen aan reserves en bedraagt afgerond € 16 miljoen.

•

Wij hebben tijdens onze controle van de WNT geen niet-gecorrigeerde feitelijke afwijkingen geïdentificeerd die de materialiteitsgrens conform het controleprotocol WNT te boven gaan.

•

Het college van B&W heeft in haar rechtmatigheidsverantwoording in overeenstemming met de financiële verordening van Zwolle geen materiële begrotingsafwijkingen geconstateerd. Wel zijn onrechtmatigheden met betrekking tot de Europese Aanbestedingswet geconstateerd, deze blijven echter onder de verantwoordingsgrens en hebben daardoor geen effect op het oordeel van het college in haar rechtmatigheidsverantwoording.

•

De gehanteerde verantwoordings- en rapportagegrens bedraagt afgerond € 16 miljoen respectievelijk € 1,6 miljoen.

•

Wij hebben de conclusies van het college in ons getrouwheidsoordeel betrokken waaruit geen materiële tekortkomingen zijn gebleken.

•

Wij hebben geen fouten en/of onzekerheden geconstateerd ten aanzien van de SiSa-bijlage die als bijlage bij de jaarstukken is opgenomen. In Bijlage B - Bevindingen controle SiSa-bijlage 2025 is de voorgeschreven tabel met fouten en onzekerheden opgenomen.

•

Het opstelproces van de jaarrekening heeft plaatsgevonden in de periode dat Zwolle ook de nieuwe financiële administratie ERPx heeft geïmplementeerd. Dit heeft voor grote druk gezorgd op de betrokken medewerkers, met name voor de afdeling financiën. Desondanks is het Zwolle gelukt de jaarstukken volledig en in goede kwaliteit aan te leveren bij aanvang van de jaarrekeningcontrole. Dit kenmerkt de organisatie van Zwolle zoals wij deze kennen: als er iets geregeld moet worden dan zorgt de organisatie er gezamenlijk voor dat het lukt!

•

Het aantal te controleren SiSa-regelingen blijft onverminderd hoog. In 2025 heeft Zwolle extra aandacht besteed aan de kwaliteit en tijdigheid van het aanleveren van de SISA-verantwoordingen. Wij constateren dan ook een kwaliteitsverbetering van de door de gemeente aangeleverde dossiers van de SISA-regelingen. Dit heeft gezorgd voor een soepel controleproces van deze specifieke uitkeringen verantwoording in de jaarrekening.

•

Concern control en afdeling IA weten wat speelt binnen de organisatie en komen hierover tijdig in contact met ons als accountant. Hierdoor vindt op de juiste momenten afstemming plaats en komen wij niet voor verrassingen te staan in het controleproces. Dit ziet toe op bijzondere vraagstukken in het kader van waarderen en verantwoorden, maar ook op thema’s als fraude en integriteit.

•

De financiële positie van de gemeente Zwolle is gezond, ratio’s liggen boven de signaalwaarde van de VNG.

•

De beschikbare weerstandscapaciteit ultimo 2025 bedraagt € 65 miljoen (2024: € 62,5 miljoen). Deze weerstandscapaciteit is hoger dan de door de gemeente Zwolle onderkende en aanwezige risico’s van € 59,8 miljoen (2024: € 51,8 miljoen).

•

Uw jaarrekening toont wat betreft de baten en lasten een verschil tussen de begroting en realisatie en kent een voordelig rekeningresultaat 2025 van € 20,5 miljoen (2024: voordelig € 25,3 miljoen). Door de gemeenteraad is besloten om - tussentijds - per saldo € 14,3 miljoen te doteren aan de reserves. Hierdoor resteert een gerealiseerd resultaat over 2025 van € 6,2 miljoen positief (2024: € 12,4 miljoen positief).

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen Realiteitsgehalte begroting

Grondexploitatie

•

In de boardletter 2025 hebben wij u geïnformeerd over het realisatiegehalte van uw stad in relatie tot de doelstellingen vanuit de Strategische Investeringsagenda (SIA), de investeringskredieten en de bestemmingsreserves. Hierbij is een stijgende tendens zichtbaar in de ambities die de stad heeft, wat het realiseren hiervan uitdagend maakt.

•

In 2025 is voor € 119,6 miljoen aan investeringen gerealiseerd, wat een stijging is ten opzichte van de realisatiekracht in 2024 (€ 97,5 miljoen). Zwolle heeft hiermee laten zien dat de organisatie, onder andere in het samenwerkingsverband Regio Zwolle, in staat is de realisatiekracht te versterken. Wij zien echter een nog grotere stijging van de ambities in de SIA, de vastgestelde kredieten en het onderwijs huisvestingsplan (IHP). Hiermee blijven de beschreven uitdagingen, zoals beschreven in onze boardletter 2025, van kracht. Mede vanwege mogelijke (nieuwe) ambities vanuit het coalitieakkoord.

•

Wij hebben begrepen dat in 2025 een prioritering in de SIA heeft plaatsgevonden en middels de projectenlijst een voorlopige fasering is opgesteld. Tegelijkertijd constateren wij dat Zwolle nog stappen te zetten heeft in het verkrijgen van het overkoepelende inzicht in de haalbaarheid van de ambities. Hierdoor is er onvoldoende basis om een uitspraak te doen over de haalbaarheid van de investeringsdoelen van de komende jaren.

•

Voor de grondexploitatie hebben wij het proces, de dossiervorming en de onderbouwingen gecontroleerd waarop het management de geactualiseerde schattingen heeft gebaseerd. Wij hebben onder andere de realisatie en de geactualiseerde schattingen ultimo 2025 versus de schattingen in de jaarrekening 2024 geanalyseerd (‘backtesting’).

•

Op grond van onze risicoanalyse hebben wij de grondexploitaties Noordereiland, Nieuwe Veemarkt en Stadshagen De Tippe geïdentificeerd als belangrijkste projecten voor onze controle. Bij de controle van Noordereiland hebben wij, gezien de aard en omvang van deze binnenstedelijke gebiedsontwikkeling, vastgoedspecialisten ingezet.

•

Ten aanzien van de Noordereiland zijn onzekerheden geconstateerd ten aanzien van de uitgifteplanning in 2027 en de daaraan gekoppelde WBI-subsidie (€ 2,1 miljoen). Daarnaast zijn de plankosten relatief hoog en bestaat onzekerheid over de onderbouwing hiervan door beperkte aansluiting met onderliggende capaciteitsramingen. Deze vraagstukken hebben geen materieel financieel effect op de balanswaarde per ultimo 2025 gezien het positieve verwachte resultaat en de huidige voortgang, waarbij nog geen verkopen hebben plaatsgevonden.

