1. Onderzoeksrapport Public Profit “Er is meer strategische sturing en een grotere transparantie nodig”, november 2020

Er is meer strategische sturing en een grotere transparantie nodig Resultaten 213-a onderzoek Evaluatie beleidscyclus gemeente Zwolle

Status: eindrapport

Zwolle, 11 november 2020

Drs. Lydia Zwier-Kentie Drs. Hans Verdellen

Inhoudsopgave INLEIDING ....................................................................................................................................... 3 1.

AANPAK VAN HET ONDERZOEK ................................................................................................ 4

1.1 1.2 1.3 1.4

CORONA NOOPTE TOT BIJSTURING VAN DE AANPAK ........................................................................... 4 EEN ENQUÊTE MET EEN UITSTEKENDE RESPONS ................................................................................. 4 INTERVIEWS .............................................................................................................................. 5 ONTWERPATELIERS ..................................................................................................................... 5

2.

DE RESULTATEN VAN HET ONDERZOEK .................................................................................... 6

2.1 DE BELEIDSCYCLUS VERGT BIJNA 7 FTE PER JAAR AAN INSPANNING......................................................... 6 2.2 OP ONDERDELEN ZIJN GOEDE VORDERINGEN GEMAAKT ....................................................................... 6 2.2.1 ENQUÊTERESULTATEN LATEN VORDERINGEN OP DE VERBETERDOELEN ZIEN ............................................... 6 2.2.2 OOK DE INTERVIEWS TONEN PROGRESSIE IN DE RESULTATEN ................................................................... 8 2.3 MAAR ER IS NOG NADRUKKELIJK VERBETERPOTENTIEEL ....................................................................... 9 2.3.1 VERBETERSUGGESTIES UIT DE ENQUÊTE............................................................................................... 9 2.3.2 INTERVIEWS EN ONTWERPATELIERS LEGGEN DE VINGER OP ZERE PLEKKEN ............................................... 10 3.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ......................................................................................... 13

3.1 CONCLUSIES: EEN GOEDE START MAAR DE RAAD IS NOG ONVOLDOENDE IN POSITIE ................................. 13 3.1.1 DE RAAD HEEFT EEN BETER OVER- EN INZICHT .................................................................................... 13 3.1.2 HET FUNDAMENT ONDER DE BELEIDSCYCLUS IS NOG ONVOLDOENDE ...................................................... 13 3.1.3 DE PPN HEEFT NOG NIET HET BEOOGDE STRATEGISCHE KARAKTER ......................................................... 14 3.1.4 DE RAAD HEEFT BEPERKT ZICHT DOOR DE GEHANTEERDE INFORMATIESTRUCTUUR .................................... 14 3.1.5 LEESBAARHEID EN TOEGANKELIJKHEID BLIJFT LASTIG VOOR RAADSLEDEN ................................................. 14 3.2 AANBEVELINGEN, MEDE OP BASIS VAN EEN KARAKTERISTIEK VAN EEN ‘IDEALE’ BELEIDSCYCLUS.................. 14 3.2.1 ONTKOPPEL DE PPN VAN HET VOORJAARSMOMENT EN VERSTERK HET STRATEGISCH KARAKTER .................. 16 3.2.2 VERSTERK EN VERBREED DE INTERNE REGIE OP DE BELEIDSCYCLUS VIA EEN BREDE KERNGROEP .................... 16 3.2.3 MAAK EEN INFORMATIEPORTAL VOOR DE RAAD EN LEG DE ACTUALITEIT UIT ............................................ 17 3.2.4 HEROVERWEEG DE INFORMATIESTRUCTUUR EN MAAK DAARMEE DE EXPLOITATIE BESTUURBAAR ................. 17 3.2.5 VERSNEL HET PROCES OM TE KOMEN TOT ORGANISATIEBREED CAPACITEITSMANAGEMENT .........................

18 3.3 TOT SLOT ........................................................................................................................................ 18

2

Inleiding Het College van B&W van Zwolle heeft een 213a-onderzoek1 laten uitvoeren naar de beleidscyclus en hoe het proces en de producten bijdragen aan het sturend vermogen van de gemeenteraad. Dit naar aanleiding van het plan van aanpak ‘Versterken Sturend Vermogen Beleidscyclus VSVB’ dat de Zwolse gemeenteraad in 2016 heeft vastgesteld. Daarin is een traject geschetst dat uiteindelijk moest leiden tot: ‘Het stapsgewijs verbeteringen doorvoeren zodat de gemeenteraad beter in staat gesteld wordt op basis van opgaven van Zwolle keuzes te maken over doelen die ze nastreeft en inzet (in mensen en middelen) die ze daar voor beschikbaar stelt’. Dit VSVB traject had geen vastomlijnd einddoel, maar behelsde een stapsgewijze aanpak waarbij tussentijds resultaten zijn geformuleerd, maar waarbij ook ruimte is gehouden voor bijsturen en aanscherpen. Vanwege de stapsgewijze aanpak is uitgesproken om met ingang van de nieuwe collegeperiode 2018 – 2022 een hernieuwde beleidscyclus te hebben. In het kader van het 213a onderzoeksprogramma is door een externe partij onderzocht of het project VSVB doeltreffend en doelmatig is geweest en of en zo ja welke vervolgstappen er wenselijk zijn op het gebied van de producten en het proces van de totstandkoming van de beleidscyclus.

De volgende hoofdvragen zijn daarbij onderzocht: • Hoe heeft het VSVB project bijgedragen aan het vergroten van het sturend en controlerend vermogen van de raad op basis van de beleidscyclus? • Welke aanbevelingen zijn te doen, zodat de inhoud en vormgeving van de beleidscyclus optimaal aansluit bij de behoefte van de raad? • Welke aanbevelingen zijn te doen om het interne proces optimaal te laten aansluiten op de externe eindresultaten van de beleidscyclus? Bij de onderzoeksuitwerking zijn daar de volgende nadere onderzoeksvragen aan toegevoegd: 1. Wat vergt het opstellen van de producten uit de beleidscyclus concreet aan inspanning van de betrokken medewerkers van de gemeente Zwolle? 2. Hoe ervaren opstellers en gebruikers het proces en de kwaliteit/bruikbaarheid van de onderdelen van de beleidscyclus? 3. Hoe verhouden de antwoorden op de eerste twee vragen zich tot de doelen zoals in 2016 geformuleerd in het plan van aanpak ‘Versterken Sturend Vermogen Beleidscyclus’? 4. Op welke gebieden zijn verbeteringen mogelijk? De voorliggende rapportage bevat de resultaten van het onderzoek, dat is uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Public Profit B.V. in de persoon van drs. L. (Lydia) Zwier-Kentie en drs. H. (Hans) Verdellen. De opbouw is als volgt: na deze inleiding wordt in hoofdstuk 1 de aanpak van het onderzoek toegelicht.

Hoofdstuk 2 bevat een bondige analyse van de antwoorden op de nader geformuleerde onderzoeksvragen, gevolgd in hoofdstuk 3 door de conclusies en aanbevelingen als antwoorden op de drie geformuleerde hoofdvragen.

1

Artikel 213a op grond van de Gemeentewet, wat ziet op het periodiek door het College uitvoeren van onderzoeken op het gebied van doelmatigheid en doeltreffendheid over het gevoerde bestuur.

3

1.

Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode maart tot en met oktober 2020. Een uitvoering derhalve midden in de Corona pandemie. De bij de start van het onderzoek uitgewerkte aanpak moest daarop worden aangepast. Die oorspronkelijke aanpak bestond eruit dat via zogenaamde ontwerpateliers met interne en externe sleutelfiguren het verbeterpotentieel in beeld gebracht en aan de uitvoeringspraktijk verbonden zou worden. Dit met een stabiele feitenbasis als uitgangspunt: wat vergt de huidige beleidscyclus aan inspanning en hoe ervaren opstellers en gebruikers deze? Wat gaat goed en waar zitten verbeterpunten, kijkend naar het doel en de criteria zoals die in 2016 zijn geformuleerd in het plan van aanpak VSVB2: Het doel conform de Startnotitie Versterken Sturend Vermogen Beleidscyclus: Door een vernieuwde begroting en een vernieuwde cyclus vanaf de nieuwe coalitieperiode 2018 – 2022 wordt de gemeenteraad beter in staat gesteld om op basis van de opgaven van de stad, keuzes te maken over doelen die ze nastreeft en de inzet (in mensen en middelen) die ze daarvoor beschikbaar stelt. In de startnotitie wordt een aantal criteria meegegeven die richtinggevend zijn voor het uit te werken proces: We verbeteren het sturend vermogen van de beleidscyclus zodanig dat: 1. De begroting transparant is; 2. De begroting wendbaar en flexibel is; 3. De verbinding tussen PPN en begroting sterker is; 4.

