1. Integraal Huisvestingsplan

Onderwijshuisvesting

In gezonde en innovatieve scholen leer je de mooiste dingen! “Een Integraal Huisvestingsplan in ontwikkeling voor de vernieuwingsopgave van Zwolse onderwijsvoorzieningen!”

Opdrachtgever Gemeente Zwolle

Datum 3 maart 2020

Versie 917151/20200303/DD Definitief

Auteur Rop Krist

Onderwijshuisvesting

Inhoudsopgave Voorwoord

3

Samenvatting

4

1.

6

Inleiding onderwijsvoorzieningen in de Zwolse context 1.1

De introductie van gemeente Zwolle en onderwijsvoorzieningen

6

1.2

De aanleiding van dit Integraal Huisvestingsplan

8

1.2.1

Integrale benadering

8

1.2.2

Verouderd gebouwenbestand

8

1.2.3

Bekostigingsvraagstuk bij energieneutrale onderwijsvoorzieningen

10

1.3

2.

Centrale vraag

11

1.3.2

Deelvragen

11

1.4

Dit willen gemeente Zwolle en schoolbesturen bereiken

11

1.5

Leeswijzer

12

Zo bouwen we aan gezonde onderwijsvoorzieningen Missie en visie op onderwijsvoorzieningen

13 13

2.1.1

Visie op basisonderwijs gemeente Zwolle

13

2.1.2

Voortgezet onderwijs

14

2.1.3

Integrale Kindcentra (IKC)

14

2.1.4

Convenant energieneutrale onderwijsvoorzieningen

16

2.2

Op deze thema’s en bouwstenen zetten we in!

17

2.2.1

Onderwijs dat sterk, innovatief en op de juiste plek verankerd is in de samenleving

17

2.2.2

Gezonde onderwijsvoorzieningen is een randvoorwaarde

20

2.2.3

Samen geven we uitvoering aan toekomstbestendige onderwijsvoorzieningen

22

2.3

kwaliteit en prioriteit objectief in beeld gebracht

23

2.3.1

Beoordelen kwaliteit onderwijsvoorzieningen

23

2.3.2

(her) prioriteren huisvestingsvraagstukken

24

De vernieuwingsopgave in beeld 3.1

Projecten voor de periode 2020-2023

25 25

3.1.1

Lopende projecten (Masterplan 2011)

25

3.1.2

Projecten in de maak (Notitie toekomstgerichte onderwijshuisvesting 2017)

25

3.2

4.

11

1.3.1

2.1

3.

Welke vragen verdienen een antwoord

Vraagstukken voor de periode 2024-2035

Uitbreidingsvraagstukken in beeld

26

27

4.1

Koningin Emmaschool in Wipstrik (prioritering hoog)

27

4.2

Het Festival in Stadshagen (prioritering hoog)

28

www.icsadviseurs.nl

1/75

Onderwijshuisvesting

5.

6.

4.3

De Twijn - locatie Violierenstraat (prioritering middel)

28

4.4

Scholen van Florion in stadsdelen Diezerpoort, Ittersum en Stadshagen (prioritering middel)

29

4.5

Het Meander College in Aalanden (prioritering middel)

30

4.6

Eliëzer in Stadshagen (prioritering laag)

30

4.7

De Ambelt in Herfte (prioritering laag)

31

Uitvoeringsagenda projecten periode 2020-2023 5.1

Projecten voor de vernieuwingsopgave onderwijsvoorzieningen

33

5.2

Uitbreidingsvraagstukken onderwijsvoorzieningen

34

Betaalbare onderwijsvoorzieningen voor gemeente en schoolbesturen 6.1

Parameters financiën

35 35

6.1.1

Kengetal investeringskosten

35

6.1.2

Kengetallen structurele lasten

36

Investeringskosten en structurele lasten

36

6.2

6.2.1

Investeringskosten en structurele lasten 2020-2023

36

6.2.2

Indicatie investeringskosten per fase van 2020-2035

38

6.3

7.

32

Total cost of Ownership (TCO)

40

6.3.1

Investeringsbijdrage door besparing op energie

40

6.3.2

Investeringsbijdrage door besparing op onderhoud

41

Thema’s voor doorontwikkeling IHP 7.1

Visie onderwerpen

43 43

7.1.1

Integrale Kindcentra

43

7.1.2

Speciaal onderwijs – (speciaal basisonderwijs)

43

7.2

Lokalen bewegingsonderwijs

44

7.3

Energieneutraal maken bestaande onderwijsvoorzieningen

44

7.4

Aanscherpen beoordelingscriteria

44

Bijlage 1: Huidige onderwijsvoorzieningen

45

Bijlage 2: Theoretische levensduur vastgoed

59

Bijlage 3: Zorgplicht gemeente

61

Bijlage 4: Rolopvatting en verantwoordelijkheden

64

Bijlage 5: Parameters beoordeling kwaliteit onderwijsvoorzieningen

72

Bijlage 6: beoordeling kwaliteit onderwijsvoorzieningen

73

Bijlage 7: Definitie hoofdvestiging, nevenvestiging en dislocatie

74

www.icsadviseurs.nl

2/75

Onderwijshuisvesting

Voorwoord Zwolle is een onderwijsstad en daar zijn we trots op. Landelijk steekt Zwolle boven andere steden uit met het onderwijsaanbod. Het gevarieerde onderwijsaanbod maakt ons een aantrekkelijke gemeente. Het biedt kinderen en jongeren uit Zwolle en de regio de mogelijkheid om het onderwijs te kiezen dat bij hen past. Onderwijs dat grotendeels wordt gegeven in onze schoolgebouwen. Onze onderwijsvoorzieningen groeien mee met de ontwikkeling van de stad. Dat is de afgelopen jaren zo geweest en dat zal ook zo blijven. We staan aan de vooravond van een nieuwe schaalsprong. We gaan groeien naar een Stad met meer dan 150.000 inwoners. Hiervoor hebben we woningen én goede maatschappelijke voorzieningen nodig. Voorzieningen voor onze inwoners van 0 tot 100 jaar waar ze kunnen; leren, spelen, ontdekken, ontspannen, helpen, verzorgen en (tijdelijk) wonen. De meest recente ontwikkeling was en is Stadshagen. In deze wijk hebben we vrij recent nog een prachtig schoolgebouw opgeleverd. De onderwijsvoorzieningen in Stadshagen zijn up-to-date. Nu is het tijd dat we onze onderwijsvoorzieningen in de andere wijken een vernieuwingsimpuls geven. Veel van deze voorzieningen zijn gesticht in de tijd dat Zwolle groeide door woningbouwuitbreiding in Holtenbroek in de jaren 60, de Aalanden in de jaren 70 en Zwolle Zuid in de jaren 80 en 90.

In deze wijken, maar ook in andere wijken zoals Diezerpoort, Berkum en Westenholte, raken de onderwijsvoorzieningen op leeftijd. Ze zijn hard toe aan een vernieuwingsimpuls. Om dit in goede banen te leiden is een Integraal Huisvestingsplan (IHP) opgesteld. Dit IHP is tot stand gekomen in nauwe samenwerking met alle schoolbesturen. Het was een intensief, prikkelend maar vooral ook een mooi proces met als resultaat een IHP dat door de schoolbesturen breed gedragen wordt. Het legt de basis voor een solide aanpak van de vernieuwingsopgave van onze Zwolse onderwijsvoorzieningen en wordt de komende jaren doorontwikkeld. We kunnen nu aan de slag met het uitvoeren van concrete projecten met als doel om onderwijsvoorzieningen te realiseren waar jongeren en ouderen kunnen: leren, spelen, ontdekken, ontspannen, helpen en verzorgen. Namens de gemeente Zwolle wil ik de schoolbesturen bedanken voor de constructieve samenwerking en de inhoudelijke bijdrage die ze hebben geleverd bij het opstellen van het IHP. Zwolle, maart 2020 Michiel van Willigen Wethouder onderwijs

www.icsadviseurs.nl

3/75

Onderwijshuisvesting

Samenvatting Voor goed en innovatief onderwijs zijn onder andere goede voorzieningen nodig zoals schoolgebouwen met hun schoolpleinen en lokalen voor bewegingsonderwijs. Voor deze voorzieningen hebben wij een wettelijke zorgplicht wat inhoudt dat de gemeente ervoor moet zorgen dat er voldoende huisvesting beschikbaar is. Het onderwijs moet altijd kunnen doorgaan. Het primaire proces van het onderwijs is een verantwoordelijkheid van de schoolbesturen. De afgelopen 20 jaar heeft gemeente Zwolle hoofdzakelijk nieuwe onderwijsvoorzieningen gerealiseerd in Stadshagen en was er minder aandacht voor de bestaande onderwijsvoorzieningen in de andere wijken van Zwolle. Voor deze voorzieningen geldt dat in toenemende mate knelpunten ontstaan in de functionaliteit, exploitatie, het binnenklimaat en gebruiksmogelijkheden. Een groot deel van de bestaande onderwijsvoorzieningen zijn hard toe aan vernieuwing. Via dit Integraal Huisvestingsplan hebben gemeente Zwolle en de schoolbesturen toegewerkt naar het in beeld brengen van: de vernieuwings- en capaciteitsuitbreidingsopgave voor de periode 2020 t/m 2035 en de kaders, spelregels en procesaanpak voor het borgen van een zorgvuldige en continue uitvoering van projecten. De vernieuwingsopgave is een gezamenlijke uitdaging voor de gemeente Zwolle en de schoolbesturen.

