1. Nota Grondbeleid

Nota Grondbeleid Gemeente Zwolle “Een integraal beleidskader voor grondzaken”

2026-2030

Voorwoord De afgelopen jaren heeft Zwolle flinke stappen gezet in de ruimtelijke ontwikkeling van de stad. In nauwe samenwerking met bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties is gebouwd aan een stad die groeit met oog voor duurzaamheid, leefbaarheid en economische kracht. Er zijn woningen gerealiseerd in alle prijsklassen, de economische basis is versterkt en er is volop geïnvesteerd in groene en blauwe structuren die Zwolle aantrekkelijk en klimaatbestendig maken. Niet alleen nieuwe gebieden groeien; ook bestaande wijken zijn versterkt, met aandacht voor sociale en fysieke verbindingen. Een tastbare mijlpaal is de opening van De Passerelle – de nieuwe schakel tussen binnenstad en Spoorzone. Toch is Zwolle nog niet af. Met het Ruimtelijk Toekomstperspectief heeft de gemeente een duidelijke koers voor de toekomst uitgezet. Tegelijkertijd liggen er grote uitdagingen: het woningtekort, netcongestie en de verduurzaming van stad en buitengebied. Al deze ambities moeten een plek krijgen in een stad met steeds schaarser wordende ruimte. Om tijdig te zorgen voor voldoende bouwgrond is de gemeente de afgelopen jaren actiever geworden op de grond- en vastgoedmarkt. Deze koers wordt voortgezet en verankerd in de nieuwe Nota Grondbeleid. Deze nota vormt een eerste, belangrijke stap in de ontwikkeling van een integraal beleidskader voor grondzaken.

In de komende jaren zal dit beleidskader verder worden uitgewerkt en gericht zijn op een samenhangende bundeling van bestaande en nieuwe nota’s, werkwijzen en verantwoordingsdocumenten. In een tijd waarin ruimtelijke projecten steeds complexer worden en maatschappelijke ambities vragen om duidelijke keuzes, biedt de nota richting, samenhang en transparantie. Het grondbeleid is daarmee een krachtig middel om de ambities van Zwolle waar te maken. Dorrit de Jong Wethouder Vastgoed

2

3

Inhoud

1

Inleiding 7

1.1 1.2 1.3 1.4

Ruimtelijke ambities en grondbeleid 7 Waarom deze nota grondbeleid? 7 Het te voeren grondbeleid 8 Leeswijzer 8

2

Het grondbeleid 9

2.1 2.2 2.3 2.4

Positionering van het grondbeleid 9 Rol van de gemeente 9 Vormen van grondbeleid 9 Regisserend grondbeleid 11

3

Uitvoering grondbeleid 12

3.1 3.2 3.3

Twee benaderingen 12 De opgavegerichte benadering 12 Strategische benadering 14

4

De instrumenten en werkwijzen 17

4.1

Verwerven 17

4.1.1

Minnelijke verwerving 17

4.1.2

Voorkeursrecht 17

4.1.3

Onteigenen 18

4.1.4

(Stedelijke) kavelruil 19

4.1.5

Landinrichting 19

4.2 4.3

Tijdelijk beheer 19 Uitgifte 20 Uitgiftevorm 20

4.3.1 4.3.2

4.4 4.5 4.5.1 4.5.2

4.6

Grondprijzen bij uitgifte 21

Uitgifteproces 21 Kostenverhaal en financiële bijdragen 22 Kostenverhaal 23 Financiële bijdragen 24 Aandachtspunten bij toepassen van instrumenten 25

4.6.1

Bestuurlijke goedkeuring en totstandkomingsvoorbehoud 25

4.6.2

Openbaarheid 25

4.6.3

Gemeentewet – bevoegdheden van college en raad 25

4.6.4

Staatssteun 26

4.6.5

Wet Markt en Overheid 26

4.6.6

Wet Bibob 26

5

Beheersing en verantwoording 27

5.1 5.2

Planning- en controlcyclus (P&C) 27 Meerjaren Prognose Vastgoed (MPV) 27

Bijlage 1 Sub-vormen grondbeleid 29

4

5

1. Inleiding 1.1. Ruimtelijke ambities en grondbeleid

■

Zwolle werkt aan een toekomst waarin de stad klimaatbestendig, inclusief en economisch veerkrachtig is. Ruimtelijke keuzes dragen bij aan brede welvaart en een hoge leefbaarheid. De stad groeit in balans, met respect voor landschap, water, cultuurhistorie en sociale structuren.

Het gemeentelijke grondbeleid vormt een belangrijke schakel in het realiseren van de maatschappelijke ambities van de gemeente. Met het grondbeleid kan de gemeente sturen op het tijdig en in voldoende mate beschikbaar hebben van ruimte en bouwgrond, zodat deze ambities daadwerkelijk kunnen worden ingevuld. Daarnaast bepaalt het grondbeleid in welke mate en op welke wijze de gemeente invloed uitoefent op ruimtelijke ontwikkelingen en sturing kan geven aan de realisatie van haar ambities. Het biedt ook kaders voor samenwerking, kostenverdeling en risicobeheersing.

Deze ontwikkeling vraagt om veel ruimte en bouwgrond. Gemeentelijke sturing is daarbij in veel gevallen noodzakelijk of wenselijk. In het Ruimtelijk Toekomstperspectief heeft de gemeente haar koers voor de toekomst uitgezet. Belangrijke, maar zeker niet de enige ruimtevragers zijn: ■

■

■

■

■

Woningbouw Realisatie van 15.000 tot 25.000 woningen tot 2040, aanvullend op de bestaande opgave van 10.000 woningen. Dit gebeurt via binnenstedelijke verdichting en uitbreiding aan de stadsranden, zoals Vechtrand en Zwolle-Zuid/Zuid.

1.2. Waarom deze nota grondbeleid?

De gemeente Zwolle beschikte niet over een afzonderlijke nota grondbeleid1. Dat betekent echter niet dat er geen grondbeleid werd gevoerd. De inzet van grondbeleidsinstrumenten en de wijze waarop de gemeente haar grondbeleid vormgaf, waren verspreid over diverse documenten en werkwijzen.

Bedrijvigheid Toevoeging van 50 tot 135 hectare bedrijventerrein, gericht op circulaire en innovatieve economie. Naast ruimte voor uitbreiding, is er ook een opgave om bestaande werklocaties beter te benutten, waarbij het grondbeleid ingezet kan worden om herontwikkeling en optimalisatie te stimuleren. Daarnaast is ruimte nodig voor kantoren, leisure en culturele voorzieningen.

De Nota Grondbeleid 2025 legt het gemeentelijke grondbeleid vast en bundelt diverse documenten en werkwijzen tot één samenhangend beleidskader. Dit zorgt voor meer duidelijkheid, consistentie en transparantie in de toepassing van het grondbeleid. Met het vaststellen van deze nota bestendigt de gemeenteraad dat per ruimtelijke opgave wordt bepaald welke vorm van grondbeleid wordt toegepast. Daarnaast kiest zij ervoor om, mede via het grondbeleid, directe sturing na te streven binnen ruimtelijke projecten.

Voorzieningen Een levendige stad vraagt om meer dan alleen wonen en werken, er is ook behoefte aan maatschappelijke en commerciële voorzieningen. En niet alleen in ontwikkelgebieden, maar ook binnen de bestaande wijken.

De nota vormt ook het fundament voor de verdere ontwikkeling van kaders, verantwoordelijkheden en werkwijzen rondom de toepassing van het grondbeleid. Daarbij moeten nog diverse vraagstukken beantwoord worden, zoals de mate van sturing, de beschikbaarheid en inzet van financiële middelen, en het risicomanagement. Deze keuzes

Mobiliteit Realisatie van mobiliteitshubs en ondersteuning van de mobiliteitstransitie, met prioriteit voor duurzame vervoersvormen. Energie Versterking van de energie-infrastructuur en ruimte voor duurzame opwekking, zoals wind- en zonne-energie.

1

Inhoud

6

Blauwgroen netwerk Aanleg van robuuste structuren voor waterveiligheid, biodiversiteit en verkoeling.

De Nota grondbeleid 2009-2013 was de meest recente zelfstandige nota. Daarna is de gemeente overgegaan naar grondbeleid nieuwe stijl (link).

