1. Nota Grondbeleid

Als er sprake is van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht passen we de regels uit het Europees en nationaal aanbestedingsrecht en het Inkoopbeleid van gemeente Zwolle toe. Via die route bepalen we het type aanbesteding dat past bij de concrete opdracht: openbaar of niet-openbaar, Europees of nationaal, mededingingsprocedure met onderhandeling, onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging, concurrentiegerichte dialoog, prijsvraag, concessie of innovatiepartnerschap). Verkoopprocedure (uitgifte in mededinging) en één-op-één gronduitgifte Uitgifte in mededinging is de hoofdregel. Dat betekent dat in beginsel altijd een selectieprocedure wordt gevolgd. Bij verwachte grote belangstelling kan vooraf een selectieprocedure worden vastgesteld, zoals een loting onder notarieel toezicht. Deze methode is met name geschikt wanneer alle voorwaarden vooraf vastliggen. Dit wordt vaak toegepast bij verkoop in de huidige staat aan eindgebruikers, als particulieren een bouwrijpe kavel kopen voor woningbouw, en als bedrijven grond verwerven voor huisvesting. In uitzonderingsgevallen wordt gekozen voor één op één uitgifte aan een beoogde koper. Het uitgifteproces en de te volgen procedures zijn nader beschreven in de Werkwijze ‘Didam-arrest’ (uitgifte in mededinging) toe, zie de separate bijlage Werkwijze ‘Didam-arrest’ (uitgifte in mededinging).

Deze werkwijze draagt bij aan transparant handelen en het bieden van mededingingsruimte. Als we vaststellen dat uitgifte in mededinging (via de reguliere selectieprocedure) niet haalbaar is, gaan we na of een aanpak via 1 op 1 onderhandelingen met een partij mogelijk is. Bijvoorbeeld wanneer er slechts één serieuze gegadigde is, of wanneer een specifieke partij over unieke kennis en capaciteiten beschikt die essentieel zijn voor het project. Ook kan een bredere maatschappelijke afweging aanleiding geven tot gerichte verkoop. Deze manier van uitgifte komt bijvoorbeeld voorkomen bij grondruil of als onderdeel van een publiek-private samenwerking.

4.5. Kostenverhaal en financiële bijdragen

grondexploitatie. Is de gemeente geen of slechts gedeeltelijk eigenaar, dan dienen de grondeigenaren deze kosten te dragen. Het kostenverhaal (4.6.1) is verplicht en juridisch afdwingbaar. Het vragen van een financiële bijdrage is daarentegen facultatief en kent twee wettelijke vormen: afdwingbare en vrijwillige bijdragen (4.6.2

Toepassing In de Werkwijze ‘Didam-arrest’ (uitgifte in mededinging) is opgesomd in welke specifieke

De kosten kunnen alleen worden verhaald, als wordt voldaan aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid.

4.5.1. Kostenverhaal Kostenverhaal houdt in dat de gemeente kosten die zij maakt bij het mogelijk maken van een project en voor openbare voorzieningen en infrastructuur in een gebied, naar evenredigheid kan doorberekenen aan initiatiefnemers die profijt hebben bij deze investeringen. Het gaat hierbij om kosten die staan op de zogenaamde kostensoortenlijst (Omgevingsbesluit, art. 8.15). Denk aan kosten als: ■ Voorbereidingskosten en plankosten ■ Wegen, riolering, groenvoorzieningen ■ Bodemsanering ■ Nadeelcompensatie

De gemeente treedt op als penvoerder bij het opstellen van de overeenkomst(en) van kostenverhaal. Twee systemen van publiekrechtelijk kostenverhaal De wetgeving kent twee systemen van publiekrechtelijk kostenverhaal. Voor beide systemen is een regeling opgenomen in de Omgevingswet: ■

Op grond van de Omgevingswet is de gemeente bij kostenverhaalplichtige activiteiten verplicht om de kosten van de zogeheten kostensoortenlijst te verhalen bij de initiatiefnemer. In de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit is vastgelegd: ■ Welke activiteiten onder de kostenverhaalplicht vallen. ■ Welke kostensoorten verhaald moeten worden. ■ Hoe de hoogte van het kostenverhaal bepaald wordt. Privaatrechtelijk of publiekrechtelijk spoor Het kostenverhaal bij een initiatiefnemer kan plaatsvinden via twee sporen: ■

