2. Het Vergunningen, Toezicht en Handhaving beleidsplan Wabo thuistaken 2021-2022.

102

Perspectief Fysieke Leefomgeving Stadskantoor Lübeckplein 2 Postbus 10007 8000 GA Zwolle Telefoon 14038 postbus@zwolle.nl www.zwolle.nl

Vergunningen, Toezicht en Handhaving Beleidsplan Wabo thuistaken 2021 - 2022

102

Inhoud Voorwoord

4

1 1.1 1.2 1.3

Inleiding Waarom een VTH-beleidsplan? Afbakening Leeswijzer

5 5 7 8

2 2.1 2.2 2.3

Wat maakt Zwolle, Zwolle? Zwollenaren Kenschets van Zwolle Ontwikkelingen

9 9 9 10

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Hier gaat Zwolle voor Missie en visie Coalitieakkoord Perspectiefnota 2020 - 2023 Begroting: programma’s, ambities en doelen

15 15 17 17 17

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Risicogestuurd VTH Keuzethema’s Veiligheid en leefbaarheid Behoud historische waarden en erfgoed Duurzaamheid Voorkomen en tegengaan van ondermijnende criminaliteit

18 18 18 19 19 19

5 5.1 5.2 5.3 5.4

Organisatie en uitvoering Organisatie en uitvoering van de VTH-taken Wabo Kwaliteitszorg en kwaliteitsborging Voorwaarden Partners bij de uitvoering van de VTH-taken

20 20 21 22 23

Strategisch beleidskader:

24

1

Inleiding

25

2 2.1 2.2

Risico- en probleemanalyse Vergunningen Toezicht en handhaving bouw

28 28 34

2

102

3 3.1 3.2 3.3

Prioriteiten, doelen en KPI’s Beleidsevaluatie Prioriteiten en daaruit voortvloeiende risico’s Doelen en KPI’s

42 42 42 50

Operationeel beleidskader:

64

1

Inleiding

65

2 2.1 2.2

Preventiestrategie Informeren Heldere, gedragen regelgeving die naleefgedrag stimuleert

67 67 68

3 3.1 3.2

Vergunningenstrategie Toetsstrategie Toetsprotocol activiteit bouwen

69 70 77

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Naleefstrategie Beginselplicht tot handhaven versus het stellen van prioriteiten Toezichtstrategie Gedoogstrategie Sanctiestrategie

83 83 83 90 91

3

102

Voorwoord Zwolle groeit. Het aantal inwoners blijft toenemen, er wordt veel gebouwd en (her-) ontwikkeld en tegelijkertijd investeren we in de kwaliteit van de stad. Zwolle ontwikkelt zich tot een sterke, welvarende, economische regio. We hebben de mouwen nog steeds opgestroopt. Samen vernieuwen, verbeteren en completeren we onze stad verder, maken we onze stad toekomstbestendig en zorgen we ook dat onze stad als een warme jas blijft aanvoelen: veiligheid en leefbaarheid blijven voorop staan in ons handelen.

Groei = impact op vergunningen, toezicht en handhavingsstelsel De ontwikkelingen in Zwolle hebben direct weerslag op het vergunningen, toezicht en handhavingsstelsel (VTH) van onze organisatie. Het stelsel past zich continue aan de veranderende maatschappelijke vragen en uitdagingen, politieke standpunten en idealen, ruimtelijke uitdagingen en nieuwe wet- en regelgeving aan. In al ons handelen staat het denken in mogelijkheden en in kansen centraal: dat is diep doordrongen in onze organisatie. Dat betekent dat wij als het gaat om het verlenen van omgevingsvergunningen, altijd zo effectief mogelijk werken en actief meedenken met de initiatiefnemer (liefst al voorafgaand aan de aanvraag). Het vergunningverleningsproces moet vooral helpend zijn en niet frustrerend. Tegelijkertijd staan wij voor de zorgvuldige afhandeling van de aanvragen en meldingen, binnen de daartoe gestelde kaders én met inachtneming van onze ambities en maatschappelijke opgaven (denk aan klimaatadaptatie en de stikstofproblematiek). We willen ook een veilige stad. Dat maakt dat we toezicht houden op de uitvoering van de vergunningen – ook constructief -, het brandveilig gebruik van gebouwen controleren en op verzoek of ambtshalve optreden als de veiligheid en leefbaarheid in het geding is door het illegaal gebruik van gronden en panden of als er in strijd met de technische bouwregelgeving wordt gehandeld.

Groei = scherpe keuzes maken Juist nu de stad een schaalsprong maakt is het van belang om extra in te zetten op vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dat is niet alleen zo vanwege de toegenomen bouwactiviteiten in relatie tot onze ambities en maatschappelijke opgaven maar ook omdat we door de schaalsprong meer te maken krijgen met grootstedelijke problematiek. Zo is de inzet van toezichthouders bouw in steeds grotere mate nodig bij de aanpak van ondermijning en woonoverlast. De uitvoering van onze taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving is verweven in vrijwel al ons handelen. Gelet daarop en de gevolgen van de schaalsprong, moeten we echter ook prioriteren en scherpe keuzes maken ten aanzien van de uitvoering van onze VTH-taken. Omdat wij het belangrijk vinden dat wij transparant zijn over onze keuzes en de risico’s van die keuzes, leggen wij deze vast in dit beleidsplan. Dit beleidsplan wordt iedere vier jaar geëvalueerd en geactualiseerd 1. Daarnaast leggen wij ieder jaar nadere accenten (onder andere naar aanleiding van de actualiteiten) en stellen wij nadere prioriteiten in het VTH programma. Dit doen wij mede op basis van het jaarlijks vast te stellen VTH jaarverslag, waarin wij terugblikken op de resultaten van de uitvoering van de VTH-taken.

1 Gekoppeld aan de coalitieperiode.

4

102

1

Inleiding

1.1

Waarom een VTH-beleidsplan?

1.1.1

Sluitende beleid – en uitvoeringscyclus Het opstellen van een beleidsplan voor de uitvoering van de taken op het vlak van vergunningverlening, toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving (de zogenaamde Wabo-taken) is een wettelijke verplichting. Het is een proceseis, die onderdeel uitmaakt van de VTH beleid- en uitvoeringscyclus (ook wel de ‘BIG-8 cyclus’ genoemd).

Figuur 1: 'Big 8- cyclus'

Strategisch beleidskader

Operationeel beleidskader

Dit VTH-beleidsplan Wabo thuistaken omvat zowel een ‘strategisch’ beleidskader als een ‘operationeel’ beleidskader. De beleidsevaluatie, jaarverslagen, probleem- en risicoanalyses maar ook het coalitieakkoord 2018-2022, de begroting en de perspectiefnota 2020-2023 vormen de basis voor het strategisch beleidskader: onze prioriteiten en doelen. Om deze doelen ook daadwerkelijk te kunnen halen, moet ons ambitieniveau in lijn zijn met de beschikbare capaciteit. In het operationele beleidskader hebben we daarom vastgelegd hoe we onze taken uitvoeren om onze doelen te halen (in de vorm van een preventiestrategie, vergunningenstrategie, naleefstrategie en toepassing kwaliteitscriteria). Het operationele beleidskader vormt daarmee een belangrijke basis voor de monitoring van de uitvoering van onze taken en daarmee ook voor de periodieke sturing en jaarlijkse verantwoording en programmering (VTH jaarverslag- en uitvoeringsprogramma). Het VTH jaarverslag- en uitvoeringsprogramma vormt de schakel tussen de strategischeen operationele beleidscyclus. Dat wil zeggen dat wij ieder jaar terugblikken op hoe wij onze taken hebben uitgevoerd. Vervolgens beoordelen wij of dat aanleiding geeft om de gestelde doelen bij te stellen en / of accenten te verschuiven (herprioriteren) en/of capaciteit anders in te zetten dan wel de beschikbare capaciteit te vergroten.