•

Wij concluderen dat de gemeente een conservatieve systematiek hanteert bij het opnemen van nog te maken kosten en nog te realiseren opbrengsten in de grondexploitatieprojecten en bij de gehanteerde parameters. Hierdoor zijn aanvullende analyses opgesteld om de financiële impact te bepalen. Per saldo leiden de geconstateerde bevindingen en onzekerheden tot een mogelijk te lage eindwaarde in de toelichting van circa € 3,5 miljoen en leiden daarmee niet tot een materiële fout in de jaarrekening 2025. Wij hebben het college gevraagd voor toekomstige waarderingen van de grondexploitatieprojecten een juiste balans te hanteren tussen de gewenste voorzichtigheid en het realistisch inrekenen van de nog te maken kosten en opbrengsten en de gehanteerde parameters/uitgangspunten.

•

Wij hebben begrepen dat de ontwikkeling van een normeringssystematiek voor de uitgangspunten en bandbreedten is opgestart.

•

Zwolle kiest ervoor om de kosten van de Adaptieve Ontwikkelstrategie (AOS) van de parkeerhubs niet te verwerken in de waardering van de grondexploitatie (verlagen van de residuele grondwaarde) maar als investering en te dekken vanuit een bestemmingsreserve. Indien deze kosten wél in de grondexploitatie worden verwerkt, zal dit naar verwachting het positieve resultaat van Noordereiland en de Nieuwe Veemarkt mogelijk grotendeels wegnemen. De BBV-richtlijnen geven de mogelijkheid om de parkeerbijdrage te verwerken, wij adviseren de gemeenteraad hier een expliciet besluit over te nemen gezien de impact op de (toekomstige) waarderingen.

•

De verwerking van de (parkeer)bijdrage vanuit de AOS is in 2025 conform voorgaand jaar, niet verwerkt in de residuele grondwaarden. De bijdrageregeling parkeren is nog in ontwikkeling en zal nog ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd. In afwachting hiervan is voor Nieuwe Veemarkt een bestemmingsreserve gevormd. Voor Noordereiland is nog geen vergelijkbare reserve gevormd.

•

Op basis van de hiervoor beschreven werkzaamheden en bevindingen zijn wij van mening dat de waardering van de grondexploitatie op totaalniveau juist is en consistent is met voorgaand jaar.

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Belangrijkste bevindingen, conclusies en aanbevelingen Sociaal domein

IT-omgeving

Frauderisicoanalyse

Interne beheersing

Overig

•

De verantwoorde bestedingen vanuit de zorgaanbieders zijn getrouw verantwoord en op een rechtmatige wijze tot stand gekomen.

•

Binnen het sociaal domein zijn de totale lasten 2025 ad € 216,4 miljoen met € 4 miljoen gedaald ten opzichte van 2024 (€ 220,4 miljoen). Deze daling wordt verklaard door de lagere bestedingen in WMO Beschermd wonen met een impact van € 8,8 miljoen lagere kosten.

•

De lasten WMO (exclusief BW) zijn gestegen van € 64,1 miljoen in 2024 naar € 67,1 miljoen in 2025, terwijl de lasten jeugdzorg zijn gestegen van € 58,8 miljoen naar € 64,0 miljoen. In de begroting 2025 was reeds rekening gehouden met deze tendens.

•

In het kader van de jaarrekeningcontrole 2025 hebben wij de opzet en het bestaan getoetst van de algemene IT-beheersmaatregelen van de relevante financiële applicaties JD Edwards (financiële administratie), Gidso (WMO en Jeugdzorg) en Suite voor het Sociaal Domein (sociale uitkeringen). In 2025 heeft Zwolle zich gefocust op een succesvolle implementatie van de nieuwe applicatie ERPx. Na deze implementatie onderzoekt de gemeente welk niveau van beheersing wordt verlangd en hoe de nieuwe ERPx applicatie het datagedreven werken binnen Zwolle kan stimuleren.

•

Zwolle heeft verdere stappen gezet in het implementeren van de vereisten uit de Baseline Informatieveiligheid Overheid (BIO2) en de Network and Information Security (NIS2) richtlijnen. Wij hebben begrepen dat Zwolle de benodigde inspanningen inzichtelijk heeft gemaakt en dat de actiepunten op directieniveau besproken zullen worden. Op basis hiervan maakt Zwolle de IT-Roadmap finaal waarin de planning en verantwoordelijkheden staan beschreven. Dit vormt de basis om te kunnen voldoen aan de gestelde richtlijnen.

•

In 2025 is de actualisatie van het fraudebeleid van de gemeente Zwolle afgerond door Concern control en heeft afdeling Internal Audit een integrale frauderisicoanalyse uitgevoerd. In de frauderisicoanalyse is expliciet aandacht besteed aan kans-impactbeoordelingen, waardoor risico’s beter kunnen worden geprioriteerd. Ook zijn de beheersmaatregelen en het resterende risico inzichtelijk gemaakt. Dit zou het gesprek met de auditcommissie kunnen bevorderen en maakt het mogelijk dat expliciet kan worden vastgesteld welk resterend risico acceptabel is en welk niet. Hiermee constateren wij dat de organisatie voortgang realiseert bij het verder ontwikkelen van frauderisicomanagement.

•

Wij adviseren de resultaten van de frauderisicoanalyse periodiek op de agenda van de auditcommissie te plaatsen, hen te informeren over de stappen die gezet zullen worden en hiermee een open dialoog te bewerkstelligen.

•

Wij hebben als onderdeel van onze werkzaamheden voor de jaarrekeningcontrole vastgesteld dat binnen uw organisatie op een adequate wijze opvolging wordt gegeven aan integriteitsmeldingen.

•

Tijdens onze controle over 2025 zijn door ons geen fraudegevallen geconstateerd en is er geen sprake van signalen en/of vermoedens van fraude.

•

Als onderdeel van de jaarrekeningcontrole hebben wij in het najaar van 2025 onze interim-controle uitgevoerd. Deze interim-controle is primair gericht op de opzet, het bestaan en (daar waar mogelijk) de werking van maatregelen van administratieve organisatie en interne beheersing, voor zover van belang voor onze controle op de getrouwheid van de in de jaarrekening opgenomen gegevens. Voor de bevindingen van onze interim-controle en onze aanbevelingen verwijzen wij naar onze boardletter 2025 gedateerd 13 januari 2026. Wij hebben tijdens de interim-controle en de uitvoering van de controlewerkzaamheden voor de jaarrekening géén significante tekortkomingen geïdentificeerd in de interne beheersingsmaatregelen voor de financiële verslaggeving.