De gemeente beschikt over een aanzienlijke hoeveelheid grond. Het merendeel hiervan is echter bestemd voor openbare functies zoals wegen, groenvoorzieningen en andere publieke ruimtes. Het aantal locaties dat daadwerkelijk beschikbaar is voor ontwikkeling en eigendom is van de gemeente, is beperkt. In veel ruimtelijke projecten is de gemeente daarom geen grondeigenaar, of slechts gedeeltelijk. Wanneer de gemeente een ruimtelijke ontwikkeling faciliteert, is zij wettelijk verplicht om de gemaakte kosten te verhalen op de grondeigenaar. Daarnaast kan de gemeente bijdragen vragen voor bovenplanse en stedelijke opgaven via financiële bijdragen. Als de gemeente zelf eigenaar is van de grond, worden deze kosten opgenomen in de gemeentelijke

kostenverhaal via het publiekrechtelijke spoor plaatsvinden. Dan nemen we kostenverhaalregels op in een omgevingsplan of we nemen kostenverhaalsvoorschriften op bij een omgevingsvergunning voor afwijking van een omgevingsplan.

■

■

Privaatrechtelijk: dit is de meest gebruikelijke manier om kostenverhaal te regelen en dit hanteren we ook als uitgangspunt. Dit doen we met een overeenkomst tussen gemeente en initiatiefnemer, voorafgaand aan vaststelling van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor afwijking van een omgevingsplan. In de praktijk noemen we dit een anterieure overeenkomst. In een anterieure overeenkomst kunnen ook afspraken worden vastgelegd over vrijwillige financiële bijdragen en, als dit in het omgevingsplan is geregeld, over afdwingbare financiële bijdragen (zie 4.6.2).

Organische gebiedsontwikkeling – kostenverhaal zonder tijdvak: geschikt voor organische gebiedsontwikkeling, waarbij vooraf geen gedetailleerde raming van kosten en opbrengsten mogelijk is. In plaats daarvan staat in het omgevingsplan een plafond voor het totale kostenverhaal en voor de verschillende bouwactiviteiten. Die bijdrage is beperkt tot de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn in het openbare gebied.

Gemeentelijke plankosten Voor het bepalen van ambtelijke kosten gebruikt de gemeente de Zwolse plankostenscan. Deze scan wordt periodiek geactualiseerd en is gebaseerd op gemeentelijke kostenniveaus. De uitgangspunten van deze scan worden gedeeld met de initiatiefnemer, evenals een samenvatting van de uitkomsten.

Publiekrechtelijk: als het kostenverhaal niet via een anterieure overeenkomst kan worden geregeld, dan regelen we moet het

Inhoud

22

Integrale gebiedsontwikkeling – kostenverhaal met tijdvak: geschikt voor projecten met een duidelijke planning en einddatum (integrale gebiedsontwikkeling). Het kostenverhaal wordt bepaald op basis van een kostenraming van het totale kostenverhaalsgebied en de opbrengsten daarvan. In het algemeen heeft kostenverhaal met tijdvak onze voorkeur, omdat dit betrokken partijen meer zekerheid biedt. De aard en fase van het project kunnen aanleiding zijn om dit uitgangspunt los te laten en te kiezen voor kostenverhaal zonder tijdvak.

4. Instrumenten en werkwijzen

23

De ingevulde plankostenscan is uitsluitend bedoeld als interne tool van de gemeente en wordt niet gedeeld met de initiatiefnemer.

een overeenkomst te komen. Tot op heden is in alle projecten een anterieure overeenkomst gesloten. 4.5.2. Financiële bijdragen De Omgevingswet kent naast kostenverhaal nog twee andere methoden om van markpartijen een bijdrage te ontvangen voor bepaalde soorten ontwikkelingen: afdwingbare en vrijwillige financiële bijdragen.