Dit doen wij bewust en risicogestuurd. Mede op basis van de resultaten van het jaarverslag, stellen wij een programma vast voor het daaropvolgende VTH-jaar: waar zetten we op in om de gestelde doelen te halen. Een belangrijk onderdeel van het programma is ook hoe we

5

102

inzetten op taken die we ten tijde van het vaststellen van dit beleid niet konden voorzien (zoals projectmatige toezicht en handhaving, het uitvoeren van onderzoeken op verzoek van de minister2 of het implementeren van nieuwe wet- en regelgeving). Het uitvoeren van deze taken vraagt veel extra inzet en heeft dan ook een grote weerslag op de praktijk. Overigens is ook het programmeren voor ‘slechts’ één kalenderjaar een uitdaging: het werkveld is dusdanig dynamisch dat wij nooit volledig kunnen inschatten wat er in het voorliggende VTH-jaar op ons af komt. Dit maakt dat we ons gedurende het jaar steeds de vraag moeten stellen of we nog op koers liggen en wat de actualiteit voor de uitvoering van onze taken en daarin gemaakte keuzes betekent: (direct) bijsturen of niet.

1.1.2

Schakel tussen coalitieakkoord, perspectiefnota’s en begroting - en het jaarverslag en programma Een van de proceseisen uit de kwaliteitscriteria is dat wij op basis van een probleem- en risicoanalyse prioriteiten en doelen moeten vaststellen. Bij de vaststelling van de prioriteiten en doelen hebben wij de resultaten van de probleem- en risicoanalyse ook geanalyseerd in het licht van ons coalitieakkoord en de daaruit voorvloeiende perspectiefnota’s en begroting. Deze stukken vormen ons handelingskader bij de te maken keuzes. De perspectiefnota’s en de begroting zijn een belangrijk financieel kader waar wij voor wat betreft ons ambitieniveau rekening mee moeten houden bij de prioritering en het stellen van nadere doelen voor het taakveld VTH Wabo. Uit het voorgaande blijkt dat dit VTH-beleidsplan een directe schakel is tussen het coalitieakkoord, begroting en perspectiefnota’s enerzijds en het jaarverslag en programma anderzijds. Immers, met het jaarverslag en programma wordt inzichtelijk in hoeverre de in het coalitieprogramma en in de begroting gestelde doelen gerealiseerd worden. De directe koppeling tussen dit VTH-beleidsplan en het coalitieakkoord en daaruit voortvloeiende stukken, maakt ook dat wij steeds aan het begin van een nieuwe coalitieperiode de probleem- en risicoanalyse actualiseren en een VTH beleidsevaluatie uitvoeren (proceseis is eens in de vier jaar).

1.1.3

VTH-beleidsplan, waarom nu? De ‘BIG-8 cyclus’ moet sluitend zijn. Dat betekent dat het VTH-beleidsplan en het jaarverslag en programma naadloos op elkaar moeten aansluiten. Wij willen, in het kader van transparant bestuur maar ook ten behoeve van het optimaliseren van onze VTH beleid- en uitvoeringscyclus, voor een ieder inzichtelijk maken hoe wij die cyclus sluitend maken en welke keuzes daarin gemaakt worden: wat doen we wel en wat doen we niet. Welke risico’s brengt dat met zich mee? En hoe gaan we daar mee om? De eerste belangrijke stap hiertoe hebben wij gezet met het VTH-programma voor 2020. De opzet van dat programma hebben wij gewijzigd waardoor per ‘product’ (taakveld) kortgezegd inzichtelijk is geworden welke doelen wij nastreven bij de uitvoering van onze taken en welke middelen wij daarvoor inzetten. Door deze stap ten aanzien van het programma 2020 te zetten, hebben we het jaarverslag 2020 en het programma 2021 kunnen samenvoegen tot één document. Om de cyclus dan ook zichtbaar sluitend te kunnen maken, is een VTH-beleidsplan van belang. 2

Denk daarbij aan het onderzoek dat wij hebben uitgevoerd naar de brandveiligheid van gevels en het onderzoek naar de toepassing van RVS in zwembaden. 6

102

1.2

Afbakening

1.2.1

Alleen Wabo thuistaken Dit VTH-beleidsplan ziet op de uitvoering van onze taken op het vlak van vergunningverlening, toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving. Onder VTHtaken verstaan wij in dit VTH-beleidsplan alleen Wabo thuistaken (zoals bouw, ruimtelijke ordening, reclame en kap). Voor milieu, ook onderdeel van de Wabo-taken, is eind 2018 het uniform beleid voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving 2019-2021 vastgesteld. Deze taken worden namens ons door de Omgevingsdienst IJsselland uitgevoerd en vallen buiten de scope van dit beleidsplan. De niet Wabo-taken (zoals openbare ruimte, openbare orde, en Bijzondere wetten) laten wij - voor nu - in dit VTH-beleid buiten beschouwing. Wij zijn wettelijk ook niet verplicht om de keuzes ten aanzien van de niet Wabo-taken in dit VTH-beleidsplan vast te leggen. Bij de volgende herziening van het VTH-beleidsplan nemen wij deze keus in heroverweging. Het één en ander laat overigens onverlet dat wij, net als voorgaande jaren, ook de komende jaren alle niet Wabo-taken bij de programmering betrekken omdat deze ook de fysieke leefomgeving raken.

1.2.2

Risicotools, Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Onze insteek was om dit VTH-beleidsplan Omgevingswet en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) ‘proof’ te maken. Daarvoor hebben wij een actuele risicoanalyse nodig. In regionaal verband is opdracht verstrekt voor het aanschaffen van een ‘risicotool’3. Het opstellen van de regionale risicotool heeft echter de nodige vertraging opgelopen en de tool zal op zijn vroegst in de loop van 2021 beschikbaar komen. Daar staat tegenover dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb inmiddels is uitgesteld tot 1 januari 2022. Voor het onderdeel brandveilig gebruik hebben wij de nieuwe regionale risicotool niet willen afwachten. Wij hebben daarom een externe partij ingeschakeld voor de actualisering van het brandrisicoprofiel 4. Het profiel is in februari 2021 opgeleverd. Dit beleidsplan is daarmee voor wat betreft het onderdeel brandveilig gebruik gestoeld op een actueel risicoprofiel5. Voor wat betreft de overige Wabo thuistaken wachten wij de oplevering van de nieuwe regionale risicotool af maar we hebben nu wel zelf de eerste stappen gezet in het actualiseren van de bestaande risicoanalyse. Dit betekent evenwel dat dit VTH-beleidsplan niet geheel Omgevingswet en Wkb proof is maar daar waar mogelijk anticiperen wij daar wel op.

De belangrijkste afweging voor deze keus is dat wij inmiddels aan het eind van onze coalitieperiode zitten en daarom binnen afzienbare termijn komen tot herziening van dit VTH-beleidsplan. Wij gaan ervan uit dat wij het VTHbeleidsplan tegen die tijd kunnen stoelen op de regionale risicotool en dat wij de Omgevingswet en de Wkb op dat moment zoveel als mogelijk hebben geïmplementeerd zodat wij de juiste keuzes kunnen maken in het VTH-beleid.

3 Met behulp van de risicotool kunnen we onze risicoanalyse, die de basis vormt van het VTH-beleidsplan,

actualiseren. 4 Om zoveel mogelijk aansluiting te krijgen bij de nieuwe regionale risicotool is de Veiligheidsregio ook betrokken bij deze actualisatie. 5 Omwille van het feit dat het onderdeel brandveilig gebruik is gebaseerd op een actuele risicoanalyse, maken wij op dat onderdeel in dit beleidsplan uitdrukkelijker onderscheid. 7

102

1.3

Leeswijzer Ten behoeve van de leesbaarheid, hebben wij in dit VTH-beleidsplan gekozen voor een ‘drieluik’. In de eerste zes hoofdstukken, het ‘algemene deel’, zetten wij het kader waarbinnen wij onze taken uitvoeren - en op basis waarvan wij keuzes maken -, uiteen: ➔ de ontwikkelingen in- en rondom Zwolle die van invloed zijn op onze taken; ➔ onze missie en visie; ➔ de strekking van het coalitieakkoord, perspectiefnota 2020-2023 en de begroting; ➔ ons afwegingskader ten behoeve van risicogestuurd keuzes maken; ➔ hoe wij de uitvoering van onze taken organiseren en de kwaliteit daarvan borgen. Vervolgens hebben wij in het tweede deel van dit beleidsplan, het strategisch beleidskader, de probleem- en risicoanalyse opgenomen, de beleidsevaluatie en de daaruit voortvloeiende prioriteiten, doelen en kritische prestatie indicatoren (KPI’s). In het derde deel van dit beleidsplan, het operationele beleidskader, hebben wij onze preventiestrategie, vergunningenstrategie, naleefstrategie en toepassing kwaliteitscriteria vastgelegd. Het strategische – en operationele beleidskader vormen daarmee de kern van dit VTH-beleidsplan.