Kennis van de stad (cijfers en gesprekken) basis biedt voor bestuurlijke keuzes; 5. De begroting gaat over opgaven, doelen en criteria; 6. De begroting financieel solide is.

1.1

Corona noopte tot bijsturing van de aanpak

Corona noodzaakte tot een bijsturing in de aanpak: daar waar in eerste aanleg werd ingestoken (naast een documentanalyse) op interviews met sleutelfiguren en een beperkte enquête voor overige betrokkenen is dit omgekeerd. Vanwege het feit dat het in het voorjaar van 2020 nagenoeg onmogelijk was om groepsgesprekken te organiseren is besloten om de enquête in de eerste periode van het onderzoek een belangrijkere rol te geven. De resultaten ervan vormden input voor de later in het traject gehouden ontwerpatteliers met interne betrokkenen en met de raad. Datzelfde gold ook voor de interviews die in het voorjaar van 2020 zijn gehouden. Zo is zo goed als mogelijk vastgehouden aan de ‘IST-SOLL’-onderzoeksmethode.

1.2

Een enquête met een uitstekende respons

Gedwongen door de omstandigheden is de enquête zoals gezegd een belangrijkere rol gaan spelen en is deze verstuurd naar alle mensen die bij de totstandkoming van de onderdelen van de beleidscyclus (Perspectiefnota, Begroting, Beleidsrapportage en de Jaarstukken) betrokken zijn. Dit betreft het MTZ, de afdelingshoofden, alle doeleigenaren, alle sectiehoofden, alle programma coördinatoren en alle betrokken adviseurs. Ook is de enquête uitgezet bij de ‘gebruikers’ van de beleidscyclus: bij de gemeenteraad. Dit met het idee dat de uitkomsten van de enquête bruikbare input vormt voor de nog te houden interviews met sleutelfunctionarissen. Ook zouden er er uit de enquête resultaten kunnen volgen die niet om politiekbestuurlijke besluitvorming vragen maar wel tot verbeteringen kunnen leiden, als er bijvoorbeeld sprake is van gesuggereerde verbetermogelijkheden voor de bedrijfsvoering en interne efficiency. Op deze wijze kon er toch reeds geprofiteerd worden van het ingezette evaluatieonderzoek. De enquête is uitgezet naar 99 ambtelijk betrokkenen en naar alle 39 raadsleden. Op een totaal van derhalve 138 enquêtes zijn 83 enquêtes ingevuld. Dat is een uitstekende respons van 60%. In hoofdstuk 2 wordt inhoudelijk ingegaan op de resultaten van de enquête. Via een informatienota d.d. 9 juni 2020 is de raad van Zwolle geïnformeerd over de hoofdlijn van de enquêteresultaten.

2

Bron: Startnotitie Versterken Sturend Vermogen Beleidscyclus, dd. 25 maart 2015

4

1.3

Interviews

De onderzoekers hebben een aantal gesprekken kunnen houden met intern direct betrokkenen. Er is gesproken met de trekker van het onderdeel indicatoren voor de begroting vanuit de afdeling Informatievoorziening en met 2 personen vanuit de discipline capaciteitsmanagement. Ook is gesproken met de voormalig coördinator van de Beleidscyclus.

1.4

Ontwerpateliers

Tijdens het onderzoek zijn vier bijeenkomsten gehouden met het karakter van een ontwerpatelier: in een informele en creatieve setting is een beroep gedaan op de ultieme ‘denkkracht’ van de deelnemers. De centrale vraag die daarbij beantwoord moest worden is: als we de beleidscyclus opnieuw zouden mogen inrichten, hoe zou die er dan uitzien? Er zijn ateliers gehouden met medewerkers van de financiële functie, van de Concernstaf, met het MTZ en met een afvaardiging van de gemeenteraad. De uitkomsten ervan maken deel uit van de analyse in het volgende hoofdstuk van deze rapportage.

5

2.

De resultaten van het onderzoek

Dit hoofdstuk bevat de antwoorden op de nadere onderzoeksvragen zoals die zijn gesteld als concretisering van de hoofdvragen. De hoofdvragen worden behandeld in het volgende hoofdstuk in de vorm van conclusies en aanbevelingen. De volgende nadere onderzoeksvragen zijn gesteld: 1. Wat vergt het opstellen van de producten uit de beleidscyclus concreet aan inspanning van de betrokken medewerkers van de gemeente Zwolle? 2. Hoe ervaren opstellers en gebruikers het proces en de kwaliteit/bruikbaarheid van de onderdelen van de beleidscyclus? 3. Hoe verhouden de antwoorden op de eerste twee vragen zich tot de doelen zoals in 2016 geformuleerd in het plan van aanpak ‘Versterken Sturend Vermogen Beleidscyclus’? 4. Op welke gebieden zijn verbeteringen mogelijk?

2.1

De beleidscyclus vergt bijna 7 fte per jaar aan inspanning

In deze paragraaf wordt de eerste nadere onderzoeksvraag beantwoord. De bron daarvoor is de uitgevoerde enquête. De enquête is uitgezet naar 99 ambtelijk betrokkenen en naar alle 39 raadsleden. Op een totaal van derhalve 138 enquêtes zijn 83 enquêtes ingevuld. Dat is een respons van 60%. Nader uitgesplitst: • 70 ingevulde enquêtes door ambtelijk betrokkenen, dat is 71%; • 13 ingevulde enquêtes door de raadsleden (12 raadsleden, 1 burgerraadslid), dat is 33%. Dit is een uitstekende score. Hoewel de enquête niet is bedoeld om tot statistische uitkomsten te komen, is er door deze hoge score (zeker bij de ambtelijk betrokkenen) sprake van een zeker indicatief representatief gehalte. In de enquête is expliciet gevraagd naar wat de beleidscyclus aan inzet vergt van de betrokkenen. Met het volgende resultaat: de productie van de onderdelen uit de beleidscyclus vergt veel tijd. Het gemiddelde tijdsbeslag in uren per onderdeel voor de 83 respondenten bedraagt 30 uur bij de PPN, 42 uur bij de begroting, 20 uur bij de Berap en 40 uur bij de jaarstukken. Natuurlijk, daar zitten individuele uitschieters bij die het gemiddelde stevig omhoog halen. Maar dan nog is er sprake van een forse inspanning: bijna 7 fte3 op jaarbasis. En dat is dan nog exclusief de behandeling van technische vragen bij het PPN- en begrotingsproces, wat ook een forse inspanning vergt.

In de enquête is voorts de vraag gesteld of de inspanning opweegt tegen wat er uiteindelijk in de praktijk gedaan wordt met de onderdelen van de beleidscyclus. Bijna 50% van alle respondenten is het daarmee (geheel) eens. 15% is het daarmee (geheel) oneens. De afweging tussen inspanning en resultaat komt er bij de begroting en bij de jaarstukken wat minder positief uit dan bij de PPN en de Berap. Doeleigenaren plaatsen vraagtekens bij het grote tijdsbeslag voor de begroting en jaarstukken (‘veel inspanning, amper nut en grote interne sessies die veel te lang duren’). Vanuit het MTZ wordt aangegeven dat de sturing op wat in de PPN en wat in de begroting thuishoort strakker kan en moet. Maar ook zij geven aan dat de begroting verhoudingsgewijs heel veel tijd vraagt.

2.2

Op onderdelen zijn goede vorderingen gemaakt

In deze paragraaf worden de 2e en de 3e nadere onderzoeksvraag in onderlinge samenhang beantwoord. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de resultaten uit de enquête en de resultaten uit de documentanalyse in samenhang met de uitgevoerde verdiepende interviews.