1. Inleiding

7

worden op een later moment aan de gemeenteraad voorgelegd. Het grondbeleid zoals opgenomen in deze nota kan echter ook binnen de bestaande kaders, verantwoordelijkheden en werkwijzen uitgevoerd worden.

gemeentelijk handelen en schept duidelijkheid voor externe partners over de uitgangspunten en verwachtingen van de gemeente. Daarmee vormt de nota een belangrijk instrument voor samenwerking en afstemming binnen ruimtelijke projecten.

1.3. Het te voeren grondbeleid

1.4. Leeswijzer

De gemeente Zwolle kiest voor regisserend grondbeleid. Dit houdt in dat het grondbeleid wordt afgestemd op de kenmerken en context van de specifieke ruimtelijke opgave. Daarbij streeft de gemeente naar directe sturing, zodat zij niet alleen projecten mogelijk maakt, maar ook actief invloed kan uitoefenen op de uitvoering en de ruimtelijke kwaliteit.

Het document is opgebouwd uit vijf hoofdonderdelen, elk met een eigen focus en functie. Hieronder vindt u een toelichting op de opbouw en het gebruik van deze nota: 1. Inleiding De inleiding schetst de ruimtelijke ambities van Zwolle en de rol van het grondbeleid in het realiseren daarvan. Het vormt de context voor de nota en legt uit waarom deze nota is opgesteld en wat het belang ervan is.

Regisserend grondbeleid is een variatie op het situationeel grondbeleid dat de gemeente al hanteert. Net als bij situationeel grondbeleid wordt het beleid afgestemd op de specifieke ruimtelijke opgaven. Het onderscheid zit in de toevoeging dat de gemeente vanuit het regisserende grondbeleid een mate van directe sturing wil uitoefenen op de uitvoering van projecten.2

2. Het grondbeleid In dit hoofdstuk wordt het grondbeleid gepositioneerd binnen het ruimtelijk domein. De verschillende rollen van de gemeente worden toegelicht, evenals de hoofdvormen van grondbeleid: van passief faciliterend tot actief grondbeleid. De gemeente kiest voor een regisserende benadering, waarbij het grondbeleid wordt afgestemd op de kenmerken en context van de specifieke ruimtelijke opgave. Daarbij is het doel om directe sturing te kunnen uitoefenen op de uitvoering van ruimtelijke projecten, zodat optimaal kan worden gestuurd op maatschappelijke belangen en gemeentelijke ambities.

In de afgelopen periode is Zwolle actiever geworden op de grond- en vastgoedmarkt en in gebiedsontwikkelingen. Deze koers wordt met deze nota verankerd en voortgezet. Daarbij wordt het grondbeleid steeds vaker strategisch ingezet als instrument om maatschappelijke ambities te realiseren en ruimtelijke keuzes te ondersteunen op de lange termijn.

3. Uitvoering van het grondbeleid Dit hoofdstuk beschrijft hoe het grondbeleid in de praktijk wordt toegepast. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een opgavegerichte en een strategische benadering. Beide benaderingen kennen hun eigen afwegingskaders en besluitvormingsprocessen.

Vanuit dit regisserende grondbeleid streeft de gemeente naar een betekenisvolle positie in projecten. Dit kan via een grondpositie – volledig, dominant of strategisch – maar ook via andere vormen van invloed, zoals inzet van organisatorische capaciteit, financiële middelen of publiekrechtelijke bevoegdheden. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn vaak langdurige en complexe trajecten, waarbij de gemeente intensief samenwerkt met externe partijen. Met deze nota legt Zwolle een helder en toekomstbestendig grondbeleid vast. Dit biedt richting aan het

2

4. Instrumenten en werkwijzen Hier worden de concrete instrumenten en juridische mogelijkheden besproken die de gemeente kan inzetten, zoals verwerving, uitgifte, kostenverhaal en het vestigen van voorkeursrechten. 5. Beheersing en verantwoording Dit hoofdstuk gaat in op de financiële en bestuurlijke verantwoording van het grondbeleid. De rol van de planning- en controlcyclus (P&C), de Meerjaren Prognose Vastgoed (MPV) en de bijbehorende reserves en voorzieningen worden toegelicht.

Meerdere gemeenten, waaronder Den Haag en Eindhoven, hanteren een regisserend grondbeleid. Het is echter een relatief nieuw begrip waarvoor nog geen eenduidige, algemeen aanvaarde definitie bestaat. Daardoor verschilt de wijze van implementatie per gemeente.

2. Het grondbeleid 2.1. Positionering van het grondbeleid

binnen deze kaders invulling wordt gegeven aan het project, de planning ervan en zelfs of het project überhaupt tot stand komt, vallen buiten de directe invloedssfeer van de gemeente. Vanuit deze rol maakt de gemeente een project mogelijk via het opstellen van de publiekrechtelijke kaders, maar zij neemt niet deel aan de uitvoering.

De gemeente Zwolle heeft uiteenlopende maatschappelijke ambities met een ruimtelijke component. Samen met externe partijen worden deze ambities gerealiseerd via diverse ruimtelijke projecten in de stad. De mate waarin gemeentelijke sturing noodzakelijk of wenselijk is, verschilt per project. Het grondbeleid speelt hierin een centrale rol.

Daarnaast kan de gemeente ook een privaatrechtelijke rol vervullen. In dat geval neemt zij, naast haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid, in meer of mindere mate actief deel aan het project. Hierdoor kan zij directe invloed uitoefenen op de uitvoering. Privaatrechtelijke sturing is echter niet altijd mogelijk: de gemeente moet beschikken over een relevante (grond) positie waarmee zij deelname kan afdwingen, of de initiatiefnemers moeten het van meerwaarde vinden dat de gemeente deelneemt aan het project.

In essentie gaat grondbeleid over de wijze waarop de gemeente sturing geeft aan ruimtelijke projecten, in aanvulling op juridisch planologische kaders. Aan elke vorm van grondbeleid is een bepaalde mate van sturing verbonden. Wanneer het beschikbare sturingsniveau niet aansluit bij het gewenste of noodzakelijke niveau, biedt het grondbeleid instrumenten om de mate van sturing te vergroten of juist te beperken.

2.3. Vormen van grondbeleid

De inzet van deze instrumenten vraagt om gemeentelijke middelen, zoals financiële capaciteit en ambtelijke inzet. Daarmee vormt het grondbeleid een cruciale schakel tussen ruimtelijke ambities en de inzet van middelen. Zie Figuur 1 Positionering grondbeleid.

De gemeente Zwolle onderscheidt vier hoofdvormen van grondbeleid. In Figuur 2 Rol en vormen van grondbeleid is een overzicht opgenomen van de gemeentelijke rollen en de bijbehorende hoofdvormen van grondbeleid. De hoofdvormen “actief faciliteren” en “publiek-private samenwerking” kennen verschillende sub-vormen. Deze sub-vormen zijn opgenomen en toegelicht in Bijlage 1 Sub-vormen grondbeleid.

2.2. Rol van de gemeente

Binnen ruimtelijke projecten kan de gemeente Zwolle opereren vanuit een publiekrechtelijke rol, of vanuit een combinatie van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rollen. Vanuit deze rollen voert de gemeente grondbeleid.

De hoofdvormen van grondbeleid zijn: ■ (Passief) faciliterend grondbeleid Bij faciliterend grondbeleid ondersteunt de gemeente een initiatief van een externe partij uitsluitend vanuit haar publiekrechtelijke rol. Dit betreft bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen of het aanpassen van het omgevingsplan. De gemeentelijke kosten worden doorgaans gedekt via het kostenverhaal.

Als bevoegd gezag heeft de gemeente altijd een publiekrechtelijke rol in ruimtelijke projecten. Sturing vanuit deze rol is doorgaans indirect en abstract van aard. De gemeente stelt ruimtelijke en beleidsmatige kaders vast waarbinnen ontwikkeling mogelijk is en toetst hieraan. De wijze waarop

Grondbeleid Ambities

Projecten

Sturing

Middelen

Figuur 1 Positionering grondbeleid

Inhoud

8

Instrumenten

2. Het grondbeleid

9

De gemeente heeft geen financieel belang in het project en loopt daardoor een beperkt risico. Tegelijkertijd is haar invloed op het project beperkt, en komen eventuele winsten volledig toe aan de initiatiefnemer.