Macroaftopping De Omgevingswet bepaalt dat een ruimtelijke ontwikkeling niet verlieslatend mag worden door het kostenverhaal. In dat geval wordt het kostenverhaal beperkt tot de financiële marge van het project, dit heet macroaftopping.

Afdwingbare financiële bijdragen Deze mogelijkheid bestaat alleen als is vastgelegd in het omgevingsplan dat bijdragen worden verhaald voor een ontwikkeling. De bijdrage moet gericht zijn op ontwikkelingen die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeteren, maar die niet onder het reguliere kostenverhaal vallen.

Publiek tekort De Omgevingswet regelt dat de publieke kosten alleen kunnen worden verhaald, als wordt voldaan aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Daarnaast kan er sprake zijn van macroaftopping, waardoor een ontwikkeling niet alle kosten kan opbrengen. Als gevolg van de criteria en/of de macroaftopping kan het zijn dat niet alle publieke kosten verhaald kunnen worden. Dit kan resulteren in een publiek tekort voor de gemeente. Als het project door dit tekort financieel niet uitvoerbaar is, kan de gemeente besluiten om planologische medewerking te weigeren.

De activiteiten waarvoor een financiële bijdrage mag worden gevraagd, moeten vallen binnen de categorieën die zijn aangewezen in het Omgevingsbesluit. Deze categorieën omvatten onder andere: ■ Aanleg of wijziging van gebieden die zijn bestemd voor natuurbescherming, of voor het herstel van inheemse dier- en plantensoorten. ■ Aanleg van infrastructuur voor verkeersen openbaar vervoernetwerken met een gemeentelijk of regionaal belang. ■ Aanleg van recreatievoorzieningen die onderdeel uitmaken van de gemeentelijke of regionale groenstructuur, waaronder parken en recreatiegebieden. ■ Ontwikkeling gericht op een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad. ■ Stedelijke herstructurering. ■ Herinrichting van het landelijk gebied ter versterking van landschappelijke waarden.

Toepassing De gemeente past kostenverhaal meestal toe via anterieure overeenkomsten. In onderhandelingen met initiatiefnemers gaat de gemeente ervan uit dat initiatiefnemers bekend zijn met de relevante wet- en regelgeving, en/of zich laten bijstaan door gespecialiseerde financieel- en/of juridisch adviseurs. Een speciaal aandachtspunt daarbij zijn de waarderingsregels voor de (inbreng)waarde van te ontwikkelen grond: een te hoge verwervingsprijs van grond en/of vastgoed is geen grondslag voor macroaftopping. Het kostenverhaal wordt momenteel per project beschouwd. Als onderdeel van het ontwikkelen van het Beleidskader Grondzaken kan hiervoor een aanvullend beleid opgesteld worden.

Voor het toepassen van de afdwingbare financiële bijdrage gelden strikte voorwaarden, waaronder transparantie, proportionaliteit en functionele samenhang met de beoogde kwaliteitsverbetering van de fysieke leefomgeving.

Zwolse context Het privaatrechtelijk kostenverhaal vormt een integraal onderdeel van de routekaart voor locatieontwikkeling, gebiedsontwikkeling en het proces rondom Nieuwe Ruimtelijke Initiatieven. Het sluiten van een anterieure overeenkomst biedt zowel de initiatiefnemer als de gemeente in een vroeg stadium van het project duidelijkheid en zekerheid over de financiële en juridische afspraken. Dit vergroot de bereidheid van beide partijen om tot

Vrijwillige financiële bijdragen Partijen kunnen een vrijwillige bijdrage overeenkomen voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van gebieden en de realisatie van maatschappelijke functies. De bijdrage is bedoeld voor de ontwikkeling van een gebied op basis van een Omgevingsvisie of programma. De vrijwillige bijdrage heeft betrekking op ontwikkelingen die niet vallen onder het kostenverhaal en de afdwingbare financiële bijdrage.

Toepassing Als onderdeel van het ontwikkelen van het Beleidskader Grondzaken kan hiervoor een aanvullend beleid opgesteld worden.