•

IA rapporteert jaarlijks over de uitkomsten in de gemeentebrede interne audit rapportage, wat de basis vormt voor het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Ter onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording en deze interne audit rapportage heeft de organisatie een risicoanalyse uitgevoerd en een controleplan opgesteld. De interne controles zijn op gestructureerde wijze uitgevoerd en vastgelegd.

•

In bijlage A bij dit accountantsverslag zijn de geconstateerde (niet)-gecorrigeerde bevindingen, onzekerheden en tekortkomingen in de toelichtingen opgenomen.

•

In bijlage C is onze volledige onafhankelijkheidsbevestiging opgenomen.

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Bevindingen jaarrekening

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

De financiële positie van de gemeente Zwolle De vermogenspositie van uw gemeente is verbeterd Het BBV, de verslaggevingsregels voor gemeenten, maakt een duidelijk onderscheid tussen resultaatbepaling en resultaatbestemming. Alle baten en lasten dienen via het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening te lopen. Er mogen geen baten of lasten rechtstreeks in het eigen vermogen worden gemuteerd. De mutaties in het eigen vermogen vinden plaats door middel van de resultaatbestemming. Het gerealiseerde totaalsaldo van baten en lasten over het boekjaar 2025 bedraagt € 20,5 miljoen voordelig. Per saldo is tussentijds € 14,3 miljoen aan reserves toegevoegd, zodat het uiteindelijk gerealiseerde resultaat over 2025 circa € 6,2 miljoen voordelig bedraagt. Dit resultaat is afzonderlijk vermeld onder het eigen vermogen in de balans.

Eigen vermogen (x € 1.000)

2025

2024

2023

2022

Eigen vermogen per 1 januari

366.489

341.132

299.542

241.426

Tussentijdse resultaatbestemming

14.326

12.961

31.316

42.760

Gerealiseerd resultaat

6.158

12.396

10.274

15.357

Gerealiseerd totaal saldo baten en lasten

20.484

25.357

41.590

58.116

Eigen vermogen per 31 december

386.973

366.489

341.132

299.542

In het overzicht hiernaast hebben wij de ontwikkeling van het eigen vermogen opgenomen. De omvang van het eigen vermogen bedraagt ultimo 2025 circa 45,3% van het balanstotaal (ultimo 2024: 44,3%) en is daarmee ten opzichte van 2024 toegenomen. Deze ontwikkeling wordt verklaard door een daling van het vreemd vermogen, voornamelijk als gevolg van een afname van de vaste schulden met circa € 21,8 miljoen. Saldo baten en lasten

Exploitatieresultaat (x € 1.000)

In het overzicht hiernaast is het saldo van baten en lasten en het gerealiseerd resultaat weergegeven.

Totale baten

820.244

Totale lasten

799.760

Gerealiseerd totaal saldo baten en lasten

20.484

Het feitelijke saldo van baten en lasten in een jaar is weergegeven als het gerealiseerde totaalsaldo van baten en lasten. Daarnaast kent de gemeente het gerealiseerde resultaat. Dit is het gerealiseerde totaalsaldo van baten en lasten plus of min de tussentijdse resultaatbestemming. Deze tussentijdse resultaatbestemming bestaat uit de onttrekkingen aan en stortingen in reserves gedurende het boekjaar. Deze mutaties in reserves vinden plaats op basis van door de gemeenteraad genomen besluiten. Het gerealiseerde resultaat is dus mede het gevolg van de eerdere politieke besluitvorming.

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Af: stortingen in reserves

-/- 259.596

Bij: onttrekkingen aan reserves

245.270

Saldo mutaties reserves

-/- 14.326

Gerealiseerd resultaat

6.158

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

De financiële positie van de gemeente Zwolle Het overzicht van baten en lasten over het boekjaar 2025 laat een voordelig gerealiseerd totaalsaldo van baten en lasten van € 20,5 miljoen zien. Ten opzichte van de begroting is het jaar afgesloten met een hoger werkelijk saldo van baten en lasten (€ 20,5 miljoen positief t.o.v. verwacht € 18,4 miljoen negatief), dat na verwerking van de mutaties in de reserve uitkomt op € 6,2 miljoen positief. Het hogere saldo ten opzichte van de (bijgestelde) begroting ad € 38,9 miljoen zit op de volgende programma’s: •

Lagere lasten ‘Samen sterk in Zwolle’ ad € 9,8 miljoen.

•

Positief resultaat op het programma ‘Toekomstgerichte stad’ ad circa € 8,0 miljoen, als gevolg van zowel lagere lasten (€ 35,7 miljoen) als lagere baten (€ 27,7 miljoen).

•

Lagere lasten ‘Bedrijfsvoering’ ad € 9,8 miljoen.

In de programmaverantwoording geeft het college per programma op hoofdlijnen een verklaring voor de gerealiseerde afwijkingen ten opzichte van de begroting na wijziging. Onderstaande grafiek laat een dalende trend zien van het saldo van baten en lasten, enerzijds betekent dit dat de balans tussen baten en lasten steeds dichterbij elkaar ligt. In de begroting 2026 is een meerjarig (tot en met 2029) structureel evenwicht zichtbaar, alleen in 2028 is een negatief totaalsaldo begroot.

Gerealiseerd totaalsaldo baten en lasten (x € 1.000) 80.000

Mutaties in reserves (x € 1.000)

Gerealiseerd resultaat (x € 1.000)

49.980

20.000

39.980

60.000

15.000

29.980 40.000

10.000

19.980 20.000

5.000

9.980

(20)

2022

2023

2024

2025

2022

2023

2024

2025

2022

2023

2024

2025

58.117

41.590

25.306

20.484

42.760

31.316

12.910

14.326

15.357

10.274

12.396

6.158

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

De financiële positie van de gemeente Zwolle Solvabiliteit (VNG signaalwaarde 20% (minimum))

Kengetallen voor gemeente Zwolle (begroot en werkelijk over de periode 2022-2025) De opgenomen signaalwaarden zijn ontleend van de VNG. De provincie hanteert gelijke signaalwaarden

De solvabiliteit geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de gemeente. Als sprake is van een forse schuld en veel eigen vermogen (totaal van algemene en bestemmingsreserves), hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn voor de financiële positie.

60%

Grondexploitatiequote (VNG signaalwaarde 20% (richtinggevend))

50%

De grondexploitatiequote geeft aan hoe groot de grondpositie (waarde van de grond) is ten opzichte van de totale baten van de gemeente. In de regel geldt: hoe hoger de grondexploitatiequote, hoe groter het risico dat de gemeente loopt. De negatieve grondexploitatiequote ontstaat doordat de totale boekwaarde van de Bouwgronden in Exploitatie per ultimo 2025 negatief is als gevolg van hogere verkopen dan gerealiseerde kosten, met name bij de projecten Stadshagen Breezicht Noord en Stadshagen De Tippe. Netto schuldquote (VNG signaalwaarde 100% (maximum))

Grondexploitatiequote

Solvabiliteit 20% 15%

40%

10%

30% 5%

20% 10%

0% 2022

De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen en geeft een indicatie van de ‘druk’ van de rentelasten en aflossingen op de exploitatie. Hoe hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. De netto schuldquote is met name lager dan begroot vanwege de hogere gerealiseerde baten in 2025 dan verwacht in de initiële begroting.