■

Passief faciliterend grondbeleid wordt voornamelijk toegepast bij kleinschalige projecten die een beperkte ruimtelijke impact hebben op de directe omgeving en de stad als geheel. Daarnaast kan dit type grondbeleid dienen als terugvaloptie wanneer de gemeente geen positie heeft en de initiatiefnemer geen bereidheid toont om afspraken te maken met de gemeente. ■

doelgroepen, duurzaamheid, mobiliteit, financiële haalbaarheid, programmering en hergebruik van bestaande gebouwen zijn meegenomen.

de gemeente gronden aangekocht, deze bouw- en woonrijp gemaakt, en vervolgens als bouwgrond verkocht aan marktpartijen.

Publiek-private samenwerking (PPS) De gemeente werkt in verschillende vormen samen met marktpartijen. Afhankelijk van de gewenste mate van sturing en de verdeling van rollen en risico’s, kan een PPS dichter liggen bij faciliterend grondbeleid of juist bij actief grondbeleid. De samenwerking wordt vormgegeven op basis van wederzijdse belangen en gedeelde verantwoordelijkheden.

De term “situationeel grondbeleid” wordt vaak gebruikt binnen het grondbeleid, maar het is geen afzonderlijke vorm van grondbeleid. Met situationeel grondbeleid wordt bedoeld dat het te voeren beleid wordt afgestemd op de kenmerken en context van een specifieke ruimtelijke opgave. Per opgave wordt dus bepaald welke vorm van grondbeleid het meest geschikt is om de maatschappelijke ambities te realiseren en tegelijkertijd de risico’s beheersbaar te houden.

Veel grootschalige uitbreidingswijken, zoals Stadshagen, zijn tot stand gekomen via publiek-private samenwerking (PPS). Een veelvoorkomende vorm hiervan is de bouwclaimconstructie. Hierbij hadden ontwikkelaars of bouwbedrijven een grondpositie in het plangebied en waren zij bereid deze gronden aan de gemeente te verkopen, onder de voorwaarde dat zij het vastgoed uiteindelijk mochten ontwikkelen en realiseren.

Actief faciliteren De gemeente stimuleert ruimtelijke ontwikkelingen door bijvoorbeeld een gebiedsvisie op te stellen, partijen met elkaar in contact te brengen of belemmeringen voor ontwikkeling weg te nemen. De inzet van gemeentelijke middelen en het risico dat de gemeente loopt, is sterk afhankelijk van de activiteiten die de gemeente ontplooit. Hierbij neemt zij niet deel aan het project, maar draagt wel bij aan het mogelijk maken ervan.

■

Een voorbeeld van actief faciliterend grondbeleid is de gebiedsvisie Noorderkwartier. De visie wordt opgesteld door een samenwerkingscoalitie van eigenaren. Op basis van werk- en inspiratiesessies zijn de ontwikkelprincipes voor het gebied uitgewerkt en zijn tien ambities geformuleerd. Daarna is samengewerkt met beleidsadviseurs van de gemeente en externe deskundigen om te komen tot een gedragen plan. De gebiedsvisie is een integraal plan waarin onder andere stedenbouw, groen,

Actief grondbeleid Bij actief grondbeleid neemt de gemeente zelf het initiatief voor het project. Dit omvat onder andere de verwerving van gronden, planvorming, uitgifte van bouwkavels en inrichting van de openbare ruimte. De gemaakte kosten worden (gedeeltelijk) terugverdiend via de verkoop van bouwgrond. Deze aanpak brengt meer risico’s met zich mee, maar biedt de gemeente maximale invloed op het project en de mogelijkheid tot financiële opbrengsten. Een voorbeeld van actief grondbeleid is de grondexploitatie in Hessenpoort. In dit geval heeft

gemeentelijke rol

grondbeleid (passief) faciliterend

publiek actief faciliterend publiek-private samenwerking publiek & privaat actief Figuur 2 Rol en vormen van grondbeleid

Om gerichter te kunnen sturen op maatschappelijke doelen, is het van belang dat de gemeente ook invloed heeft op de uitvoering van projecten. Het grondbeleid is er daarom op gericht om deze mate van invloed mogelijk te maken. Tegelijkertijd is het niet altijd haalbaar of wenselijk om actief grondbeleid te voeren. Enerzijds kan de gemeente niet in alle gevallen eigenaar3 worden, anderzijds vraagt actief grondbeleid om substantiële middelen en brengt het risico’s met zich mee. Daarom kiest de gemeente voor een gebalanceerde inzet van haar instrumenten, gericht op het realiseren van maatschappelijke ambities. Deze afweging vindt plaats zowel binnen afzonderlijke projecten als tussen verschillende projecten, met oog voor zowel het heden als de toekomst.

Het grondbeleid richt zich primair op de ontwikkeling van bouwgrond, door de gemeente of door externe partijen. De beschikbare grondbeleidsinstrumenten kunnen echter ook ingezet worden voor andere maatschappelijke doelen. Zo kan grond worden aangekocht ten behoeve van de aanleg water, groen of infrastructuur, ook wanneer dit niet direct verband houdt met het ontwikkelen van bouwgrond. In dergelijke gevallen gaat het om gemeentelijke investeringen. De afwegingen uit het grondbeleid zijn toepasbaar op die projecten, maar de financiële verantwoording is vaak anders.

Het grondbeleid De gemeente Zwolle hanteert een regisserend grondbeleid, waarbij het grondbeleid wordt afgestemd op de kenmerken en context van de specifieke ruimtelijke opgave. Daarbij is het doel om directe sturing te kunnen uitoefenen op de uitvoering van ruimtelijke projecten, zodat optimaal kan worden gestuurd op maatschappelijke belangen en gemeentelijke ambities. Daarom streeft de gemeente naar een betekenisvolle positie binnen projecten.

2.4. Regisserend grondbeleid

Met de invoering van de Omgevingswet heeft de gemeente extra mogelijkheden gekregen om publiekrechtelijk te sturen op ruimtelijke ontwikkelingen. Ook is het systeem van kostenverhaal verbeterd, waardoor de gemeente meer kosten kan verhalen op initiatiefnemers.

Een betekenisvolle positie kan worden gerealiseerd via een grondpositie – volledig, dominant of strategisch – maar ook via andere vormen van invloed, zoals inzet van organisatorische capaciteit, financiële middelen of publiekrechtelijke instrumenten. Binnen de hoofdvormen van grondbeleid (Figuur 2) streeft de gemeente met regisserend grondbeleid naar publiek-private samenwerking of actief grondbeleid. Regisserend grondbeleid is een variatie op het situationeel grondbeleid dat de gemeente al hanteert. Net als bij situationeel grondbeleid wordt het beleid afgestemd op de specifieke ruimtelijke opgaven. Het onderscheid zit in de toevoeging dat de gemeente vanuit het regisserende grondbeleid een mate van directe sturing wil uitoefenen op de uitvoering van projecten.

In de praktijk blijkt echter dat uitsluitend sturen via publiekrechtelijke instrumenten vaak niet voldoende is om effectief invloed uit te oefenen en de gewenste maatschappelijke resultaten te behalen. De nieuwe wetgeving biedt weliswaar meer grip op wat er gebouwd mag worden, maar geeft de gemeente beperkte invloed op hoe en wanneer projecten daadwerkelijk worden uitgevoerd. De publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden zijn beperkt tot de kaders die de wetgever aan gemeenten biedt. Vanuit haar beleidsambities kan de gemeente echter behoefte hebben aan aanvullende sturing. Bijvoorbeeld wanneer de gemeente aanvullende duurzaamheidsmaatregelen willen voorschrijven die verder gaan dan de eisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen het Bouwbesluit).

3

‘eigenaar’. Daaronder verstaan we ook de beperkt gerechtigde op een onroerende zaak.

Inhoud

10

In deze nota hanteren we uit oogpunt van leesbaarheid de term

2. Het grondbeleid

11

3. Uitvoering grondbeleid 3.1. Twee benaderingen

van het grondbeleid, de bijbehorende instrumenten en de benodigde middelen wordt als onderdeel van de opgave ter besluitvorming voorgelegd.