8

102

2

Wat maakt Zwolle, Zwolle?

2.1

Zwollenaren Zwollenaren hebben een open en ondernemende houding, zijn creatief, hebben onderling veel vertrouwen en zijn tolerant. Zwollenaren zijn altijd op zoek naar nieuwe samenwerkingen: zo helpen we elkaar vooruit! We zijn er van overtuigd dat de instelling die wij van oudsher hebben, namelijk elkaar iets gunnen - naast onze gunstige geografische ligging -, een belangrijke voorwaarde is voor onze sterke en bloeiende economie. Dat wij elkaar niet helpen met het oogmerk om er zelf (economisch) beter van te worden, blijkt uit het feit dat veel Zwollenaren – zeker ten opzichte van de rest van Nederland – vrijwillig een steentje bijdragen aan de maatschappij. Dit maakt Zwolle uniek: hoe goed het ook gaat met onze economie, Zwollenaren verliezen nooit uit het oog dat echte rijkdom te vinden is in medemenselijkheid en dat dat altijd hoog in het vaandel moet blijven staan. Deze houding van de Zwollenaren zien wij ook terug bij de uitvoering van onze VTH-taken: zo ontvangen wij verhoudingsgewijs relatief weinig handhavingsverzoeken. Dit is een goede graadmeter als het gaat om de onderlinge verhoudingen in de wijken (handhavingsverzoeken vloeien vaak voort uit burenruzies).

2.2

Kenschets van Zwolle Hiervoor noemden we het al even kort: onze gunstige geografische ligging. We profiteren namelijk – als hoofdstad van de provincie Overijssel - al eeuwenlang van onze ligging op een kruispunt van vaarwegen en landwegen en als poort naar het noordoosten. Dit is, naast de mentaliteit van onze inwoners, een belangrijke basis voor onze bloeiende economie. Ondernemers voelen zich dan ook thuis in Zwolle. Op de bedrijventerreinen hebben zich vele grote ((inter)nationale en familie) bedrijven gevestigd. Een belangrijke reden daarvoor is dat Zwolle via de A28 goed bereikbaar is. Zwolle is overigens ook met het openbaar vervoer goed bereikbaar aangezien Zwolle ‘de poort’ van en naar het noorden is: al het treinverkeer voert langs Zwolle. Zwolle is na Utrecht het tweede knooppunt qua aantal verbindingen van Nederland. Zwolle is dan ook met recht een kloppend hart van noord- en oost Nederland te noemen. Het is aantrekkelijk om in Zwolle te wonen en te werken en we zien dat de stad een steeds aantrekkelijker alternatief wordt voor de Randstad. Dat blijkt ook uit de cijfers: op 1 januari 2021 telde Zwolle 129.827 inwoners en dat aantal blijft snel groeien. De verwachting is dat Zwolle binnen afzienbare tijd doorgroeit naar een stad met 140.000 inwoners. Zwolle maakt dus een krachtige groei door. Zwolle is de 19e stad van Nederland en daarmee een G40 gemeente.

Naast onze unieke inwoners en gunstige geografische ligging, is Zwolle ook een erfgoedrijke, historische Hanzestad en tegelijkertijd een hippe, gastvrije, dynamische studentenstad die via het Zwolle-IJsselkanaal verbonden is met de IJssel. Zwolle ligt ook aan het Zwarte Water en de Overijsselse Vecht en ligt in de IJssel/Vecht-delta. We hebben sterke, zelfstandige stadsdelen en buurten met verschillende karakters en identiteiten. Twee derde van het grondgebied van de gemeente is zeer gevarieerd

9

102

buitengebied, inclusief de kernen Wijthmen en Windesheim. Zwolle ligt daarmee niet alleen in een gevarieerd landschappelijk gebied, maar is - met onder meer haar stadsparken en grachten rondom de binnenstad - een mooie groene stad waar veel ruimte is voor recreatie en ontspanning. In Zwolle worden dan ook veel evenementen en festivals georganiseerd, die duizenden bezoekers trekken. We zien ook dat onze sfeervolle binnenstad veel bezoekers trekt en daarmee ook een aanzuigende werking heeft op de horeca. Zwolle bruist!

2.3

Ontwikkelingen

2.3.1

Landelijk Omgevingswet De minister heeft laten weten dat de Omgevingswet (hierna: Ow) per 1 januari 2022 in werking zal treden en dat van uitstel geen afstel komt. Het belang van een goede en tijdige voorbereiding op de inwerkingtreding van de Ow blijft dus overeind en daar zetten wij de komende tijd dan ook vol op in. De Ow brengt namelijk een ingrijpende stelselwijziging met zich mee: ➔ 26 wetten op het gebied van de fysieke omgeving worden één wet: de Ow. ➔ het aantal algemene maatregelen van bestuur (AMvB) en ministeriële regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving wordt drastisch teruggebracht. ➔ in een Omgevingsvisie moet de gemeente integrale en strategische beleidskeuzes ten aanzien van de fysieke leefomgeving voor de lange termijn vastleggen. Voor de Zwolse omgevingsvisie is dat 2030, met een doorkijk op onderdelen naar 2050, bijvoorbeeld als het gaat om klimaatadaptatie. De Omgevingsvisie heeft betrekking op alle aspecten van de fysieke leefomgeving. ➔ de Omgevingsvisie is de basis voor het Omgevingsplan. In het Omgevingsplan komen alle gemeentelijke regels ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Daarmee vervangt het Omgevingsplan de bestemmingsplannen en bestaande (beheers)verordeningen (lokale regelgeving) die de fysieke leefomgeving aan gaan. ➔ de Ow geeft meer ruimte voor ideeën van initiatiefnemers en voor lokale afwegingen.

Participatie is daarin een sleutelwoord. Dat vraagt een doorontwikkeling van onze huidige manier van werken. ➔ informatie over de leefomgeving (wat mag en wat niet) is straks voor iedereen op één plek te vinden. Overheden leveren die informatie aan. Daarvoor sluiten ze de systemen aan op de landelijke voorziening: het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Een belangrijk verbeterdoel van de Ow is een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving. Daarnaast is het doel van de Ow dat de bestuurlijke afwegingsruimte wordt vergroot en de besluitvorming wordt versneld. Het laatstgenoemde wordt mogelijk gemaakt door het vergroten van inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het omgevingsrecht.

10

102

Gelet op het voorgaande heeft de Ow dus een grote impact op de organisatie van de gemeente en haar ketenpartners als het gaat om procedures, werkprocessen en digitale systemen in het brede fysieke domein. Daarmee heeft de Ow ook invloed op hoe wij als gemeente onze dienstverlening en de uitvoering van de VTH-taken organiseren. Tegelijkertijd is onze ambitie er op gericht de kansen die de Ow biedt voor zowel initiatiefnemers, belanghebbenden alsook de gemeente zoveel mogelijk te benutten. Door uitvoering te geven aan het Programma Omgevingswet, wordt de organisatie voorbereid op de Ow. Zo zijn bijvoorbeeld serviceformules opgesteld, is gestart met het intern verspreiden van kennis over de Ow, is onder andere met VTH-medewerkers in kaart gebracht welke acties nodig zijn om tot goed werkende VTH-processen te komen en werken wij aan de ontwikkeling van de competenties van de medewerkers van onze gemeente. Met een actieplan speciaal voor de VTH- taken bereiden we ons hierop in 2021 verder en concreter voor. Wet kwaliteitsborging voor het bouwen: de markt aan zet! Nu toetsen wij nog alle vergunningplichtige bouwplannen aan het Bouwbesluit 2012 voordat een vergunning wordt verleend en houden wij toezicht op de bouw – en treden daar waar nodig handhavend op.

