Rekenkameronderzoek financiële zelfredzaamheid gemeente Zwartewaterland

Rekenkameronderzoek financiële zelfredzaamheid in Zwartewaterland Eindrapportage

www.ipsos-publiek.nl

Colofon Rekenkamer Zwartewaterland, 10 september 2025

Leden Dhr. R. Aartsen (voorzitter) Mevr. M. Engels (lid) Dhr. J. van der Mel (lid)

Ambtelijk secretaris Mevr. G. Jordens Dit onderzoek is in opdracht van de Rekenkamer Zwartewaterland uitgevoerd door onderzoeksbureau Ipsos I&O.

Uitgifte Ipsos I&O Piet Heinkade 55 1019 GM Amsterdam

Auteurs Ipsos I&O Leon Heuzels Roy van der Hoeve Judith van Werkhooven © 2025 Rekenkamer Zwartewaterland. Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

Eindrapportage

2 van 47

Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen _________________________________________________________________ 4 1

Inleiding _____________________________________________________________________________ 9 1.1 1.2 1.3 1.4

2

Beleid ______________________________________________________________________________ 12 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3

Overzicht ondersteuning in Zwartewaterland __________________ 21 Samenwerking ___________________________________ 22 Uitvoering van beleid door de gemeente _____________________23

Monitoring en resultaten____________________________________________________________ 27 4.1 4.2

A

Landelijke opdracht aan gemeenten _______________________ 12 Visie op doelgroep in Zwartewaterland ______________________ 14 Inrichting beleid in Zwartewaterland _______________________ 14 Uitvoeringsplannen en verordeningen ______________________ 17 Armoede in Zwartewaterland in cijfers ______________________ 18

Praktijk en uitvoering _______________________________________________________________ 21 3.1 3.2 3.3

4

Aanleiding ______________________________________ 9 Hoofdvragen _____________________________________ 9 Methoden _______________________________________ 10 Leeswijzer ______________________________________ 11

Monitoring van armoede _____________________________ 29 Ervaring inwoners in armoede ___________________________ 31

Bijlagen ____________________________________________________________________________ 34 A.1 A.2 A.3 A.4 A.5 A.6 A.7 A.8

Onderzoeksvragen en beleidstheorie ______________________ 34 Context armoede _________________________________ 36 Documentenlijst __________________________________ 38 Overzicht interviews _______________________________ 38 Onderwerpenlijsten interviews _________________________ 39 Overzicht regelingen en voorzieningen Zwartewaterland __________ 39 Beleidsdoelen en subdoelen uit Preventienota ‘Samen zijn we Zwartewaterland’ (2022-2028) __________________________ 41 Normenkader ___________________________________ 42

Bestuurlijke reactie __________________________________________________________________________ 43 Nawoord_____________________________________________________________________________________ 45

Eindrapportage

3 van 47

Conclusies en aanbevelingen Ipsos I&O deed in opdracht van de Rekenkamer Zwartewaterland onderzoek naar het beleid rondom financiële zelfredzaamheid in de gemeente Zwartewaterland. Dit onderzoek beantwoordt de volgende vragen: 1. Lukt het de gemeente Zwartewaterland om inwoners met de door haar ingezette instrumenten en regelingen financieel zelfredzamer te krijgen of financieel zelfredzaam te houden? 2. Welke verbeterpunten zijn er voor de gemeente Zwartewaterland? Gedurende het onderzoek is gekeken naar het beleid, de vertaling van beleid naar de praktijk, de uitvoering en monitoring en tot slot de bereikte resultaten. Hieronder presenteren we de belangrijkste bevindingen en conclusies per onderdeel. We sluiten af met de hoofdconclusie (onderzoeksvraag 1) en aanbevelingen aan de raad en het college (onderzoeksvraag 2) 1.

Beleid Het beleid rond financiële zelfredzaamheid is in de gemeente Zwartewaterland vervat in een beleidsplan voor de aanpak van armoede en schulden en in een preventienota. De vertaalslag van beleid naar de praktijk wordt gemaakt in diverse uitvoeringsplannen, verordeningen en notities. De opbouw van de beleidsdocumenten (beleidsplan en preventienota) bevat een logische volgorde van probleemstelling, ambities, doelstellingen, bijbehorende activiteiten en in te zetten instrumenten. Het beleidsplan en de preventienota zijn vooral aanvullend op elkaar, hoewel een aantal activiteiten met elkaar overlappen. Wat daarbij opvalt is dat er met twee beleidsstukken niet alleen een grote hoeveelheid aan ambities, doelen en subdoelen aanwezig is, maar ook een grote diversiteit aan geplande projecten en instrumenten. Het is de vraag of dit past bij een gemeente met het inwonertal van de gemeente Zwartewaterland. Hoewel elke voorgenomen actie gekoppeld is aan een specifieke doelstelling, zijn er ook geluiden in dit onderzoek naar voren gekomen dat er onvoldoende capaciteit is om alle acties ook uit te kunnen voeren, en daarmee de doelen te kunnen behalen. Een te omvangrijk beleid is niet doelmatig als er onvoldoende capaciteit is om alle ambities te realiseren.

De gemeente erkent de complexiteit van de problematiek, de diversiteit aan oorzaken en de gevolgen van het gebrek aan financiële zelfredzaamheid. Er is aandacht voor specifieke doelgroepen, met name voor ‘werkende armen’. De gemeente lijkt goed in beeld te hebben welke inwoners verminderde financiële zelfredzaamheid hebben. Ook weet de gemeente waar inwoners tegenaan lopen bij het verbeteren van financiële zelfredzaamheid, bijvoorbeeld door het niet aanvragen van ondersteuning vanwege schaamte en vraagverlegenheid. De beperkte omvang van de gemeente is hier een voordeel: de lijnen met inwoners en maatschappelijke organisaties zijn kort. Hierdoor kan maatwerk geboden worden.

1

De resultaten waarop deze conclusies gebaseerd zijn, vindt u in de nota van bevindingen. Met behulp van een normenkader zijn de resultaten vertaald naar conclusies en aanbevelingen. Dit normenkader staat in bijlage A8, waarbij elk toetsingscriterium is beoordeeld aan de hand van een kleurcode (rood, oranje, groen).