Het voeren van grondbeleid is een krachtig middel om de ruimtelijke component van maatschappelijke ambities binnen projecten te realiseren. Tegelijkertijd biedt grondbeleid kansen om de regierol van de gemeente richting de toekomst te versterken en om kosten en baten op een evenwichtige wijze te verdelen.

Het grondbeleid wordt doorgaans toegepast ten behoeve van specifieke ruimtelijke projecten. De opgavegerichte benadering kan echter ook worden ingezet binnen andere typen opgaven, zoals gebiedsontwikkeling, programma’s in het kader van de Omgevingswet of sectoraal beleid.

Bij de uitvoering van het grondbeleid maakt de gemeente onderscheid tussen twee benaderingen:

In al deze gevallen geldt dat de keuze voor het te voeren grondbeleid, de inzet van bijbehorende instrumenten en de benodigde middelen onderdeel is van de betreffende opgave. Deze keuzes maken daarmee onlosmakelijk deel uit van de besluitvorming over de opgave als geheel en bredere gemeentelijke context.

Opgavegerichte benadering Deze wordt toegepast binnen een specifiek, vooraf gedefinieerd project, gebiedsontwikkeling, programma of sectoraal beleid. Het grondbeleid ondersteunt hier de inhoudelijke opgave, met de nadruk op de korte en middellange termijn. ■

Strategische benadering Deze is proactief van aard. De gemeente zet grondbeleidsinstrumenten in vanuit een eigen visie, gericht op toekomstige projecten en ruimtelijke kansen. De focus ligt hierbij op de lange termijn.

Afwegingskader Elk ruimtelijk project is uniek. Het afwegingskader fungeert daarom niet als een strikte beslisroute waarbij de beantwoording van enkele vragen automatisch leidt tot de keuze voor een specifiek sturingsniveau. Het dient als leidraad voor een consistente en transparante onderbouwing van het gewenste sturingsniveau. De vragen in het kader geven richting, maar op basis van project specifieke omstandigheden kan gemotiveerd worden afgeweken van deze richting.

■

Beide benaderingen kennen hun eigen proces, beschikbare instrumenten en bijbehorende kansen en risico’s. Daarom hanteert de gemeente voor elke benadering een afzonderlijk afwegingskader, passend bij de aard en doelstelling van de inzet.

3.2. De opgavegerichte benadering

Gemeentelijke opgaven staan nooit op zichzelf, maar maken deel uit van een bredere context. Deze context wordt mede bepaald door de beschikbaarheid van (gemeentelijke) middelen, actuele maatschappelijke ontwikkelingen en de samenhang met andere opgaven en projecten in de stad.

Een belangrijk aspect van die uitvoerbaarheid is het bepalen van de gewenste en noodzakelijke mate van gemeentelijke sturing. Dit omvat de keuze voor passende grondbeleidsinstrumenten en de inzet van de benodigde middelen, zoals financiële capaciteit en ambtelijke inzet.

3. Heeft de gemeente positie of wil en kan zij deze verkrijgen? Vanuit het regisserende grondbeleid streeft de gemeente naar een betekenisvolle positie in projecten. Dit kan via een grondpositie (volledig, dominant of strategisch), maar ook via andere vormen van invloed zoals inzet van capaciteit, middelen of publiekrechtelijke bevoegdheden. Niet in alle gevallen is een positie noodzakelijk. Bij kleinschalige projecten met beperkte impact kan

1. Wie heeft het initiatief genomen? Deze vraag geeft inzicht in de initiatiefnemer en de mate van betrokkenheid van marktpartijen. Bij een gemeentelijk initiatief ligt het initiatief volledig bij de gemeente, wat betekent dat zij zelf de markt moet benaderen. Bij een marktinitiatief wordt verondersteld dat er al welwillende partijen zijn. De vraag is dan in hoeverre de gemeente betrokken wil zijn en welke rol zij wil vervullen.

Afwegingskader

Kadergestuurde sturingsniveau

Wie heeft het initiatief genomen?

Past het initiatief binnen de gemeentelijke ambities?

Besluit

Heeft de gemeente positie of wil en kan zij deze verkrijgen?

Heeft de gemeente het volledige eigendom of wil en kan zij deze verkrijgen?

Kadergestuurde sturingsniveau

Ja

Actief

Nee

PPS

Context

Wat is de context rond het project?

Ja

Gemeente

Binnen het regisserende grondbeleid streeft de gemeente naar directe sturing op de uitvoering van projecten. Daarbij wordt gestreefd naar een positie binnen het project, eventueel door het verwerven van een grondpositie.

De gemeente heeft een breed scala aan ruimtelijke ambities. Om deze ambities te vertalen naar concrete projecten, is een integrale afweging noodzakelijk. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de onderlinge samenhang en prioritering van de ambities, maar ook naar de uitvoerbaarheid ervan.

2. Past het initiatief binnen de gemeentelijke ambities? Voor gemeentelijke initiatieven mag worden aangenomen dat deze passen binnen het gemeentelijk beleid. Bij marktinitiatieven moet dit worden getoetst. Als een initiatief niet aansluit bij de ambities van de gemeente, kan zij besluiten om geen medewerking te verlenen.

Het afwegingskader helpt de gemeente Zwolle bij het maken van onderbouwde keuzes over de inzet van grondbeleid binnen ruimtelijke projecten. Het kader is opgebouwd uit vier vragen over de opgave welke leiden tot een kadergestuurd sturingsniveau. Aan de hand van een vijfde vraag vanuit de context wordt het uiteindelijke sturingsniveau gekozen. Figuur 3 Afwegingskader opgavegerichte benadering is een schematische weergave van het afwegingskader.

Nee

Actief faciliteren

Integrale afweging

Initiatief

Ja

Strategische afwegingen

PPS Sturing

Ja Nee

Faciliteren

Markt

In deze integrale afweging kunnen andere keuzes worden gemaakt dan wanneer een opgave geïsoleerd wordt beoordeeld. Hierdoor kan de uiteindelijke sturing afwijken van het kadergestuurde sturingsniveau op basis van het afwegingskader.

Binnen een opgavegerichte benadering ondersteunt het grondbeleid de inhoudelijke ambities van de betreffende opgave. De keuze voor het type grondbeleid is onderdeel van de opgave en wordt onderbouwd vanuit de opgave. De voorgestelde inzet

Nee

Geen medewerking

Figuur 3 Afwegingskader opgavegerichte benadering

Inhoud

12

3. Uitvoering grondbeleid

13

faciliteren volstaan. Ook is het niet altijd mogelijk om een positie te krijgen. Dan kan de gemeente terugvallen op passief of actief faciliteren.

moet het bijbehorende afwegingskader in alle fasen worden toegepast. Naarmate de opgave concreter wordt, krijgt ook het grondbeleid een meer gerichte en specifieke invulling.

4. Heeft de gemeente volledig eigendom of wil en kan zij deze verkrijgen? Volledig eigendom geeft de gemeente maximale sturingsmogelijkheden. Als zij eigenaar is of wil worden, kan zij direct invloed uitoefenen op de uitvoering, fasering en kwaliteit van het project.

Doelen strategische benadering De gemeente zet haar grondbeleid strategisch in voor de volgende zaken: ■

De beschikbaarheid van financiële middelen volgt een vergelijkbaar traject van concretisering. In de beginfase gaat het om een globaal beeld van de benodigde financiële middelen en mogelijke dekking, dat in latere fasen wordt uitgewerkt tot daadwerkelijke beschikbaarstelling van middelen. Uiteindelijk worden deze middelen verantwoord binnen de reguliere planning- en controlcyclus. De toewijzing van middelen gebeurt volgens de geldende gemeentelijke budgetterings- en mandaatregelingen.

5. Wat is de context rond het project? Projecten vinden plaats binnen een bredere ruimtelijke, maatschappelijke en financiële context. Deze context kan aanleiding geven om af te wijken van het kadergestuurde sturingsniveau. Bijvoorbeeld om een project te versnellen, te temporiseren of aan te laten sluiten bij andere ontwikkelingen. Ook kan het zijn dat de gemeente op dat moment niet beschikt over voldoende middelen of capaciteit om een actiever grondbeleid te voeren. In dat geval kan gekozen worden voor een passiever beleid of uitstel van het initiatief.