Met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) beperkt de gemeentelijke toets zich tot de regels voor welstand, ruimtelijke aspecten en veiligheid van de omgeving. De vergunninghouder moet vervolgens een onafhankelijk bedrijf inhuren: een private kwaliteitsborger. Deze kwaliteitsborger ziet er op toe dat aan de technische voorschriften van het Bouwbesluit wordt voldaan. Het idee van de wetgever is dat daarmee de kwaliteit van de bouw beter wordt en de ‘faalkosten’ reduceren. Wij blijven echter wél het bevoegd gezag: als de kwaliteitsborger op de bouw een afwijking constateert wordt deze voorgelegd aan de gemeente. De gemeente moet dan eventueel handhavend optreden. Daarnaast blijft het ‘ruimtelijk’ toezicht bij de gemeente (dus omgevingsveiligheid tijdens de bouw, ruimtelijke aspecten en welstand). Ook blijven wij bevoegd gezag als het gaat om bestaande bouwwerken. Het nieuwe stelstel geldt niet direct voor alle bouwwerken: er is onderscheid gemaakt in drie ‘gevolgklassen’. Er wordt gestart met bouwwerken die binnen ‘gevolgklasse 1’ – eenvoudige bouwwerken - vallen. Hieronder vallen onder andere grondgebonden eengezinswoningen, woonboten en vakantiewoningen. Afhankelijk van de resultaten / ervaringen gaat de Wkb ook voor de andere twee gevolgklassen gelden (complexe bouwwerken en specialistische bouwwerken). Over de Wkb is veel discussie geweest.

De Eerste Kamer had veel twijfels over de uitvoerbaarheid van de Wkb maar heeft in mei 2019 het wetsvoorstel aangenomen. Belangrijke voorwaarde daarvoor is het in januari 2019 gesloten bestuursakkoord tussen de VNG en de minister. Gemeenten hebben zich daarmee gecommiteerd om voor 10% van de bouwplannen die vallen onder gevolgklasse 1, proefprojecten te draaien – voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wkb. De Wkb zou op 1 januari 2021 in werking treden maar is, samen met de Omgevingswet, uitgesteld tot 1 januari 2022. Dit betekent niet dat wij ruimte hebben om ‘stil te staan’, in tegendeel. We moeten de komende tijd benutten om de precieze impact van deze Wkb in kaart te brengen als het gaat om bijvoorbeeld de legesinkomsten, opleiding en scholing van de betrokken

11

102

medewerkers, de systemen, capaciteit, maar ook de veranderde samenwerking met ‘de markt’ en onderlinge taakverdeling en rollen (kwaliteitsborgers, aannemers, enzovoort). Daarnaast vloeit uit het bestuursakkoord weliswaar geen harde eis voort dat ook de gemeente Zwolle proefprojecten moet draaien, maar gelet op de impact die de Wkb zal hebben, is die behoefte er wel sterk: we hebben het nodig om onze taken goed over te kunnen dragen aan de markt. In 2021 pakken we dit dan ook projectmatig op. Stikstof De toename van stikstof in beschermde natuurgebieden is één van de aspecten waarop een project of plan voor bijvoorbeeld de bouw van woningen moet worden getoetst. De afgelopen jaren vormde het Programma Aanpak Stikstof (PAS) daarvoor het toetsingskader. De hoogste bestuursrechter heeft op 29 mei 2019 besloten dat het PAS nu niet meer als basis mag worden gebruikt om toestemming te verlenen voor onder andere het bouwen van woningen, bedrijven en wegen. Het besluit heeft consequenties voor (bouw)plannen die kunnen leiden tot een toename van stikstof in beschermde natuurgebieden. De stikstof problematiek heeft ook gevolgen voor gemeentelijke projecten en voor vergunningaanvragen die door de gemeente moeten worden beoordeeld. 9 van de 10 aangevraagde omgevingsvergunningen bouw in Zwolle zijn sinds 29 mei 2019 klein genoeg om zonder stikstofberekening vergund te kunnen worden.

Bij 1 van de 10 vergunningen is een stikstofberekening wel verplicht. Van dat deel blijkt 94% geen stikstofprobleem te hebben. In zoverre ondervonden we in Zwolle relatief weinig hinder van de stikstofproblematiek. Echter, de afgelopen periode zagen wij in Zwolle een aantal visies en bestemmingsplannen met grote opgaven hinder ondervinden van de stikstofproblematiek, omdat die plannen meer stikstof uitstoten dan goed is voor de natuur (van de 39 bestemmingsplannen die sinds 29 mei 2019 zijn beoordeeld op stikstof, blijken zes stuks een bijna onoplosbaar stikstofprobleem te hebben). De nieuwe realiteit is daarmee dat stikstof de huidige ontwikkeling van de stad vertraagt en stelt ons voor de vraag hoe Zwolle kan groeien in balans met de natuur. Het één en ander betekent dat duizenden woningen, uitbreidingen van bedrijventerreinen en benodigde voorzieningen en infrastructuur niet (op tijd) gebouwd kunnen worden. Aangezien er nog geen definitieve oplossing is voor de ontstane situatie – waarin de gemeente ook geen primaire rol heeft, maatregelen worden genomen door het Rijk 6 en de provincie verwachten wij dat dit thema de komende periode ook nog een grote rol zal spelen in onze werkpraktijk. In het omgaan met stikstof op uitvoeringsniveau heeft de gemeente een grote rol7. De komende periode zetten wij in op het grip houden op de stikstofproblematiek in Zwolle.

De basis daarvoor is een door de gemeente opgestelde Ontwikkelstrategie Stikstof met een daaruit voortvloeiende uitvoeringsprogramma.

2.3.2

In Zwolle Groeiende economie De economie in de regio Zwolle groeit bovengemiddeld en is – net als elders – onderhevig aan veranderingen. Dat leidt er onder andere toe dat er ten aanzien van detailhandel 6 Zo is in december 2020 het wetsvoorstel Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering door de Tweede Kamer

aangenomen. 7 Om die reden heeft Zwolle een (coördinerend) stikstofteam opgericht.

12

102

andere behoeftes ontstaan, bijvoorbeeld door de invloed van internet (in de vorm van ecommerce). Daarnaast zien we dat de aloude functiescheiding tussen woon- en werkgebieden steeds meer aan het vervagen is. Dat geldt ook voor de branchering: er is steeds meer behoefte aan conceptstores en daarmee de mix van functies zoals detailhandel en horeca. We zien een toename van het aantal horecagelegenheden in de stad, wat weer van invloed is op de ruimtelijke uitstraling (denk bijvoorbeeld aan de toename van het aantal terrassen en terrasoverkappingen). De groeiende economie betekent ook iets voor de leisure in onze stad. De leisure-sector groeit snel en bovendien heeft Zwolle een regiofunctie ten opzichte van belangrijke toeristengebieden. Wij zien daarom onder andere een toename van het aantal (grote) evenementen in en om de stad maar ook initiatieven om het recreëren in de stad te faciliteren, zoals boottochtjes in de grachten. Deze ontwikkelingen hebben niet alleen ruimtelijk gezien een weerslag op de stad, maar zijn ook rechtstreeks van invloed op onze taakuitvoering. Onze taken en verantwoordelijkheden worden door de groeiende economie namelijk steeds diverser en de groei van de stad levert meer werk op (meer aanvragen om toestemmingen, daarmee meer juridische vraagstukken en meer vraag naar toezicht en handhaving).

‘Zwolle maakt mogelijk’ is en blijft ons credo en daar blijven wij dan ook volop op inzetten: wij leveren zoveel mogelijk maatwerk. Bevolkingsomvang en woningbehoefte De trek naar de steden blijft toenemen. Uit analyse blijkt ook dat Zwolle goede kansen heeft om aan te haken bij het systeem van interstedelijke netwerken. De as Amsterdam – Amersfoort – Zwolle/Apeldoorn wordt gezien als één van de opkomende assen voor bedrijfsnetwerken, pendel en verhuisstromen. De verwachting is dan ook dat de bevolkingsomvang van Zwolle de komende tijd blijft groeien. Daarmee is er in Zwolle een sterke behoefte aan woningbouw en transformaties van bestaande gebouwen. De ruimte die wij daarvoor nog binnenstedelijk hebben, willen wij daarvoor zoveel als mogelijk benutten (zo hebben we een nieuwe gebiedsvisie voor Oosterenk vastgesteld). De opgaven (zoals klimaatadaptatie en de energietransitie) maar ook zaken als het borgen van omgevingsveiligheid bij de bouw– en sloopwerkzaamheden en de behoefte aan andere woonvormen, zijn daarbij een uitdaging en vragen flexibiliteit en maatwerk. Tegelijkertijd zien we de verstedelijking niet alleen als een (woningbouw)opgave, maar ook als een kans om kwaliteit toe te voegen en een ‘meekoppelkans’.