4.6.2. Openbaarheid Communicatie, afspraken en overeenkomsten met de gemeente vallen onder de reikwijdte van de Wet open overheid (Woo). Dit betekent dat documenten over bestuurlijke aangelegenheden in beginsel openbaar zijn. Dit is ook aan de orde wanneer de gemeente bij de inzet van grondbeleidsinstrumenten documenten van marktpartijen of particulieren ontvangt, met hen communiceert, afspraken maakt of overeenkomsten aangaat.

4.6. Aandachtspunten bij toepassen van instrumenten

Bij het toepassen van instrumenten van grondbeleid passen we ook andere wettelijke kaders toe dan hiervoor aan de orde zijn geweest. Hieronder stippen we kort de meest relevante aan. Naast de wettelijke kaders wordt er ook getoetst aan vastgesteld beleid.

Partijen die in contact staan met de gemeente dienen er rekening mee te houden dat de gemeente verplicht is om informatie openbaar te maken, tenzij er sprake is van een geldige uitzonderingsgrond zoals opgenomen in artikel 5.1 van de Woo.

4.6.1. Bestuurlijke goedkeuring en totstandkomingsvoorbehoud De toepassing van grondbeleidsinstrumenten vindt doorgaans plaats in samenwerking met marktpartijen, woningcorporaties of andere initiatiefnemers. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij het sluiten van een anterieure overeenkomst of bij de koopovereenkomst van een bouwkavel. Voor alle vormen van ambtelijke communicatie en het vastleggen van afspraken geldt dat de overeenkomst pas tot stand komt nadat is voldaan aan de voorwaarde dat daaraan de benodigde bestuurlijke goedkeuring is verleend. Dit is alleen anders, als dit in een specifieke overeenkomst uitdrukkelijk is vermeld.

De beoordeling of een uitzonderingsgrond van toepassing is, ligt bij de gemeente. Daarbij wordt zorgvuldig afgewogen of openbaarmaking gerechtvaardigd is, met oog voor de bescherming van belangen van betrokken partijen. 4.6.3. Gemeentewet – bevoegdheden van college en raad De gemeenteraad is het hoogste orgaan in de gemeente. De raad heeft als belangrijkste taken

Activiteit

Gemeenteraad

College

Grondbeleid

Vaststellen Nota grondbeleid

Uitvoeren van de opgaven binnen de kaders van de Nota grondbeleid

Verwerven

Kaders verwerven vaststellen als onderdeel van de opgave of strategie

Aankopen van grond en vastgoed

Vestigen voorkeursrecht

Vestigen voorlopig voorkeursrecht

Besluit tot onteigening Tijdelijk beheer

Sluiten overeenkomsten inzake tijdelijk beheer

Uitgifte

Kaders uitgifte vaststellen als onderdeel van de opgave of strategie

Grondexploitaties

Openen, herzien en afsluiten van het grondexploitatiecomplex

Uitvoeren van de grondexploitaties

Kostenverhaal

Vaststellen Omgevingsvisie, programma’s en omgevingsplan

Afsluiten (anterieure) overeenkomsten

Financiële bijdragen

Vaststellen omgevingsplan

Afsluiten van overeenkomsten

Beheersing en verantwoording

Vaststellen begroting en jaarstukken

Opstellen begroting en jaarstukken, inclusief paragraaf grondbeleid

Vaststellen MPV

Opstellen MPV

Vaststellen grondprijzenbrief

Inhoud

24

Uitgifte grond en vastgoed

4. Instrumenten en werkwijzen

25

het vaststellen van het beleid en het toezien op uitvoering van dit beleid. Het college van burgemeester en wethouders is het dagelijks bestuur van de gemeente. Het college voert de besluiten van de gemeenteraad uit en is over het gevoerde beleid verantwoording schuldig aan de gemeenteraad.

algemeen belang. Op dergelijke activiteiten zijn de gedragsregels van de Wet Markt en Overheid dan niet van toepassing. De Zwolse Gemeenteraad heeft in 2014 een algemeen belangbesluit genomen. 4.6.6. Wet Bibob De gemeente kan in het kader van de Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) onderzoek doen naar alle partijen die betrokken zijn bij een vastgoedtransactie. Dit betreft onder andere kopers, verkopers, financiers en andere zakelijke relaties. Voor de toepassing van de wet heeft de gemeente het ‘Bibob-beleid gemeente Zwolle 2021’ opgesteld.