Eindrapportage

4 van 47

Praktijk en uitvoering Zoals aangegeven zijn er op basis van de omvang van de gemeente en de hoeveelheid en diversiteit aan ambities en activiteiten in het beleid vragen over de uitvoerbaarheid daarvan. Dit is ook getoetst in gesprekken met medewerkers van de gemeente en maatschappelijke organisaties. Wij concluderen hieruit dat de belangrijkste verbeterpunten liggen bij de vertaling van beleid naar praktijk. Er zijn verbeterpunten voor zowel de interne organisatie (binnen de gemeente zelf) als de externe organisatie (de aansturing van maatschappelijke organisaties). De gemeente Zwartewaterland geeft aan een pragmatische aanpak te hanteren en niet te veel willen vastleggen in protocollen. De dagelijkse dienstverlening is in orde, uitvoerders kunnen hun werk doen en doen dit ook. Wat betreft de interne organisatie zien wij echter gebrek aan structuur in de uitvoering. Dit wordt veroorzaakt en versterkt door: 1) beperkte ambtelijke capaciteit, 2) de hoeveelheid en diversiteit aan doelen, ambities en activiteiten en 3) een beperkte vertaling daarvan naar werkafspraken of functieomschrijvingen. Dit speelt vooral bij inkomen en schuldhulpverlening en niet zozeer bij werk en re-integratie. Er is een risico dat een gebrek aan structuur leidt tot willekeur. Dit belemmert een doelmatige uitvoering van het beleid.

Het gebrek aan structuur is het meest zichtbaar in de uitvoering van activiteiten en projecten die moeten bijdragen aan het behalen van de doelen. De uitvoering daarvan is te afhankelijk van individuele medewerkers. De gemeente initieert meerdere plannen en projecten, maar niet alles wordt consequent afgerond of geëvalueerd. Bij vertrek of uitval van werknemers is er geen opvolging bij projecten, waardoor de uitvoering stil komt te liggen. Bovendien gaat kennis, expertise en netwerk verloren wanneer personeelswisselingen plaatsvinden, zonder dat er sprake is van een gestructureerde opvolging. Het is daarmee aannemelijk dat de gemeente beperkt lerend vermogen heeft bij de uitvoering van beleid. Met andere woorden: ervaringen uit het verleden leiden niet tot betere beleidsuitvoering. Bovenstaande werkt ook door naar de samenwerking met maatschappelijke organisaties. Zowel binnen de gemeente als in samenwerking met partners zijn er korte lijnen en regelmatige overleggen, wat door partners gewaardeerd wordt. Desondanks wordt ook gesproken over een omvangrijke overlegcultuur. Evaluaties en terugkoppelingen van gezamenlijke projecten, bijvoorbeeld projecten die voortkomen uit de preventienota, ontbreken. Hier is wel behoefte aan bij maatschappelijke organisaties. Dit helpt om overzicht te houden over de voortgang van de projecten, de behaalde resultaten en de benodigde acties.

Ruimhartig beleid De gemeente Zwartewaterland voert een inwonersgericht en ruimhartig armoedebeleid uit. De pragmatische aanpak maakt maatwerk mogelijk. Consulenten leveren dit en het wordt ook door inwoners gewaardeerd. De omvang van de gemeente maakt persoonlijke benadering mogelijk. De gemeente hanteert over het algemeen een inkomensgrens van 120% van het wettelijke sociaal minimum als indicator voor armoede. Inwoners met een inkomen tot dat bedrag kunnen gebruik maken van de lokale Participatieregeling. Dat is ruimhartiger dan de landelijke regelingen. Om in aanmerking te komen voor bijzondere bijstand en de individuele inkomenstoeslag is de wettelijke grens namelijk 110%. Voor specifieke regelingen zoals de Energietoeslag is bovendien bewust gekozen voor een nog ruimhartiger beleid. De inkomensgrens voor de Energietoeslag in de gemeenteraad vastgesteld op 150%, terwijl 120% is voorgeschreven door de Rijksoverheid. Met deze inkomensgrens komen andere inwonersgroepen, zoals werkende armen, ook in

Eindrapportage

5 van 47

aanmerking voor ondersteuning van de gemeente. Bijna de hele doelgroep van de Energietoeslag (inkomensgrens tot 150%) is bereikt.

Monitoring en resultaten Naast het eerder genoemde ontbreken van evaluaties van projecten, is de datahuishouding van de gemeente echter (nog) onvolledig. Het beleid kan hiermee niet voldoende gemonitord worden, waardoor structurele bijsturing van het beleid in de praktijk niet altijd mogelijk is. Het dashboard met monitorgegevens is nu een jaar inactief en cijfers om een indicatie te krijgen van de resultaten van regelingen ontbreken veelal. Onder de ontbrekende monitoringsgegevens vallen bijvoorbeeld ook gegevens over het bereik van verschillende regelingen en resultaten van de vroegsignalering. Op deze manier is het niet mogelijk om te bepalen of activiteiten doeltreffend en doelmatig zijn. De datahuishouding op het gebied van arbeidsparticipatie en reintegratiebeleid is beter op orde. Dit zorgt, in combinatie met heldere werkafspraken, voor meer structuur in de uitvoer. Tijdens een workshop met raad noemen raadsleden en -fracties dit gebrek aan cijfers. Dit zorgt onder meer voor een gebrek aan grip bij raadsleden rond deze thematiek. Er is volgens hen meer en gerichte informatie nodig voor hen om hun controlerende rol goed te kunnen vervullen. De portefeuillehouders gaven in een interview als reactie dat cijfers leveren ‘om het cijfers leveren’ hun voorkeur niet geniet.