Zo draagt de bouw van nieuwe woningen bij aan het vergroten van de ‘sponswerking’ van de stad: het vasthouden van het water op groen/blauwe daken en tuinen totdat er weer ruimte is in de rivieren en weteringen. De toenemende druk op de woningmarkt maakt ook dat wij steeds meer te maken krijgen met illegale situaties. Denk daarbij aan het splitsen van woningen zonder vergunning. Dit is van invloed op de veiligheid en leefbaarheid in de stad (bouwkundig, parkeerdruk, overlast, enzovoort) maar ook op onze werkprocessen. Denk daarbij aan de registratie van personen, het verlenen van parkeervergunningen, het toekennen van huisnummers, het innen van gemeentelijke belastingen, enzovoort.

13

102

Vergrijzing en andere woonvormen Zwolle heeft landelijk gezien een bovengemiddeld hoog aantal jonge inwoners. Toch vergrijst ook Zwolle: vanaf 2021 zal dat toenemen. Dat vraagt extra aandacht voor brandveiligheid van woningen. Ook vergroot dit de druk op de woningmarkt, waardoor – zoals hierboven geschetst – de risico’s op illegale situaties toenemen. Daarnaast zien we dat Zwolle een aantrekkende werking heeft op zorgpartijen die zorg verlenen in andere woonvormen dan we gewend zijn. Die ontwikkeling zorgt voor meer druk in de wijken en is daarmee van invloed op de leefbaarheid en soms ook veiligheid in de stad en vraagt daarom onze inzet. Klimaatneutraal, klimaatadaptief en circulair bouwen Zwolle heeft een bijzondere ligging in de IJssel/Vecht-delta. Deze bijzondere ligging maakt ons ook kwetsbaar voor klimaatverandering. We zijn het laagste punt in de delta, met water van vijf kanten plus een binnenstad die buitendijks ligt. Klimaatverandering heeft effect op rivierafvoeren en het peil van het IJsselmeer. Door de bebouwing van laaggelegen gebieden (Marslanden, Aa-landen, Holterbroek) zijn de effecten van overstroming (ten gevolge van het falen van waterkering) veel groter dan vroeger. Een ander effect is dat door klimaatverandering het neerslagpatroon al aan het veranderen is: zwaardere (piek) buien.

De traditionele aanpak van dijken bouwen en pompen zal daarom op termijn niet meer voldoen. Ook meer droogte en hitte zijn gevolgen van de klimaatverandering waar we rekening mee moeten houden. Mede gelet op het voorgaande heeft Zwolle de ambitie om in 2050 klimaatneutraal te zijn. We zien steeds meer initiatieven die dat mogelijk maken. Daarnaast werken we zoveel mogelijk klimaatadaptief. Dat wil zeggen dat we steeds meer willen meebewegen om extremen op te kunnen vangen. Het gaat daarbij zowel om waterveiligheid, wateroverlast, droogte en hitte. We hebben daarom een klimaatcasco ontwikkeld en Zwolle heeft als één van de eersten in Nederland een adaptatie strategie (Zwolse Adaptatie Strategie) vastgesteld. Een andere opgave die wij zien, is circulair bouwen: het ontwikkelen, gebruiken en hergebruiken van gebouwen, gebieden en infrastructuur, zonder natuurlijke hulpbronnen onnodig uit te putten, de leefomgeving te vervuilen en ecosystemen aan te tasten. Zwolle stelt een Zwolse standaard op voor het circulair bouwen van nieuwbouw, renovatie en de aanleg en beheer van de openbare ruimte. Hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij landelijke kenmerken en regelgeving. Dilemma daarbij is hoe wij, in een tijd van hoogconjunctuur en tegelijkertijd een tijd van grote opgaven ten aanzien van het klimaat en milieu, de bouw mee krijgen in het werken aan deze opgave.

Voornoemde ontwikkelingen vragen nu al de nodige inzet bij de uitvoering van de Wabo thuistaken en in de komende jaren zal dat alleen maar toenemen. Wij staan voor maatwerk (ook aan de ‘voorkant’ door bijvoorbeeld mee te denken over de vraag of een initiatief past binnen het bestemmingsplan) maar tegelijkertijd moet er steeds sneller geschakeld worden. Er zijn nog veel onduidelijkheden en onzekerheden en wij merken dat er door de genoemde ontwikkelingen spanningsvelden ontstaan. Zo moeten we van het gas af, maar er bestaan nog veel onduidelijkheden over de alternatieven. Een ander voorbeeld is dat wij van aanvragers vragen om op eigen terrein te parkeren (om parkeeroverlast te voorkomen) terwijl wij tegelijkertijd meer groen in de stad willen stimuleren om onder andere wateroverlast te voorkomen (minder verhardingen).

14

102

3

Hier gaat Zwolle voor

3.1

Missie en visie Samen voor Zwolle! Juist nu het goed gaat, pakken we door. We zitten vol ambitie. We vernieuwen en verbeteren en worden completer en gevarieerder. Met de uitvoering van onze VTH-taken dragen wij hieraan bij. Daarbij zijn wij flexibel, omgevingsbewust, denken mee en werken integraal aan de opgaven in de stad. De manier waarop wij dat doen en de keuzes die wij daarin maken hebben wij vastgelegd in het strategische- en operationele beleidskader.

3.1.1

Missie: hier staan we voor Als het gaat om de ontwikkeling van de stad:

●

●

●

‘Mensen maken de stad, de stad is zo ingericht dat jij er, in vrijheid en veiligheid, die dingen kunt doen die voor jou belangrijk zijn. We gebruiken de groei om de stad te vernieuwen, te verbeteren, completer en gevarieerder te maken. Toekomstbestendigheid zien we als een kans onze innovatieve kracht te versterken. Het doorademt ons denken, plannen en doen. Het is de opgave Zwolle continue aan te passen aan veranderende maatschappelijke vragen en ruimtelijke uitdagingen. Het perspectief van Zwolle is groei en beweging. Zwolle durft ‘groot’ te zijn en laat zich met haar sterke economie en stad van kwaliteiten landelijk zien’.

●

●

●

Als het gaat om de ontwikkeling van de organisatie, ondersteunend aan de ontwikkeling van de stad:

●

●

●

‘Zwolle is een bloeiende stad met ambitie. Ondernemerszin en samen werken aan het gemeenschappelijk belang zitten in onze genen. We zijn een moderne organisatie waar we werken aan kansen en duurzame groei voor iedereen: voor de mensen in de stad én in de organisatie’.

●

●

●

15

102

3.1.2

Visie: hier gaan we voor De vertaling van de missie naar onze ambities voor de ontwikkeling van de stad, leidt tot drie kernopgaven, een drager en een fundament. Schematisch geven we dat weer in het zogenaamde ‘Huis van Zwolle:

Als het gaat om de visie ten aanzien van de ontwikkeling van de organisatie, ondersteunend aan de ontwikkeling van de stad:

●

●

●

‘Zwolle en de regio blijven zich ontwikkelen, in omvang én in kracht. De medewerkers van de gemeente Zwolle voegen waarde toe aan de eigen kracht van stad en regio. We zijn flexibel, brengen vernieuwing en zorgen voor verbinding. Met plezier en inzet van onze talenten dragen we bij aan een groeiend, bloeiend en vitaal Zwolle. Dat doen we vanuit vakmanschap, verbinding, verantwoordelijkheid en vertrouwen. Deze vier kernwaarden (de 4 V’s) houden ons op koers. De vijf samenwerkingsprincipes uit het coalitieakkoord 2018-2022 sluiten daar naadloos op aan: vertrouwen, professionaliteit, verantwoordelijkheid, samenspel en tegenkracht. Ze voegen scherpte toe aan onze kernwaarden.

●

●

●

16

102

3.2

Coalitieakkoord In 2018 hebben wij ons coalitieakkoord 2018-2022 onder de titel “Duurzame kwaliteit en groei” gepresenteerd. In het coalitieakkoord hebben wij een duurzame groei en ontwikkeling van de stad centraal gesteld bij ons handelen - en daarbij ook bij de uitvoering van onze Wabo thuistaken. Dat principe is ook leidend als het gaat om de ruimtelijke ontwikkeling van onze stad.

3.3

Perspectiefnota 2020 - 2023 In de perspectiefnota 2020-2023 is het coalitieakkoord verder uitgewerkt. Wij hebben in de nota uiteengezet hoe wij de komende jaren werken aan de toekomst van Zwolle. De perspectiefnota vormt daarmee een belangrijk kader voor het jaarlijks vast te stellen VTHprogramma.