3.3. Strategische benadering

Grondbeleid kan ook strategisch worden ­ingezet. In dat geval past de gemeente grondbeleids­ instrumenten proactief toe. Bijvoorbeeld omdat een gemeentelijke ambities nog niet vertaald is naar een concrete opgave of een project. De gemeente kan hiermee haar regierol versterken en het maakt een evenwichtige verdeling van kosten en baten mogelijk.

Naast de hoofdvormen van grondbeleid zoals opgenomen in het afwegingskader, zijn er ook mengvormen of alternatieve constructies mogelijk. Zo kan de gemeente ook grond in huidige staat verkopen zonder verdere verplichtingen, bijvoorbeeld bij de verkoop van snippergroen. Mede daarom is het afwegingskader een leidraad en geen strikte beslisroute.

In theorie kunnen bijna alle grondbeleid­ instrumenten ingezet worden binnen de strategische benadering. In de praktijk gaat het voornamelijk om de vraag of de gemeente actief grond en vastgoed wil aankopen en zo ja, onder welke voorwaarden. Binnen de strategische benadering zal de gemeente vaak het initiatief nemen, maar een grond- en/of vastgoedeigenaar kan het bezit ook zelf aanbieden aan de gemeente. Actief opereren op de grond- en vastgoedmarkt brengt risico’s met zich mee. Bij een opgavegerichte benadering kunnen deze risico’s worden afgewogen tegen het beoogde resultaat, omdat de doelstellingen en context van de opgave duidelijk zijn.

Besluitvorming In een opgavegerichte benadering ondersteunt het grondbeleid de inhoudelijke opgave. Deze opgave kan betrekking hebben op een concrete ruimtelijke ontwikkeling, een programma onder de Omgevingswet of sectoraal beleid. Bij ruimtelijke ontwikkelingen bepaalt de complexiteit van de opgave de te volgen aanpak. Het kan hierbij gaan om een nieuw ruimtelijk initiatief (NRI), een locatieontwikkeling of een gebiedsontwikkeling. Voor deze projecten zijn processtappen uitgewerkt in onder andere routekaarten. Programma’s en beleidsinitiatieven volgen hun eigen procesgang.

Om effectief te kunnen handelen binnen deze strategische context, is het van belang dat de benadering wordt ondersteund door: ■ een helder doel of meerdere concrete doelen; ■ een duidelijk afwegingskader; ■ en vastgestelde kaders voor besluitvorming en uitvoering.

Vergroten van het anticipatievermogen De stad is voortdurend in beweging, wat leidt tot veranderende en soms onvoorziene ruimtelijke behoeften vanuit de gemeente, maatschappelijke organisaties en gebruikers. Ook heeft de gemeente langjarige ambities die nog niet in opgaven geland zijn, bijvoorbeeld vanuit het Ruimtelijk toekomstperspectief. Door vanuit het portefeuillemanagement een strategische voorraad aan te houden, kan de gemeente proactief inspelen op toekomstige ontwikkelingen. Dit betekent dat zij posities kan verwerven, ook zonder dat er al een concrete opgave is vastgesteld.

Voorbeeld: De gemeente koopt agrarische gronden en geeft deze in erfpacht uit. Bij toekomstige ontwikkeling profiteert zij van de waardestijging, die vervolgens kan worden ingezet voor publieke investeringen. Afwegingskader De inzet van het grondbeleid en de inzet van de instrumenten en middelen, kan binnen de strategische benadering niet afgezet worden tegen de concrete doelen van een opgave. Het afwegingskader over het strategische grondbeleid heeft hierdoor een nog nadrukkelijker financieel economisch karakter.

Voorbeeld: In een wijk met een hoge druk op maatschappelijke voorzieningen wordt een perceel te koop aangeboden. Hoewel er op dat moment geen directe vraag is, besluit de gemeente het perceel aan te kopen om voorbereid te zijn op toekomstige behoeften. ■

1. Welke doelen wil de gemeente bereiken? Deze vraag richt zich op de beoogde strategische doelen van de verwerving. Daarbij wordt ook gekeken naar: ■ Om welke doelen gaat het? ■ Zijn er alternatieve manieren om deze doelen te bereiken? ■ Op welke termijn is de beoogde ontwikkeling gewenst of mogelijk? ■ Zijn de doelen locatie gebonden, of zijn alternatieve locaties mogelijk? ■ Is er zicht op de dekking voor de beoogde ontwikkeling?

Verbeteren van de gemeentelijke sturingsmogelijkheden De eigenaar van grond of vastgoed bepaalt in belangrijke mate of en wanneer een ontwikkeling plaatsvindt. Versnipperd eigendom of conflicterende belangen kunnen ruimtelijke ontwikkelingen vertragen of blokkeren. Door strategisch posities te verwerven, kan de gemeente haar regierol binnen toekomstige ontwikkelingen versterken, ontwikkelingen versnellen en belemmeringen wegnemen. Voorbeeld: In een gebied met ontwikkelpotentie kopen marktpartijen gronden op. Om haar toekomstige onderhandelingspositie te versterken, verwerft de gemeente een strategisch gelegen perceel dat essentieel is voor de mogelijke toekomstige ontwikkeling van het gebied. Of de gemeente verwerft een positie op een bestaand bedrijventerrein om de komst van een specifiek type bedrijvigheid te stimuleren.

Bij een strategische benadering is deze afweging complexer, aangezien het beoogde resultaat vaak nog niet of onvoldoende concreet is. Tegelijkertijd opereert de gemeente in een markt waar ook commerciële partijen actief zijn, wat vraagt om slagvaardig en doortastend optreden.

Voor een integrale besluitvorming is het grondbeleid – inclusief de inzet van instrumenten en benodigde middelen – onderdeel in elke fase van de opgave. Bij NRI’s, locatie- en gebiedsontwikkelingen wordt bij elk besluitmoment uit de routekaart afgewogen welk grondbeleid passend is. Ook bij programma’s en sectoraal beleid met een ruimtelijke component

niet zelf investeringen of inspanningen leveren, ook van deze waardestijging. Dit terwijl de waardestijging het gevolg is van een publiek besluit. Omdat publiekrechtelijke instrumenten om deze meerwaarde af te romen beperkt zijn, kan de gemeente ervoor kiezen om zelf actief te opereren. Zo kan zij de waardestijging inzetten voor maatschappelijke doelen, binnen de betreffende opgave of breder in de stad.

■

2. Welke inzet van financiële middelen en capaciteit is hiervoor vereist en wat zijn de risico’s? De gemeente beoordeelt: ■ De financiële consequenties van de verwerving zelf. ■ De financiële consequenties voor de gemeentelijke begroting. ■ De kosten, risico’s en (ambtelijke) capaciteit voor tijdelijk beheer, tijdelijke programmering en het verwervingsproces. ■ De risico’s op waardedaling, vertraging of het niet realiseren van de beoogde doelen.

Afvangen waardestijging Bij functiewijziging van gronden kan sprake zijn van aanzienlijke waardestijging. Deze meerwaarde is vaak nodig om ontwikkelingen financieel haalbaar te maken, inclusief een marktconforme vergoeding voor ontwikkelrisico’s. Tegelijkertijd profiteren grondeigenaren die

Inhoud

14

3. Uitvoering grondbeleid

15

4. Instrumenten en werkwijzen

3. Wat is de context rond het project? De bredere context speelt een belangrijke rol in de afweging: ■ Zijn er andere gemeentelijke projecten of ambities die concurreren om dezelfde middelen? ■ Is er urgentie om te handelen, bijvoorbeeld vanwege marktontwikkelingen? ■ Zijn er externe factoren (zoals regionale samenwerking, wetgeving of maatschappelijke druk) die invloed hebben op de wenselijkheid of haalbaarheid van verwerving?

In dit hoofdstuk worden de verschillende grondbeleidsinstrumenten toegelicht. Op een instrument ingezet kan en moet worden is afhankelijk van de opgave en strategie. De instrumenten zijn geclusterd op basis van het doel: verwerven, tijdelijk beheer, uitgifte en kostenverhaal en financiële bijdragen. 4.1. Verwerven

het worden toegepast op percelen waarop een voorkeursrecht is gevestigd.