2022

2023

2024

Begroot

Werkelijk

2025 Signaalwaarde

3,0%

Voor de beoordeling van de financiële positie is ook van belang te kijken naar de structurele baten en lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de opbrengsten uit de onroerende zaakbelasting. Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en lasten en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van leningen) te dekken.

80%

2,5%

Totaalbeeld signaalwaarden

De financiële positie van de gemeente Zwolle is gezond, ratio’s liggen positief ten opzichte van de signaalwaarde van de VNG en classificeren als goed.

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

2024

Begroot

Werkelijk

2025

Signaalwaarde

Structurele exploitatieruimte

Netto schuldquote 100%

Structurele exploitatieruimte (VNG signaalwaarde 0% (minimum))

2023

-5%

2,0%

60%

1,5% 40%

1,0%

20%

0,5% 0,0% 2022

Bestuurlijke samenvatting

2023

2024

Begroot

Werkelijk

2025

2022

Signaalwaarde

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

2023

2024

Begroot

Werkelijk

2025 Signaalwaarde

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

De financiële positie van de gemeente Zwolle Saldo baten en lasten | Begroting vs realisatie (x € 1 miljoen) Voorspellende waarde van uw begroting De begroting is voor uw gemeente een belangrijk sturingsinstrument. Het is een kaderstellend document waarmee de gemeenteraad financiële en beleidsmatige kaders vaststelt waarbinnen het college haar beleid en doelen kan realiseren. De jaarrekening 2025 sluit met een positief saldo van baten en lasten van € 20,5 miljoen. Na de mutaties in de reserves bedraagt het gerealiseerd resultaat € 6,2 miljoen. De gerealiseerde lasten blijven circa € 56,4 miljoen achter op de begrote lasten, daarentegen zijn de baten maar € 18,5 miljoen lager dan begroot (na wijziging).Op de voorgaande pagina’s hebben wij op enkele elementen onze analyse en visie op de ontwikkelingen ten opzichte van de (gewijzigde) begroting opgenomen. De investeringsambities van Zwolle zijn de afgelopen jaren fors toegenomen, terwijl de jaarlijkse realisatie niet evenredig is meegegroeid. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging van het ambitieniveau, mede gezien de druk op de markt en het absorptievermogen van de st En ook de druk op de capaciteit van de ambtelijke organisatie.

Mede door deze ontwikkelingen is Zwolle actief bezig met het voeren van portfoliomanagement, waarbij het werk dat in de portefeuille staat wordt afgezet tegen de beschikbare capaciteit, de strategische meerwaarde voor de stad, de uitvoerbaarheid en financiële haalbaarheid. Wij adviseren tevens in ogenschouw te nemen of sprake is van ‘planningsoptimisme’ binnen de organisatie en een prioriteringskader te ontwikkelen dat projecten beoordeelt op de genoemde aspecten.

30 (30) Begroting Realisatie Begroting Realisatie Begroting Realisatie 2023 2023 2024 2024 2025 2025 -22,1

Wij hebben begrepen dat er in 2025 een prioritering van de SIA heeft plaatsgevonden en middels de projectenlijst een voorlopige fasering is opgesteld. Tegelijkertijd constateren wij dat Zwolle nog stappen te zetten heeft in het verkrijgen van het overkoepelende inzicht in de haalbaarheid van de ambities. Hierdoor is er onvoldoende basis om een uitspraak te doen over de haalbaarheid van de investeringsdoelen van de komende jaren.

500

Stand per jaarrekening 2024

Stand per begroting 2025

Stand per jaarrekening 2025

Strategische investeringsagenda (SIA)*

€ 526 miljoen

€ 548 miljoen

€ 539 miljoen

€ 548 miljoen**

Investeringskredieten (excl. GREX)

€ 295 miljoen

€ 367 miljoen

€ 181 miljoen

€ 580 miljoen

Investeringskredieten GREX

€ 116 miljoen

€ 97 miljoen

€ 125 miljoen

€ 127 miljoen

Integraal huisvestingsplan (IHP)

€ 250 miljoen

€ 250 miljoen**

€ 571 miljoen

€ 1.187 miljoen

€ 1.262 miljoen

€ 1.095 miljoen

1.826 miljoen

Totaal

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

-18,4

20,5

700 600 Begroting Realisatie Begroting Realisatie Begroting Realisatie 2023 2023 2024 2024 2025 2025 804

748

824

839

820

Lasten | Begroting vs realisatie (excl. mutaties reserves) (x € 1 miljoen) 900 800 700 600 500 Begroting Realisatie Begroting Realisatie Begroting Realisatie 2023 2023 2024 2024 2025 2025

* Voor investeringen uit onderdeel A van de SIA zijn reeds raadsbesluiten aanwezig, hierdoor is sprake van een overlap tussen die investeringen en de investeringskredieten. ** De stand van de SIA per jaarrekening 2025 is nog niet bekend. Voor dit overzicht is de stand per jaarrekening 2024 gehanteerd. Hetzelfde geldt voor de IHP begroting 2025 *** Het geraamde investeringsbedrag voor de IHP is het totaal aan verwachte investeringen. Deze investeringen zijn geraamd op basis van de huidige visie maar hiervoor is nog geen kredietbesluit aanwezig.

25,3

900 800

Stand per begroting 2024

-12,2

Baten | Begroting vs realisatie (excl. mutaties reserves) (x € 1 miljoen)

In 2025 was de realisatie van investeringen € 119,6 miljoen, wat een stijging is ten opzichte van de realisatiekracht van 2024 (€ 97,5 miljoen). Uit onderstaande tabel blijkt in 2025 wederom een flinke toename van ambities voor de stad Zwolle, waarmee de uitdagingen blijven opstapelen. Voor de visies en kredieten vanuit de SIA wordt een bedrag van circa € 207 miljoen vanuit andere bronnen gedekt, zoals cofinanciering vanuit het Rijk. Dit resulteert in een netto opgave van € 1,8 miljard voor een periode van 10-15 jaar.