2.2.1 Enquêteresultaten laten vorderingen op de verbeterdoelen zien

Via de enquête zijn de ervaringen van de gebruikers verkregen met betrekking tot het proces en de bruikbaarheid van de onderdelen van de beleidscyclus. Daarbij is getoetst op de criteria4 die gesteld zijn aan het VSVB-project en die betrekking hebben op transparantie, wendbaarheid en flexibiliteit (‘er moet wat te 3

83 respondenten met in totaal 132 uur gemiddeld per persoon is (83 x 132) 10.956 uur gedeeld door 1.600 uur als 1 fte is 6,85

4

Bron: Startnotitie Versterken Sturend Vermogen Beleidscyclus, dd. 25 maart 2015

6

kiezen zijn’), de samenhang tussen de onderdelen van de beleidscyclus, de benutting van de kennis van de stad bij afwegingen en keuzes, het centraal stellen van opgaven, doelen en criteria en de financiële soliditeit van de begroting. Hieronder worden de uitkomsten weergegeven, als totaalbeeld en daar waar aan de orde met een toelichting op opvallende verschillen tussen de groepen van invullers. 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

De onderdelen van de beleidscyclus worden transparant gevonden. Wel valt op dat 4 van de 13 raadsleden aangeven dat het een hele zoektocht is voordat de gewenste informatie gevonden is. Veel doorklikken en het blijft lastig om de relatie tussen doel en realisatie te leggen, zo wordt aangegeven. Ook een deel van het MTZ heeft zorgen bij de transparantie van de begroting, de Berap en van de jaarstukken, waarbij wordt gesteld dat in de behoefte om volledig te zijn de doelstructuur te dominant is. Over de vraag of de onderdelen van de beleidscyclus laten zien dat er wat te kiezen valt, zijn de meningen verdeeld. 25% is het daarmee (geheel) oneens en ook 25% is het daarmee (geheel) eens. Met name doeleigenaren en raadsleden vinden dat de beleidscyclus onvoldoende keuzes biedt, iets wat zich dan vooral toespitst op de begroting. Aangegeven wordt dat er een keuze wordt voorgelegd die uitgewerkt is; dat is wat anders dan het voorleggen van meerdere opties. Er is brede ambtelijke consensus met betrekking tot de vraag of de samenhang tussen de onderdelen van de beleidscyclus herkenbaar aanwezig is. Het overgrote deel van de respondenten uit die groep is het daar mee eens. Opvallend is echter dat van de 13 raadsleden er maar 5 het (geheel) eens zijn met die stelling. Op hoofdlijnen is de samenhang er wel, maar het is soms zoeken wat bij wat hoort, zo wordt aangegeven.

Ook wordt aangegeven dat een lezer zich veel inspanningen moet getroosten om de samenhang te zien. Er zijn weinig twijfels over de kwaliteit van de onderliggende analyses bij de onderdelen van de beleidscyclus: ongeveer 50% van alle respondenten staat daar neutraal in, terwijl bijna 40% aangeeft het (geheel) eens te zijn met de stelling dat er sprake is van goede onderliggende analyses. Punten van kritiek komen er van de zijde van de raad met betrekking tot de actualiteit van de data, de beperkte omvang van de analyses en het feit dat afwegingen worden gemist van opties zodat niet goed gezien kan worden wat is ‘afgevallen’ in de besluitvorming. Met betrekking tot de vraag of de beleidscyclus goed laat zien dat de gemeente in gesprek is met de inwoners en met externe belanghebbenden is er in zijn algemeenheid een neutrale score (50%) en echte uitschieters zijn er niet. Raadsleden leggen de vinger bij een ervaren gebrek aan diepgang van de onderbouwing: het staat wel in de tekst, maar een verdere uitwerking wordt dan niet gegeven. Dit wordt vooral bij de begroting en bij de jaarstukken aangegeven. Hoewel bijna 50% van de geënquêteerden aangeeft het (geheel) eens te zijn met de stelling dat de begroting vooral over opgaven en ambities gaat, wordt er wel de vinger gelegd bij een aantal verbeterpunten.

De formuleringen kunnen scherper, meer aandacht voor het WAT in plaats van voor het HOE, het duidelijker aangeven van de randvoorwaarden en kaders en het statisch karakter van de geformuleerde doelen zijn elementen waar aan gewerkt moet worden, zo wordt aangegeven. De begroting laat goed zien wat de financiële positie van de stad is, zo geeft het merendeel aan. Kritische noten worden er gekraakt op het niveau van de sectiehoofden met betrekking tot de leesbaarheid en het gemis van een vergelijking met voorgaande jaren. Raadsleden geven aan erop te vertrouwen dat wat er staat een goed beeld is, vanwege de betrokkenheid van de accountant. Maar het blijft taaie kost. Soms is het lastig zaken terug te vinden, zo wordt vanuit het MTZ aangegeven. Ruim 40% van de respondenten herkent het coalitieakkoord duidelijk in de onderdelen van de beleidscyclus. Daarbij wordt vooral gewezen op de eerste PPN in een nieuwe bestuursperiode. Daarnaast wordt aangegeven dat verschillende beleidsvraagstukken niet direct voortkomen uit het coalitieakkoord en een eigen cyclus kennen, ontkoppelt van de actualiteit van verkiezingen en coalitievorming. Bijna 50% van de respondenten geeft aan dat de gemeenteraad via de beleidscyclus op een herkenbare wijze invulling geeft aan de kaderstellende en aan de controlerende rol.

Raadsleden en afdelingshoofden zijn daar wat meer uitgesproken positief over dan de andere groepen. Doeleigenaren uiten kritiek (er zou meer geëvalueerd moeten worden) en ook de interne adviseurs geven aan dat er weinig achterom gekeken wordt om te leren wat beter anders kan. Overigens blijft ook bij deze vraag een deel van de raadsleden aangeven dat het maken van echte keuzes uit meerdere opties wordt gemist: er wordt 1 kader voorgesteld en dat wordt uitgewerkt. De afweging tussen opties in de kaderstelling wordt gemist.

7

10. Met betrekking tot de efficiency van het interne totstandkomingsproces van de onderdelen van de beleidscyclus wordt door diverse respondenten aangegeven dat er al grote vooruitgang is geboekt ten opzichte van enige jaren terug. Wel worden nadrukkelijk zorgen geuit over de bewerkelijkheid (veel en langdurig intern overleg) en de overlap tussen PPN en begroting. Met name het proces met betrekking tot de PPN krijgt kritiek (onduidelijke rolverdeling, vooral op beleidsafdelingsniveau onduidelijk, aanpak sociaal domein, lange doorlooptijd).

2.2.2 Ook de interviews tonen progressie in de resultaten

Via interviews is, in combinatie met bestudering van relevante documentatie, ingezoomd op specifieke onderdelen van de beleidscyclus en op relevante aspecten die een samenhang kennen met de beleidscyclus. Het resultaat ervan wordt in deze paragraaf toegelicht. Flinke stappen na de start Het project VSVB is in 2015 gestart en er waren op dat moment meerdere redenen om dat te doen5: • De beperkte toegankelijkheid en transparantie van de begroting; • Sturing vond met name plaats op (individuele) financiële afwijkingen; • Doelen waren erg abstract geformuleerd, waardoor het lastig was om verband te leggen tussen de inzet die de gemeente pleegt en de beoogde ontwikkeling; • Daarmee samenhangend kende de begroting veel kengetallen maar weinig indicatoren; • Daardoor weinig zeggingskracht over de mate van doelbereik; • De onderdelen uit de beleidscyclus werden niet als onderdeel van het dagelijks werk ervaren. Inhoudelijk gezien zijn er stappen voorwaarts gezet. Het aantal programma’s is teruggebracht van 20 naar 10, de begroting is gedigitaliseerd, de opbouw is gestructureerd rondom de opbouw ambitie / doel / criteria / activiteiten en de onderlinge verbanden zijn scherper geformuleerd. Ook is er met ingang van de begroting 2018 een brede set indicatoren geïntroduceerd, waardoor er bij de Jaarstukken meer gezegd kan worden over de mate van doelbereik.