Via een heldere visie op onderwijsvoorzieningen en een drietal inhoudelijke thema’s geven gemeente Zwolle en de schoolbesturen richting aan de uitwerking van de vernieuwingsopgave. De thema’s zijn: 1. Onderwijs dat sterk, innovatief en op de juiste plek is verankerd in de samenleving. 2. Gezonde onderwijsvoorzieningen is een randvoorwaarde. Voor de leerlingen en leraren als het gaat om het binnenklimaat en voor de gemeente en schoolbesturen als het gaat om de betaalbaarheid. 3. Samen geven gemeente Zwolle en de schoolbesturen uitvoering aan toekomstbestendige onderwijsvoorzieningen. Voor ieder thema zijn bouwstenen geformuleerd die als kaders dienen voor de uitwerking van de toekomstige projecten. Aangevuld op de bouwstenen zijn spelregels geformuleerd voor het beoordelen van de kwaliteit van de onderwijsvoorzieningen en het (her)prioriteren van vraagstukken zodat helder is wat de volgorde is van projecten. Een procesaanpak is uitgewerkt die leidend is bij het in beeld brengen van toekomstbestendige oplossingsrichtingen. In het IHP is voor de periode 2020-2023 een concrete uitvoeringsagenda opgenomen. In deze agenda zijn lopende projecten en projecten die in de maak zijn opgenomen. Aanvullend hierop zijn voor deze periode urgente capaciteitsuitbreidingsvraagstukken benoemd.

De uitvoeringsagenda vormt de basis voor een gedetailleerde financiële uitwerking van het IHP voor de periode 2020-2023. In dit IHP is voor de periode van 2024 tot en met 2035 uitgegaan van vraagstukken en geen projecten. Voor deze periode geldt dat over de volgorde, de inhoud en de planning ten tijde van het opstellen van het IHP nog niet concreet iets te zeggen is.

www.icsadviseurs.nl

4/75

Onderwijshuisvesting

De financiële uitwerking van het IHP maakt duidelijk op basis van welke parameters de eenmalige investeringskosten en structurele lasten zijn berekend voor de projecten die zijn opgenomen in de uitvoeringsagenda 2020-2023. In onderstaande tabel zijn de investeringskosten opgenomen. De betreffende projecten zijn afkomstig uit de uitvoeringsagenda. De projecten van der Capellen en Het Saffier zijn buiten de financiële uitwerking gehouden. Voor van der Capellen heeft het college in 2018 reeds een besluit genomen. Voor Het Saffier heeft de gemeenteraad eind 2019 een besluit genomen en een investeringskrediet beschikbaar gesteld. SCHOOL

BESTUUR

TYPE

CAPACITEIT m²

2020

2022

Florion

Brede v erkenning

1.356

Mozaiek

Viv ente

Brede v erkenning

1.307

€

3.462.490

Atelier

Catent

Brede v erkenning

1.055

€

2.795.750

Koningin Emmaschool

Viv ente

Brede v erkenning

2.212

€

5.861.800

Geert Groteschool

Catent

Brede v erkenning

1.608

€

4.262.260

Koningin Emmaschool

Viv ente

Capaciteit

264

De Twijn (Veldboeket)

OOZ

Capaciteit

1.200

€

3.180.000

Het Festiv al

OOZ

Capaciteit

799

€

2.118.516

De Meander

Landstede

Capaciteit

1.194 3.989.400 € €

11.556.756

Totaal investeringskosten Totaal gehele periode

€

2021

Aquamarijn

€

2023

3.593.400

396.000

€ 3.164.100 €

€ 10.124.060 28.834.316

€ 3.164.100

De investeringskosten in bovenstaande tabel betreffen kosten inclusief btw, advies en bijkomende kosten en gaan uit van het realiseren van energieneutrale onderwijsvoorzieningen. Bovenstaande bedragen zijn exclusief overige aanvullende kosten. Het aanvragen van dekking voor bovenstaande investeringskosten is geen onderdeel van dit IHP. Via het jaarlijkse proces van de perspectiefnota (PPN) wordt in het voorjaar aan de gemeenteraad een dekkingsvoorstel voorgelegd. In het verlengende van het dekkingsvoorstel werken gemeente Zwolle en de schoolbesturen de komende tijd projecten nader uit om vast te stellen wat de exacte bijdrage van de gemeente en schoolbesturen is. Uiteindelijk wordt voor elk project op een later tijdstip aan de raad gevraagd een investeringskrediet beschikbaar te stellen. Het IHP sluit af met een hoofdstuk waarin een aantal thema’s voor doorontwikkeling van het IHP is uitgewerkt. Het uitgangspunt is dat de uitwerking van deze thema’s wordt opgenomen in de actualisatie van dit IHP en dat deze in 2022 aan de gemeenteraad ter besluitvorming wordt aangeboden.

www.icsadviseurs.nl

5/75

Onderwijshuisvesting

1. Inleiding onderwijsvoorzieningen in de Zwolse context Gemeente Zwolle vindt het belangrijk dat in haar gemeente goede onderwijsvoorzieningen zijn. Het primaire proces van het onderwijs is een verantwoordelijkheid van de bevoegde gezagen (hierna: schoolbesturen). Voor goed en innovatief onderwijs zijn verschillende zaken nodig waaronder voorzieningen zoals schoolgebouwen met hun schoolpleinen en lokalen voor bewegingsonderwijs. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de zorgplicht van de gemeente ten aanzien van deze voorzieningen, de aanleiding van dit IHP, de vragen die een antwoord verdienen, het doel van het IHP en de wijze waarop deze rapportage te lezen is.

1.1 De introductie van gemeente Zwolle en onderwijsvoorzieningen Landelijk steekt Zwolle boven andere steden uit met het onderwijsaanbod. Binnen de Gemeente Zwolle zijn vier mbo- en vier hbo-instellingen actief die landelijk zeer goed staan aangeschreven en die uit meerdere onafhankelijke onderzoeken als excellente opleiding gekwalificeerd zijn. Dagelijks maken circa 50.000 studenten gebruik van het beroepsonderwijs. Deze komen niet alleen uit Zwolle en de regio, maar komen ook van ver daar buiten naar Zwolle om onderwijs te krijgen. Naast de beroepsopleidingen wordt in Zwolle dagelijks door elf schoolbesturen aan ruim 26.000 leerlingen onderwijs verzorgd in het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs. In bijlage 1 is een gedetailleerde uitwerking opgenomen van de huidige onderwijsvoorzieningen 1. Alleen voor deze onderwijssoorten heeft de gemeente Zwolle een wettelijke zorgplicht, daar geldt dit IHP voor. Dit houdt in dat de gemeente Zwolle ervoor moet zorgen dat het onderwijs te allen tijde doorgang kan vinden.

1. In bijlage1 wordt ingegaan op het aantal leerlingen per onderwijssoort per 1oktober 2018, de te verwachten

leerlingenontwikkeling, het aantal schoolgebouwen en de spreiding daarvan en een aantal feitelijke gegevens van de onderwijsvoorzieningen zoals de beschikbare capaciteit in vierkante meters.

www.icsadviseurs.nl

6/75

Onderwijshuisvesting

Gemeente Zwolle en de schoolbesturen hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid als het gaat om het bekostigen van onderwijsvoorzieningen. Het Rijk heeft hierbij een duidelijke knip aangebracht. De gemeente Zwolle heeft de zorgplicht voor het beschikbaar stellen van bekostiging voor de realisatie van onderwijsvoorzieningen (stenen). De schoolbesturen hebben de zorgplicht om de onderwijsvoorzieningen (stenen) in stand te houden (te exploiteren). Zowel de gemeente Zwolle als de schoolbesturen ontvangen hiervoor van het Rijk financiële middelen. Dit is in onderstaande afbeelding weergegeven. Tevens is in de afbeelding op hoofdlijnen aangegeven waarvoor de gemeente Zwolle en de schoolbesturen de bekostiging ontvangen en waar zij deze idealiter aan moeten besteden.