Binnen het grondbeleid vervult de gemeente ook een privaatrechtelijke rol. Dit omvat onder meer het verwerven van gronden en vastgoed. Deze uitvoerende rol ligt bij het college. De gemeenteraad stelt de (financiële) kaders vast waarbinnen het college deze taken mag uitvoeren en controleert de uitvoering.

Besluitvorming De aankoop van grond of vastgoed betreft een privaatrechtelijke handeling waarvoor het college in principe bevoegd is. Gezien de vaak substantiële financiële omvang en de mogelijke risico’s die hiermee gepaard gaan, raakt een dergelijke aankoop al snel aan het budgetrecht van de gemeenteraad. Het college mag dan ook uitsluitend tot aankoop overgaan als de raad hiervoor voldoende financiële middelen beschikbaar heeft gesteld. De inzet van deze middelen wordt verantwoord binnen de reguliere planning- en controlcyclus. De toewijzing en besteding van budgetten vindt plaats volgens de geldende gemeentelijke richtlijnen voor begroting en mandaatverlening.

4.1.2. Voorkeursrecht De Omgevingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om een voorkeursrecht te vestigen op grond en/of vastgoed van een eigenaar of andere rechthebbende(n). Dit houdt in dat de gemeente het eerste recht van koop heeft wanneer een eigenaar besluit tot verkoop. Het instrument stelt gemeenten in staat om grondaankopen te realiseren.

Binnen de opgavegerichte benadering is het verwervingsbudget onderdeel van de projectbegroting en mutaties worden gerapporteerd via de projectrapportages en de beleidscyclus. Mutaties in de strategische voorraad worden gerapporteerd via de Meerjaren Prognose Vastgoed en de beleidscyclus.

Het voorkeursrecht wordt ingezet om: ■ Strategische grondposities veilig te stellen, zodat de gemeente regie kan voeren over de ruimtelijke inrichting van een gebied. ■ Grondspeculatie te voorkomen, waarbij partijen grond aankopen met het oog op waardestijging, wat de uitvoering van ruimtelijke plannen kan bemoeilijken. ■ Versnippering van eigendom tegen te gaan, wat de planvorming en uitvoering van gebiedsontwikkelingen complexer maakt.

4.1.1. Minnelijke verwerving De gemeente treedt in onderhandeling met de eigenaar van grond en/of vastgoed met als doel deze aan te kopen. De aankoop vindt plaats op basis van vrijwilligheid. Dit instrument stelt de gemeente in staat om gronden te verkrijgen die nodig zijn voor publieke doelen - zoals woningbouw, infrastructuur, energievoorzieningen, groenvoorzieningen of maatschappelijke voorzieningen - zonder gebruik te maken van juridische procedures zoals onteigening. Bij het bereiken van overeenstemming worden de afspraken vastgelegd in een overeenkomst, die vervolgens wordt uitgevoerd.

De Omgevingswet beschrijft de grondslagen waarop een voorkeursrecht gevestigd kan worden. Dit kan zijn: ■ Een voorkeursrechtbeschikking ■ Een Omgevingsvisie of programma ■ Een omgevingsplan

De gemeente kan grond of vastgoed verwerven dat op de markt wordt aangeboden, waarbij de prijs tot stand komt via marktwerking. Daarnaast kan zij ook proactief eigenaren benaderen. In dat geval wordt een bod of tegenbod gedaan op basis van een onafhankelijke taxatie of waardebepaling. Toepassing Minnelijke verwerving kan plaatsvinden binnen de opgavegerichte benadering en de strategische benadering.

Een voorwaarde voor het vestigen van het voorkeursrecht is bij alle grondslagen dat het gaat om een locatie waaraan een niet-agrarische functie wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die functie. Is de grondslag een voorkeursrechtbeschikking dan wel een Omgevingsvisie of programma dan kan het ook gaan om een toegedachte moderniseringslocatie. Bij laatstbedoelde grondslagen is ook voorwaarde dat de toegedachte functie niet is toegedeeld in een omgevingsplan.

Het proces van minnelijke verwerving moet voorafgaan aan een onteigeningsprocedure, en kan parallel daaraan worden voortgezet. Ook kan

Na vestiging is het voorkeursrecht een passief instrument: het wordt alleen geactiveerd wanneer de eigenaar of rechthebbende vrijwillig besluit

Inhoud

16

4. Instrumenten en werkwijzen

17

tot verkoop. In dat geval moet de eigenaar of rechthebbende zijn grond, eventueel met daarop aanwezig vastgoed, eerst aan de gemeente aanbieden. In de Omgevingswet zijn uitzonderingen op de aanbiedingsplicht opgenomen, bijvoorbeeld voor verkoop in de directe familiekring of vanwege een executoriale verkoop.

terughoudend wordt toegepast. We zetten altijd eerst in op minnelijke verwerving vrij van rechten en lasten en op het bereiken van overeenstemming over het vervallen van zakelijke of persoonlijke rechten op de onroerende zaken. Voordat onteigening wordt ingezet, gaan we na of het aannemelijk is dat op korte termijn overeenstemming kan worden bereikt en of de eigenaar een geslaagd beroep op zelfrealisatie zou kunnen doen.

Als de gemeente op het aanbod ingaat, volgen onderhandelingen over de prijs en eventuele aanvullende voorwaarden. De Omgevingswet kent een procedure om een marktconforme prijs te bepalen. De regels beschermen de rechten van de eigenaren. Bij het bepalen van een marktconforme aankoopprijs maakt de gemeente gebruik van onafhankelijke externe adviseurs. Als de onderhandelingen niet tot overeenstemming leiden, kan de verkoper de rechter verzoeken om een uitspraak te doen over de definitieve verkoopprijs. De verkoper bepaalt zelf of de overdracht tegen deze prijs plaatsvindt. De Omgevingswet houdt ook rekening met de situatie dat de gemeente alsnog wil afzien van de koop

Omdat onteigening een ingrijpend middel is, kent het proces een uitgebreide en zorgvuldige procedure. Dit leidt echter tot een lange doorlooptijd, wat soms wringt met de urgentie van het project. Om die reden kiest de gemeente er in de basis voor om het onteigeningsproces parallel te laten lopen aan het minnelijk verwervingstraject. Wordt tijdens deze procedure alsnog minnelijke overeenstemming bereikt, dan wordt de lopende onteigening stopgezet. Onteigening kan ook worden ingezet ten behoeve van ontwikkelingen van partijen met een wettelijke publieke taak, die voor die ontwikkeling over de betreffende gronden moeten beschikken. Bijvoorbeeld voor woningcorporaties ten behoeve van sociale woningbouw en voor Prorail, nutsbedrijven (zoals TenneT) en drinkwaterbedrijven (zoals Vitens).

Toepassing Het vestigen van een voorkeursrecht kan zowel opgavegericht als strategisch worden ingezet. Zwolse context De gemeente heeft recent het voorkeursrecht grotere schaal ingezet in de sleutelgebieden Vechtpoort 1 en Zwolle Zuid-Zuid. Deze sleutelgebieden zijn beschreven in het Ruimtelijk Toekomstperspectief dat op 7 juli 2025 door de gemeenteraad is vastgesteld.

Het lukt niet altijd om minnelijk tot overeen­ stemming te komen. Als aan de vereisten voor onteigening is voldaan, kan de gemeenteraad de onteigeningsbeschikking nemen. Elke onteigeningsbeschikking moet worden bekrachtigd door de rechter. In de Omgevingswet staat een zorgvuldige procedure bij de rechtbank om de schadeloosstelling vast te stellen voor de eigenaar en de andere rechthebbende op de onroerende zaak. Zodra aan alle voorwaarden is voldaan, verzoeken we de notaris om ervoor te zorgen dat de eigendom op basis van de onteigeningsakte overgaat naar de onteigenaar.

4.1.3. Onteigenen Onteigening kan plaatsvinden in het algemeen belang van het ontwikkelen, gebruiken en beheren van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet schrijft voor dat er een onteigeningsbelang moet zijn, wat mogelijk is gemaakt: ■ In een vastgesteld omgevingsplan onder uitsluiting van de bestaande vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer, ■ In een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ■ Door een projectbesluit.