Visies

41,6

826

Bevindingen jaarrekening

707

843

Interne beheersing

813

857

800

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

De financiële positie van de gemeente Zwolle Het weerstandsvermogen is licht gedaald Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit en de benodigde weerstandscapaciteit op basis van de door de gemeente geschatte risico’s. De ratio weerstandsratio is gedaald naar 1,09 (2024: 1,21) maar kwalificeert nog wel als voldoende, rekening houdend met de landelijke ‘signaalwaarde’ van 1,0. Bij de PPN 2025-2028 is besloten het weerstandsratio op dat niveau te stellen. Beschikbare weerstandscapaciteit is toegenomen De door uw gemeente berekende beschikbare weerstandscapaciteit bedraagt € 65 miljoen (2024: € 62,5 miljoen). De beschikbare weerstandscapaciteit is hiermee toegenomen ten opzichte van voorgaand jaar. De inventarisatie van risico’s - die in de paragraaf ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’ van het jaarverslag is opgenomen - geeft een indicatie van de financiële omvang van de belangrijkste (specifieke) risico’s, inclusief een schatting van de kans dat het geïdentificeerde risico zich voordoet, om daarmee de benodigde weerstandscapaciteit te kunnen bepalen. Daarbij geeft het college een doorlopend inzicht in de grootste risico’s (qua financiële impact en kans) voor uw gemeente, en is vermeld welke risico’s zijn vervallen en/of nieuw zijn geïdentificeerd.

Ook is een inhoudelijke toelichting gegeven op nieuw gedefinieerde en gewijzigde risico’s in de top van de belangrijkste risico’s. Uw gemeente heeft op basis van deze risico-inventarisatie berekend wat de benodigde weerstandscapaciteit is. Het berekende bedrag voor specifieke risico’s bedraagt € 59,8 miljoen (2024: € 51,8 miljoen). Ten opzichte van 2024 is hiermee sprake van een toename van € 8,0 miljoen. In de feitelijke situatie is een stijging van de risico’s van de stad aanwezig ten opzichte van voorgaand jaar. Dit voornamelijk vanuit de projecten Noorderkwartier en De Nieuwe Veemarkt. Uw weerstandscapaciteit van € 65 miljoen is voldoende in relatie tot de berekende risico’s van € 59,8 miljoen. Dit heeft het college inhoudelijk nader toegelicht in de paragraaf ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’ van het jaarverslag.

Weerstandscapaciteit (x € 1 miljoen) 120 100 80 60 40 20 2022

2023

Benodigde weerstandscapaciteit

2024

2025

Beschikbare weerstandscapaciteit

Ratio weerstandscapaciteit 2,00 1,75 1,50 1,25 1,00 0,75 0,50 0,25 2022

2023

2024

2025

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Ratio weerstandscapaciteit

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Rechtmatigheidsverantwoording Het college is verplicht in de jaarrekening een rechtmatigheidsverantwoording op te nemen waarin zij zich verantwoordt over de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties (inclusief begrotingsrechtmatigheid). Een uitgebreidere toelichting op eventuele onrechtmatigheden en de vervolgacties om deze op te lossen/te voorkomen wordt opgenomen in de paragraaf bedrijfsvoering van het jaarverslag.

Normenkader

Voorwaardencriterium

Het college heeft het van toepassing zijnde normenkader in kaart gebracht. Het normenkader 2025 is door de gemeenteraad vastgesteld in haar vergadering op 15 december 2025. Wij hebben vastgesteld dat dit normenkader leidend is geweest voor het college om te komen tot de rechtmatigheidsverantwoording en de toelichtingen in de paragraaf bedrijfsvoering.

Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld aan de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen c.q. voorwaarden zijn afkomstig uit de relevante wet- en regelgeving zoals opgenomen in het normenkader, en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag, administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur.

Zwolle stelt jaarlijks een ‘Jaarplan 3de lijn’ op. Vanuit dit jaarplan voert de organisatie een risicoanalyse uit en specifieke werkzaamheden ten aanzien van de financiële rechtmatigheid. Over de uitkomsten van de controles wordt jaarlijks gerapporteerd en deze uitkomsten vormen de basis voor het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording van Zwolle. In 2025 zijn de interne controles op gestructureerde wijze uitgevoerd en vastgelegd.

In de financiële verordening zijn specifieke richtlijnen opgenomen over de wijze en diepgang van rapporteren over rechtmatigheid en de wijze waarop het college om dient te gaan met begrotingsafwijkingen.

Gemeenten stellen via de financiële verordening en/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving. Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het BBV geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves en voorzieningen. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen per definitie onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole. Ook voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierbij kan worden gedacht aan het niet naleven van voorwaarden met betrekking tot recht, hoogte, duur, termijnen, normbedragen, doelgroep en grondslag bij bijvoorbeeld bijstandsverlening, maatschappelijke ondersteuning, inkomensoverdrachten en het opleggen van belastingen dat tot gevolg heeft dat de bijhorende lasten of opbrengsten onjuist of onvolledig zijn. Het niet naleven van deze voorwaarden heeft direct invloed op het getrouwe beeld van deze posten in de jaarrekening.

Verantwoordings- en rapportagegrens Via de financiële verordening en het aanvullende raadsbesluit d.d. 15 december 2025 heeft de gemeenteraad de verantwoordings- en rapportagegrens vastgesteld. Deze verantwoordingsgrens hanteert het college bij het opmaken van de rechtmatigheidsverantwoording en de uiteindelijke conclusie daaromtrent. Fouten en onduidelijkheden die de verantwoordingsgrens niet overschrijden, zorgen voor een positieve uiting van het college waaruit blijkt dat de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. De rapporteringsgrens bepaalt de diepgang van de toelichting van het college in de paragraaf bedrijfsvoering. De verantwoordingsgrens bedraagt afgerond € 16 miljoen en de rapporteringsgrens bedraagt € 1,6 miljoen (10% van de verantwoordingsgrens). Uit de in de jaarrekening opgenomen rechtmatigheidsverantwoording van gemeente Zwolle blijken geen onrechtmatigheden welke de verantwoordingsgrens te boven gaan.

Begrotingscriterium Bij de rechtmatigheidsverantwoording vormt het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium. Financiële beheershandelingen, die ten grondslag liggen aan de baten, lasten en balansmutaties, dienen tot stand te zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en de hiermee samenhangende programma’s (begrotingscriterium). Uitgangspunt hiervoor is het niveau waarop de raad de budgetten in de begroting en bij investeringen geautoriseerd heeft. In de begroting zijn de bedragen voor de lasten en baten vermeld die door de raad zijn vastgesteld. Dit houdt in dat de financiële beheershandelingen dienen te passen binnen de begroting. De gemeenteraad en het college hebben afspraken gemaakt over in welke situatie overschrijdingen (baten en lasten) onrechtmatig maar acceptabel zijn. Lastenoverschrijdingen zijn en blijven onrechtmatig, maar zijn onder voorwaarden acceptabel, wat betekent dat het college deze niet hoeft toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering. In de financiële verordening 2026 (vastgesteld op 9 maart 2026) is aansluiting gevonden met de Kadernota.