3.4

Begroting: programma’s, ambities en doelen In de begroting maken wij inzichtelijk hoe wij invulling geven aan de plannen uit de perspectiefnota. In de begroting is daarom een vertaling gemaakt van de beleidsvoornemens en de bijbehorende financiën voor het komende jaar. Dit is gedaan door ambities te formuleren binnen de tien in de begroting vastgestelde programma’s, met daaraan gekoppeld de doelen en activiteiten ten behoeve van het verwezenlijken van die doelen en de voor de doelen beschikbaar gestelde budgetten.

Probleem- en risicoanalyse

Ambities en prioriteiten

Doelen

Kritische prestatieindicatoren (KPI’s)

In hoofdstuk 2 van het strategisch beleidskader hebben wij per taakveld het resultaat van onze probleem- en risicoanalyses onder andere vastgelegd in risicomatrices. Niet iedere activiteit die ontplooid wordt, kent dezelfde risico’s als er iets mis gaat. Om inzicht te krijgen in de risico’s en effecten is voor de verschillende activiteiten aan de hand van een aantal criteria gekeken naar de impact en omvang wanneer er onverhoopt iets mis gaat. In de weging is ook rekening gehouden met ervaringscijfers en het (naleef)gedrag. In hoofdstuk 3 van het strategische beleidskader hebben wij vervolgens op basis van de probleem-en risicoanalyse en in het licht van het coalitieakkoord, perspectiefnota en begroting per taakveld prioriteiten gesteld en deze gekoppeld aan de daarbij behorende ambities en doelen zoals vastgesteld in de begroting. Naar aanleiding van de beleidsevaluatie, het jaarverslag 2020 en de gestelde prioriteiten hebben wij - in aanvulling op de begrotingsdoelen en ambities -, in voorkomende gevallen sub-doelen geformuleerd voor de uitvoering van de Wabo thuistaken. Aan deze doelen en sub-doelen hebben wij kritische prestatie-indicatoren gekoppeld (KPI’s). Aan de hand van die indicatoren monitoren wij hoe de uitvoering van onze taken zich verhoudt tot het behalen van onze begrotings- en subdoelen en ambities.

De KPI’s vormen daarmee een belangrijke basis voor onze jaarlijkse verantwoording en de programmering. Op die manier ontstaat ook een duidelijkere koppeling met de (uren)begroting.

17

102

4

Risicogestuurd VTH

4.1

Keuzethema’s De inschatting van de risico’s die de ontplooiing van activiteiten voor de leefomgeving met zich meebrengen is de basis van het VTH-beleid. De reden daarvoor is dat de weten regelgeving op het gebied van de VTH-taken zeer omvangrijk is en het onmogelijk is om alle taken die wij hebben gekregen (volledig) uit te voeren. Zwolle is daar overigens niet uniek in: er moeten door alle gemeenten keuzes gemaakt worden, vandaar de proceseis dat de keuzes gestoeld moeten zijn op een actuele probleem- en risicoanalyse. Op basis van de probleem- en risicoanalyse (en de beleidsevaluatie, jaarverslagen, coalitieakkoord, de perspectiefnota en de begroting) hebben wij dan ook onze prioriteiten en doelen vastgesteld voor de uitvoering van de Wabo thuistaken. Zoals hiervoor ook genoemd, is het VTH-domein bijzonder dynamisch: wij kunnen nooit volledig inschatten wat er op ons af komt. Naast het houden van ruimte voor onvoorziene zaken is het daarom nodig om gedurende het jaar de gemaakte keuzes steeds te heroverwegen en bij te stellen. Dit doen wij risicogericht: het doel is om de risico’s voor de leefomgeving zoveel mogelijk te beperken. Veiligheid en leefbaarheid zijn daarbij onze belangrijkste keuzethema’s.

Daarnaast maken wij mede op basis van de keuzethema’s ‘behoud historische waarden en erfgoed’, ‘duurzaamheid’ en ‘het voorkomen en tegengaan van ondermijning’, de komende tijd verdere tussentijdse keuzes (waaronder her-prioritering). Hierna lichten wij voornoemde keuzethema’s nader toe.

4.2

Veiligheid en leefbaarheid De uitvoering van de Wabo thuistaken is er in de hoofdzaak op gericht om onveilige situaties in de fysieke leefomgeving zoveel als mogelijk te voorkomen. Door verschillende incidenten komt (in de media) regelmatig de vraag op of overheden hun taken en rollen naar behoren (kunnen) invullen. Die vraag is overigens niet van vandaag of gisteren. Wij merken wel dat de keuzes die wij maken als het gaat om de uitvoering van de Wabo thuistaken meer en meer onder een vergrootglas liggen: er is steeds meer behoefte aan een ‘risicoloze’ samenleving. Tegelijkertijd is er ook steeds meer behoefte aan deregulering en risicogericht werken. Wij zien dat een aantal trends gevolgen hebben voor de laatstgenoemde wensen. Zoals in paragraaf 2.3.2. ook genoemd, is er in Zwolle een sterke behoefte aan woningbouw en transformaties van bestaande gebouwen. De ruimte die wij daarvoor binnenstedelijk hebben, willen wij daarvoor zoveel als mogelijk benutten. Dit brengt meer risico’s met zich mee als het gaat om omgevingsveiligheid. De landelijke richtlijn Bouw- en Sloopveiligheid is dan ook niet zonder reden opgesteld. In het kader van de nieuwe rolneming onder de Wkb willen wij nader gaan uitwerken hoe wij deze richtlijn gaan implementeren in onze werkpraktijk. Daarnaast worden er met de Wkb weliswaar taken overgedragen aan de markt, maar blijven wij het bevoegd gezag.

Wij hebben ook onder de Wkb nog steeds een belangrijke rol te vervullen en een succesvolle uitvoering van de Wkb staat of valt met een goede onderlinge samenwerking. Tegelijkertijd wordt een groot deel van de uitvoering van de Wabo thuistaken gefinancierd

18

102

met legesinkomsten. Deze inkomsten vallen met de Wkb (deels) weg. Hoe dit opgelost gaat worden is landelijk nog onderwerp van discussie. Daarmee zien wij een risico voor de uitvoering van de Wkb en dus voor de bouwkwaliteit en daarmee veiligheid en leefbaarheid.

4.3

Behoud historische waarden en erfgoed Zwolle heeft een prachtige historische binnenstad, die vorm gekregen heeft in de Hanzetijd. De voormalige vestinggordel is als één van de 35 iconen opgenomen in de Canon van de ruimtelijke ordening van Nederland. Veel aangewezen monumenten liggen in en rond de binnenstad. In het buitengebied zijn verder diverse historische buitenplaatsen aangewezen als monument 8. Wij richten ons onder andere op de duurzame instandhouding van historisch waardevolle objecten. De toezichthouders trekken in dat kader met de collega’s van monumentenzorg op voor wederzijdse adviezen, waar ook bezoeken ter plaatse bij horen. Bij overtredingen ten aanzien van erfgoed (bijvoorbeeld afwijken van de vergunning of het uitvoeren van werkzaamheden zonder de benodigde vergunning), is het vaak niet mogelijk om het erfgoed terug te laten brengen in de originele staat. Wij treden daarom altijd direct op bij dreigende en onherstelbare schade aan een erfgoed.

4.4

Duurzaamheid Een duurzame groei van de stad is voor ons de komende periode het sleutelwoord en stellen wij daarom centraal bij ons handelen. Dit betekent ook het nodige voor de uitvoering van de VTH-taken. Zo wordt er aan ‘de voorkant’ al zoveel mogelijk met de aanvrager meegedacht, stimuleren wij duurzaam bouwen met behulp van ‘groene leges’ (korting) en zetten wij in op de controle van de verplichting die in het Bouwbesluit 2012 is opgenomen als het gaat om het feit dat ieder kantoorgebouw (uitzonderingen daar gelaten) minimaal energielabel C moet hebben per 1 januari 2023.

4.5

Voorkomen en tegengaan van ondermijnende criminaliteit Ondermijnende criminaliteit gaat over vormen van georganiseerde misdaad waarbij de onderwereld en de bovenwereld met elkaar verweven raken. Het ondermijnt onze democratie en rechtstaat. Ondermijning speelt ook in onze stad. In de veiligheidsvisie 2019-2022 is het tegengaan van ondermijnende criminaliteit daarom geprioriteerd. Daarvoor is het programma Ondermijning vastgesteld. We geven uitvoering aan dit meerjarige programma waarin we samen met partners en de stad werken aan een effectieve en systeemgerichte aanpak van ondermijnende criminaliteit. We streven naar een bewuste en weerbare organisatie, een weerbare maatschappij en naar een effectieve en integrale aanpak van ondermijning casuïstiek en fenomenen. Toezichthouders zijn een belangrijke schakel in deze aanpak. Zij zijn onze ogen en oren op straat. Daarnaast wordt onderzocht wat het nut, noodzaak en haalbaarheid is om het instrument Bibob in te zetten bij bijvoorbeeld aanvragen om omgevingsvergunningen.