Dit nodigt uit tot een gesprek tussen raad en college om te kijken welke cijfers nodig zijn om de controlerende rol goed te kunnen uitvoeren. Cijfers over bereik en resultaten van schuldhulpverlening zijn daarbij een goede start. Bij de kaderstellende rol lijken raadsleden voldoende mogelijkheden te krijgen om deze rol goed in te kunnen vullen. Over de ervaren tevredenheid met ondersteuning vanuit het perspectief van inwoners is momenteel beperkte informatie beschikbaar. Op het moment van schrijven voert de gemeente een behoeftepeiling onder minima uit. De resultaten worden in het derde kwartaal van 2025 verwacht. Het algemene beeld van inwoners lijkt op basis van dit rekenkameronderzoek grotendeels positief. Dit is gebaseerd op ervaringen vanuit consulenten, inwoners en de adviesraad sociaal domein. Zij benoemen dat er veel ondersteuning wordt aangeboden, dat inwoners goed zijn geholpen door medewerkers. Voor sommige inwoners is het aanvraagproces wel (te) ingewikkeld.

Hoofdconclusie Lukt het de gemeente Zwartewaterland om inwoners met de door haar ingezette instrumenten en regelingen financieel zelfredzamer te krijgen of financieel zelfredzaam te houden? De gemeente Zwartewaterland kent een ambitieus en uitgebreid armoedebeleid, maar lijkt te worstelen met de gestructureerde implementatie ervan. De pragmatische aanpak, kenmerkend voor een kleinere gemeente, biedt flexibiliteit en maatwerk aan inwoners. Dit wordt ook gezien door inwoners. De gemeente analyseerde welke inwoners te maken kunnen krijgen met verminderde financiële zelfredzaamheid en welke problemen zij in het aanpakken daarvan kunnen ervaren. De basis voor het beleid is, hoewel omvangrijk, in essentie logisch en sluit goed aan bij wettelijke taken en landelijke ontwikkelingen (zoals aandacht voor werkende armen). Tegelijkertijd leidt de hoeveelheid ambities en plannen (en overlap daartussen) ook tot onduidelijkheden in uitvoering en verantwoording. Deze lijken niet in lijn met de omvang van de

Eindrapportage

6 van 47

gemeente. Voornamelijk op het gebied van ondersteuning bij inkomen en op het gebied van schuldhulp en vroegsignalering mist de vertaling van beleid naar de praktijk. Met name in werkafspraken en functieomschrijvingen. Hierdoor is de huidige uitvoering te afhankelijk van individuele medewerkers. Dit brengt risico’s met zich mee. Hoewel er geen signalen zijn dat de dagelijkse uitvoering – van wettelijke taken – in het geding is, zorgt een gebrek aan structuur er wel voor dat aan de doelmatigheid getwijfeld wordt. Wanneer projecten niet afgerond worden, omdat er personeelswisselingen zijn en een project stil komt te liggen, is er per definitie sprake van een verspilling van capaciteit en middelen. Een meer methodische aanpak, zonder te verzanden in overmatige monitoring of rigide werkprocessen, kan inzicht geven in welke resultaten bereikt worden en helpen maatschappelijke organisaties beter aan te sturen. Een ander punt is dat de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde armoede- en schuldenbeleid moeilijk vast te stellen is. Dit komt door de onvolledige datahuishouding op dit beleidsterrein. Hoewel er gewerkt wordt aan een verbetering van de monitoring is het op dit moment nauwelijks vast te stellen welke resultaten de gemeente bereikt. Cijfers over bereik zijn er niet en monitoring rond schuldhulpverlening is er evenmin.

Dit zorgt er voor dat niet in te schatten is of de beschikbare voorzieningen voor armoede en schulden aansluiten bij behoeften van inwoners. Opvallend is dat bij werk en re-integratie de datahuishouding beter gestructureerd is en daarmee sturing ook beter mogelijk is. De monitoring van armoede en schulden kan hier een voorbeeld aan nemen.

Aanbevelingen aan de raad en het college •

Ga met elkaar in gesprek over de monitoring van armoede en schulden. De raad kan wensen rond informatie aangeven, waarop het college een voorstel kan doen. Laat overzichtelijkheid en uitvoerbaarheid van de monitoring leidend zijn.

Aanbevelingen aan de raad •

•

Formuleer duidelijk welke informatiebehoefte er bestaat op het gebied van financiële zelfredzaamheid, met name rond de omvang van de doelgroep, het bereik van de huidige regelingen en de effectiviteit van de ingezette instrumenten. Breng prioritering aan in het armoede- en schuldenbeleid. Vraag om een evaluatie van het huidige beleid en besluit daarna in hoeverre beschikbare middelen en capaciteit past bij het ambitieniveau.

Aanbevelingen aan het college •

•

• • •

Formaliseer de werkprocessen en functieomschrijvingen op het gebied van inkomen, schuldhulpverlening en vroegsignalering, met aandacht voor de samenwerking tussen de verschillende afdelingen en/of teams. Implementeer een passende systematische evaluatiecyclus voor alle projecten en regelingen binnen het armoedebeleid, waarbij duidelijke doelen en indicatoren worden geformuleerd om de voortgang te monitoren en de effectiviteit te beoordelen. Onderzoek in hoeverre de ambtelijke capaciteit voldoende is om aan de gestelde ambities te voldoen én of er sprake is van overlap in activiteiten voortkomend uit beleidsdocumenten Gebruik de resultaten van deze evaluaties om de effectiviteit van verschillende maatregelen te vergelijken en het beleid waar nodig bij te sturen. Koppel evaluaties en de voortgang van projecten terug naar maatschappelijke partners. Vraag deze partners om input voor het prioriteren van de projecten.

Eindrapportage

7 van 47

Nota van bevindingen

Eindrapportage

8 van 47

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

De rekenkamer Zwartewaterland (hierna ook: de rekenkamer) heeft besloten tot een onderzoek naar het bereik en de effecten van de lokale instrumenten en regelingen gericht op financiële zelfredzaamheid van inwoners in de gemeente Zwartewaterland. Ipsos I&O brengt in dit onderzoek samen met, en in opdracht van, de rekenkamer de tot nu toe bereikte resultaten in beeld, wat eventueel aan resultaten verwacht wordt en waar de kracht en verbeterpunten liggen in de gemeente Zwartewaterland.