Daarnaast worden in de Beraps steeds vaker inhoudelijke afwijkingen gerapporteerd of aangekondigd, waardoor een bescheiden stap is gezet om niet langer enkel op financiële afwijkingen te rapporteren. Met betrekking tot het interne proces zijn er in 2018 en 2019 stappen gezet in het vormgeven van rollen, taken en afstemming: o.a. bredere afstemming tussen programmacoördinatoren, doeleigenaren, afdelingshoofden, NT’s en MTZ. Het MTZ heeft een actievere rol opgepakt in de beleidscyclus en een meer sturende rol qua afwegingen nieuw beleid (retraites). Het interne proces voor de aanvragen nieuw beleid is meer gestructureerd door aanpassing van formulieren waardoor meer uniformiteit en checks & balances zijn gerealiseerd. Indicatoren: werk in uitvoering met groeipotentie Het werken met indicatoren heeft een belangrijke plaats in de besturing van de gemeente Zwolle: aan de hand van de stand van de indicatoren kan worden getoetst of de doelen gehaald of bijgesteld moeten worden. Indicatoren worden gehanteerd als feitelijk en onafhankelijk gemeten waarden van de huidige situatie, om zodoende een op feiten gebaseerd sturingsbesluit te nemen. In het VSVB-project is in eerste instantie het uitgangspunt gehanteerd om 5 indicatoren per doel te formuleren. Dat is losgelaten: momenteel zijn er 180 indicatoren in gebruik binnen de 10 programma’s met 74 doelen.

Die 180 indicatoren zijn gebaseerd op de informatiebehoefte van met name de doeleigenaren en programmacoördinatoren. Doeleigenaren (meestal beleidsadviseurs) zijn inhoudelijk betrokken en programmacoördinatoren procesmatig. Voor de indicatoren specifiek is het MTZ niet betrokken. De informatiebehoefte van de raadsleden is geen basis geweest. De indicatoren moeten qua informatiewaarde ‘concurreren’ met andersoortige informatie met een min of meer vergelijkbare achtergrond. Zo maakt Zwolle (verplicht) gebruik van de BBV-beleidsindicatoren, die via de portal toegankelijk zijn en waarbij de Zwolse prestaties worden vergeleken met andere 100.000 plus gemeenten. Daarnaast werkt Zwolle met zogenaamde indexen, vijf in getal: sociale index, leefbaarheidsindex, veiligheidsindex, fysieke index en de jongeren index. De eerst vier komen voort uit de rapportages van het Buurt-voor-Buurt onderzoek, de jongeren index toont de bedreigende en beschermende factoren die van invloed zijn op het volwaardig opgroeien van jongeren. Per wijk in Zwolle is te zien hoe deze ervoor staat ten 5

Bron: beslisnota voor het MT Zwolle ‘Versterken sturend vermogen beleidscyclus’ dd. 11 april 2018.

8

opzichte van het Zwolse gemiddelde. De uitkomsten van een groot aantal vragen uit het Buurt-voor-Buurt Onderzoek liggen ten grondslag aan het beeld dat deze indexen laten zien. Naast deze onderzoeksuitkomsten (subjectieve indicatoren) worden voor de totstandkoming van deze indexen objectieve indicatoren gebruikt. Die indicatoren zijn afkomstig van verschillende bronnen, zoals de gemeentelijke basisadministratie, het CBS, de Kamer van Koophandel en de provincie Overijssel6. Capaciteitsmanagement krijgt op onderdelen vorm en inhoud Binnen het project ‘Capaciteitsmanagement’ wordt per afdeling van de gemeente vraag en aanbod voor projecten en jaarlijks terugkerende activiteiten in de exploitatie op functieniveau in kaart gebracht. Inmiddels heeft dat voor 8 van de 23 afdelingen inhoud gekregen, met een ambitie om dit breder uit te rollen. Inhoudelijk gezien is er sprake van een samenhang met de beleidscyclus, in de volgorde van doelen toetsen d.m.v. het checken van de indicatoren (zie hiervoor) à doel bijstellen à activiteit bepalenà capaciteitsvraagstuk uitwerken à nieuw beleid bepalen. Het sturend mechanisme van de gemeente betreft sturing vanuit programma’s via ambities en doelen naar activiteiten en budgetten. De toekenning van budget en middelen geschiedt mede op basis van capaciteitsmanagement.

Dat verhoogt het realiteitsgehalte en de transparantie van de beleidscyclus (vooral de PPN en de begroting). Idealiter geeft capaciteitsmanagement het overzicht en het inzicht, zodat er (strategische)sturing kan plaatsvinden door middel van criteria. Op dit moment is er voor capaciteitsmanagement alleen overzicht op afdelingsniveau van de 8 (van de 23) afdelingen die nu in de scope vallen van het project capaciteitsmanagement. Er is een goed begin gemaakt, tegelijkertijd is er nog een grote stap te zetten.

2.3

Maar er is nog nadrukkelijk verbeterpotentieel

In deze paragraaf wordt de 4e nadere onderzoeksvraag beantwoord, door aan te geven op welke gebieden er nog verbeteringen mogelijk zijn. Dit wordt op eenzelfde wijze gedaan als in de vorige paragraaf, namelijk door de resultaten uit de enquête en uit verdiepende interviews in combinatie met de documentanalyse in afzonderlijke deelparagrafen te rapporteren.

2.3.1 Verbetersuggesties uit de enquête

De enquête is benut om de betrokkenen de ruimte te geven om adviezen te geven met betrekking tot verbetermogelijkheden. Dat zijn verbetermogelijkheden zowel met betrekking tot de inhoud als met betrekking tot het proces van totstandkoming van de onderdelen van de beleidscyclus. Ook is de vraag gesteld of er onderdelen zijn die vanwege onvoldoende toegevoegde waarde zouden kunnen vervallen en wat de verdere randvoorwaarden zijn voor het versterken van het sturend vermogen van de Zwolse gemeenteraad. Een bloemlezing laat een algemene lijn zien, waarbij de kernbegrippen onderstreept zijn: Verbetermogelijkheden naar inhoud en proces Met betrekking tot de PPN en de begroting wordt vanuit de organisatie gevraagd om duidelijkere kaders aan de voorkant met een helder zicht op de financiële ruimte. Bouw daarbij ook een ‘pre-scan’ in, zodat de kansrijkheid van een voorstel aan de voorkant beoordeeld wordt. Dit bevordert het realiteitsgehalte van het proces en zorgt voor minder belasting binnen de organisatie. Daarbij wordt ook de suggestie gedaan om de zogenaamde aanvragen niet meer bij de PPN maar bij de begroting op te laten stellen. Dat sluit beter aan bij de actualiteit. Het beleidsdeel dat nu in de begroting staat zou de omgekeerde weg kunnen maken en onderdeel moeten worden van de PPN. Dat sluit beter aan bij het meerjarige karakter van de PPN.

De integraliteit van de PPN wordt gemist, vooral in relatie tot het MPV (meerjaren programma vastgoed), de sociaal economische verkenningen en de investeringsrapportage van de gemeente. Dit past ook in de roep om de samenhang tussen en binnen de programma’s te versterken en daarbij ook meer dan nu nog het geval is de relatie te leggen naar de grote opgaven voor de stad/ opgavegericht werken. Het werken met indicatoren kan daarbij behulpzaam zijn. De Berap en de jaarstukken mogen in omvang gehalveerd worden en mogen beiden meer realisatiekracht laten zien. Wat voorts opvalt is dat een groot deel van de raadsleden een verbeterwens heeft met betrekking tot de

6

Bron: portal begroting 2021 gemeente Zwolle, onderdeel indexen.

9

leesbaarheid (simpeler, korter, actueler) van alle onderdelen van de beleidscyclus. Dit in combinatie met een roep om inzicht in de scenario’s bij de PPN en de begroting. Onvoldoende toegevoegde waarde? Er worden niet of nauwelijks onderdelen ter discussie gesteld in die zin dat ze te weinig toegevoegde waarde hebben en kunnen vervallen. Wel worden vraagtekens geplaatst bij de sturende waarde van de 1e Berap. Wel worden ook bij deze vraag expliciete verbetersuggesties gegeven, zoals het radicaal vereenvoudigen van alle onderdelen, denkend vanuit dynamische doelen & opgaven, waarbij vooral de gedetailleerdheid van de begroting verlaten moet worden. Ook wordt aangegeven dat door de gelijktijdige behandeling met de PPN de jaarstukken onvoldoende uit de verf komen in het debat in de raad. Zou een ontkoppeling in de behandeling daarvoor een oplossing zijn? En ook hier komt de leesbaarheid van de onderdelen weer terug, met als suggestie om de lange inleidingen achterwege te laten. Daarnaast wordt ook de vraag opgeworpen of het wel nodig is om alle gedetailleerde bijlagen bij de jaarstukken op te stellen en aan de raad aan te bieden.