Gemeente Zwolle schrijft onderwijsvoorzieningen, als sprake is van (vervangende) nieuwbouw, af in een periode van 40 jaar. Levensduurverlengende renovatie schrijft de gemeente af over een periode van 25 jaar. Deze perioden worden gehanteerd omdat vastgoed, waaronder onderwijsvoorzieningen, na deze perioden over het algemeen toe is aan een grondige bouwkundige en functionele vernieuwing. De bouwkundige en functionele variabelen zijn overigens verschillend van elkaar en kennen elk een eigen ‘mate van’ verval/afschrijving (zie bijlage 2 voor een nadere toelichting). Zo komt het in de praktijk voor dat gebouwen van 40, 50 of 60 jaar en ouder, vanuit bouwkundig oogpunt nog prima zijn, terwijl de functionaliteit van de gebouwen niet meer aansluit bij het onderwijs(concept) waarvoor de gebouwen gebruikt worden. Denk hierbij aan de faciliteiten die nodig zijn voor het onderwijs of duurzaamheidseisen die gesteld worden aan het gebouw. In praktijk betekent dit dat voor een onderwijsvoorziening van 40 jaar, te allen tijde een afweging noodzakelijk is om te bepalen wat de gewenste vernieuwingsmaatregel is: vervangende nieuwbouw of levensduurverlengende renovatie.

www.icsadviseurs.nl

7/75

Onderwijshuisvesting

1.2 De aanleiding van dit Integraal Huisvestingsplan 1.2.1 Integrale benadering Een eerste aanzet van de vernieuwingsopgave van de onderwijsvoorzieningen is opgenomen in de “Notitie Toekomstgerichte Onderwijshuisvesting Zwolle” (hierna: notitie). Hoewel deze notitie door de gemeenteraad in 2017 is vastgesteld, was ook duidelijk dat deze doorontwikkeld moest worden naar een IHP. Dit omdat de notitie alleen gericht was op het basisonderwijs en niet op speciaal basisonderwijs, speciaal onderwijs, voorgezet speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs en een aantal inhoudelijke thema’s niet voldoende was uitgewerkt. Op basis van de notitie is voor de periode 2020 tot en met 2023 de investeringsopgave ten behoeve van (vervangende) nieuwbouw of levensduurverlengende renovatie in beeld gebracht. Voor de betreffende vraagstukken is in 2018 reeds dekking geregeld via de PPN. Echter, twee jaar later wordt duidelijk dat deze dekking onvoldoende is en toe is aan een actualisatie. Deze actualisatie is opgenomen in dit IHP en dient als voeding voor de PPN-periode 2021-2024. Met een PPN-periode wordt gedoeld op een termijn van vier jaar, die elk jaar een jaar opschuift. Daarbij geldt dat op dit moment de investeringsopgaven vanaf 2024 niet in beeld zijn. Gemeente Zwolle en de schoolbesturen achten een doorkijk van investeringsopgaven voor de periode van 2020 tot en met 2035 noodzakelijk.

Voor de gemeente Zwolle is dit van belang om zo betere en integrale lange termijn beslissingen te kunnen nemen. Ook is dit van belang voor de gemeente om via de PPN tijdig financiële middelen in de begroting te reserveren. Voor de schoolbesturen is het belangrijk voor hun vastgoedexploitatieplannen en de investeringsopgaven in het kader van instandhouding van de gebouwen. Voor het integraal in beeld brengen van de toekomstige investeringsopgave is het belangrijk dat gemeente Zwolle en de schoolbesturen een transparante en objectieve benadering hanteren. Gemeente Zwolle en de schoolbesturen hebben behoefte aan een visie op onderwijsvoorzieningen, kaders, spelregels en procesafspraken om de vraagstukken te kunnen prioriteren, faseren en uitvoeren.

1.2.2 Verouderd gebouwenbestand In onderstaande tabel is voor elk onderwijssoort het volgende in beeld gebracht: het aantal gebouwen, het gemiddelde stichtingsjaar, de gemiddelde leeftijd en de capaciteit uitgedrukt in absoluut aantal vierkante meter bruto vloeroppervlakte en het percentage van de totale capaciteit. In bijlage 1 is een analyse opgenomen van het feitelijk aantal gebouwen per leeftijdscohort, tevens gekoppeld aan de beschikbare capaciteit. Gedetailleerde informatie over de beschikbare capaciteit van alle onderwijsvoorzieningen is ook in bijlage 1 opgenomen. Type

Aantal

Onderwijs

Gebouwen

Stichtingsjaar

Gemiddeld Leeftijd in 2020

Absoluut

Capaciteit m² bvo*

Basisonderwijs

54

1981

39

87.379

42,39%

Speciaal basisonderwijs

5

1966

54

10.555

5,12%

Speciaal onderwijs

18

1980

41

22.972

11,14%

Voortgezet onderwijs

20

1979

41

85.220

41,34%

Percentage

Totaal 97 1979 40 206.126 100,00% * bruto vloeroppervlakte van alleen de schoolgebouwen en exclusief de binnensportaccommodaties Uit bovenstaande tabel wordt duidelijk dat tussen het ‘soort onderwijs’ sprake is van een verschil in het gemiddelde stichtingsjaar en daarmee de gemiddelde leeftijd van de gebouwen. De totaal gemiddelde leeftijd van het gebouwenbestand is 40 jaar. De gemiddelde leeftijd van de gebouwen van het speciaal onderwijs is 54 jaar. Het basisonderwijs beschikt over de meeste gebouwen en vertegenwoordigt met 42% het grootste deel van de beschikbare onderwijshuisvestingscapaciteit in Zwolle waarvoor de gemeente Zwolle een zorgplicht heeft.

www.icsadviseurs.nl

8/75

Onderwijshuisvesting

Gemeente Zwolle heeft sinds 2000 via Stadshagen een grote stadsuitbreiding doorgemaakt. Onderdeel van deze uitbreiding zijn diverse onderwijsvoorzieningen. Via Stadshagen kreeg de gemeente Zwolle voor het eerst vanuit haar nieuwe rol, na de decentralisatie in 1997, te maken met het realiseren van nieuwe onderwijsvoorzieningen. In stadshagen is sprake van een jong en up-to-date gebouwenbestand. Echter, sinds de decentralisatie in 1997 heeft gemeente Zwolle op beperkte schaal onderwijsvoorzieningen in bestaande wijken gerenoveerd dan wel vervangen. Dat blijkt ook uit bovenstaande tabel. Kijkend naar de stadsuitbreiding van Zwolle Noord in de jaren ’60 en ’70 en in Zwolle Zuid in de jaren ’80 en ’90, wordt duidelijk dat veel schoolgebouwen op leeftijd raken. Het verschil tussen de nieuwe gebouwen in Stadshagen en ‘oude’ gebouwen in de rest van de Zwolse wijken is groot. Het verschil uit zich onder andere in functionaliteit, exploitatie, binnenklimaat en gebruiksmogelijkheden in algemene zin. De functionaliteit van schoolgebouwen staat onder druk als gevolg van de digitale revolutie en het gewijzigde onderwijsconcept en de faciliteiten die daarvoor nodig zijn. Aanvankelijk waren/zijn de gebouwen uit de jaren ’70, ’80 en ’90 niet voorbereid/geschikt voor de opkomst van bijvoorbeeld digiborden, computers, laptops, draadloos internet en de vernieuwende onderwijsconcepten.

Over het algemeen vraagt het veel van de schoolbesturen om de vernieuwingen die gaande zijn in de ‘oude’ voorzieningen in te passen. De schoolbesturen geven aan dat het verouderde gebouwenbestand in Zwolle een negatief effect heeft op hun bedrijfsvoering. Dit komt doordat zij vooral meer uitgeven aan energie en onderhoud dan dat zij van de rijksoverheid aan bekostiging materiële instandhouding ontvangen (MI-vergoeding). De gebouwen zijn doorgaans niet (goed) geïsoleerd waardoor in de winterperiode veel energie wordt verbruikt. In de zomermaanden is het veel te warm, met als gevolg een slecht binnenklimaat. De leeftijd van de gebouwen zorgt vooral voor toenemend ingrijpend onderhoud. Schoolbesturen worden hierdoor gedwongen om in sommige situaties (onderhouds)keuzes te maken die verder gaan dan hun budget voor het buiten/groot onderhoud. Het gevolg hiervan is dat middelen die eigenlijk bedoeld zijn voor personeel worden ingezet voor het in stand houden van onderwijsvoorzieningen. Dit vinden de schoolbesturen niet acceptabel. De sterk verouderde onderwijsvoorzieningen in de ‘oude’ wijken van Zwolle zijn hard toe aan vernieuwing. Niet alleen vanwege een financieel (exploitatie) argument voor de schoolbesturen, maar vooral omdat een groot deel van de voorzieningen niet meer functioneel is en ze niet die kwaliteit bieden die kinderen wel verdienen.