1.2

Hoofdvragen

De twee hoofdvragen van het onderzoek zijn: 1 Lukt het de gemeente Zwartewaterland om haar inwoners met de door haar ingezette lokale instrumenten en regelingen financieel zelfredzamer te krijgen of financieel zelfredzaam te houden?2 2 Welke verbeterpunten zijn er voor de gemeente Zwartewaterland? De periode die onderzocht is betreft 2022 tot en met 2025. Er zijn deelvragen opgesteld ten aanzien van beleid, inrichting en vertaling naar de praktijk, uitvoering, monitoring, resultaten, doelbereik en de rol van de raad. Dit is vervolgens vertaald naar een beleidstheorie die de rode draad vormde voor de uitvoering van het onderzoek, zoals bij het opstellen van de gespreksleidraden. Een volledig overzicht van alle deelvragen en de beleidstheorie staat in bijlage A1. Uitleg over de doelgroep en de gehanteerde definitie van armoede staat in bijlage A2. Dit onderzoek richt zich dus op de effectiviteit van het armoedebeleid en de inzet van lokale instrumenten en regelingen voor financiële zelfredzaamheid in de gemeente Zwartewaterland. Het onderzoek omvat de volledige beleidscyclus, van beleidsvorming tot uitvoering en evaluatie. De focus ligt op: • • • • •

De doelen, doelgroepen en instrumenten van het gemeentelijk armoedebeleid; De vertaling van beleid naar de praktijk en samenwerking met partners; Het bereik en gebruik van regelingen onder de doelgroep; De monitoring en resultaten van het beleid; De informatievoorziening aan en rol van de gemeenteraad;

Het onderzoek kijkt naar inkomensregelingen, schuldhulpverlening, re-integratie en participatiebevordering. De effectiviteit en doelmatigheid van de aanpak worden geanalyseerd, evenals knelpunten in de uitvoering. De nadruk ligt op het overkoepelende beleid en de algemene uitvoering en resultaten.

2

Wilt u meer weten over de achtergrond en context van armoede- en minimabeleid in gemeenten, kijk dan verder in bijlage A2.

Eindrapportage

9 van 47

1.3

Methoden

Voorbereiding Het onderzoek startte met een startbijeenkomst en het vaststellen van het normenkader. Tijdens de voorbereiding is contact gelegd met de ambtelijke organisatie van de gemeente en zijn afspraken gemaakt over aan te leveren documenten, de te interviewen personen en het afnemen van interviews met inwoners.

Gegevensverzameling De resultaten in dit rapport zijn verkregen uit 1) deskresearch, 2) interviews met ambtelijk betrokkenen, inwoners, de Adviesraad Sociaal Domein en meerdere samenwerkingspartners, 3) een raadworkshop en 4) een interview met twee portefeuillehouders. • Deskresearch Het onderzoek startte met het analyseren van aangeleverde beleidsdocumenten, begrotingen, jaarverslagen, onderzoeken, evaluaties en beschikbare monitoringsinformatie. Hiermee is een eerste beeld verkregen van het beleid, de gestelde doelen, ambities en betrokken maatschappelijke organisaties. Een volledig overzicht van de bestudeerde documenten staat in bijlage A3. • Twaalf interviews met ambtelijke betrokkenen en maatschappelijke stakeholders In totaal is met twaalf ambtelijke betrokkenen en (medewerkers van) maatschappelijke organisaties gesproken. Vooraf ontvingen de deelnemers een lijst met (mogelijke) gespreksonderwerpen. Van ieder interview is een gespreksverslag gemaakt. Deze zijn na afloop aan de betrokkenen voorgelegd, ter controle op volledigheid en juistheid. De lijst met geïnterviewde personen staat opgenomen in bijlage A4. • Interviews met inwoners (minima3) Voor de interviews zijn inwoners uitgenodigd die gebruik maakten van de Energietoeslag in 2023.

Er is gekozen voor deze doelgroep omdat in deze groep zowel inwoners zitten die moeten rondkomen van een bijstandsuitkering als inwoners die werken, maar desondanks mogelijk moeite hebben met rondkomen. Voor de werving van deze inwoners heeft de gemeente Zwartewaterland namens Ipsos I&O een uitnodiging gestuurd voor deelname aan een interview. In totaal ontvingen 622 inwoners een uitnodiging. Inwoners konden zich vervolgens aanmelden voor een interview. Dat kon online of telefonisch. In totaal zijn vier interviews uitgevoerd met deze doelgroep. De resultaten geven een verkennend, maar niet uitputtend, beeld in hoeverre inwoners bekend zijn met (andere) ondersteuning van de gemeente Zwartewaterland, waar zij tegenaanlopen in het aanvraagproces en hoe de ondersteuning hen helpt in het dagelijks leven.

3

Het sociaal minimum is het bedrag dat iemand minimaal nodig heeft om van te leven, oftewel om in het levensonderhoud te kunnen voorzien. Dit bedrag wordt vastgesteld door de overheid en elk half jaar opnieuw aangepast. Deze definitie is gekoppeld aan een inkomensgrens tot 120 procent van het sociaal minimum. Gemeenten kunnen zelf kijken welke inkomensgrenzen zij hanteren voor het bieden van hulp aan deze groepen. De groep minima omvat dus inwoners die op het sociaal minimum leven, of net daarboven.

Eindrapportage

10 van 47

Vooraf werd gerekend op een deelname van acht inwoners, op basis van vergelijkbaar onderzoek. Dit bleek, ondanks aanvullende pogingen waarbij consulenten van de gemeente nog contact opnamen met inwoners, niet haalbaar. Het is niet duidelijk waarom de bereidheid tot deelname aan een interview lager was dan gebruikelijk. Ter vervanging van de vier niet gehouden gesprekken is aanvullend deskresearch gedaan en vond ook een gesprek plaats met de Adviesraad Sociaal Domein4 om het inwonerperspectief te vertegenwoordigen. • Gesprekken met de raad en de portefeuillehouders Tot slot vond een raadworkshop met enkele raadsleden en een interview met de portefeuillehouders plaats. Aan de zeven aanwezige raadsleden is hun beeld van het armoede- en minimabeleid gevraagd en waar knelpunten liggen (aanwezige fracties staan in bijlage A4). Bij de twee portefeuillehouders zijn de eerste bevindingen voorgelegd en is ook de visie op het onderwerp aan bod gekomen. De besproken onderwerpen tijdens de workshop en de interviews met de wethouders zijn te vinden in bijlage A5.