Randvoorwaarden voor het versterken van het sturend vermogen van de Zwolse raad Uit de ‘rijkheid’ van antwoorden kunnen als rode draad de volgende randvoorwaarden genoemd worden: • PPN: Aan de raad een totaalbeeld bieden aan financiële en beleidsvraagstukken, met keuzemogelijkheden per vraagstuk. Zonder overzicht kan de raad geen afgewogen keuze maken binnen het totaal van de vraagstukken; • PPN & begroting: Werken met een strategisch kader/strategische agenda door de raad, die daarmee een ambitiekader en een financieel kader meegeeft aan het College. En het College die dit op haar beurt weer vertaald in een strategisch kader voor het MTZ voor de aansturing van de bedrijfsorganisatie; • Beraps: Inhoudelijke afwijkingen in begrotingswijzigingen vertalen, meer over risico’s (financieel, juridisch, politiek-bestuurlijk) rapporteren; • Beraps en jaarstukken: Daardoor wordt het voor de raad ook mogelijk om zich op de hoofdlijnen te richten. Indicatoren en indexen die de ontwikkeling van de hoofdlijnen in beeld brengen en houden zijn daar behulpzaam bij. De inzichtelijkheid en leesbaarheid voor de raad blijft daarbij steeds terugkomen in de antwoorden.

2.3.2 Interviews en ontwerpateliers leggen de vinger op zere plekken Het inzichtelijk maken van verbetermogelijkheden stond centraal in zowel de interviews als in de gehouden ontwerpateliers binnen de organisatie (financiële functie, Concernstaf en MTZ) en met een afvaardiging van de gemeenteraad. Zij leggen de vinger op een aantal zere plekken. Dat wordt hieronder toegelicht. De echte sturingsvragen zijn nog niet vormgegeven VSVB is een ontwikkelingsproces van 5 jaar waarbij het de bedoeling is om na het gereedkomen van de producten als vervolgstap de producten en het sturingsproces zo door te ontwikkelen dat deze voor de raad (en inwoners), maar zeker ook intern, een zinnig instrument zouden worden. Zodat de beleidscyclus geen ‘losstaand moetje’ is maar een onderdeel van het denken en werken. De inhoudelijke rode draad voor fase 1 t/m 3 was dat bij het coalitieakkoord 2018 alle producten van de cyclus waren omgebouwd naar de nieuwe structuur die o.b.v. de startnotitie, de projectopdracht en de plannen van aanpak waren vastgesteld. Daarna is de inhoudelijke aanpak weer onder het reguliere beleidscyclus proces gehangen met de gedachte dat programmacoördinatoren en doeleigenaren de verdere doorontwikkeling zouden oppakken.

Maar daar vindt onvoldoende sturing op plaats: sturing zit alleen op of de producten tijdig worden aangeleverd, volledig zijn, en er geen rare dingen in staan. De echte interne sturingsvragen zijn nog niet vormgegeven: draagt wat we doen ook bij aan wat we willen bereiken én draagt wat we willen bereiken ook bij aan de situatie in de stad? Hoe kunnen de indicatoren daarvoor gebruikt worden? Hoe kunnen de doelen scherper gekregen worden? En welke keuzes men op basis daarvan wil maken ten opzichte van de middelen die er zijn? Hoe kan het bestaand beleid worden omgevormd voor nieuwe prioriteiten in plaats van nieuw beleid aan te vragen?

10

Ook de sturingsvragen voor de raad zijn nog niet vormgegeven: hoe wordt de sturing van de raad ook daadwerkelijk vergroot? Hoe wordt ervoor gezorgd dat de raad kan werken met de website, de doelenboom en de aantekenfunctie? Hoe wordt er gezorgd voor meer bewegingsvrijheid door de raad meer op hoofdlijnen te laten sturen? En daarna bestaan nog de sturingsvragen over hoe de inwoners van Zwolle betrokken kunnen worden bij de beleidscyclus. De PPN en de begroting lijken nog teveel op elkaar De functie van de PPN is om een strategische vertaling te maken van het 4-jarig coalitieakkoord voor het komende jaar wat richtinggevend is voor de begroting. Het eerste jaar in 2018 ging dat goed omdat er alleen een coalitieakkoord op hoofdlijnen was en geen PPN, dus afwegingen vonden plaats bij de begroting. Daarna is de PPN een soort van 2e begroting geworden met 150 aanvragen in januari-maart 2020 voor 2021. Deze aanvragen kunnen, een jaar van te voren (terwijl men de jaarrekening van het afgelopen jaar nog moet maken, en nog niet naar het huidige jaar heeft gekeken) nooit actueel zijn. Men meldt aan omdat men anders de boot mist. Omdat het veel te vroeg is om goede afwegingen te maken, staan de aanvragen ook los van de lopende begroting. De volgorde van de producten lijkt niet juist en er zijn teveel producten tegelijk.

Daarmee wordt het voor de andere onderdelen van de cyclus ook moeilijk om serieuze afwegingsinstrumenten te worden. Zoals al eerder opgemerkt in deze rapportage, de ideale volgorde in de beleidscyclus zou moeten zijn: indicatoren checken à doel bijstellen à activiteiten bepalen à capaciteitsvraagstuk uitwerken en dan pas indien nodig à nieuw beleid bepalen. Als nieuw beleid dan ook pas bij de begroting wordt afgewogen, dan dus ook niet besluiten van het MTZ/College al in de begroting verwerken. Het geeft voor de raad een minder ‘dichtgetimmerd beeld’ als het een losstaande afweging is, dan als deze al in de begroting is verwerkt. Ontwikkelen gaat niet vanzelf, zeker niet ontwikkelen van gedrag In feite is in de periode tot en met maart 2018 (1e jaarrekening nieuwe wijze en PPN nieuwe wijze) alleen gezorgd dat alle producten waren omgevormd. Daarna zijn op inhoud alleen voor programma 7 en 9 nog een aantal verbeterslagen gedaan. Het implementeren op gedragsniveau heeft geen aandacht gekregen.

Er moeten professionals zijn die het gedachtengoed uitdragen, die uitdagen om te kijken naar de situatie in de stad (indicatoren), zorgen dat de uitdaging wordt aangaan om te formuleren WAT de gemeente wil bereiken (het HOE: activiteiten en projecten, heeft de organisatie wel onder de knie), die nieuwe mensen opleiden, die de gewenste structuur bewaken, die helpen verbanden te leggen met de beleidsstukken en monitors die worden gemaakt, etc.. Zwolle is als organisatie niet goed om de implementatie echt vorm te geven naar gedrag. Men bedenkt iets nieuws, richt dat in, implementeert slecht (vooral wat moeilijk is), en constateert dan dat het niet werkt, om weer opnieuw te beginnen, terwijl het pijnpunt waar men steeds tegen oploopt niet wordt aangepakt. Zo is men steeds weer bezig met de systemen (daar waar de organisatie wel goed in is) en niet met de wijze van denken en werken. Zo loopt men steeds weer tegen dezelfde knelpunten aan, daar waar de organisatie niet goed in is (doelen en indicatoren). Indicatoren hebben een verschillende tijdshorizon Er is sprake van een aanzienlijke verzameling aan data en gegevens over de uitkomsten en effecten van beleid. Daarmee wordt de beleidscyclus in theorie steeds transparanter. In de praktijk is er nog sprake van een nadrukkelijk groeipotentieel, zeker ook met betrekking tot het gebruik van de indicatoren.