De noodzakelijke vernieuwingsafwegingen moeten snel gemaakt worden. Onderwijsvoorzieningen zijn immers van grote maatschappelijke betekenis en gemeente Zwolle en de schoolbesturen willen kinderen een fijne, veilige en vooral gezonde leeromgeving bieden.

www.icsadviseurs.nl

9/75

Onderwijshuisvesting

1.2.3 Bekostigingsvraagstuk bij energieneutrale onderwijsvoorzieningen Gemeente Zwolle en de schoolbesturen ervaren op dit moment een knelpunt als het gaat om hun bekostigingsverantwoordelijkheid bij de vernieuwingsopgave van onderwijsvoorzieningen. Aanleiding hiervan is dat aanvragen voor een omgevingsvergunning voor alle gebouwen op 1 juli 2020 moeten voldoen aan de 3 BENG-eisen2. Hoewel de BENG-eisen nog niet zijn opgenomen in het bouwbesluit, gaat de omgevingsvergunning wel uit van de BENG-eisen. Hieruit valt af te leiden dat de gemeente Zwolle in zekere zin al verplicht is om haar verantwoordelijkheid te nemen voor het bekostigen van onderwijsvoorzieningen die voldoen aan de BENG-eisen. Het bekostigingsvraagstuk ontstaat door de lokale Zwolse ambitie waarbij de gemeente wil toewerken naar een Klimaatadaptieve, Energieneutrale en Circulaire (KEC) stad waarin het goed wonen, werken en verblijven is3. Concreet betekent dit dat de gemeente Zwolle streeft naar het realiseren van energieneutrale onderwijsvoorzieningen als deze worden gerenoveerd, vervangen of nieuwgebouwd. Het realiseren van onderwijsvoorzieningen die ENG zijn, leidt ten opzichte van BENG, tot hogere investeringskosten die normaliter voor rekening van de gemeente Zwolle komen. Echter, in relatie tot het ambitieniveau ENG speelt een ander aspect een belangrijke rol, namelijk: de split incentive.

De split incentive is een knelpunt dat wordt ervaren in de vastgoedsector met (interne) huurders en verhuurders. De eigenaar van het pand investeert in maatregelen die leiden tot een lager energieverbruik. De huurders betalen hier niet aan mee maar profiteren wel van een lagere energierekening4. Voor onderwijsvoorzieningen geldt dat bij ambitieniveau ENG ook. De gemeente Zwolle is te beschouwen als de eigenaar van de onderwijsvoorzieningen, maar stelt deze op basis van haar zorgplicht kosteloos beschikbaar aan de schoolbesturen, die als huurders te beschouwen zijn. De schoolbesturen betalen weliswaar geen huur, maar zijn wel verantwoordelijk voor het instandhouden (exploiteren) van de onderwijsvoorziening. Hiervoor ontvangen de schoolbesturen een financiële vergoeding van de rijksoverheid. Het realiseren van ENG onderwijsvoorzieningen leidt aan de voorkant voor gemeente Zwolle tot hogere investeringskosten, terwijl de schoolbesturen profiteren van een lagere energierekening. Lager in die zin dat de schoolbesturen alleen voor deze scholen ten opzichte van de rijksbijdrage (MI-vergoeding) minder geld uitgeven door de lage energierekening.

Hiermee is te stellen dat de knip (split incentive) tussen het bekostigen van de realisatie van stenen door de gemeente Zwolle en het instandhouden (exploiteren) van de stenen door de schoolbesturen op dit moment tot vraagstukken leidt bij het realiseren van energieneutrale onderwijsvoorzieningen.

2

https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/gebouwen/wetten-en-regelsgebouwen/nieuwbouw/bepalingsmethode-beng 3 Bron: Zwolle geeft je energie! Ambitiedocument Energietransitie 2017. 4 https://www.duurzaamgebouwd.nl/expertpost/20170726-de-split-incentive-is-niet-op-te-lossen.

www.icsadviseurs.nl

10/75

Onderwijshuisvesting

1.3 Welke vragen verdienen een antwoord Voor dit IHP is een centrale vraag geformuleerd met daaraan gekoppeld een aantal deelvragen:

1.3.1 Centrale vraag Wat is voor de periode 2020 tot en met 2035 de vernieuwings- en uitbreidingsopgave van onderwijsvoorzieningen en welke kaders, spelregels en procesaanpak zijn te onderscheiden die bijdragen aan een zorgvuldige en continue uitvoering van projecten?

1.3.2 Deelvragen 1. 2. 3. 4. 5.

6.

Wat is de missie en visie van de gemeente op onderwijsvoorzieningen en welke kaders, spelregels en procesafspraken zijn te onderscheiden die de gemeente en schoolbesturen als leidraad hanteren? Welke projecten zijn op korte termijn te onderscheiden ten behoeve van de vernieuwingsopgave en welke vraagstukken zijn op middellange termijn te verwachten? Wat zijn urgente uitbreidingsvraagstukken? Welke uitvoeringsagenda is op te stellen ten behoeve van het continueren van de uitvoering van projecten? Op basis van welke financiële parameters zijn de investeringskosten en structurele lasten van de projecten en vraagstukken uit de uitvoeringsagenda te berekenen en wat is de hoogte van deze kosten en lasten? Welke thema’s zijn te onderscheiden voor de doorontwikkeling van dit IHP?

1.4 Dit willen gemeente Zwolle en schoolbesturen bereiken Gemeente Zwolle en schoolbesturen streven met het IHP naar een plan dat:  is voorzien van een heldere visie, bouwstenen, spelregels en procesbeschrijving ten behoeve van de uitvoering van vraagstukken.  voorziet in een beoordeling van de kwaliteit van onderwijsvoorzieningen die volgens een heldere methodiek en objectieve criteria tot stand is gekomen.  voorziet in (her)-prioritering van spelregels die samen met de kwaliteit van onderwijsvoorzieningen leiden tot een eenduidige prioritering en definiëring van projecten.  inzicht biedt in de bekostigingsverantwoordelijkheid van gemeente en schoolbesturen aangaande de vernieuwingsopgave.  is voorzien van een solide financiële uitwerking en naast een investeringsbegroting voorziet in een dekkingsplan/systematiek.  ervoor zorgt dat continuïteit komt in de uitvoering van projecten ten behoeve van de noodzakelijke vernieuwingsopgave.  iedere twee jaar inhoudelijk wordt geactualiseerd.  ieder jaar financieel wordt geactualiseerd en wordt afgestemd met de begroting van de gemeente via het Voorjaarsmoment (PPN en Berap).  gedragen wordt door gemeente Zwolle en schoolbesturen.

www.icsadviseurs.nl

11/75

Onderwijshuisvesting

1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 1 maakt duidelijk waarom de gemeente Zwolle en de schoolbesturen behoefte hebben aan een IHP. Het geeft een beschrijving van onderwijsvoorzieningen in de Zwolse context. Zo gaat het in op rollen en verantwoordelijkheden van de gemeente Zwolle en de schoolbesturen ten aanzien van de onderwijsvoorzieningen. Ook is in dit hoofdstuk beschreven waarom een IHP noodzakelijk is en op welke hoofdvraag en deelvragen gemeente Zwolle en de schoolbesturen antwoord willen hebben. In hoofdstuk 2 wordt duidelijk hoe de gemeente Zwolle de basis legt voor de uitvoering van de noodzakelijke vernieuwingsopgave. Het beschrijft de missie, visie en strategie van de gemeente met daaraan gekoppeld thema’s, bouwstenen en spelregels. Dit hoofdstuk vormt de kapstok voor de uitwerking van de uiteindelijke projecten die bijdragen aan de vernieuwingsopgave. In hoofdstuk 3 staan de vraagstukken geformuleerd in het kader van de vernieuwingsopgave. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen projecten op korte termijn en vraagstukken op middellange lange termijn. In dit hoofdstuk wordt ook ingegaan op de beoordeling van de kwaliteit van onderwijsvoorzieningen. Hoofdstuk 4 gaat in op de capaciteitsuitbreidingsvraagstukken. Deze worden toegelicht in de context van dit Integraal Huisvestingsplan en tevens geprioriteerd op basis van de rol/zorgplicht van de gemeente Zwolle.