1.4

Leeswijzer

In deze nota van bevindingen beschrijven wij in hoofdstuk 2 het lokale beleid. Daarin wordt ingegaan op de achterliggende landelijke wet- en regelgeving, ambities, doelen en doelgroepen (inclusief aantallen). Vervolgens behandelt hoofdstuk 3 de uitvoering van het beleid in de gemeente Zwartewaterland. Tot slot gaat hoofdstuk 4 in op de monitoring en de behaalde resultaten.

4

De adviesraad sociaal domein bestaat uit actieve en betrokken vrijwilligers en adviseert burgemeester en wethouders van Zwartewaterland (B&W) bij veranderingen en knelpunten binnen het sociaal domein. De adviesraad is een klankbord voor B&W en betrokken ambtenaren vanuit inwonersperspectief en adviseert gevraagd en ongevraagd over beleidsvoornemens en de uitwerking daarvan in de praktijk. Meer informatie: https://www.zwartewaterland.nl/adviesraad-sociaal-domein

Eindrapportage

11 van 47

2

Beleid

In dit eerste hoofdstuk kijken we naar de lokale inrichting van het beleid en de ambities, doelstellingen, doelgroepen en de aanwezigheid van een probleemanalyse. Ook kijken we hoe overkoepelend beleid vertaald is naar een uitvoeringsplan.

2.1

Landelijke opdracht aan gemeenten

Taken gemeenten vervat in wetgeving, (landelijke) programma’s en samenwerking Gemeenten spelen een grote rol in de armoedebestrijding en schuldhulpverlening. Naast het uitvoeren van taken die in landelijke wetgeving zijn vastgelegd zoals de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en tijdelijke maatregelen zoals het Noodfonds Energie krijgen gemeenten veel beleidsvrijheid om de aanpak van armoede en schulden vorm te geven. Enkele beleidskeuzes die gemeenten hebben: 1 Voeren van een ruimhartig beleid: hoogte van inkomen dat bepalend is om aanspraak te kunnen maken op regelingen. 2 Rol van de gemeente: meer zelf organiseren of aan maatschappelijke organisaties overlaten. 3 Specifieke doelgroepen: aandacht voor specifieke doelgroepen of beleid voor alle inwoners. Hieronder volgt een beknopt overzicht van de geldende wettelijke kaders, landelijke regelingen en voorbeelden van voorzieningen die er zijn voor minima. Deze voorzieningen worden elk decentraal (op gemeenteniveau) uitgevoerd, maar enkelen wel volgens landelijke richtlijnen. Dit is overigens een niet-uitputtende lijst. Bestrijding van armoede vraagt veelal om een integrale aanpak, waarbij andere (lokale) wet- en regelgeving binnen het sociaal domein5 ook van toepassing is. In dit onderzoek richten wij ons met name op de regelingen specifiek gericht op minima.

Landelijke wettelijke kaders 1 Participatiewet, inclusief inkomensregelingen a Bijstandsuitkering, Individuele Inkomenstoeslag, Bijzondere Bijstand, Studietoeslag; b Kwijtschelding gemeentelijke belastingen (Leidraad Invordering); c Collectieve ziektekostenverzekering; d Tegemoetkoming kosten kinderopvang op basis van medische indicatie; e Re-integratiebeleid en garantiebanen (ondersteuning bij het vinden van werk; afspraken over het creëren van banen voor mensen met een arbeidsbeperking) 2 Wet gemeentelijke schuldhulpverlening: Vroegsignalering van schulden en betalingsachterstanden, schuldhulpverlening voor inwoners en ondernemers.

5

Het sociaal domein is alles wat te maken heeft met hulp en ondersteuning voor mensen in hun dagelijks leven. Het gaat over zorgen dat mensen goed kunnen wonen, werken, inkomen, en gezond blijven. Gemeenten en verschillende organisaties werken samen om mensen te helpen die dat nodig hebben, bijvoorbeeld als ze problemen hebben met gezondheid, opvoeding, werk of geld. De Participatiewet en de regelingen die er zijn voor minima, vallen ook onder het sociaal domein.

Eindrapportage

12 van 47

Tijdelijke/incidentele ondersteuning 3 Noodfonds Energie (koopkrachtmaatregel): tijdelijke regeling uit 2022 als reactie op de sterk gestegen energieprijzen; van kracht tot 2023. 4 TOZO/TONK; tijdelijke coronamaatregelen, waarbij TOZO (maart 2020 tot april 2022) inkomensondersteuning bood aan zelfstandig ondernemers en de TONK (januari 2021 tot september 2021) een vangnet vormde voor huishoudens met teruglopende inkomsten en hoge vaste lasten. Aanvullend op gemeenteniveau: voorzieningen, diensten, programma’s en samenwerking met maatschappelijke organisaties 5 Kortingen op sport en cultuur, voorzieningen voor kinderen of volwassenen a Participatieregeling (bijdrage voor activiteiten), Witgoedregelingen, diverse regelingen m.b.t. energiebesparing (zie overzicht in bijlage A6). 6 Uitgifte van voedsel a O.a. Voedselbank. 7 Vrijwilligersorganisaties, kerken en maatschappelijke ondersteuning a O.a. Stichting de Kern, Nibud (Startpunt geldzaken), Noodfonds Zwolle en omgeving, Stichting Jarige Job, Schuldhulpmaatje, MEE Samen, Genemuider Fondsen (zie voor soorten ondersteuning vanuit deze partijen tabel 3.1 in hoofdstuk 3). 8 Programma’s gericht op integrale aanpak armoede, schulden, participatie en/of meedoen a O.a. Project ‘Nazorg’, Project ‘Financieel sterk’ (zie voor verdere uitleg hoofdstuk 3).