Binnen het grondbeleid vervult de gemeente ook een privaatrechtelijke rol. Dit omvat onder meer het aankopen en verkopen van gronden en het aangaan van contracten. Deze uitvoerende rol ligt bij het college. De gemeenteraad stelt echter de (financiële) kaders vast waarbinnen het college deze taken mag uitvoeren en controleert de uitvoering.

Betrokken partijen zijn verplicht om medewerking te verlenen aan het onderzoek. Dit houdt onder meer in dat zij correct en binnen de gestelde termijn de gevraagde informatie aanleveren.

4.6.4. Staatssteun De gemeente is gebonden aan de Europese regelgeving over staatssteun. Dit betekent dat zij geen directe of indirecte ongeoorloofde financiële of economische voordelen mag verstrekken aan ondernemingen, als deze voordelen de mededinging op de interne markt kunnen verstoren. Bij afspraken en transacties in het kader van het gemeentelijk grondbeleid wordt zorgvuldig beoordeeld of sprake is van staatssteun. Indien sprake is van een steunmaatregel, wordt nagegaan of deze onder een geldende vrijstellingsregeling valt.

Een Bibob-onderzoek kan om verschillende redenen worden gestart: onder andere op basis van concrete signalen van integriteitsrisico’s, maar ook preventief of op basis van steekproefselectie. De gemeente communiceert niet over de specifieke aanleiding van het onderzoek. Indien nodig kan externe expertise worden ingeschakeld, bijvoorbeeld via het Landelijk Bureau Bibob (LBB).

In het kader van het grondbeleid zijn de meest gebruikte vrijstellingen de zogeheten de-minimisverordening en de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Verder kan worden onderzocht of een bepaalde activiteit kan kwalificeren als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB).

5. Beheersing en verantwoording 5.1. Planning- en controlcyclus (P&C)

■

De gemeente Zwolle hanteert een planning- en controlcyclus die bestaat uit de volgende vaste onderdelen: 1. Perspectiefnota (PPN) Geeft een structureel financieel en beleidsmatig perspectief voor de komende vier jaar. Dit vormt de basis voor de jaarlijkse begroting. 2. Begroting De uitwerking van het eerste jaar van de PPN in concrete beleidsvoornemens en financiële kaders voor het komende jaar. 3. Tarievennota Overzicht van de gemeentelijke tarieven die in het komende jaar gehanteerd worden. 4. Beleidsrapportages (Berap 1 en 2) Tussentijdse rapportages over de voortgang van de begroting, met meetmomenten in februari en augustus. 5. Jaarstukken Bestaan uit het jaarverslag (beleidsverantwoording) en de jaarrekening (financiële verantwoording), waarin wordt teruggeblikt op het afgelopen jaar.

■ ■ ■ ■

Binnen de planning- en controlcyclus (P&C) wordt ook gerapporteerd over producten die gelieerd zijn aan het grondbeleid. Dit betreft onder andere: ■

■

5.2. Meerjaren Prognose Vastgoed (MPV)

De MPV biedt inzicht in de actuele stand van zaken van de grondexploitaties die de gemeente zelf uitvoert, evenals de strategische grond- en vastgoedvoorraad. Deze rapportage vormt een nadere toelichting op de paragraaf grondbeleid en specificeert de financiële aspecten van het gemeentelijk grondbeleid.

Binnen de P&C-cyclus is er specifieke aandacht voor het actieve grondbeleid, met name via de gemeentelijke grondexploitaties. Aangezien hier aanzienlijke financiële middelen en risico’s mee gemoeid zijn, wordt hierover extra gerapporteerd. Dit gebeurt deels via de verplichte paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarstukken, zoals voorgeschreven in het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV). Daarnaast publiceert de gemeente Zwolle een aanvullende rapportage: de Meerjaren Prognose Vastgoed (MPV). Deze Zwolse rapportage lichten we in 5.2 nader toe.