Hoofdstuk 5 schetst de uitvoeringsagenda voor de periode 2020-2023. In de uitvoeringsagenda staat aangegeven wanneer met welke projecten en uitbreidingsvraagstukken gemeente Zwolle en de schoolbesturen aan de slag gegaan. De uitvoeringsagenda legt de basis voor de financiële uitwerking van het IHP. Het maakt duidelijk wanneer zaken gereed moeten zijn en wanneer kredieten ten behoeve van de uitvoering nodig zijn. Hoofdstuk 6 staat in het teken van de financiële uitwerking van de vraagstukken. Het geeft een beeld van de financiële consequenties van de projecten die zijn opgenomen in de uitvoeringsagenda. Hoofdstuk 7 geeft weer welke thema’s de komende jaren door gemeente Zwolle en de schoolbesturen doorontwikkeld moeten worden.

www.icsadviseurs.nl

12/75

Onderwijshuisvesting

2. Zo bouwen we aan gezonde onderwijsvoorzieningen Gemeente Zwolle en de schoolbesturen staan voor een gezamenlijke uitdaging bij de vernieuwing van onderwijsvoorzieningen en de bekostiging daarvan. Beide partijen hebben een bekostigingszorgplicht en zijn in zekere zin afhankelijk van elkaar. Het is belangrijk dat gemeente en schoolbesturen de vernieuwingsopgave als een gezamenlijke opgave beschouwen en met elkaar een heldere visie en strategie hanteren om het gewenste doel te bereiken, te weten: het realiseren van gezonde en innovatieve onderwijsvoorzieningen. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de onderstaande vraag. “Wat is de missie en visie van de gemeente op onderwijsvoorzieningen en welke kaders, spelregels en procesafspraken zijn te onderscheiden die gemeente en schoolbesturen als leidraad hanteren?”

2.1 Missie en visie op onderwijsvoorzieningen De missie betreft de permanente opdracht waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. De missie is in essentie de zorgplicht van de gemeente. Het verplicht de gemeente om te voorzien in adequate huisvesting voor onderwijs en bewegingsonderwijs zodat het onderwijs te allen tijde doorgang kan vinden. Hieraan geeft de gemeente Zwolle invulling conform de wettelijke kaders die zijn beschreven in de WPO, WEC en WVO en de gemeentelijke Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2016. In bijlage 2 wordt nader ingegaan op de verordening. De huisvestingsverordening is een belangrijk instrument om invulling te geven aan de missie, oftewel de zorgplicht van de gemeente. Hierbij merkt de gemeente op dat zij een grotere ambitie heeft dan alleen haar ‘wettelijke zorgplicht’. De noodzakelijke vernieuwing van onderwijsvoorzieningen kan alleen als er een heldere visie is, met daaraan gekoppeld een strategie en een meerjarenplanning van projecten. Dergelijke zaken heeft de gemeente Zwolle samen met de schoolbesturen uitgewerkt in dit IHP. Gemeente Zwolle streeft naar een integrale benadering voor toekomstige huisvestingsvraagstukken in het onderwijs, maar ook andere sectoren. Het doel hiervan is tweeledig, te weten: het verbeteren van het maatschappelijk rendement en de betaalbaarheid van maatschappelijke (onderwijs)voorzieningen.

Het vervolg van dit IHP geeft weer hoe de gemeente meer dan alleen invulling wil geven aan haar zorgplicht.

2.1.1 Visie op basisonderwijs gemeente Zwolle De toekomst is niet te voorspellen, maar de visie is wel gericht op de vraag van morgen en niet die van vandaag. Aan de gemeentelijke visie op onderwijs is via de ‘Strategische onderwijsagenda Zwolle 2016-2020’ en de ‘Ontwikkelagenda passend onderwijs en jeugdhulp’ invulling gegeven. Beide beleidsdocumenten zijn online te vinden5. Een voor dit IHP relevante passsage uit de strategische onderwijsagenda is hieronder opgenomen. Passage uit de strategische onderwijsagenda Zwolle kiest voor een integrale benadering van het onderwijs en een koppeling met andere (beleids)terreinen. Onderwijs staat niet alleen, maar heeft grote betekenis voor de aansluiting met vele andere terreinen zoals de arbeidsmarkt en daarmee de werkgevers en jeugdhulp in relatie tot passend onderwijs, cultuur, sport en maatschappelijke opgaven in de wijk. In deze onderwijsagenda wordt ingegaan op de visie van Zwolle op het onderwijs en de speerpunten die daarbij gesteld worden voor de komende jaren. Om aan te geven wat de gezamenlijke visie is van Zwolle op het onderwijs is gekozen voor het volgende drietal uitgangspunten: 1. Spelen, leren en werken: wij willen dat kinderen en jongeren in Zwolle zich positief kunnen ontwikkelen tot zelfstandige volwassenen en nu en in de toekomst kunnen meedoen. In een doorgaande lijn van spelen, leren en werken. 2.

Maatschappelijke rol van het onderwijs: wij willen de kracht van scholen in verbinding met stad en wijk zo goed mogelijk benutten. We willen verbinden op maatschappelijke opgaven, maar ook op duurzaam multifunctioneel gebruik van vastgoed en de maatschappelijke inzet van geldstromen. 3. Vakman van de toekomst: wij willen bouwen aan en op het beroepsonderwijs. De rijkdom van 4 mboen 4 hbo-instellingen in Zwolle biedt veel kansen. Het verbindt ons met de regionale economie en de arbeidsmarkt. 5

https://www.zwolle.nl/bestuur/beleid-programmas-en-projecten/beleidsnotas

www.icsadviseurs.nl

13/75

Onderwijshuisvesting

2.1.2 Voortgezet onderwijs In de notitie toekomstgericht onderwijs is aangegeven dat schoolbesturen de ontwikkelingen die gaande zijn binnen het voortgezet onderwijs nader uitwerken en eventuele huisvestingsconsequenties in beeld brengen, bijvoorbeeld voor het voortgezet speciaal onderwijs. Voor de uitwerking van een visie voor voortgezet onderwijs en de vertaling daarvan naar huisvesting is afstemming gewenst en soms vereist met het Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen (RPO). Dit plan is sinds 1 augustus 2008 in de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO)opgenomen. De regionale samenwerking heeft als belangrijkste doelstelling dat schoolbesturen gezamenlijk een goede afstemming tussen vraag en aanbod kunnen regelen in termen van de benodigde onderwijsvoorzieningen, zonder dat voor elke afzonderlijke aanvraag goedkeuring van de minister nodig is. Indien een RPO volgens de wettelijke voorschriften en de voorgeschreven procesgang tot stand is gekomen, zorgt de minister er vervolgens voor dat de gevraagde onderwijsvoorzieningen in aanmerking komen voor bekostiging 6. Het RPO voor de regio waar Zwolle onderdeel van uitmaakt, is in het najaar van 2019 vastgesteld door alle betrokken schoolbesturen, na raadpleging van onder andere gemeente Zwolle. Het meest recente RPO en de nadere duiding van demografische ontwikkelingen is opgenomen in de informatienota van 4 november 2019.

Hierin is geconcludeerd dat er geen VO-voorzieningen worden toegevoegd en dat een bij een verplaatsing van een VO-voorziening (> 3km) te grote effecten op de leerlingenstromen met zich meebrengt. Daarom nemen we in dit IHP het volgende uitgangspunt op: Gemeente Zwolle kiest bij het VO voor centrische voorzieningen, zodat leerlingenfluctuaties en medegebruik beter zijn op te vangen.

2.1.3 Integrale Kindcentra (IKC) In de notitie Toekomstgerichte Onderwijshuisvesting Zwolle is een afspraak tussen gemeente Zwolle en de schoolbesturen opgenomen over IKC-vorming. In het kader hiervan moet de gemeente een besluit nemen over de wijze waarop zij wil omgaan met onderwijsruimten die in gebruik zijn gegeven aan kindpartners ten behoeve van de voorschoolse voorzieningen of kinderopvang. Het nemen van een besluit hierover is niet eenvoudig. In Zwolle zijn diverse kindpartners actief die verschillende diensten aanbieden zoals:  Peuterwerk (voormalig peuterspeelzaal) en voor en vroegschoolse educatie (VVE);  Kinderdagopvang;  Buitenschoolse opvang. De kinderopvang organisaties bieden hun diensten aan in gebouwen die ze:  zelf in eigendom hebben;  huren van gemeente Zwolle of andere particuliere verhuurders;  huren van schoolbesturen omdat er leegstand is in onderwijsgebouwen. In Zwolle is sprake van een grote verscheidenheid aan plekken waar kinderopvang (voorschoolse activiteiten) wordt aangeboden en hoe het eigendom van de betreffende gebouwen is gepositioneerd. Hoewel de gemeente Zwolle en de schoolbesturen geen IKC-beleid hebben opgesteld, is nu wel sprake van een verdeling van de markt (kindplaatsen) en gaan we ervan uit dat sprake is van evenwicht in vraag naar en het aanbod van kindplaatsen.