Op dit moment zijn de indicatoren per doel nog zeer algemeen en zouden ook andere kunnen zijn. Feitelijk is het afhankelijk van de personen die aan tafel zitten, eigen voorkeuren en redeneringen. Er zit geen sluitende onderbouwing bij. Complicerende factor is dat de indicatoren met gegevens gevuld worden met een verschillende tijdshorizon: het Buurt-voor-Buurt-onderzoek op grond waarvan de indexen worden gevuld vindt éénmaal per twee jaar plaats, de gegevens vanuit de GGD komen ééns in de vier jaar en de gegevens uit ‘Waar staat je gemeente’ zijn ook twee jaar oud. Ze worden echter allemaal in de beleidscyclus gebruikt die een jaarritme kent en waarbij actualiteit veronderstelt wordt. De gemeente heeft meerdere professionals in dienst die continu werken aan een zo groot mogelijke actuele waarde van de indicatoren. De aard (trend, ontwikkeling) en timing (verschil in horizon) van de informatie roept de vraag op of het niet handiger is om een continu dashboard te hebben van indexen en indicatoren met de voor die indexen en indicatoren meest actuele informatie. Dit in plaats van een wirwar aan informatie bij het voor- en najaarsmoment. Inhoudelijk gelinkt maar qua timing ontkoppelt van het

11

jaarritme van de beleidscyclus. Dan is voor de raadsleden ook duidelijk wat de aard, timing en daarmee de actualiteitswaarde is van de getoonde informatie. De transparantie kan fors aan kracht winnen Het gaat in de beleidscyclus niet alleen maar om nieuw beleid. Naast voor de 10 miljoen euro voor nieuw beleid moet er zeker ook aandacht zijn voor de 600 miljoen euro in de exploitatie. In de wetenschap dat er in de Beleidsrapportage ook uitsluitend over afwijkingen wordt gerapporteerd blijft bij een focus op nieuw beleid een aanzienlijk deel van de begroting buiten de aandacht van politiek, bestuur en (top)management. Dan ziet men te weinig om adequaat te kunnen sturen op de Going Concern zaken. Een periodieke integrale blik en een thermometer om goed te kunnen sturen en managen is wenselijk en dat is een andere systematiek dan die nu in de beleidscyclus zit (want focus op nieuw beleid via de uitvragen en focus op afwijkingen bij de Beleidsrapportage). Integraliteit als criterium en ook aandacht voor zaken als bijvoorbeeld het wijkgericht werken. Een belangrijke opgave is derhalve om ook het bestaande inzichtelijk te maken zodat het bestuurbaar wordt.

Naast een herziening van de Beleidsrapportage kan er ook gedacht worden aan een periodieke preventieve doorlichting van de begrotingsprogramma’s en de resultaten daarvan te betrekken in de informatiecyclus richting College en raad, aangevuld met data uit indexen en indicatoren uit het vorige punt genoemde continue dashboard. Daarmee wordt het mogelijk om de hele begroting van de stad meer adaptief te maken en kan er gewerkt gaan worden met een meerjarenbegroting die wendbaar is en ruimte geeft voor het kunnen herprioriteren binnen de bestaande kaders. Een instrument als een begrotingswijziging kan dan actiever worden ingezet en daardoor ontstaat er derhalve meer adaptiviteit in de (meerjaren)begroting. Een mix van positieve resultaten en groeipotentieel derhalve, dat is het beeld wat dit hoofdstuk toont als kern van de onderzoeksbevindingen. In het volgende hoofdstuk wordt dit vertaald in conclusies en aanbevelingen.

12

3.

Conclusies en aanbevelingen

In dit derde en afsluitende hoofdstuk worden de hoofdvragen van het onderzoek beantwoord in de vorm van het trekken van conclusies en het doen van aanbevelingen. De te beantwoorden hoofdvragen luiden: • Hoe heeft het VSVB project bijgedragen aan het vergroten van het sturend en controlerend vermogen van de raad op basis van de beleidscyclus? • Welke aanbevelingen zijn te doen, zodat de inhoud en vormgeving van de beleidscyclus optimaal aansluit bij de behoefte van de raad? • Welke aanbevelingen zijn te doen om het interne proces optimaal te laten aansluiten op de externe eindresultaten van de beleidscyclus?

3.1

Conclusies: een goede start maar de raad is nog onvoldoende in positie

Op basis van het onderzoek worden vijf conclusies getrokken, als antwoord op de eerste hoofdvraag hoe het VSVB project heeft bijgedragen aan het vergroten van het sturend en controlerend vermogen van de Raad op basis van de beleidscyclus: 1. De raad heeft een beter over- en inzicht. 2. Het fundament onder de beleidscyclus is nog onvoldoende. 3. De PPN heeft nog niet het beoogde strategische karakter. 4. De raad heeft beperkt zicht door de gehanteerde informatiestructuur. 5. De leesbaarheid en toegankelijkheid blijft lastig voor raadsleden. De conclusies worden hierna toegelicht, waarbij met betrekking tot de onderbouwing de aansluiting wordt gemaakt met de in het vorige hoofdstuk uitgewerkte analyse.

3.1.1 De raad heeft een beter over- en inzicht

Er is een aantal wijzigingen doorgevoerd waardoor de raad een beter over- en inzicht kan hebben door een vereenvoudigde structuur en een verbeterde onderlinge samenhang, ook al wordt dat niet door alle raadsleden zo herkend. Het aantal programma’s is teruggebracht van 20 naar 10, de begroting is gedigitaliseerd, de opbouw is gestructureerd rondom de opbouw ambitie / doel / criteria / activiteiten en de onderlinge verbanden zijn scherper geformuleerd. Ook is er met ingang van de begroting 2018 een brede set indicatoren geïntroduceerd, waardoor er bij de Jaarstukken meer gezegd kan worden over de mate van doelbereik. Daarnaast worden in de Beleidsrapportages steeds vaker inhoudelijke afwijkingen gerapporteerd of aangekondigd, waardoor een bescheiden stap is gezet om niet langer enkel op financiële afwijkingen te rapporteren.

3.1.2 Het fundament onder de beleidscyclus is nog onvoldoende

Het fundament onder de beleidscyclus is echter nog onvoldoende voor de raad om gericht te kunnen sturen en controleren. De echte interne sturingsvragen zijn nog niet vormgegeven: draagt wat we doen ook bij aan wat we willen bereiken én draagt wat we willen bereiken ook bij aan de situatie in de stad? Hoe kunnen de indicatoren daarvoor gebruikt worden? Hoe kunnen de doelen scherper gekregen worden? En welke keuzes men op basis daarvan wil maken ten opzichte van de middelen die er zijn? Hoe kan het bestaand beleid worden omgevormd voor nieuwe prioriteiten in plaats van nieuw beleid aan te vragen? Ook de sturingsvragen voor de raad zijn nog niet vormgegeven: hoe wordt ervoor gezorgd dat de raad kan werken met de website, de doelenboom en de aantekenfunctie? Hoe wordt er gezorgd voor meer bewegingsvrijheid door de raad meer op hoofdlijnen te laten sturen? En daarna bestaan nog de sturingsvragen over hoe de inwoners van Zwolle betrokken kunnen worden bij de beleidscyclus. Inhoudelijk gezien is er sprake van een samenhang met de beleidscyclus, in de volgorde van doelen toetsen d.m.v. het checken van de indicatoren à doel bijstellen à activiteit bepalenà capaciteitsvraagstuk uitwerken en dan pas indien nodig à nieuw beleid bepalen. Het sturend mechanisme van de gemeente betreft sturing vanuit programma’s via ambities en doelen naar activiteiten en budgetten.

De toekenning van budget en middelen geschiedt mede op basis van capaciteitsmanagement. Echter, het capaciteitsmanagement is nog in ontwikkeling (voor 1/3 van de organisatie inmiddels vormgegeven), de indicatoren hebben nog een algemeen

13

karakter (afhankelijk van de personen die aan tafel zitten, er zit geen sluitende onderbouwing bij) en de indexen hebben een verschillende tijdshorizon zonder dat dit voor raadsleden duidelijk is. Met dit alles is het fundament onder de beleidscyclus nog onvoldoende voor de raad om gericht te kunnen sturen en controleren; de ‘ijsvloer is nog te dun’.