4.6.5. Wet Markt en Overheid Als geen sprake is van staatssteun, is bij gronduitgifte de Wet Markt en Overheid van toepassing. Deze wet stelt voor een aantal economische activiteiten gedragsregels, die een gelijk speelveld tussen overheid en ondernemingen beogen en zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen creëren. De Wet Markt en Overheid geeft gedragsregels voor integrale kostendoorberekening, een bevoordelingsverbod, gegevensgebruik en functiescheiding.

■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■

De paragraaf grondbeleid in de begroting en jaarstukken bevat in ieder geval de volgende onderdelen:

De gemeenteraad kan besluiten om economische activiteiten aan te wijzen als activiteiten in het

■

Inhoud

26

Reserve Vastgoed De reserve Vastgoed wordt gevormd door stortingen in en onttrekkingen vanuit grondbeleid gerelateerde projecten, ten behoeve van de uitvoering van het grondbeleid. Voorziening Vastgoed Deze voorziening wordt ingezet om negatieve resultaten op grondexploitaties en materiële vaste activa (MVA) op te vangen.

Deze reserves en voorzieningen dragen bij aan een robuuste financiële onderbouwing van het gemeentelijke grondbeleid.

Binnen alle onderdelen van de planning- en controlcyclus (P&C) rapporteren we over het grondbeleid. Dit gebeurt voornamelijk in de context van projecten en gebiedsontwikkelingen. Vanuit een opgavegerichte benadering vormt het grondbeleid – inclusief de wijze van sturing en de inzet van bijbehorende middelen – een integraal onderdeel van de rapportage per project of gebied.

Als een grondtransactie onder de Europese staatssteunregels valt, is de Wet Markt en Overheid daarop niet van toepassing.

De visie op het grondbeleid; De manier waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd; Een prognose van de resultaten van de totale grondexploitaties; Een onderbouwing van de geraamde winstneming; Risico’s in relatie tot het weerstandsvermogen.

De MPV bevat de volgende onderdelen: Een overzicht van de actieve grondexploitatiecomplexen Het financiële resultaat per complex Een analyse van de resultaten per complex Een overzicht van de strategische grond- en vastgoedvoorraad (materiële vaste activa, MVA) De waardering van deze strategische voorraad De ontwikkeling van de reserve Vastgoed De ontwikkeling van de voorziening Vastgoed Een overzicht van de risico’s verbonden aan het actieve grondbeleid Het weerstandsvermogen in relatie tot het actieve grondbeleid

5. Beheersing en verantwoording

27

Bijlage 1 Sub-vormen grondbeleid

Nota van Uitgangspunten MPV Voorafgaande aan het opstellen van de MPV wordt een Nota van Uitgangspunten aan het college voorgelegd en ter kennisname aan de gemeenteraad aangeboden. In deze nota worden de volgende zaken vastgelegd: ■ Programmatische uitgangspunten ■ Parameters voor de meerjarige van prijzen en rente ■ Variabelen voor het inschatten van economische risico’s

Grondbeleid heeft in essentie te maken met de vraag hoe de gemeente wil en kan sturen op het verwezenlijken van de ruimtelijke component van gemeentelijke ambities. Zoals eerder toegelicht, beschikt de gemeente hierbij over zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke sturingsmogelijkheden. Publiekrechtelijke sturing bevindt zich doorgaans op een indirect en globaal niveau. De publiekrechtelijke instrumenten zijn altijd beschikbaar voor de gemeente, vergen in het algemeen relatief weinig middelen en brengen beperkte risico’s met zich mee. Hiermee kan de gemeente kaders en randvoorwaarden scheppen waarbinnen een project gerealiseerd kan worden. De daadwerkelijke uitvoering, het tijdstip van realisatie en zelfs de vraag of het project doorgaat, vallen echter buiten de directe invloedssfeer van de gemeente.