Participatiewet De Participatiewet is landelijk vastgesteld, waarbij gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering ervan. De Participatiewet is het wettelijke kader voor 1) het minimabeleid (inkomensondersteuning in de vorm van minimaregelingen) en 2) de ondersteuning die mensen helpt mee te blijven doen in de maatschappij, aan de hand van re-integratiebeleid en garantiebanen. Landelijke wetgeving schrijft de invulling van de minimaregelingen die gemeenten aanbieden voor (zoals het aanbieden van individuele inkomenstoeslag), maar gemeenten kunnen aanvullend beleid maken. Via het re-integratiebeleid biedt de gemeente ondersteuning bij het vinden van werk en voor garantiebanen maakt de gemeente afspraken over het creëren van banen voor mensen met een arbeidsbeperking.

Verplichtingen bij schuldhulpverlening en vroegsignalering Schuldhulpverlening aan inwoners bestaat uit twee taken voor gemeenten. Zij zijn enerzijds verplicht om inwoners te helpen met schulden die inwoners zelf niet kunnen oplossen. Wanneer een inwoner aan de voorwaarden voldoet, starten gemeente en inwoner een minnelijk traject of een traject voor de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (Wsnp). Anderzijds hebben gemeenten sinds 1 januari 2021 een wettelijke taak met vroegsignalering van schulden, door de gewijzigde Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). Dit houdt in de praktijk in dat wanneer organisaties als woningstichtingen, zorgverzekeraars en nutsbedrijven een betalingsachterstand van een inwoner opmerken, zij dit als signaal doorgeven aan de gemeente. Het is vervolgens aan de gemeente om na te gaan of hulp aan deze inwoner noodzakelijk is. Doel is preventiever op te treden en schulden op te sporen voordat deze uit de hand lopen.

Eindrapportage

13 van 47

2.2

Visie op doelgroep in Zwartewaterland

De gemeente Zwartewaterland hanteert de onderstaande definitie in haar beleidsplan. Deze definitie komt overeen met de definitie die het Sociaal Cultureel Planbureau ook hanteert. Definitie armoede: Mensen zijn arm wanneer ze gedurende langere tijd niet de middelen hebben voor de goederen en voorzieningen die in onze samenleving als minimaal noodzakelijk worden gezien en mede als gevolg daarvan beperkt worden in het volwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving. Voor het bepalen van de omvang van de doelgroep hanteert de gemeente een inkomensgrens die ligt op 120% van het wettelijk sociaal minimum (WSM) of daar onder. Uit de beoogde activiteiten blijkt dat er aandacht is voor de volgende doelgroepen: kinderen en jongeren, statushouders, ZZP-ers en kleine ondernemers. In de beleidsdocumenten komen verschillende doelgroepen naar voren die om extra aandacht vragen, zoals werkende armen, jongeren, vluchtelingen en AOW’ers zonder pensioen. In de gesprekken met ambtelijke betrokkenen wordt voornamelijk de groep ‘werkende armen’ benoemd als zijnde een groep die extra risico loopt en waar de gemeente speciale aandacht voor wil. Dit zijn mensen die nét boven grens van bijstand vallen, maar alsnog in een benauwende financiële situatie zitten.

Een schuldhulpverlener merkt op: "De armoedeval van iemand die net boven die norm zit (+- 2200 euro inkomen per maand), is wel groot." Deze groep valt vaak buiten bestaande regelingen, terwijl ze financieel niet veel beter af zijn dan bijstandsgerechtigden. Enkele consulenten benoemen dat er behoefte is aan meer aandacht voor deze doelgroep en mogelijkheden om regelingen uit te breiden naar de groep tussen 120% en 150% van het wettelijk sociaal minimum. Daarnaast wordt tijdens diverse gesprekken, zowel met medewerkers van de gemeente als met maatschappelijke organisaties, benadrukt dat de gemeenschap in Zwartewaterland niet snel geneigd is om ‘de vuile was buiten te hangen’ en dat de stap naar de gemeente niet snel gezet wordt. Mensen die moeilijk rondkomen ervaren vaak schaamte en daardoor vraagverlegenheid. Uit de gesprekken blijkt dat deze vraagverlegenheid in gemeente Zwartewaterland mogelijk versterkt wordt door sociale netwerken (zoals kerkgemeenschappen of werkgevers die hun werknemer met financiële problemen te hulp schieten), waarbij mogelijke problemen eerst intern worden aangekaart. Dit wordt enerzijds als iets positiefs gezien, maar ook als iets wat belemmerend kan werken. Er wordt gesteld dat de gemeente niet altijd zicht heeft op de problematiek bij de inwoners, omdat dit in eigen (kerkelijke of werk)kringen al wordt opgelost.

2.3

Inrichting beleid in Zwartewaterland

In 2.1 staan de landelijke taken uitgelegd, zoals gemeentes deze opgelegd krijgen vanuit de Rijksoverheid. Hoe deze taken worden uitgevoerd en hoe de gemeente verdere invulling geeft aan het armoede- en schuldenbeleid staat in beleidsstukken. In gemeente Zwartewaterland bevatten twee beleidsdocumenten informatie over de visie, doelen en acties van de gemeente op het gebied van armoede. In figuur 2.1 staat een overzicht van de relevante beleidsstukken en -regels die we in dit onderzoek behandelen, geordend op hiërarchie: van coalitieakkoord tot minima-regelingen.

Eindrapportage

14 van 47

Figuur 2.1 Overzicht relevante beleidsdocumenten en -regels

De belangrijkste ‘bouwstenen’ van het armoede- en minimabeleid zijn: #

Document

Inhoud

1

Beleidsplan voor aanpak armoede en

-

2

Preventienota ‘Samen zijn we Zwartewaterland’ (2022-2028)

Visie, ambities en bijbehorende activiteiten m.b.t. armoede en schulden.

schulden Zwartewaterland (2022-2026) -

Financieel overzicht.