Díe onderwerpen die niet onder het getrouwheidsoordeel van de accountant vallen, hebben we onderstaand nader toegelicht inclusief de wijze waarop het college deze in haar werkzaamheden heeft betrokken.

Het college heeft voorgaande op juiste wijze toegepast in de jaarstukken 2025. Begrotingsrechtmatigheid Wij hebben vastgesteld dat het college specifieke werkzaamheden heeft uitgevoerd ten aanzien van het begrotingscriterium, zijnde een controle op programmaoverschrijdingen en op kredietoverschrijdingen. Er zijn geen overschrijdingen die groter zijn dan de verantwoordingsgrens in 2025.

2606812474/RM

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Rechtmatigheidsverantwoording Aanbestedingen Uw gemeente voert in het kader van de controle op de naleving van de aanbestedingsregels jaarlijks een uitgebreide ‘spendanalyse’ uit. Tijdens de dossiercontroles, uitgevoerd door de ambtelijke organisatie, is over 2025 een aantal fouten geconstateerd. De aanbesteding van 15 contracten is niet rechtmatig verlopen doordat onterecht niet de EU-aanbestedingsrichtlijnen zijn gevolgd. Het gaat hierbij om zeven nieuwe contracten ten opzichte van 2024. Bij vier van deze zeven contracten betreft het inhuur van personeel, waarbij niet de juiste aanbestedingsmethode heeft plaatsgevonden. Voor de overige contracten is sprake van een overschrijding van de contractwaarde. De onrechtmatig aanbestede contracten hebben een gezamenlijke omvang van circa € 4,3 miljoen aan bestedingen in 2025. In overeenstemming met de Kadernota Rechtmatigheid heeft de gemeente ervoor gekozen om uitsluitend de daadwerkelijke bestedingen als onrechtmatig aan te merken, en niet de volledige contractwaarde. Deze keuze is mede ingegeven door het beperkte inzicht in de totale contractwaarden. Zie hiervoor ook onze opmerking in het hoofdstuk ‘Overige bevindingen’ met betrekking tot de niet uit de balans blijkende rechten en verplichtingen.

Naar aanleiding van de geconstateerde bevindingen in voorgaande jaren zijn maatregelen getroffen om de rechtmatigheid, voorspelbaarheid en controleerbaarheid van de inkoopprocessen structureel te verbeteren. Concreet betreft dit: versterking van het contractbeheer met extra capaciteit (0,6 fte), centrale ondersteuning en verduidelijking van verantwoordelijkheden bij het signaleren én afhandelen van onrechtmatigheden. Wij hebben begrepen dat leveranciersanalyses worden uitgevoerd om meer inzicht te verkrijgen in de planning en voorspelbaarheid van inkopen. Wij blijven deze ontwikkelingen volgen en rapporteren aan u over de door ons geïdentificeerde rechtmatigheidsrisico’s.

2606812474/RM

Inkopen en aanbestedingen, met name binnen de publieke sector, zijn inherent gevoelig voor risico’s op fraude en corruptie. Voor inkopen waarbij indicaties bestaan dat deze zijn overeengekomen in strijd met de van toepassing zijnde interne procedures en (Europese aanbestedings)richtlijnen, onderkennen wij het risico dat sprake is van zelfverrijking, onrechtmatige bevoordeling van derden, het overbetalen voor goederen of diensten, of betaling voor niet-geleverde prestaties. Dit risico vereist specifieke aandacht tijdens onze controle vanwege de potentiële impact op de getrouwheid van de financiële overzichten.

Op basis van onze werkzaamheden hebben wij geen indicaties voor een afwijking van materieel belang in de financiële overzichten als gevolg van fraude of corruptie met betrekking tot inkopen en aanbestedingen. Deze overtredingen van de EU-aanbestedingsrichtlijnen zijn niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording gezien deze kleiner zijn dan de verantwoordingsgrens. Op basis van onze eigen (gegevensgerichte) controlewerkzaamheden hebben wij geen andere afwijkingen geconstateerd. Misbruik en oneigenlijk gebruik Het criterium Misbruik & Oneigenlijk gebruik (M&O) vormt een belangrijk onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording van de gemeente. Dit criterium richt zich op het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- en regelgeving. De gemeente Zwolle heeft verschillende verordeningen waarin diverse aspecten vanuit M&O zijn opgenomen. Voor het boekjaar 2025 zijn geen onrechtmatigheden geïdentificeerd met betrekking tot het M&O-criterium.

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

2606812474/RM

Accountantsverslag 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Voorraad onderhanden werk (grondexploitatie) De voorraad onderhanden werk

Nota grondbeleid

Tussentijdse winstneming

De voorraad onderhanden werk, waaronder de bouwgronden in exploitatie (grondexploitatie), betreft de balanspost met de belangrijkste schattingen. Deze balanspost is door de schattingen die een rol spelen bij het ramen van de in 2026 en verder nog te realiseren opbrengsten ad € 176 miljoen en nog te maken kosten ad € 133 miljoen relevant voor onze accountantscontrole. De nog te realiseren opbrengsten en kosten vormen samen met de boekwaarde de basis voor de waardering in de jaarrekening, oftewel het verwachte resultaat bij afsluiting van de projecten. Dit leidt tot een voorziening indien het college verwacht dat het project verlieslatend is en tot (tussentijdse) winstneming bij een verwachte winst. Voor de waardering van grondexploitaties dient de gemeente per individueel project te bepalen of de gemeente de boekwaarde plus de in de toekomst nog te realiseren opbrengsten en kosten, naar beste schatting, terugverdient.

Met de, in 2025 vastgestelde, Nota Grondbeleid heeft uw gemeente een structuur neergezet die het fundament vormt voor de verdere doorontwikkeling van kaders, verantwoordelijkheden en werkwijzen. De invulling hiervan moet nog plaatsvinden.

In lijn met de notitie ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ van de commissie BBV moeten gemeenten voor tussentijdse winstneming de ‘Percentage Of Completion-methode’ (POC-methode) toepassen. Voor het toepassen van de POC-methode is het van belang dat uw gemeente het resultaat betrouwbaar kan schatten. Ook moet sprake zijn van verkochte grond en gerealiseerde kosten. Per saldo is in 2025 € 12,3 miljoen aan tussentijdse winst genomen. De grootste winstuitname heeft plaatsgevonden bij Hessenpoort (€ 5,2 miljoen) en Oude Mars (€ 3,4 miljoen).