Gemeente Zwolle en de schoolbesturen hebben een nadrukkelijke wens om kinderopvang, of anders gezegd de voorschoolse voorzieningen, en onderwijs dichter bij elkaar te organiseren. Het liefst onder één dak. Deze wens is nog niet vertaald naar IKC-beleid, maar wordt in praktijk al wel toegepast. Zo zijn er in Zwolle al verschillende locaties waar onderwijs en een kinderopvangvoorziening onder één dak zijn georganiseerd vanuit de wens een doorgaande leerlijn te creëren. Soms hebben schoolbesturen hier zelf invulling aan gegeven met een samenwerkingspartner. In veel gevallen heeft de gemeente actief gefaciliteerd door onder voorwaarden een groter schoolgebouw te bouwen dan strikt noodzakelijk is voor de (basis)schoolfunctie. De voorwaarden is dat de extra kapitaallasten voor het grotere gebouw worden gedekt door het ontvangen van huurpenningen door de gemeente.

6

Bron: Concept Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen Zwolle e.o. periode 2020-2025.

www.icsadviseurs.nl

14/75

Onderwijshuisvesting

Rol gemeente Zwolle Gemeente Zwolle heeft bij de visievorming en realisatie van IKC’s een grote rol. Drie factoren spelen hierbij een belangrijke rol: 1. Gemeente Zwolle wordt bij een IKC-ontwikkeling hoogstwaarschijnlijk betrokken als financier van de kinderopvang vierkante meters, waarbij dekking voor de investering wordt gerealiseerd via de huuropbrengsten. 2. Gemeente Zwolle kan als enige partij het totaaloverzicht over de opgave realiseren, waardoor het logisch is dat de gemeente deze pakt. 3. Goede onderwijs- en kinderopvangvoorzieningen zijn van grote waarde voor de inwoners van Zwolle. Gemeente Zwolle komt op voor het algemeen belang van de inwoners uit Zwolle bij een IKContwikkeling. Hierdoor moet de gemeente regie voeren bij een dergelijk vraagstuk. Gemeente Zwolle wil een regisserende rol vervullen als het gaat om het realiseren van gezonde IKC’s en de totale voorzieningenstructuur. Vanuit deze rol gaat de gemeente Zwolle de komende tijd het gesprek aan met de schoolbesturen en kindpartners die kinderopvang aanbieden in Zwolle. Dit is belangrijk omdat deze partijen gevoel hebben bij de markt en verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de opvang. Voor de programmatische inhoudelijke rol in het kader van de voor- en vroegschoolse voorzieningen (VVE) heeft de gemeente Zwolle meer tijd nodig om dat goed uit te werken.

Dit is een ontwikkelpunt voor de actualisatie van dit IHP. Wet Markt en Overheid Vanuit de financieringsrol is de gemeente genoodzaakt zich te houden aan de Wet Markt en Overheid. Voor de gemeente betekent dit dat zij streeft naar een gelijk speelveld. Dit houdt in dat wanneer de gemeente investeert in vastgoed, en deze verhuurt aan kindpartners ten behoeve van kinderopvang, de gemeente hiervoor in de basis een integrale kostprijs dekkende huur in rekening moet brengen. Doet de gemeente dat niet, dan verstoort gemeente Zwolle het eerlijke speelveld in de markt. Onttrekken lokalen aan onderwijsbestemming In principe onttrekt de gemeente Zwolle geen lokalen aan de onderwijsbestemming. Vanuit dit standpunt neemt de gemeente ten aanzien hiervan in ieder geval geen generiek beleidsuitgangspunt op in het IHP. Zonder een brede en integrale afweging kan de gemeente geen lokalen onttrekken aan de onderwijsbestemming ten behoeve van kinderopvang of een IKC-ontwikkeling. Zo kan een school op moment x een overschot aan lokalen hebben. Een aantal jaren later kan dit weer anders zijn, met als gevolg dat de school het lokaal eigenlijk weer nodig heeft. Als het lokaal dan is onttrokken aan de onderwijsbestemming moet de gemeente op basis van haar zorgplicht weer investeren in een lokaal voor een tijdelijke dan wel permanente periode.

Met andere woorden: het onttrekken van lokalen aan de onderwijsbestemming kan op korte termijn aantrekkelijk lijken, terwijl dat op lange termijn voor de gemeente niet zo hoeft te zijn. Een alternatief is dat de gemeente een lokaal voor een bepaalde periode aan de onderwijsbestemming onttrekt. De gemeente heeft dan meer zekerheid om een lokaal op termijn eventueel weer beschikbaar te kunnen stellen voor onderwijs. In het verlengde van de Wet Markt en Overheid moet de gemeente zorgvuldig zijn met verzoeken van schoolbesturen om leegstaande lokalen te verhuren aan private partijen, zoals kinderopvangorganisaties. Als gemeente Zwolle en het betreffende schoolbestuur niet zorgvuldig zijn, kan een situatie ontstaan waarin de kinderopvangorganisatie minder betaalt dan een commerciële huurprijs. Hierdoor heeft zij lage bedrijfskosten en dus een betere concurrentiepositie ten opzichte van andere kinderopvangorganisaties die actief zijn in de Zwolse markt.

www.icsadviseurs.nl

15/75

Onderwijshuisvesting

Voorlopig standpunt van de gemeente Zwolle Voor de vorming van IKC wordt aangesloten op de onderwijsvisie uit de strategische onderwijsagenda Zwolle 2016-2020. Gemeente, schoolbesturen en kinderopvangorganisaties gaan met elkaar in overleg over invulling en uitwerking van een IKC als daar aanleiding toe is. De aanleiding is divers en kan ontstaan als gevolg van: 1. Een beoogde nieuwe ontwikkeling of renovatie van een schoolgebouw; 2. De aanwezige leegstand in een schoolgebouw waarbij het schoolbestuur door middel van kinderopvang enerzijds het aanbod aantrekkelijk wil maken en anderzijds dekking wil zoeken voor de exploitatiekosten van het gedeelte dat niet gebruikt wordt voor onderwijs; 3. Een kinderopvangorganisatie meldt zich bij de gemeente of het schoolbestuur met een huisvestingsvraag voor kinderopvang plaatsen. Uitwerken van het inhoudelijke IKC-concept is maatwerk en verschilt per project. Gemeente gaat hierover samen met schoolbesturen, eventueel in combinatie met de kinderopvangorganisatie, het gesprek aan. Dat geldt in zekere zin ook voor de financiële uitwerking van een IKC. De rol van de gemeente is de afgelopen jaren vrij helder en voor alle projecten in de basis gelijk. Schoolbesturen en kinderopvangorganisaties zien de gemeente Zwolle als de aangewezen partij om de vierkante meters ten behoeve van de kinderopvang te financieren en vervolgens te verhuren.

Gemeente Zwolle heeft deze werkwijze de afgelopen jaren op diverse plekken toegepast. Het uitgangspunt hierbij is dat de gemeente Zwolle ten minste een kostprijsdekkende huur in rekening brengt zodat de kapitaalslasten7 die voortvloeien uit de investering worden gedekt. De gemeente voldoet hiermee aan de uitgangspunten Wet Markt en Overheid. Een investering in een IKC heeft dan geen negatieve effecten op de begroting van de gemeente en verstoort ook niet het gelijke speelveld.