Toepassing Onteigening wordt enkel binnen de opgavegerichte benadering toegepast. Zwolse context In de regio Zwolle is sprake van netcongestie: het elektriciteitsnet is overbelast, waardoor gemeentelijke en regionale ambities onder druk komen te staan. Om het (boven)regionale elektriciteitsnet te versterken en uit te breiden, is de netbeheerder voornemens meerdere hoogspanningsstations uit te breiden. Voor deze uitbreidingen is in sommige gevallen

Daarnaast moet er sprake zijn van noodzaak en urgentie. Onteigening is voor de eigenaar een ingrijpend middel. Daarom heeft de gemeente als uitgangspunt dat het inzetten van het instrument onteigening

grond van particuliere eigenaren nodig. De net­ beheerder probeert deze gronden al geruime tijd via minnelijke verwerving te verkrijgen, maar dat lukt niet in alle gevallen. De gemeente geeft de voorkeur aan minnelijke verwerving. Tegelijkertijd onderzoekt zij of zij het proces kan ondersteunen door het onteigeningsinstrument in te zetten, met als doel de voortgang van de netuitbreiding te waarborgen.

verkaveling genoemd. Het is een complex en langdurig proces dat in de huidige praktijk van gebiedsontwikkeling steeds minder wordt toegepast. Dit komt onder andere door het dwingende karakter van het instrument, de lange doorlooptijd en de beschikbaarheid van een vrijwillig alternatief: kavelruil. Toepassing De gemeente initieert zelf geen landinrichtingsprocessen, maar kan er wel bij betrokken raken wanneer zij gronden in eigendom heeft die vallen binnen een provinciaal inrichtingsbesluit.

4.1.4. (Stedelijke) kavelruil Kavelruil is een vorm van gebiedsinrichting, waarbij ten minste drie partijen onroerende zaken ruilen. Zij sluiten daarvoor een overeenkomst van kavelruil. Kavelruil is hoofdzakelijk gericht op het verbeteren van de bedrijfsomstandigheden van agrarische ondernemers in het landelijk gebied. Door herschikking van eigendom ontstaat een meer samenhangende en efficiënte inrichting van het gebied. Met de invoering van de Omgevingswet is het ook mogelijk geworden om kavelruil toe te passen in stedelijk gebied. Ook hier is de inzet van kavelruil gekoppeld aan een ruimtelijke opgave of herontwikkeling, waarbij versnipperde eigendomsverhoudingen de uitvoering belemmeren. Stedelijke kavelruil kan bijvoorbeeld worden toegepast bij het wijzigen van perceelgrenzen op uitleglocaties, of bij het herstructureren en transformeren van verouderde gebieden. Denk hierbij aan bedrijventerreinen, kantorenlocaties of winkelgebieden die een nieuwe toekomst krijgen.

4.2. Tijdelijk beheer

Tijdelijk beheer betreft het uitvoeren van feitelijke en juridische handelingen gericht op het behoud en gebruik van gronden en vastgoed gedurende de periode voorafgaand aan de daadwerkelijke ontwikkeling. Dit beheer kan betrekking hebben op objecten in de gemeentelijke voorraad of binnen een lopend project. Voor objecten in de strategische voorraad geldt als uitgangspunt dat deze op het bestaande kwaliteitsniveau in stand worden gehouden. Binnen projecten wordt tijdelijk beheer toegepast in afwachting van het ontwikkelproces of uitgifte. De invulling van tijdelijk beheer binnen een project is afhankelijk van de projectdoelstellingen en wordt afgestemd op basis van de te verwachten planning voor ontwikkeling. Dit kan variëren van instandhouding tot leegstandsbeheer of minimaal beheer.

Als de gemeente één van de eigenaren is die partij is bij de overeenkomst, kan kavelruil ook worden ingezet om locaties te verkrijgen ten behoeve van gemeentelijke opgaven op het gebied van natuur, landschap, waterbeheer en recreatie. Een voorbeeld hiervan is het realiseren van waterberging in combinatie met woningbouw.

Als onderdeel van tijdelijk beheer kunnen objecten tijdelijk worden geëxploiteerd. Hiervoor wordt – na het doorlopen van het uitgifteproces (zie paragraaf 4.5) - een overeenkomst gesloten met een derde partij, waarin het gebruiksrecht en de voorwaarden worden vastgelegd. De vorm en juridische grondslag van het gebruik zijn afhankelijk van de doelstelling van het beheer.

Als de gemeente geen eigenaar is, kan de gemeente kavelruil stimuleren door in een Omgevingsvisie of programma gebieden aan te wijzen waar zij stedelijke kavelruil zal ondersteunen. Dat is een toepassing van faciliterend grondbeleid. Toepassing Een (stedelijke) kavelruil kan zowel binnen de opgavegerichte als de strategische benadering.

Wanneer objecten op korte termijn nodig zijn voor ontwikkeling, is het uitgangspunt dat de gemeente kiest voor een flexibele gebruiksvorm zonder blijvende verplichtingen. In andere gevallen kan worden ingezet op langduriger gebruik, waarbij continuïteit vooropstaat. Afhankelijk van de situatie wordt gekozen voor bruikleen of huur; bij agrarisch gebruik kan sprake zijn van pacht. In alle gevallen worden de voorwaarden vastgelegd

4.1.5. Landinrichting Het instrument landinrichting wordt hier vermeld uit oogpunt van volledigheid. Landinrichting betreft het grootschalig herverdelen van grond tussen verschillende eigenaren, ook wel (ruil)

Inhoud

18

4. Instrumenten en werkwijzen

19

in een overeenkomst. Eén van de voorwaarden betreft het moment waarop de grond – met of zonder opstallen – weer beschikbaar moet zijn voor de ruimtelijke ontwikkeling. Daarbij wordt rekening gehouden met de benodigde tijd voor eventuele sloop en/of sanering.

brengt, bepalen we per project. Dit hangt samen met het beschikbare en gewenste sturingsniveau van de gemeente binnen het project en leidt tot een keuze over de uitgiftevorm. In de bijpassende uitgifteovereenkomst leggen we de uitgifteprijs en de overige uitgiftevoorwaarden vast. Het toe te passen uitgifteproces sluit aan bij de specifieke kenmerken van de opgave.

Uitgangspunt is een marktconforme exploitatie. De gemeente vraagt een vergoeding die past bij de aard van het gebruik. Deze vergoeding wordt bepaald met inachtneming van de Kadernota Vastgoedmanagement 2025-2030 en, als het uitsluitend om grond gaat, de jaarlijkse Grondprijzenbrief.

Binnen het grondbeleid vervult de gemeente ook een privaatrechtelijke rol. Dit omvat onder meer het verkopen van gronden en vastgoed. Deze uitvoerende rol ligt bij het college. De gemeenteraad stelt de (financiële) kaders vast waarbinnen het college deze taken mag uitvoeren en controleert de uitvoering.

Het gebruik dat via tijdelijk beheer mogelijk wordt gemaakt, sluit bij voorkeur aan op de opgaven binnen een gebiedsontwikkeling of andere gemeentelijke ambities. Denk hierbij aan tijdelijke functies zoals parkeervoorzieningen, tijdelijke huisvesting voor kunstenaars of startups, of experimentele woonvormen.

Binnen de opgavegerichte benadering is het verwervingsbudget onderdeel van de projectbegroting en mutaties worden gerapporteerd via de projectrapportages en de beleidscyclus. Mutaties in de strategische voorraad worden gerapporteerd via de Meerjaren Prognose Vastgoed en de beleidscyclus. Toepassing Uitgifte passen we voornamelijk toe binnen de opgavegerichte benadering.

Gronden en vastgoed die al hun beoogde vorm en functie hebben, blijven doorgaans structureel in beheer van de gemeente. Structureel beheer valt buiten de reikwijdte van deze Nota Grondbeleid.

4.3.1. Uitgiftevorm Bij de uitgifte van grond kiest de gemeente tussen twee vormen: uitgifte in volle eigendom of via het vestigen van een zakelijk recht, zoals erfpacht of opstalrecht.

Toepassing Zowel in de strategische als in de opgavegerichte benadering kan sprake zijn van tijdelijk beheer. Zwolse context De gemeente heeft het voormalige V&D/Hudson Bay gebouw aangekocht ten behoeve van toekomstige herontwikkeling. Hierbij zijn ook de functionele en technische mogelijkheden voor tijdelijk gebruik onderzocht. Aan de hand van dit onderzoek en de maatschappelijke behoefte is een strategie bepaald voor het beheer van het gebouw. Het gebouw zal de komende jaren gebruikt worden voor functies die de toekomstige transformatie van het gebied ondersteunen: een broedplaats en fietsenstalling.