8 Zwolle kent 461 rijksmonumenten, 320 gemeentelijke monumenten en 1 beschermd stadsgezicht en 1

archeologisch rijksmonument. 19

102

5

Organisatie en uitvoering

5.1

Organisatie en uitvoering van de VTH-taken Wabo Capaciteit

Bouwteam 8,8 fte Teamleider = 0,5 fte

Ondersteuning * juridisch medewerkers vergunningen en T&H = 3,0 fte * administratieve medewerkers = 6,0 fte

Team toezicht en handhaving bouw * Constructeurs = 2 fte * Toezichthouders bouw = 4,5 fte * Toezichthouders brandveiligheid = 3,7 fte (incl. inhuur) Teamleider = 0,5 FTE

Budget

Team vergunningen Begroting personeel : € 702.000

Ondersteuning Begroting personeel: € 644.000

Team toezicht en handhaving Begroting personeel inclusief inhuur: € 881.000

*Disclaimer: bovenstaande overzichten zijn gebaseerd op de urenbegroting 2021, zijn ieder jaar aan verandering onderhevig en betreffen afgeronde cijfers. Cijfers capaciteit zijn exclusief inhuur.

20

102

Wabo thuistaken gemeente Zwolle: plaats en positie De Wabo thuistaken zijn belegd bij de afdeling Fysieke Leefomgeving. Door deze afdeling wordt - naast de uitvoering van de Wabo thuistaken -, uitvoering gegeven aan de volgende taken: ➔ ➔ ➔ ➔ ➔

Preventie, vergunningen- en naleefstrategie

Openbare orde en veiligheid; Toezicht openbare ruimte (honden, afval, toezicht evenementen, enzovoort); APV/Bijzondere Wetten; Parkeervergunningen; BAG.

Ieder jaar leggen wij in het VTH-programma ook voor deze taken (behalve voor openbare orde en veiligheid en BAG) vast wat we gaan doen, wat onze doelen daarbij zijn en hoeveel middelen (capaciteit en budget) wij daarvoor inzetten. Voor wat betreft de concrete uitvoering van de Wabo thuistaken en de keuzes die daarin gemaakt zijn, is in hoofdstuk 2 van het operationele beleidskader een preventiestrategie opgenomen en in hoofdstuk 3 en 4 van het operationele beleidskader een vergunningenen naleefstrategie. Impact Omgevingswet en Wkb op capaciteit Samen met bureau Seinstra en van der Laar (SvdL) is een nulmeting uitgevoerd van de beschikbare capaciteit als het gaat om de uitvoering van de taken in het VTH domein, onderdeel Wabo-thuistaken. Deze nulmeting is uitgevoerd om een beeld te krijgen van de impact van de Omgevingswet en de Wkb op de capaciteit. Uit die nulmeting is naar voren gekomen dat er in Zwolle zowel voor vergunningverlening als voor toezicht en handhaving, veel meer werk wordt verzet met minder capaciteit in verhouding tot andere gemeenten. We hebben ook keuzes gemaakt in de uitvoering van onze taken. Met dit VTH-beleidsplan, het VTH- jaarverslag en VTH-programma willen wij explicieter inzichtelijk maken welke keuzes wij hebben gemaakt en welke risico’s dat met zich mee brengt. Dat is nodig om goede en risicobewuste keuzes te maken.

Voor wat betreft de impact van de Omgevingswet en de Wkb op de capaciteitsvraag moeten wij nog nader onderzoek verrichten.

5.2

Toepassing kwaliteitscriteria

Kwaliteitszorg en kwaliteitsborging Van ons wordt een professionele kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken verwacht. Tegelijkertijd hebben wij in de loop der jaren steeds meer taken gekregen in de fysieke leefomgeving en hebben wij het hoofd te bieden aan grote opgaven (implementatie nieuwe wetgeving met de nodige impact op onze organisatie, maar ook de energietransitie, klimaatadaptatie en de (woning)bouwopgave). Om deze vaak complexe taken en omvangrijke opgaven goed te kunnen oppakken, is het uitermate belangrijk dat de kwaliteit van de organisatie op orde is. Om deze kwaliteit te borgen en te bevorderen heeft het Rijk kwaliteitscriteria vastgesteld. In dat kader heeft de raad in 2016 de Verordening kwaliteit omgevingsrecht gemeente Zwolle vastgesteld, uitgaande van de set kwaliteitscriteria 2.1. Voor medewerkers milieu en bouw is in kaart gebracht in

21

102

hoeverre zij voldoen aan de kwaliteitscriteria (aan de hand van een zogenaamd EVP/EVC traject: ervaringsprofiel). In juli 2019 is er een hernieuwde set verschenen (kwaliteitscriteria 2.2) en voor 2021 is een doorontwikkeling voorzien op het vlak van benodigde competenties in het kader van de Omgevingswet. In 2021 willen wij de kwaliteitscriteria 2.2 in onze organisatie borgen. Dit doen wij onder andere door het nieuw op te stellen VTH-beleid uitdrukkelijk langs de lat van de in de kwaliteitsset vastgestelde procescriteria te leggen, evenals het VTH jaarverslag- en programma. Daarnaast is er opnieuw een EVP/EVC traject ingezet, waarbij ook wordt geanticipeerd op de benodigde competenties van een omgevingsadviseur. Als daar aanleiding toe is, zal er in 2021 een nader actieplan worden opgesteld en zal de raad daarover worden geïnformeerd.

5.3

Voorwaarden Op organisatorisch vlak gelden er een aantal kwaliteitseisen als het gaat om de uitvoering van de Wabo thuistaken9. In het onderstaande staan wij stil bij die eisen en hoe wij daar invulling aan geven.

5.3.1

Personeelsformatie, bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden Het op schrift vastleggen van de personeelsformatie, bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van de medewerkers die de VTH-taken uitvoeren is verplicht. Ieder jaar stellen wij een urenbegroting op, waarbij op medewerkersniveau inzichtelijk is hoeveel uren er voor welke functie-uitoefening (en dus taken) beschikbaar zijn. In ons mandaatbesluit hebben wij vastgelegd wat de bevoegdheden van de medewerkers zijn ten behoeve van de taakuitoefening. Daarnaast zijn onze toezichthouders als zodanig door ons aangewezen.

5.3.2

Werkprocessen en procedures In het operationele beleidskader is onder de ‘preventiestrategie’, ‘vergunningenstrategie’ en ‘naleefstrategie’ uiteengezet hoe wij onze taken uitvoeren. Daarbij zijn onder andere (verwijzingen naar) protocollen en strategieën opgenomen (denk daarbij aan toetsprotocollen, toezichtprotocollen en (landelijke) strategieën).

5.3.3

Scheiding tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving Op personeelsgebied moet er een scheiding zijn tussen enerzijds de medewerkers die vergunningen verlenen en anderzijds de medewerkers die toezicht houden op de uitvoering daarvan en handhavend optreden. Uit de in paragraaf 5.1. opgenomen verbeeldingen blijkt dat de disciplines vergunningverlening en toezicht en handhaving in twee afzonderlijke teams zijn ondergebracht. Deze twee teams worden aangestuurd door dezelfde teamleider. Voor beide disciplines zijn twee verschillende wethouders verantwoordelijk.

9

Op grond van artikel 7.4 van het Bor. 22

102

5.3.4

Roulatiesysteem handhavers om handhavingsrelaties te voorkomen Een (te) vaste handhavingsrelatie met een overtreder moet te allen tijde worden voorkomen. Wij hebben een periode gewerkt met vaste geografische gebieden per toezichthouder bouw, daar is inmiddels van afgestapt: onze toezichthouders worden in de hele gemeente ingezet en wij zijn alert op het voorkomen van te nauwe banden. Daarnaast rouleren toezichthouders bij grote, complexe en langlopende dossiers.