2.1.4

Convenant energieneutrale onderwijsvoorzieningen

De gemeente en schoolbesturen hebben met elkaar in 2017 een convenant Energietransitie afgesloten, waarmee zij streven naar het realiseren van zoveel mogelijk energieneutrale onderwijsvoorzieningen. Met het convenant willen gemeente en schoolbesturen vooral de schoolgebouwen die de komende 15 tot 20 jaar niet in aanmerking komen voor nieuwbouw of levensduurverlengende renovatie aanpakken. In 2018 hebben de gemeente en schoolbesturen met elkaar een Plan van Aanpak (PvA)verkend. Al snel werd duidelijk dat het geen eenvoudige opgave is om te komen tot een gezamenlijk gedragen PvA. Redenen hiervan zijn divers. Om te beginnen is er geen sprake van een nul-situatie. Hiermee wordt gedoeld op de situatie waarbij schoolbesturen zelf invulling geven aan het onderhoud van gebouwen. Ze doen dat op verschillende wijzen. Zo heeft het ene schoolbestuur al volop ingezet op het ‘laaghangend fruit’ als het gaat om het doorvoeren van energiebesparende maatregelen. Het andere schoolbestuur staat op het punt van beginnen. De schoolbesturen geven binnen de wettelijke kaders elk op hun eigen wijze invulling aan het uitvoeren van onderhoud en het doorvoeren van energiebesparende maatregelen. Een deel van de schoolbesturen heeft met behulp van provinciale ondersteuning energiescans laten uitvoeren.

Op basis van deze scans is duidelijk geworden dat volledig energieneutraal maken van bestaande schoolgebouwen gepaard gaat met het doorvoeren van grootschalige technische en bouwkundige maatregelen. Deze overstijgen de onderhoudsbudgetten en de bekostigingsverantwoordelijkheid van schoolbesturen. Met andere woorden: de schoolbesturen hebben onvoldoende financiële middelen voor het doorvoeren van de maatregelen. Dit betekent dat als gemeente Zwolle en schoolbesturen toch uitvoering willen geven aan de convenant energietransitie, er van de gemeente een financiële bijdrage noodzakelijk is voor het bekostigen van de door te voeren maatregelen. Dit betekent iets van de rolopvatting van gemeente Zwolle omdat dit niet onder de zorgplicht van de gemeente valt. Te stellen is dat het energieneutraal maken van zoveel mogelijk onderwijsvoorzieningen een gezamenlijk bekostigingsvraagstuk is. Deze constatering is, in combinatie met de complexiteit van het in beeld brengen van de kosten van het energieneutraal maken van onderwijsvoorzieningen, aanleiding om voor dit onderwerp meer tijd te nemen. Deze tijd wil de gemeente Zwolle benutten om een standpunt in te nemen over haar rolopvatting in de brede zin van het woord. De schoolbesturen moeten deze tijd benutten om met een heldere vraag te komen. 7 En overige lasten zoals: verzekeringslasten, onroerend zaakbelasting

www.icsadviseurs.nl

eigenaarsdeel, watersysteemheffingen en opstalverzekering.

16/75

Onderwijshuisvesting

2.2 Op deze thema’s en bouwstenen zetten we in! Gemeente Zwolle vindt het belangrijk dat voor iedereen helder is waar de gemeente op in wil zetten bij de vernieuwingsopgave van onderwijsvoorzieningen. Hiertoe heeft de gemeente een aantal thema’s geformuleerd, met daaraan gekoppeld bouwstenen, die als kaderstelling dient voor de uitwerking van toekomstige huisvestingsvraagstukken. De thema’s zijn: 1. Onderwijs dat sterk, innovatief en op de juiste plek is verankerd in de samenleving. 2. Gezonde onderwijsvoorzieningen als randvoorwaarde. 3. Samen geven we uitvoering aan toekomstbestendige onderwijsvoorzieningen.

2.2.1 Onderwijs dat sterk, innovatief en op de juiste plek verankerd is in de samenleving Bouwstenen: Sterk en innovatief onderwijs 







Integraliteit is van belang bij het uitwerken van een huisvestingsoplossing waarbij oog is voor de doorgaande leerlijn. De doorgaande leerlijn kan betrekking hebben op de koppeling van: onderwijs met opvang, onderwijs met onderwijs maar ook onderwijs met bedrijfsleven of maatschappelijke organisaties. Flexibiliteit binnen een gebouw als voorwaarde zodat ruimten en de inrichting kunnen meebewegen met de verschillende activiteiten, (gedurende de dag of enkele jaren) die in het gebouw worden georganiseerd, zonder dat dit leidt tot een extra (boven normatieve) ruimtevraag of grote bouwkundige wijzigingen. Flexibiliteit buiten het schoolgebouw zodat schoolgebouwen kunnen meebewegen met veranderingen als gevolg van nieuwe samenwerkingen, veranderingen in de markt en onderwijsconcepten. Diversiteit in aantal en type plekken in en buiten een schoolgebouw waar kinderen kunnen uitvinden, ontdekken, onderzoeken, proberen, maken en bedenken.

Bouwstenen: Efficiënt benut en op de juiste plek verankerd in de samenleving       

Gezonde volumes voor het realiseren van stabiele en solide/onderwijsvoorzieningen voor kinderen van 2,5 tot en met 12 jaar. Clusteren van meerdere basisscholen onder één dak om toekomstige leerlingenfluctuaties goed op te kunnen vangen. Multifunctioneel gebruik van schoolgebouwen in de avonduren, weekenden en vakanties is het uitgangspunt, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om dat niet te doen. Maatschappelijke verbreding van schoolgebouwen wordt bij nieuwbouw- of renovatievraagstukken altijd meegenomen met als doel om het maatschappelijk rendement te verhogen. Niet onderwijs gerelateerde gebouwen/locaties behoort tot de mogelijkheden om te voorzien in een passende huisvestingsoplossing. Reduceren van (dis)locaties waar mogelijk. Reguleren leerlingenstromen met als doel om aan de voorkant oplossingen te bieden voor huisvestingsvraagstukken in plaats van via de achterkant doormiddel van stenen(huisvesting).

www.icsadviseurs.nl

17/75

Onderwijshuisvesting

Sterk en innovatief onderwijs In zowel de onderwijs- als de ontwikkelagenda ligt de nadruk op de doorgaande leerlijn. Veel inzet staat in het teken van het verzachten van de overgang van bijvoorbeeld peuteropvang naar school en van primair onderwijs naar voorgezet onderwijs. Een doorgaande lijn van spelen, leren (naar) en werken (uitgangspunt 1 Onderwijsagenda 2016-2020). Dit vraagt verbindingen met andere sectoren, zoals opgenomen in voorgenoemde agenda en stelt de nodige eisen aan onderwijshuisvesting. Integraliteit bij het combineren van functies en activiteiten in een schoolgebouw is wenselijk ten behoeve van de doorgaande leerlijn. De onderwijsagenda gaat in op de vakman van de toekomst. De arbeidsmarkt is meer en meer flexibel geworden en sterk in ontwikkeling. Nieuwe banen en mogelijkheden ontstaan en traditionele beroepen verdwijnen. Kinderen voorbereiden op deze veranderende arbeidsmarkt vraagt meer dan het ontwikkelen van cognitieve vaardigheden. Het onderwijs anticipeert op deze ontwikkeling. Grenzen vervagen en samenwerkingen worden opgezocht en geïntensiveerd. Dit levert nieuwe concepten en onderwijsvernieuwing op. Kinderen leren niet alleen op school, maar ook bij maatschappelijke organisaties, het maatschappelijk middenveld of bij bedrijven. Dit vraagt om flexibiliteit van de huisvesting in de brede zin van het woord nu en in de toekomst.

De huidige situatie is historisch gegroeid en we weten soms niet beter dan dat een schoolgebouw uit klaslokalen bestaat om in les te geven. Echter, het gebruik van het (traditionele) klaslokaal en de school op zich verandert door de vervagende grenzen en nieuwe onderwijsconcepten. Onderwijs wordt op een andere manier georganiseerd en meer gedifferentieerd aangeboden. Hierdoor is meer dan voorheen de behoefte aan een grotere diversiteit van plekken in een schoolgebouw. De centrale vraag is: welke omgeving past daar het beste bij en welke plekken faciliteren het onderwijsproces zo goed mogelijk? Efficiënt benut In de praktijk wordt de gemeente Zwolle regelmatig geconfronteerd met uitbreidingsvraagstukken door fluctuaties in leerlingenaantal tussen scholen. Verschillende redenen zijn hiervan de oorzaak. De kern van het probleem zit hem in de omvang van schoolgebouwen als het gaat om het basisonderwijs. De geografische spreiding is goed, alleen is sprake van een versnipperd aanbod. Over het algemeen is het basisonderwijs grotendeels in solitaire schoolgebouwen georganiseerd, met weinig aanpalende functies. Dit zorgt ervoor dat schommelingen in leerlingenaantallen niet eenvoudig op te vangen zijn binnen de scholen waardoor de inzet van tijdelijke huisvesting noodzakelijk is. Voor het voortgezet onderwijs ligt dit vraagstuk iets genuanceerder.