3.1.3 De PPN heeft nog niet het beoogde strategische karakter De functie van de PPN is om een strategische vertaling te maken van het 4-jarig coalitieakkoord voor het komende jaar wat richtinggevend is voor de begroting. Het eerste jaar in 2018 ging dat goed omdat er alleen een coalitieakkoord op hoofdlijnen was en geen PPN, dus afwegingen vonden plaats bij de begroting. Daarna is de PPN een soort van 2e begroting geworden met 150 aanvragen in januari-maart 2020 voor 2021. Deze aanvragen kunnen, een jaar van tevoren (terwijl men de jaarrekening van het afgelopen jaar nog moet maken, en nog niet naar het huidige jaar heeft gekeken) nooit actueel zijn. Omdat het veel te vroeg is om goede afwegingen te maken, staan de aanvragen los van de lopende begroting. De volgorde van de producten lijkt niet juist en er zijn teveel producten tegelijk. Daarnaast kan de PPN ook aan strategische integraliteit winnen, vooral in relatie tot het MPV (meerjaren programma vastgoed), de sociaal economische verkenningen en de investeringsrapportage van de gemeente.

3.1.4 De raad heeft beperkt zicht door de gehanteerde informatiestructuur

Het gaat in de beleidscyclus niet alleen maar om nieuw beleid. In financieel opzicht betreft dat 10 miljoen euro van de begroting, terwijl er afgerond 600 miljoen euro omgaat in de exploitatie. In de wetenschap dat er in de Beleidsrapportage uitsluitend over afwijkingen wordt gerapporteerd blijft bij een focus op nieuw beleid een aanzienlijk deel van de begroting buiten de aandacht van de raad. Een periodieke integrale blik en een thermometer om goed te kunnen sturen en managen is wenselijk en dat is een andere systematiek dan die nu in de beleidscyclus zit (want focus op nieuw beleid via de aanvragen en focus op afwijkingen bij de Beleidsrapportage). Een belangrijke opgave is derhalve om ook het bestaande inzichtelijk te maken zodat het voor de raad bestuurbaar wordt. Maar door de gekozen informatiestructuur heeft de raad dat inzicht nu niet.

3.1.5 Leesbaarheid en toegankelijkheid blijft lastig voor raadsleden Raadsleden geven aan dat het een hele zoektocht is voordat de gewenste informatie gevonden is: veel doorklikken en het blijft lastig om de relatie tussen doel en realisatie te leggen, zo wordt aangegeven. Men ziet ‘door de doelenbomen het resultatenbos niet meer’7. Maar soms gaat het ook om ogenschijnlijk kleine dingen zoals het gebruik van dezelfde terminologie voor zaken in de onderdelen van de beleidscyclus. De behoefte aan een printbare (pdf-) versie van de stukken (naast de digitale stukken) is door verschillende raadsleden uitgesproken. Dat er eenzelfde indeling in de diverse producten van de beleidscyclus zit, is goed. Maar het vele doorklikken en de vele ambities maakt dat een actuele stand van zaken voor de raadsleden in hun beleving niet volledig is. Raadsleden ervaren nu te weinig inzicht in waar het geld naar toe gaat en wat het oplevert: is iets effectief? Waarom is dat zo? Wat zijn de redenen? Dat inzicht wordt gewenst, zo wordt aangegeven. Daarmee blijft de leesbaarheid en toegankelijkheid voor raadsleden lastig. De vijf conclusies met andere woorden: er is een goede start gemaakt met het instrumentarium, maar dit heeft er nog niet toe geleid dat de raad in positie is gebracht om beter te kunnen sturen en controleren via de beleidscyclus.

In de volgende paragraaf worden aanbevelingen gedaan om dit wel te kunnen gaan doen.

3.2

Aanbevelingen, mede op basis van een karakteristiek van een ‘ideale’ beleidscyclus

In deze paragraaf worden aanbevelingen gedaan om de beleidscyclus optimaal te laten aansluiten bij de behoefte van de raad en om het interne proces optimaal te laten aansluiten op de resultaten van de beleidscyclus. Daarmee worden de 2e en 3e hoofdvraag beantwoord. De aanbevelingen vinden hun grondslag in de in hoofdstuk 2 gegeven analyse. Daarnaast is in de gehouden ontwerpateliers binnen de organisatie (financiële functie, Concernstaf en MTZ) toegewerkt naar een 7

Citaat uit het ontwerpatelier met raadsleden dd. 20 oktober 2020.

14

zogenaamde karakteristiek van een ‘ideale’ beleidscyclus, waarin diverse onderdelen van de gemaakte analyse een plaats hebben. Centraal stond daarbij de vraag: als we de beleidscyclus opnieuw zouden mogen inrichten, hoe zou die er dan uitzien? Afbeelding 1 geeft het resultaat hiervan weer.

Karakteristiek ‘ideale’ beleidscyclus Het ideale plaatje is een beleidscyclus die zich laat kenschetsen als een trechter. Dat is een cyclus: • Welke start: 1. Met een concreet afwegingskader voor de PPN op inhoud en middelen, a. Welk kader is gebaseerd op het coalitieakkoord en actuele richtinggevende beleidskaders en -doelen; b. Waarin de Grote Opgaven voor de stad een duidelijke en concrete vertaling krijgen, beredeneerd vanuit het perspectief van de inwoners en belanghebbenden van de stad; c. Met als op te leveren product een kort, bondig en beeldend document met ‘er’ doelen (gericht op nieuw beleid, gekoppeld aan de dynamiek van de stad); d. Inclusief data met een sturend effect. •

Die is georganiseerd: 2. Met een sturende groep/ interne werkorganisatie, met heldere rollen en mandaat op basis van het afwegingskader; 3. Met een echte PDCA cyclus, volgtijdelijk; met als start- en hoogtepunt de PPN, op het juiste moment. De PPN heeft de begroting als eerste jaarschijf en geeft daarmee richting aan de nieuwe cyclus. De huidige timing bij het voorjaarsmoment maakt dat er al iets over het nieuwe jaar gezegd moeten worden (via de uitvragen), terwijl het vorige jaar nog niet is afgesloten en er nog geen zicht is op het lopende jaar. Een ontkoppeling met de behandeling van de jaarstukken in het voorjaarsmoment lost dit op, maar doet tegelijkertijd de vraag rijzen wat dan wel een logisch moment is: een ander moment voor het zomerreces, of een moment na het zomerreces? In het proces op weg naar een nieuwe beleidscyclus zal hierin nog een keuze afgewogen moeten worden; 4. Met gebruik van een gebruiksvriendelijk systeem; 5. Waarbij de domeinen (met name fysiek en sociaal) zijn verbonden, op inhoud en euro’s; 6. En waarbij gebiedsgericht werken een plek heeft.

•

En derhalve resulteert in: 7. Een kort bondig en beeldend document, gekoppeld aan de dynamiek van de stad; 8. Gekoppeld aan de doelen van de stad; 9. Met integraliteit op inhoud en proces via de domeinen.

Daarvoor is betrokkenheid, echte keuzes en dus lef nodig; een open cultuur van bestuur (B&W) en management (doeleigenaren en MTZ), met een duidelijk ‘go of no go’ aan het begin.

Afbeelding 1: karakteristiek ‘ideale’ beleidscyclus als resultaat van de ontwerpateliers

De volgende aanbevelingen worden gedaan: 1. Ontkoppel de PPN van het voorjaarsmoment en versterk het strategisch karakter. 2. Versterk en verbreed de interne regie op de beleidscyclus via een brede kerngroep. 3. Maak een informatieportal voor de raad en leg de actualiteit uit. 4. Heroverweeg de gekozen informatiestructuur en maak daarmee de exploitatie bestuurbaar. 5. Versnel het proces om te komen tot organisatiebreed capaciteitsmanagement. De aanbevelingen worden hierna toegelicht.