5.3.5

Bereikbaarheidsregeling buiten kantooruren De Veiligheidsregio IJsselland staat aan het hoofd van een crisisorganisatie waarbij medewerkers van onder andere de gemeenten in die regio dienst doen in crisissituaties. Een aantal van onze medewerkers draait hard piket in die crisisorganisatie. Ook kunnen de medewerkers van toezicht bij calamiteiten door de crisisorganisatie benaderd worden voor vragen over de bouwkundige staat van een bouwwerk. Hiervoor geldt geen piketregeling, omdat daartoe geen noodzaak is.

5.4

Partners bij de uitvoering van de VTH-taken Veiligheidsregio IJsselland – Brandweer IJsselland De brandweer brengt advies uit over bouwplannen die passen binnen de toetsingslijst van complexe bouwwerken van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding. De brandweer kan tevens op verzoek van een toezichthouder bij complexe bouwplannen of complexe controles op brandveilig gebruik worden ingeschakeld om mee te gaan op controle, een overleg ten aanzien van deze onderwerpen bij te wonen of documenten te beoordelen. Omgevingsdienst IJsselland (OD) In IJsselland is besloten om het basistakenpakket (milieu), dat verplicht moet worden uitgevoerd door een omgevingsdienst, uit te breiden tot het basistakenpakket (BTP) + IJssellandse variant. Die omvat alle uitvoerende inrichtingsgebonden milieutaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving en een aantal specialistische taken. Hieronder vallen geluid, bodem en asbest.

23

102

Strategisch beleidskader: Risico- en probleemanalyse, beleidsevaluatie, prioritering, doelen en KPI’s.

102

1

Inleiding

1.1.1

Strategisch beleidskader Zoals in hoofdstuk 1 van het ‘algemene deel’ van dit beleidsplan genoemd, wordt dit beleidsplan gevormd door een drieluik: het algemene deel, het strategische beleidskader en het operationele beleidskader. Dit drieluik haakt in elkaar en is onlosmakelijk met elkaar verbonden. Uit dit strategische beleidskader volgt wat onze prioriteiten en doelen zijn bij de uitvoering van onze Wabo thuistaken. Wij zijn daarbij verplicht om die prioriteiten en doelen te baseren op een actuele risico- en probleemanalyse. Daarnaast hebben wij ervoor gekozen om bij het stellen van de prioriteiten en doelen, tevens de beleidsevaluatie, het VTH-jaarverslag 2020 en de begroting (voortvloeiend uit het coalitieakkoord 2018-2022 en de perspectiefnota 2020-2023) te betrekken.

1.1.2

Risicoanalyse Het VTH-beleidsplan moet gestoeld zijn op een actuele risico- en probleemanalyse. Alle ‘IJssellandse gemeenten’, de provincie Overijssel en de Omgevingsdienst IJsselland, maken gebruik van dezelfde risicoanalyse voor vergunningverlening, toezicht en handhaving bouw en RO. Het gaat om de risicomodule Oranjewoud, die in 2013 is vastgesteld. Gelet op de datum van vaststelling, en de komst van de Ow en de Wkb, is inmiddels in regionaal verband opdracht gegeven voor het ontwikkelen van een nieuw risicotool. Deze zal op zijn vroegst in de loop van 2021 beschikbaar komen. Om die reden is voor dit VTH-beleidsplan aansluiting gezocht bij de bestaande risicomodule van Oranjewoud en daar waar nodig is deze module aangevuld/uitgebreid/geactualiseerd. Dit is anders voor het onderdeel brandveilig gebruik. In februari 2021 is het brandrisicoprofiel geactualiseerd. Het gaat om de risicomodule Anteagroup, onderdeel van Oranjewoud. Dit beleidsplan is voor wat betreft dat onderdeel dus gebaseerd op een actuele risicoanalyse. Per activiteit is in een matrix vastgesteld hoe groot het risico is dat gepaard gaat met die activiteit. Het model werkt op basis van de formule: risico = het negatieve effect x naleefgedrag (kans)10. De wegingsfactor ‘negatief effect’ is per activiteit vastgesteld voor de indicatoren veiligheid, leefbaarheid, duurzaamheid en volksgezondheid11.

Het resultaat van de som betreft de risicoklasse van de betreffende activiteit. Deze risicoklassen laten zich als volgt categoriseren: Klasse

Opmaak

I II III IV V

Zeer groot risico Groot risico Beperkt risico Klein risico Zeer klein risico

10 Dit geldt ook voor het model dat is toegepast ten aanzien van de nieuwe risicoanalyse brandveilig gebruik. 11 Voor de nieuwe risicoanalyse brandveilig gebruik zijn de indicatoren veiligheid, maatschappelijke impact en

politieke/bestuurlijke gevoeligheid gehanteerd.

102

De scores in het model van Oranjewoud zijn destijds tot stand gekomen met behulp van expertsessies en op basis van ervaringscijfers. Voor de punten waarop wij het model hebben aangevuld in onze matrixen, hebben wij op ambtelijk niveau de scores vastgesteld met behulp van de kennis van de ervaringsdeskundigen (leden van de teams die de Wabo thuistaken uitvoeren). De scores voor het onderdeel brandveilig gebruik in het model van Anteagroup zijn eveneens tot stand gekomen met behulp van expertsessies (waarbij de Veiligheidsregio ook is betrokken om zodoende zoveel mogelijk bij de nieuwe regionale risicotool aan te sluiten) en op basis van ervaringscijfers.

1.1.3

Probleemanalyse De risicomatrixen maken inzichtelijk wat in beginsel de mate van intensiviteit van de inzet van vergunningverlening en toezicht en handhaving zou moeten zijn voor de onderscheiden activiteiten. Ze vormen daarmee een belangrijke basis voor de prioritering. Deze moet met behulp van de probleemanalyse eerst nog worden doorvertaald naar de werkpraktijk: pas dan kunnen er verantwoorde en realistische keuzes gemaakt worden voor wat betreft de prioriteitstelling. In de probleemanalyse van vergunningverlening en toezicht en handhaving staan we daarom stil bij de volgende zaken: ➔ Het aantal te verwachten aanvragen/meldingen respectievelijk het aantal toezichtsmomenten en handhavingsacties. ➔ Overige taken die van invloed zijn op de uitvoering van de Wabo thuistaken. ➔ Benodigde capaciteit. De probleemanalyse vormt gelet op het voorgaande, niet alleen een belangrijke basis voor dit beleidsplan, maar ook voor de jaarlijks op te stellen VTH-programma’s. In die programma’s werken wij de in dit beleidsplan gestelde prioriteren namelijk verder uit en her-prioriteren wij op onderdelen voor het daaropvolgende jaar.

1.1.4

Beleidsevaluatie Bij de herziening van beleidsplannen is het van belang om ook even achterom te kijken: wat leren we van wat er achter ons ligt en wat nemen we mee voor de toekomst? Om die reden wordt ten behoeve van de prioritering en het vaststellen van de (sub)doelen, in dit strategische beleidskader het beleid van de afgelopen jaren geëvalueerd en wordt gekeken naar het VTH-jaarverslag van 2020.

1.1.5

Prioritering, doelen en KPI’s Op basis van de risico- en probleemanalyse, beleidsevaluatie en het VTH-jaarverslag 2020, zijn wij tot een eerste prioritering gekomen. Een eerste prioritering omdat deze op onderdelen nader is uitgewerkt in het operationele beleidskader. In de prioritering zoals opgenomen in dit beleidskader, hebben wij tevens benoemd welke risico’s die prioritering met zich mee brengt. Daarbij moet overigens wel de nuancering worden aangebracht dat de uitvoering van de Wabo thuistaken altijd met risico’s gepaard gaat: het is niet mogelijk

26

102

om risico’s in dit taakveld uit te sluiten, ook niet als er bijvoorbeeld sprake zou zijn van overcapaciteit. De vastgestelde prioriteiten worden vervolgens gekoppeld aan de daarbij behorende ambities en doelen zoals vastgesteld in de begroting. Naar aanleiding van de beleidsevaluatie, het jaarverslag 2020 en de gestelde prioriteiten, hebben wij - in aanvulling op de begrotingsdoelen en ambities -, in voorkomende gevallen subdoelen geformuleerd voor de uitvoering van de onderhavige taakvelden. Aan deze doelen en subdoelen hebben wij kritische prestatie-indicatoren gekoppeld (KPI’s). Deze indicatoren maken het voor ons mogelijk om de voortgang van het bereiken van de gestelde (sub)doelen meetbaar en concreet te maken.