Er zijn in verhouding minder scholen voor het voortgezet onderwijs dan voor het basisonderwijs. Het aantal vierkante meter schoolgebouw op macroniveau is ongeveer gelijk. Bij toekomstige huisvestingsvraagstukken streeft de gemeente naar het borgen van een meerjarige goede bezetting van schoolgebouwen. Dat geldt voor alle onderwijssoorten. Voor het basisonderwijs is een betere/efficiënte benutting van voorzieningen onder andere te realiseren door deze meer te clusteren onder één dak of in de directe nabijheid van elkaar. Door het clusteren van meerdere scholen onder één dak kunnen schoolbesturen en de gemeente Zwolle beter anticiperen op leerlingenfluctuaties. Voor de gemeente Zwolle betekent dit lagere uitgaven rondom de bekostiging van tijdelijke huisvesting. Schoolbesturen hebben hierdoor een lager leegstandsrisico en minder leegstandskosten. Grotere volumes bieden tevens een goede basis voor aanpalende voorzieningen in het kader van passend onderwijs (zorg) en kinderopvang (IKC). Ook legt het de basis voor het stimuleren van multifunctioneel ruimtegebruik doordat er sprake is van een grotere diversiteit aan ruimten. Juist dit aspect is een extra kwaliteit van een toekomstig schoolgebouw en van meerwaarde voor het onderwijs én andere activiteiten. Ook scholenruil behoort tot de mogelijkheid om voor een lange periode tot een passende huisvestingssituatie te komen.

Schoolgebouwen worden overdag over het algemeen goed benut. Dat geldt niet voor de avonduren en weekenden. Gemeente Zwolle vindt dit een gemiste kans vanwege de belangrijke rol en positie van schoolgebouwen in de wijk en stad. Ze vormen een plek om te leren en om te ontmoeten. Het verbindt leerlingen met elkaar, maar ook ouders en inwoners uit de omliggende wijk(en) van gemeente Zwolle. Niet alleen in de school maar ook op het schoolplein. De gemeente streeft daarom naar maatschappelijke verbreding van een schoolgebouw om zo het maatschappelijke en financiële rendement van schoolgebouwen te verhogen. In de onderwijsagenda is hier

www.icsadviseurs.nl

18/75

Onderwijshuisvesting

aandacht aan gegeven in de vorm van “Onze belofte aan de stad voor de Maatschappelijke rol van het onderwijs”. De gemeente ziet graag dat onderwijsgebouwen een actievere rol krijgen in de wijk en stad. De school staat letterlijk en figuurlijk in de wijk en de stad en daarmee midden in de samenleving. Zo staat de school ook centraal in de wijk- en de jeugdopgave. Scholen werken nauw samen met sociale wijkteams om de wijk- en jeugdopgave te realiseren. Het zou mooi zijn als een schoolgebouw in de avonduren en weekenden voor verschillende activiteiten te benutten is. Dit is geen doel op zich, maar het kan bijdragen aan de kwaliteit van de leefomgeving van de Zwolse inwoners. Op de juiste plek verankerd in de samenleving Gemeente Zwolle hecht waarde aan de huidige geografische spreiding van het basisonderwijs maar constateert dat de hoeveelheid ‘kleine’ gebouwen leidt tot ongewenste situaties bij leerlingenfluctuaties. Ook heeft de (kleine) omvang van de scholen voor het basisonderwijs effect op de mogelijkheden van aanpalende voorzieningen ten behoeve van kinderopvang (IKC) of andere welzijnsactiviteiten. Gemeente Zwolle hecht waarde aan het realiseren van solide en stabiele basisscholen in de wijk voor kinderen van 0 tot 12 jaar. De gemeente zet daarom, daar waar het kan, in op het clusteren van basisscholen en andere voorzieningen onder één dak.

Voor het voortgezet onderwijs (vo) ziet de gemeente de meerwaarde van de huidige spreiding van vogebouwen over de stad. Dit is bevestigd in het onlangs geactualiseerde RPO door de schoolbesturen8. Het zorgt voor veel keuzevrijheid van jongeren, niet gehinderd of bevoordeeld door de afstand. Welk schoolconcept sluit bij jouw persoonlijke wensen aan? Deze spreiding rondom de binnenstad houdt voorlopig aan, maar staat voor de komende jaren niet vast. Tegelijkertijd constateert de gemeente Zwolle dat het vo te maken heeft met leerlingenfluctuaties tussen scholen terwijl de totale leerlingenpopulatie stabiel is. De gemeente Zwolle hecht grote waarde aan een goede balans in spreiding en in omvang van voschoolgebouwen, zodat de gemeente niet ad-hoc wordt geconfronteerd met uitbreidingsvraagstukken. De gemeente streeft naar het maken van afspraken met schoolbesturen om leerlingenfluctuaties aan de voorkant beter te stroomlijnen. Het alternatief is dat via de achterkant afspraken worden gemaakt over de leerlingenfluctuaties door in te zetten op huisvestingsoplossingen. Een voorbeeld hiervan is het realiseren van een overlooplocatie. Het speciaal onderwijs is op dit moment nog geconcentreerd en gelokaliseerd aan de rand van de stad. Er is op dit moment nog geen collectief beeld waar het speciaal onderwijs zich inhoudelijk en in gezamenlijkheid heen gaat bewegen.

Onze ambitie is om zoveel mogelijk in de nabijheid van het kind en de wijk te organiseren. Wat dit betekent voor de samenwerking tussen partijen en huisvestingsbehoefte is op dit moment nog niet te overzien. Toch spreken wij onze ambitie voor nabijheid en gezamenlijkheid alvast uit. In de volgende update van het IHP wordt dit onderdeel nader uitgewerkt in criteria.

8 Zie bijlage 3: Dit is bevestigd door de schoolbesturen in de onlangs geactualiseerde Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen Zwolle e.o. 2020-

2025

www.icsadviseurs.nl

19/75

Onderwijshuisvesting

2.2.2 Gezonde onderwijsvoorzieningen is een randvoorwaarde Bouwstenen: Gezond voor leerlingen, leraren en andere gebruikers en bezoekers   

Bij (vervangende) nieuwbouw streeft de gemeente om de vijf uitgangspunten uit het Programma van Eisen Frisse Scholen, tenminste op ambitieniveau B te realiseren. Bij levensduurverlengende renovatievraagstukken streeft de gemeente om de vijf uitgangspunten uit het PvE Frisse Scholen, zoveel mogelijk op ambitieniveau B te realiseren. Het staat een schoolbestuur vrij om ambitieniveau B te verhogen naar A onder de voorwaarde dat het schoolbestuur zorgdraagt voor de bekostiging van de additionele kosten.

Bouwstenen: Onderwijsvoorzieningen die duurzaam zijn gerealiseerd 





Nieuwe onderwijsgebouwen worden in samenwerking met schoolbesturen zoveel mogelijk Klimaatadaptief, Energieneutraal en Circulair (KEC) gerealiseerd. Hierbij wordt een integrale afweging gemaakt, gebaseerd op functionele én bouwtechnische aspecten en op de doelmatigheid van de beoogde maatregelen en financiële consequenties voor de gemeente en schoolbesturen. Bij levensduurverlengende renovatie van bestaande schoolgebouwen wordt eveneens in overleg met de schoolbesturen zoveel mogelijk aangesloten bij de uitgangspunten van KEC. Per project wordt bekeken in welke mate een schoolgebouw zich leent voor het doorvoeren van KEC-maatregelen. Hierbij wordt een integrale afweging gemaakt gebaseerd op functionele en bouwtechnische aspecten en op de doelmatigheid van de beoogde maatregelen en financiële consequenties voor de gemeente en schoolbesturen. Gemeente Zwolle en de schoolbesturen hebben een gezamenlijke financiële inspanningsverplichting bij het bekostigen van KEC-schoolgebouwen, passend bij haar eigen taken, rollen en verantwoordelijkheden.

Gezond voor leerlingen, leraren en andere gebruikers en bezoekers Gemeente Zwolle zet in op schoolgebouwen met een gezond binnenklimaat. Dit is van belang omdat het binnenklimaat effect heeft op de leerprestaties van leerlingen en de leraren. Aspecten die de kwaliteit van het binnenklimaat beïnvloeden zijn: CO²-concentratie, temperatuur, daglicht en akoestiek. Om te zorgen dat gemeenten en schoolbesturen een helder kader hebben voor het realiseren van schoolgebouwen met een goed binnenklimaat, heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland 9 een Programma van Eisen Frisse Scholen opgesteld. Het Programma van Eisen gaat in op vijf thema’s;     