-

Uitvoeringsplan Schuldhulpverlening (bijlage).

-

Doelen en instrumenten op gebied van gezondheid. O.a. twee thema’s gerelateerd aan financiële zelfredzaamheid: 1) Inwoners participeren naar vermogen en 2) Inwoners zijn financieel redzaam

De preventienota werd vastgesteld na het opstellen van het beleidsplan. Enkele onderdelen (zoals bepaalde instrumenten) van de preventienota overlappen met de activiteiten uit het beleidsplan. De gemeente geeft aan beide documenten te beschouwen als aanvullend op elkaar, waarbij de preventienota vooral meer visie-gericht is en het beleidsdocument een meer uitvoerend karakter heeft.

Beleidsplan voor aanpak armoede en schulden Zwartewaterland (2022-2026) Met het beleidsplan voor aanpak armoede en schulden (hierna: beleidsplan) is het armoede- en schuldenbeleid herijkt op basis van het Coalitieprogramma 2022-2026. Het document bevat onder andere de visie, ambities en bijbehorende activiteiten van gemeente Zwartewaterland. Ook staat er bondig hoe de gemeente armoede definieert en wat de omvang is van de minimadoelgroep aan de hand van CBS-percentages (inkomensgrens 120% van wettelijk sociaal

Eindrapportage

15 van 47

minimum). Het plan stelt dat een ruimhartig armoedebeleid de komende jaren nodig zal blijven. Het doel van het beleid is dat alle inwoners van de gemeente Zwartewaterland volwaardig naar vermogen meedoen in de samenleving. Om dit doel te bereiken zijn er vijf ambities opgesteld, namelijk: 1 Het voorkomen en aanpakken van armoede doen we samen met onze partners. Samen staan we sterk en zorgen we voor een groter gebruik van de minimaregelingen. 2 We gaan voor een integrale aanpak en leggen verbinding met andere beleidsterreinen. 3 Iedereen doet mee. We stimuleren dat alle inwoners naar vermogen meedoen, met extra aandacht voor kinderen, werkenden met een laag inkomen en AOW’ers zonder (of met een beperkt) aanvullend pensioen. 4 We voorkomen dat inwoners met (beginnende) betalingsachterstanden in een problematische schuldensituatie terechtkomen door extra te investeren in schuldpreventie en vroegsignalering. 5 We bereiken meer inwoners met (problematische) schulden en begeleiden hen met een toegankelijke schuldhulpverlening naar een schuldenvrije toekomst, inclusief nazorg. In de inleiding stelt de gemeente dat armoedeproblematiek complex is. Het heeft verschillende oorzaken: van persoonlijke oorzaken (bijvoorbeeld levensgebeurtenissen zoals baanverlies, ziekte, of een echtscheiding) tot oorzaken door externe omstandigheden (globalisering en conjunctuurbewegingen).

Er worden diverse gevolgen van armoede benoemd, waarbij verder wordt gekeken dan enkel financiële gevolgen: sociale en mentale gevolgen, en gevolgen voor de gezondheid. De gemeente legt prioriteit bij het aanpakken van schulden en onderstreept het belang van maatwerk bieden. Ze schrijft zichzelf een faciliterende en ondersteunende rol naar inwoners toe. De gemeente ambieert financiële belemmeringen bij inwoners weg te nemen, als opmaat naar volwaardige participatie van de inwoner.

Preventienota ‘Samen zijn we Zwartewaterland’ (2022-2028) De preventienota ‘Samen zijn we Zwartewaterland’ zorgt voor een integrale kijk op verschillende onderwerpen, waaronder financiële zelfredzaamheid. Hierin schetst de gemeente kaders van beleid die moeten bijdragen aan het creëren en behouden van een gezonde basis voor alle inwoners. Dit wordt gedaan aan de hand van verschillende thema’s. Elk thema heeft een eigen hoofddoel, eigen beleidsdoelen, subdoelen en beoogde resultaten. Twee thema’s hebben betrekking tot financiële zelfredzaamheid: 1. “Iedereen doet mee”. Waarbij het doel ‘Inwoners participeren naar vermogen’ hoort. Dit doel richt zich op actieve deelname in de maatschappij. 2. “Ik kan mezelf goed redden”. Waarbij het doel ‘Inwoners zijn financieel zelfredzaam’ hoort. Dit doel richt zich op het voorkomen van problematische schulden en financiële problemen. Een overzicht van bovengenoemde doelen en gerelateerde subdoelen staat in bijlage A7. Uit de preventienota vloeide het preventieakkoord Gezond en Gelukkig Zwartewaterland voort, inclusief een communicatiecampagne. Met het tekenen van het preventieakkoord hebben meer dan 60 partners zich uitgesproken om samen te werken aan een gezonde basis voor alle inwoners van Zwartewaterland6.

6

Zie ook: https://www.zwartewaterland.nl/gezondengelukkig

Eindrapportage

16 van 47

2.4

Uitvoeringsplannen en verordeningen

Voor de vertaalslag van beleidsdoelen naar acties, bestaan er naast de ‘bijbehorende acties’ uit het beleidsplan en de instrumenten uit de preventienota, ook enkele expliciete uitvoeringsplannen, een verordening en een notitie. Het ‘Uitvoeringsplan Schuldhulpverlening (2022-2026)’ is als bijlage toegevoegd aan het beleidsplan en gaat dieper in op de geplande activiteiten voor ambitie 4 en 5 uit het beleidsplan. Een onderdeel van het uitvoeringsplan is ook de overgang naar een nieuwe organisatie van de schuldhulpverlening, waarbij de uitvoer van fase 1 (preventie, budgetbegeleiding en budgetadvies) verplaatst van stichting De Kern naar de gemeente zelf. De onderbouwing hiervoor is dat de gemeente graag de regie in eigen hand wil nemen. Het ‘Uitvoeringskader re-integratiediensten Zwartewaterland (2024-2026)’ geeft invulling aan de geplande activiteiten voor het re-integratiebeleid, zoals bedoeld voor Participatiewet-cliënten en niet-uitkeringsgerechtigden die extra ondersteuning nodig hebben bij het vinden van werk (zoals kandidaten uit het doelgroepenregister). De drie re-integratiediensten, namelijk: directe bemiddeling, re-integratie en participatie staan uitgewerkt in hoofdactiviteiten en beoogde resultaten. Het volledige werkproces en afspraken rondom tariefstelling en factuurmomenten staan genoteerd.