15

3.2.1 Ontkoppel de PPN van het voorjaarsmoment en versterk het strategisch karakter

In de huidige situatie worden bij de PPN de aanvragen in de eerste maanden van het jaar gedaan. Op dat moment zijn de jaarstukken van het voorgaande jaar nog niet bekend en ook de eerste Beleidsrapportage over het lopende jaar is dan nog niet aan de orde. Nu gaan deze drie onderdelen samen onder de noemer van het voorjaarsmoment naar de raad voor besluitvorming. Daarmee mist de PPN de aansluiting met de actualiteit: de aanvragen zijn immers gedaan zonder kennis van het afgelopen en lopende jaar. Om die reden wordt aanbevolen om de PPN te ontkoppelen van het voorjaarsmoment en deze te behandelen na vaststelling van de jaarstukken en de eerste Beleidsrapportage. Daarbij bestaan er twee opties: • Versterk de samenhang en timing tussen de PPN en de begroting: organiseer het PPN-proces in het najaar en combineer dat met de begroting als uitwerking van de eerste jaarschijf; • Kies voor behandeling tussen de 1e en de 2e Beleidsrapportage. Gegeven het feit dat augustus de recesmaand is, zal de PPN derhalve of in juli of in september in de raad aan de orde kunnen komen. Om praktische redenen (vakantie) ligt programmering voor de raad van juli dan voor de hand. Bij beide opties kan daarmee in de tijd een betere en logische relatie gelegd worden tussen het afgelopen en het lopende jaar in de aanvragen bij de PPN. Public Profit adviseert de 2e optie, programmering voor de raad van juli.

Daarbij wordt ook geadviseerd om de zogenaamde aanvragen niet meer bij de PPN maar bij de begroting op te laten stellen. Het beleidsdeel dat nu in de begroting staat zou de omgekeerde weg kunnen maken en onderdeel moeten worden van de PPN. Dat sluit beter aan bij het meerjarige karakter van de PPN. Naast de veranderende timing wordt daarmee ook aanbevolen om het strategisch karakter van de PPN te versterken. Dit door te gaan werken met een zogenaamd strategisch afwegingskader aan de voorkant van het PPN-proces. Dit is idealiter gebaseerd op nieuwe ontwikkelingen die spelen in de omgeving (relevant voor beleid) maar is ook datagedreven (relevant voor beheer, mede op basis van indexen en indicatoren) en zal ook een financieel kader op hoofdlijnen moeten bevatten. De PPN krijgt daardoor meer het strategisch karakter van een kaderbrief, waarin in- en externe ontwikkelingen worden vertaald in speerpunten voor beleid en beheer en waarbij de financiële bandbreedte in meerjarig perspectief wordt gegeven. Daarmee kunnen de netwerkteams (NT’s) de aanvragen bij het daarna volgende begrotingsproces trechteren: in het proces de aanvragen afwegen, zonder later teleurstellingen terug te krijgen als blijkt dat het niet binnen het financieel plaatje past.

Sturen aan de voorkant op basis van een concreet afwegingskader vraagt een duidelijke opdracht die verankerd is in bestuurlijke uitgangspunten. Daar zit een belangrijke rol voor het MTZ. De begroting is dan een logische uitwerking van de eerste jaarschijf van het meerjarig perspectief zoals dat bij de PPN/kaderbrief in juli is aangegeven. Daarbij is het de vraag of in een bestuursperiode van vier jaar er ieder jaar een PPN opgesteld moet worden. Tijdens de ontwerpateliers is daartoe een voorstel gedaan, door dit te bezien vanuit het perspectief van een raadslid: in het eerste (verkiezings)jaar geen PPN maar een coalitieakkoord met een uitvoeringsprogramma8 in het voorjaar en een begroting in het najaar, in het 2e en 3e jaar een PPN en een begroting en in het 4e jaar geen PPN maar alleen een begroting.

3.2.2 Versterk en verbreed de interne regie op de beleidscyclus via een brede kerngroep

In de huidige situatie is de ‘workflow’ van LIAS leidend en dat is niet wenselijk. Zoals gezegd zal er altijd een trechter aan de voorkant moeten zijn, maar dat kan het systeem niet zijn. Die trechter moet worden gevormd door het afwegingskader bij de PPN/kaderbrief (zie hiervoor), dat actief voorbereid en toegepast wordt onder aanjaging van een compacte groep van medewerkers uit diverse disciplines. Denk aan vertegenwoordigers vanuit de domeinen (sociaal, fysiek, dienstverlening), vanuit de strategen, financiën en de concernstaf. Na afstemming met het College krijgt deze kerngroep van het MTZ een duidelijke opdracht mee om het afwegingskader op te gaan stellen voor de PPN. Niet vanuit de eigen ivoren toren, maar in dialoog en debat met de NT’s. Dit kader vormt ook een belangrijk instrument in de weging van de aanvragen bij het begrotingsproces.

8

Zoals bijvoorbeeld door de gemeenten Arnhem en Breda wordt gedaan.

16

Zodoende wordt een gedragen analyse gemaakt van ontwikkelingen in de omgeving en komt er gerichte aandacht voor aanpassingen in het beheer. Dan wordt ook duidelijk welke ‘bestellingen’ het MTZ bij het College en het College bij de gemeenteraad kan gaan doen bij het eerstvolgende begrotingsproces als uitwerking van de eerste jaarschijf van het financieel meerjarig perspectief. Het werk van die kerngroep is er op gericht dat transparant en onderbouwd wordt wat de bestelling gaat zijn. Daarmee wordt het werk van de kerngroep een belangrijke regisseur voor wat er uiteindelijk in LIAS wordt opgenomen. De kerngroep heeft derhalve een belangrijke rol bij zowel het PPN- als het begrotingsproces. Feitelijk wordt een omkering beoogd in vergelijking met de huidige situatie: van bottom up en ‘duizend bloemen laten bloeien’ naar meer focus en prioritering aan de voorkant. Een belangrijke rol voor het MTZ om de brug te slaan tussen de bestuurlijke prioriteiten van het College en de opdracht voor de kerngroep om op basis daarvan te komen tot een beleidscyclus met een afwegingskader en PPN/kaderbrief, met een wendbare en adaptieve meerjarenbegroting waarvan de eerste jaarschijf op basis van de aanvragen wordt geconcretiseerd in de begroting. Het MTZ komt dan eerder in het proces en stuurt dit proces aan via de kerngroep.

Deze kerngroep op zijn beurt zoekt actief het samenspel met de NT’s in een sfeer van discussie, debat en transparantie. Zonder dit overigens te zien als een volgende stap in de ‘verstaffing’ van de organisatie: het gaat niet om de kerngroep sec maar om de goede opdracht vanuit het MTZ en vervolgens om het samenspel tussen de kerngroep als ‘vertalers’ van de opdracht naar de organisatie met de NT’s als gesprekspartners. Daarmee wordt de interne regie op de beleidscyclus inhoudelijk versterkt en verbreed. Ook wordt daardoor georganiseerd dat er een duidelijk verschil is tussen het PPN- en het begrotingsproces: de PPN/kaderbrief gaat over strategie en beleid (lees: opgaven) binnen een financieel meerjarig perspectief en de begroting werkt dat perspectief voor het eerstvolgende jaar concreet uit mede op basis van de aanvragen. De politieke aandacht concentreert zich dan op de PPN en door het duidelijke verschil in aard wordt ook voorkomen dat het politieke debat bij de begroting een herhaling wordt van het debat bij de PPN. Al blijft dat natuurlijk de vrijheid van de raad…

3.2.3 Maak een informatieportal voor de raad en leg de actualiteit uit De raad geeft aan dat men behoefte heeft aan zo actueel mogelijke gegevens, om op basis daarvan te kunnen sturen en controleren. Zoals bij de analyse aangegeven wordt er gewerkt met data met een verschillende tijdshorizon: het Buurt-voor-Buurt-onderzoek op grond waarvan de indexen worden gevuld vindt éénmaal per twee jaar plaats, de gegevens vanuit de GGD komen ééns in de vier jaar en de gegevens uit ‘Waar staat je gemeente’ zijn ook twee jaar oud. Ze worden echter allemaal in de beleidscyclus gebruikt die een jaarritme kent en waarbij actualiteit veronderstelt wordt. De aard (trend, ontwikkeling) en timing (verschil in horizon) van de informatie maakt dat aanbevolen wordt om een continu dashboard te hebben van indexen en indicatoren met de voor die indexen en indicatoren meest actuele informatie. Het is daarbij wel van belang dat goed wordt uitgelegd wat ‘zo actueel mogelijk’ betekent, gelet op het verschil in tijdshorizon van de informatiebronnen. Inhoudelijk gelinkt maar qua timing ontkoppelt van het jaarritme van de beleidscyclus. Dan is voor de raadsleden ook duidelijk wat de aard, timing en daarmee de actualiteitswaarde is van de getoonde informatie.