Gemeente Zwolle schat ultimo 2025 in dat de totale omvang van de niet terug te verdienen kosten op een viertal grondexploitatieprojecten € 13,4 miljoen bedraagt (2024: € 17,6 miljoen). Hiervoor is een voorziening getroffen. Deze voorziening is in mindering gebracht op de bouwgronden in exploitatie en opgenomen onder de passiva voor zover de voorziening leidt tot een negatieve boekwaarde van die grondexploitatie. Dit is in overeenstemming met het Besluit Begroting en Verantwoording.

In de Nota van Uitgangspunten bij de MPV 2023 het begrip fundamentele wijzigingen uitgewerkt. Hierbij is opgenomen dat de raad geïnformeerd wordt over fundamentele wijzigingen: negatieve afwijkingen groter dan € 250.000 en/of 10% van het projectresultaat. Vanwege diverse ontwikkelingen sinds 2023, waaronder meerdere grondexploitaties in de start van de ontwikkelingsfase, onderliggende gebiedsvisies waarbij de invulling van de plannen nog niet volledig zijn ingetekend en ook de (financiële) omvang van de huidige grondexploitatieprojecten, hebben wij het college geadviseerd de afspraken over fundamentele wijzigingen te evalueren. Een duidelijke mandaatstelling tussen raad en college is relevant om (tijdig) invulling te geven aan de kaderstellende rol van de raad, met name ten aanzien van de ontwikkelingen zoals hiervoor beschreven. Hierbij dient ook gedacht te worden aan mogelijke planmatige keuzes wanneer projecten juist een meer positief beeld laten zien dan initieel voorgelegd aan de ra

Analyse grondexploitaties In de hiernaast opgenomen grafiek hebben wij de ontwikkeling van de boekwaarde en de voorziening voor verlieslatende projecten in de afgelopen jaren grafisch weergegeven. De boekwaarde van de bouwgronden in exploitatie is in 2025 gedaald met € 4,4 miljoen. De omvang van de totale voorziening is gedaald met € 4,1 miljoen. De belangrijkste ontwikkelingen in 2025 betreffen: -

Gerealiseerde verkopen van € 37,5 miljoen, met name in Hessenpoort (€ 10,6 miljoen) en De Tippe (€ 13,1 miljoen)

Gerealiseerde investeringen ad € 20,8 miljoen, met name in De Tippe (€ 7,6 miljoen) en Hessenpoort 3 (€ 3,4 miljoen) Tussentijdse winstname ad € 12,3 miljoen.

Daling voorziening Beers Stork (+ € 5 miljoen) door hogere verwachte opbrengstwaarde. 2606812474/RM

60 40 20 (20)

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

2023 Boekwaarde

Bestuurlijke samenvatting

Als onderdeel van onze controle van de waardering van de bouwgronden in exploitatie hebben wij een risicoanalyse uitgevoerd ter bepaling van het risicoprofiel van de individuele grondexploitaties en de hierdoor bestaande kans op een materiële fout in de waardering ervan. Hierbij betrekken wij de huidige boekwaarde, het geprognosticeerde resultaat, en de aard en omvang van de nog te realiseren baten en lasten (liggen hier bijvoorbeeld al contracten of overeenkomsten aan ten grondslag of niet). Tevens nemen wij de vijf P’s die de basis vormen voor de actualisatie van de grondexploitaties (Planning, Programmering, Prijs, Plankosten en Parameters) hierbij in ogenschouw. Hierbij beoordelen wij of veronderstellingen redelijk lijken, aansluiten op marktontwikkelingen en ervaringscijfers van de gemeente en tenslotte stellen wij vast dat veronderstellingen aansluiten op de (vastgestelde) plannen (besluiten) van de ra Naast de hiervoor genoemde elementen spelen bij de risicoclassificatie van de individuele projecten ook de aard van het project, de programmering en de doorlooptijd een belangrijke rol. Zo zorgt binnenstedelijke herstructurering (zoals het project Noordereiland) normaliter voor een grotere complexiteit, doordat de bestaande ruimte herontwikkeld wordt en dit type projecten (financieel gezien) gevoeliger zijn voor risico’s dan volledig nieuw uit te leggen locaties.

Tevens zorgt een langere doorlooptijd van projecten voor een hoger risicoprofiel: de schatting van kosten en opbrengsten is subjectiever naarmate de looptijd toeneemt, zoals bij de grondexploitatie Nieuwe Veemarkt met een resterende looptijd van zeven jaar.

Totale boekwaarde bouwgronden in exploitatie (x € 1 miljoen)

2022

Belangrijkste bevindingen inzake waardering grondexploitaties

2024 2025 Voorziening

Bevindingen jaarrekening

Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Voorraad onderhanden werk (grondexploitatie) Op grond van onze risicoanalyse hebben wij de grondexploitaties Noordereiland, Nieuwe Veemarkt en Stadshagen De Tippe geselecteerd als belangrijkste grondexploitaties voor onze controle. Onderstaand hebben wij de nog te realiseren opbrengsten en lasten grafisch weergegeven.

Overzicht nog te realiseren opbrengsten en lasten per ultimo 2025 (x € 1 miljoen)

60 40 20 Nieuwe de Tippe Noordereiland Overig Veemarkt Nog te realiseren opbrengsten Nog te realiseren lasten Bij de controle van de geselecteerde grondexploitaties hebben wij een aantal aandachtspunten geconstateerd ten aanzien van de onderbouwing van de uitgangspunten, de aannemelijkheid van planningen en de aansluiting tussen ramingen en onderliggende documentatie. Deze bevindingen hebben geleid tot aanvullende controlewerkzaamheden en nadere afstemming met de organisatie. Wij hebben het controleproces en onze bevindingen en aanbevelingen uitgebreid met de ambtelijke organisatie, de algemeen directeur en het college besproken. Wij hebben geadviseerd de ontwikkeling van/in de projecten stringent te volgen en het proces rondom de waardering en onderbouwing van de grondexploitatie te versterken. Hierna hebben wij onze belangrijkste bevindingen nader toegelicht. Grondexploitatieproject Noordereiland Op 26 mei 2025 heeft de gemeenteraad de grondexploitatie Noordereiland vastgesteld. Daarmee is dit project voor het eerst als grondexploitatie opgenomen in de jaarrekening 2025. Gezien de aard van deze nieuwe binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en de omvang van de nog te maken kosten ad € 20 miljoen en nog te realiseren opbrengsten ad € 27 miljoen, hebben wij, samen met onze vastgoedspecialisten, de juiste waardering van dit complex in detail gecontroleerd.