Bij uitgifte in volle eigendom verkrijgt de koper het volledige eigenaarschap van het perceel, inclusief de bijbehorende bevoegdheden. De gemeente behoudt via het omgevingsplan en de verleende omgevingsvergunningen invloed op het gebruik binnen de toegestane functie. Bij het vestigen van een zakelijk recht blijft de gemeente eigenaar van de grond. Een andere partij krijgt het recht om het perceel te gebruiken (erfpacht), of wordt eigenaar van de op, in of boven de grond aanwezige bouwwerken (opstalrecht). Voor dit gebruik betaalt de gerechtigde een eenmalige en/of periodieke vergoeding: bij erfpacht een canon, bij opstalrecht een retributie. In het geval van een huurafhankelijk opstalrecht wordt daarnaast een huurprijs betaald.

4.3. Uitgifte

Uitgifte is de algemene term waarmee we aangeven dat we (bouw)grond of vastgoed voor realisatie ter beschikking stellen aan marktpartijen of particulieren. Via uitgifte voeren we regie over de gewenste ontwikkeling, de selectie van partijen en uiteindelijk de realisatie van opgaven en beleidsdoelstellingen.

Het gebruik van zakelijke rechten stelt de gemeente in staat om ook op lange termijn invloed te houden op het gebruik van het perceel. Dit is met name waardevol bij uitgifte voor bijzondere of

Uitgifte is altijd maatwerk. De wijze waarop de gemeente (bouw)grond en opstallen op de markt

minder gangbare functies. Vanuit beleidsmatige doelstellingen kan de gemeente behoefte hebben aan sturing, bijvoorbeeld bij gebouwen voor specifieke leisure-activiteiten of huisvesting van bijzondere doelgroepen. Ook kan de bouwkundige aard van een project aanleiding geven om voor een zakelijk recht te kiezen.

Voor commerciële functies bepaalt de gemeente de grondprijs op residuele of comparatieve basis, waarbij een minimumprijs wordt gehanteerd zoals vastgelegd in de Grondprijzenbrief. Voor sommige functies zonder winstoogmerk, of voor ondersteunende en ondergeschikte functies hanteert de gemeente vaste grondprijzen.

Toepassing Zowel bij uitgifte in eigendom als bij uitgifte via zakelijk recht leggen we de afspraken vast in een schriftelijke overeenkomst. We leggen de koopprijs – bij zakelijk recht: de eenmalige en/of periodieke vergoeding – vast en de overige voorwaarden die gelden bij de uitgifte. Bij de verkoop hanteren Algemene Verkoopvoorwaarden (AVV)4. De AVV zijn van toepassing voor zover daarvan in de overeenkomst niet wordt afgeweken.

Indien nodig kunnen aanvullende (privaatrechtelijke) afspraken worden vastgelegd bij uitgifte, om de functie duurzaam te waarborgen. Verkoop en vestiging van zakelijke rechten op gebouwd vastgoed is geregeld in de Kadernota Vastgoedmanagement en valt buiten de reikwijdte van deze nota Grondbeleid. De uitgifte van (bouw)grond en opstallen kan voorts plaatsvinden als onderdeel van een bredere concessieovereenkomst, waarbij een marktpartij wordt geselecteerd voor het leveren van een specifieke dienst. In dat geval zijn de concessievoorwaarden leidend. Ook dit type uitgifte valt buiten de reikwijdte van deze nota Grondbeleid.

Zwolse context In het overgrote deel van de uitgiften hanteren we eigendom als vorm van uitgifte. Bijvoorbeeld bij woningbouw in Stadshagen en bij bedrijventerreinen in Hessenpoort.

Toepassing De gemeente stelt periodiek en bij voorkeur jaarlijks een Grondprijzenbrief vast, waarin onder andere de vaste grondprijzen worden geactualiseerd.

Erfpacht wordt echter ook ingezet, vaak voor meer specifieke functies. Zo is erfpacht in beeld als vorm van uitgifte ten behoeve van de groengasinstallatie in Hessenpoort en het AZC in Stadshagen. In het verleden is erfpacht onder meer ingezet bij bijzondere vormen van huisvesting (bijvoorbeeld het Schippersinternaat), sport (bijvoorbeeld Golfcourse Zwolle) en specifieke gebieden (bijvoorbeeld Het Engelse Werk).

4.4. Uitgifteproces

Het proces om te komen tot uitgifte van (bouw)grond en opstallen richten we in volgens de regels van het aanbestedingsrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Transparantie en gelijke kansen staan voorop, met inachtneming van de bijzonderheden van een specifieke opgave of project.

In het kader van de actuele woonopgave onder­ zoeken we of het instrument breder kan worden toegepast bij gebieds-en locatie ontwikkelingen voor woningbouw, onder voorwaarden waarbij de belangen van de gemeente en de erfpachter ook op lange termijn goed in balans zijn.

Aanbesteding of verkoopprocedure Allereerst stellen we vast of de uitgifte via een aanbesteding of via een verkoopprocedure zal verlopen. Daarbij geldt dat verkoop van een onbebouwde of bebouwde kavel en het op eigen gronden door marktpartijen voor eigen rekening en risico realiseren van vastgoed binnen publiekrechtelijke kaders niet aanbesteed hoeft te worden.

4.3.2. Grondprijzen bij uitgifte De gemeente hanteert bij uitgifte van grond marktconforme grondprijzen om een reële opbrengst te waarborgen en ongeoorloofde staatssteun te voorkomen. Afhankelijk van de beoogde functie van de grond wordt een passende prijsbepalingsmethodiek toegepast.

Aanbesteding In sommige gevallen is wel sprake van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht. Kort gezegd is dit aan de orde wanneer de gemeente bij de uitgifte van gronden of gebouwen: ■ Een rechtstreeks economisch belang heeft. Bijvoorbeeld als de gemeente over het werk

De actuele AVV zijn de Algemene Verkoopvoorwaarden onroerende zaken 2024; deze zijn vastgesteld door het college op 21 november 2023.

4

Inhoud

20

4. Instrumenten en werkwijzen

21

■ ■

kan gaan beschikken vanwege de openbare bestemming, of als de gemeente risico’s loopt bij economische mislukking van het werk, en Eisen stelt die verder gaan dan in het publiekrecht is voorgeschreven, en Een bouwplicht oplegt.

gevallen uitgifte steeds door middel van éénop-één uitgifte gebeurt. Bijvoorbeeld bij uitgifte aan woningcorporaties ten behoeve van sociale woningbouw. In die opsomming ontbreekt een aantal gevallen. Vooruitlopend op de actualisatie van de Werkwijze ‘Didam-arrest’, vullen we in deze Nota Grondbeleid onderdeel 4.2 van die werkwijze aan. Dit betekent dat we ook in de volgende gevallen steeds de uitgifte één-op-één doen (opsomming is niet limitatief): ■ Uitgifte met het oog op kortdurend gebruik (verhuur/bruikleen) ter ondersteuning van in tijd afgebakend gebruik van een nabijgelegen locatie waarvoor de relevante vergunning(en) zijn verleend, bijvoorbeeld tijdelijk parkeerterrein voor bezoekers van een één- of meerdaags cultureel of sportevenement terwijl openbare parkeervoorzieningen in die omgeving onvoldoende en/of onvoldoende verkeersveilig kunnen voorzien in de tijdelijke extra parkeerbehoefte. ■ Uitgifte om de juridische eigendomssituatie in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie die past binnen de publiekrechtelijk toegestane functie op de locatie en waar geen sprake is van verjaring (legalisatie). ■ Uitgifte ter uitvoering van een onherroepelijke en uitvoerbare uitspraak of arbitraal vonnis als bedoeld in het Vierde Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (artikel 1020 e.v. Rv).

■ Indien sprake is van een wettelijke indeplaatsstelling op basis van artikel 7:307 BW bij verhuur van artikel 7:290 BW-bedrijfsruimte. ■ Uitgifte ter uitvoering van een wettelijke taak, dan wel op last van een hogere overheid aan een daartoe aangewezen afnemer.