De gemeente Zwolle onderscheidt acht sturingsniveaus. Deze niveaus geven inzicht in de mate van gemeentelijke betrokkenheid en sturing binnen projecten. Afhankelijk van het gekozen grondbeleid kunnen verschillende sturingsniveaus worden toegepast. Passieve en actieve faciliterende sturing is altijd mogelijk; voor actieve of actievere sturing zijn vaak aanvullende instrumenten vereist. 1. Reguleren (passief faciliterend) De gemeente beperkt zich tot haar wettelijke en beleidsmatige taken, zoals het toetsen van plannen aan ruimtelijke kaders. Er is geen projectdeelname. Kosten worden gedekt via leges en kostenverhaal. Risico’s zijn minimaal.

Privaatrechtelijke sturing speelt zich daarentegen af op een directer en gedetailleerder niveau. Deze vorm van sturing vereist in het algemeen een substantiële inzet van middelen en gaat gepaard met meer risico’s. Door privaatrechtelijk te sturen op een project – bijvoorbeeld via grondposities of contractuele afspraken – verkrijgt de gemeente meer directe invloed op de inhoud, planning en realisatie van het project.

gemeentelijke rol

2. Richting geven (actief faciliteren) Via visiedocumenten maakt de gemeente de potentie van een gebied inzichtelijk en daagt zij marktpartijen uit om hierop in te spelen. Het risico is beperkt tot de kosten van visievorming.

grondbeleid (passief) faciliterend

sturing 1. regulering 2. richtinggeven

publiek actief faciliterend

3. activeren en verbinden 4. stimuleren 5. voorwaarden stellen

publiek & privaat

publiek-private samenwerking

6. samenwerken 7. gecoördineerd uitvoeren

actief

Inhoud

28

8. publieke initiatief

Sub-vormen grondbeleid

29

3. Activeren en verbinden (actief faciliteren) De gemeente zet haar organiserend vermogen in via netwerkvorming, procesbegeleiding en conflictbemiddeling. De risico’s zijn beperkt tot proceskosten. Transparantie en gelijke kansen moeten zorgvuldig worden bewaakt. 4. Stimuleren (actief faciliteren) De gemeente verwijdert belemmeringen en creëert voorwaarden voor realisatie, bijvoorbeeld via subsidies, gerichte grondverwerving of onteigening, investeren in infrastructuur of aanpassing van de openbare ruimte. Risico’s zijn verbonden aan de stimulerende maatregelen. 5. Voorwaarden stellen (PPS) De gemeente stelt publiekrechtelijke kaders voor projecten, zoals omgevingsplannen en beleidsregels. Als zij betrokken is via grondverkoop of aanbesteding, kan zij daarnaast privaatrechtelijke voorwaarden hanteren, bijvoorbeeld via contractuele bepalingen of selectiecriteria. Hoewel de gemeente geen directe projectdeelname heeft, draagt zij wel risico’s met betrekking tot het proces en het behalen van beleidsdoelen. Deze vorm van sturing komt onder andere voor bij een concessiemodel. 6. Samenwerken (PPS) De gemeente werkt samen met marktpartijen in een gezamenlijke grondexploitatie, bijvoorbeeld via een joint venture. Zeggenschap wordt verdeeld op basis van ingebrachte posities. Risico’s zijn afhankelijk van de samenwerkingsvorm. 7.

Gecoördineerd uitvoeren (PPS) Gemeente en marktpartijen voeren ieder hun eigen projectonderdelen uit, zoals bij een bouwclaim. De gemeente voert de grondexploitatie en verkoopt bouwgrond volgens afspraken. Risico’s liggen bij de exploitatie, maar er is meer zekerheid over afzet. 8. Publiek initiatief (actief) De gemeente is, eventueel na minnelijke verwerving, verkrijging via voorkeursrecht of onteigening, eigenaar van alle gronden en voert zelfstandig de grondexploitatie uit. Zij bepaalt de verkoopvoorwaarden en draagt het volledige risico, maar heeft maximale sturingsmogelijkheden.

30

31

Colofon Procesbegeleiding en opsteller: Afdeling Vastgoed Steffen Duerink - Strategisch adviseur Grondzaken Sandra van Lexmond - Strategisch jurist Grondzaken Datum uitgave: december 2025

32