2606812474/RM

Hierbij hebben wij ons gericht op de programmering en fasering, de onderbouwing van de ingerekende verkoopprijzen en de civieltechnische- en plankosten en de gehanteerde parameters (zoals kosten- en opbrengstenstijgingen en disconteringsvoet).

De uitgangspunten die in de grondexploitaties en dus in de jaarrekening 2025 zijn verwerkt, zijn door ons getoetst en als aannemelijk aangemerkt

Bij de controle van Noordereiland hebben wij geconstateerd dat de ingerekende plankosten niet volledig én toereikend onderbouwd konden worden en de huidige planning - start gronduitgiften in 2027 - onzeker lijkt. Dit laatste, vanwege de nog uit te voeren sloop- en saneringswerkzaamheden van de parkeergarage en het ontbreken van een vastgesteld omgevingsplan. Tevens hebben wij geconstateerd dat de nog te realiseren civieltechnische kosten relatief hoog zijn in vergelijking met de omvang van het plangebied. Deze kosten heeft de organisatie voldoende kunnen onderbouwen met externe) ramingen en leiden niet tot een mogelijke onzekerheid in de bepaling van het verwachte eindresultaat.

•

Beschikt over actuele ramingen van de nog te realiseren baten en lasten.

•

Beschikt over een deugdelijke onderbouwing van de gehanteerde uitgangspunten in de grondexploitaties.

•

Externe deskundigheid heeft ingeschakeld ter onderbouwing van de geraamde grondprijzen, grondopbrengsten.

•

Een niet onaannemelijke inschatting heeft gemaakt van de nog te maken plan- en civiele kosten.

Het mogelijk niet halen van de planning heeft ook effect op de realisatie van de WBI-subsidie die voor dit project is toegewezen. Wij hebben begrepen dat uw organisatie reeds in overleg is met het ministerie over uitstel van de startdatum zodat de subsidieopbrengsten behouden kunnen worden. Overige observaties Naast bovenstaande hebben wij geconstateerd dat binnen het project De Tippe ingerekende kosten voor het fietsviaduct € 0,9 miljoen te hoog zijn (hierbij is geen rekening gehouden met de reeds afgesloten aanbesteding). Tenslotte zien wij dat enkele parameters afwijken van onze verwachting op basis van marktconforme ontwikkelingen, zoals een lagere opbrengstenstijging voor woningbouw in 2026 en een hogere kostenstijging vanaf 2029 en verder. De financiële impact op de balanswaarde per ultimo 2025 hiervan is niet materieel. Adaptieve Ontwikkelstrategie (AOS) mobiliteitshubs Voorgaand jaar hebben wij gerapporteerd over de Adaptieve Ontwikkelstrategie (AOS) mobiliteitshubs en de mogelijke negatieve effecten daarvan op de waardering van de grondexploitaties. De bijdrageregeling parkeren is nog in ontwikkeling en is ook dit jaar niet verwerkt in de residuele grondwaardeberekeningen. In afwachting van definitieve besluitvorming door de raad is in 2025 voor Nieuwe Veemarkt een bestemmingsreserve gevormd, ter dekking van de effecten van de regeling.

Voor Noordereiland is, gezien de onzekerheden rondom de parkeergarage, nog geen reserve gevormd.

Kernboodschappen jaarrekeningcontrole

Bestuurlijke samenvatting

Bevindingen jaarrekening

Wij hebben op grond van de door ons verrichte werkzaamheden inzake de waardering van de grondexploitaties vastgesteld dat uw gemeente:

Wij constateren dat de gemeente een conservatieve systematiek hanteert bij het opnemen van nog te maken kosten en nog te realiseren opbrengsten in de grondexploitatieprojecten en bij de gehanteerde parameters. Hierdoor zijn aanvullende analyses opgesteld om de financiële impact te bepalen. Tevens heeft dit tot extra overleg en controlewerkzaamheden geleid. Per saldo leiden de geconstateerde bevindingen en onzekerheden tot een mogelijk te lage eindwaarde in de toelichting van circa € 3,5 miljoen en leiden daarmee niet tot een materiële fout in de jaarrekening 2025. Wij hebben het college gevraagd voor toekomstige waarderingen van de grondexploitatieprojecten een juiste balans te hanteren tussen de gewenste voorzichtigheid en het realistisch inrekenen van de nog te maken kosten en opbrengsten en de gehanteerde parameters/uitgangspunten. Wij hebben begrepen dat de ontwikkeling van een normeringssystematiek voor de uitgangspunten en bandbreedten is opgestart. Eindconclusie

De uitgangspunten die in de grondexploitaties en dus in de jaarrekening 2025 zijn verwerkt, zijn door ons getoetst en op totaalniveau in materiële zin als aannemelijk aangemerkt. De genoemde observaties leiden afzonderlijk én gezamenlijk niet tot een materiële afwijking in de waardering per ultimo 2025. Verder merken wij volledigheidshalve op dat wij, voor de waardering van de grondexploitatie per 31 december 2025, de per die datum vastgestelde projectkaders en genomen (raads)besluiten betrokken hebben bij onze controle. Er is geen rekening gehouden met effecten van eventuele toekomstige, nog vast te stellen, ambities van uw gemeente. Interne beheersing

Accountantsverslag Bijlagen 2025

Digitally signed by Vanessa Jongbloed on 22 Jun 2026

Sociaal Domein en Warmtebedrijf Sociaal Domein - WMO en Jeugdzorg

Koers Sociaal domein

Warmtebedrijf

De totale lasten 2025 voor het Sociaal Domein ad € 216,4 miljoen laten een daling zijn van € 4 miljoen ten opzichte van 2024 (€ 220,4 miljoen). Deze daling wordt verklaard doordat in 2024 een éénmalig aanvullende last voor het onderdeel WMO Beschermd Wonen (BW) is verwerkt van € 14,5 miljoen. De aanvullende last in 2024 zag toe op het aanpassen van de verantwoordingssystematiek waarbij een verplichting is opgenomen ten aanzien van de te verdelen gelden in plaats van het vormen van een bestemmingsreserve. Rekening houdend met deze éénmalige last in 2024, zijn de lasten over 2025 met € 10,5 miljoen gestegen.

Naar verwachting zal de druk op de zorg de komende jaren toenemen vanwege stijgende kosten van zorg, personeelstekorten en toenemende vergrijzing. De gemeente Zwolle heeft in de afgelopen jaren daarom volop ingezet op de transformatie in het sociaal domein en de Koers Sociaal Domein. Hierbij worden preventieve maatregelen geboden, aangezien een fundamentele transformatie noodzakelijk wordt geacht om de problematiek te beheersen en te verminderen.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Zwolle&id=9f55a77e-8f3e-45f5-8aeb-741efeab80cc