In de ‘Verordening Sociaal Domein gemeente Zwartewaterland 2020’ staan gemeentelijke regels met betrekking tot het sociaal domein. Dit document is vastgesteld op 28 december 2019, en voor het laatst gewijzigd op 15 februari 2024. Er worden regels gegeven over onder andere de toegang tot voorzieningen, participatie, financiële ondersteuning, tegenprestatie, kwaliteit van dienstverlening en inspraak. De ‘Notitie Arbeidsparticipatie’ is in 2020 vastgesteld en liep officieel tot 2022. Een onderdeel ervan, namelijk het driesporenbeleid, is uiteindelijk verlengd tot en met 2023. In deze notitie zijn uitgangspunten voor arbeidsparticipatie en voor het re-integratiebeleid uitgewerkt. Een uitvoeringsplan of -kader voor de inkomensregelingen ontbreekt binnen de gemeente. In hoofdstuk 3 gaan we verder in op de laatste benodigde vertaalslag van beleid naar actie, namelijk via gemaakte werkafspraken.

Beleidsregels bijzondere bijstand verouderd Beleidsregels in het sociaal domein zijn concrete richtlijnen die een gemeente opstelt om wetgeving en verordeningen in de praktijk uit te voeren. Ze geven ambtenaren houvast bij het nemen van besluiten over bijvoorbeeld uitkeringen, zorg of ondersteuning. Beleidsregels moeten passen binnen de kaders van hogere wetgeving en verordeningen. Ze bieden enige flexibiliteit, maar de gemeente moet er in principe aan vasthouden voor een eerlijke behandeling van alle inwoners. De beleidsregels voor bijzondere bijstand zijn op 1 april 2013 vastgesteld en actief. Het is opvallend dat in de beleidsregels verwezen wordt naar de Wet werk en bijstand (Wwb). Deze wet is sinds 1 januari 2015 niet meer van kracht. Deze wet is sindsdien vervangen door de Participatiewet. Beleidsmedewerkers benoemden tijdens de gesprekken het belang om deze beleidsregels weer up-to-date te maken.

Eindrapportage

17 van 47

2.5

Armoede in Zwartewaterland in cijfers

Aantal huishoudens in armoede in Zwartewaterland stabiel Met behulp van gegevens van CBS Statline kan de omvang van de lagere inkomensgroepen in Zwartewaterland cijfermatig in beeld gebracht worden. Hierbij maken we gebruik van zowel de oude rekenmethode, als de nieuwe7. Tabel 2.4 geeft het aantal huishoudens dat in armoede leeft weer, volgens de oude rekenmethode die gebruikt is voor de cijfers tot en met 2023. In Zwartewaterland is het aantal huishoudens dat op het sociaal minimum leeft en in de inkomensgrenzen daarboven nagenoeg gelijk gebleven. Tabel 2.4 Aantal huishoudens op % sociaal minimum in Zwartewaterland8 101%

110%

120%

130%

2023 (voorlopige cijfers)

300

500

700

900

2022

300

500

700

800

2021

300

400

700

800

2020

300

500

700

900

2019

300

500

700

900

Armoede in aantal personen ook stabiel sinds 2019 Tabel 2.5 geeft het aantal personen weer dat in armoede leeft. In Zwartewaterland is het aantal personen in 2023 ten opzichte van de vier jaar daarvoor ook stabiel gebleven, met een kortdurende kleine daling in 2021. Tabel 2.5 Aantal personen op % sociaal minimum in Zwartewaterland9 101%

110%

120%

130%

2023 (voorlopige cijfers)

500

800

1.100

1.500

2022

500

800

1.000

1.500

2021

400

700

1.100

1.300

2020

500

800

1.200

1.500

2019

500

800

1.200

1.500

Nieuwe meetmethode: Zwartewaterland behoort tot gemeenten met ondergemiddelde armoede In onderstaande figuur staan de meest recent beschikbare cijfers over het armoedepercentage per gemeente weergeven. Dit is op basis van de nieuwe meetmethode om armoede te berekenen10. Te zien is dat het percentage armoede in Zwartewaterland relatief laag is ten opzichte van omliggende gemeenten en het Nederlands gemiddelde.

7

In 2024 heeft het CBS een nieuwe methode gepresenteerd voor het meten van armoede in Nederland, waarbij niet alleen inkomen maar ook vermogen en werkelijke uitgaven aan wonen en energie worden meegenomen. Deze aanpak resulteert in lagere armoedecijfers en biedt een nauwkeuriger beeld van de financiële situatie van huishoudens. Meer informatie is hier te vinden: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2024/42/nieuwe-armoedemeting-540-duizend-mensen-arm-in-2023 8 CBS cijfers, afgeronde getallen. 9 CBS cijfers, afgeronde getallen.

Eindrapportage

18 van 47

Figuur 2.1 Relatief aantal huishoudens op % sociaal minimum in 2023 (CBS) (link naar online kaart)

Gemeente11

Zwartewaterland

Schagen

Meppel

Staphorst

Nederland

% armoede

1,5%

1,7%

2,5%

1,6%

3,1%

Jaarlijks €5 miljoen begroot voor inkomensregelingen Kijkend naar de uitgaven voor inkomensregelingen (taakveld 6.3 van de gemeentelijke begroting) valt op dat Zwartewaterland een ongeveer vergelijkbaar bedrag per inwoner met 101% en 120% van het wettelijk sociaal minimum begroot als Meppel. Zwartewaterland begroot meer voor deze groep dan de gemeenten Schagen en Staphorst.

11

Zwartewaterland wordt vergeleken met Schagen (beide middelgrote gemeenten in landelijk gebied; kleine kernen én enkele grotere plaatsen), Meppel (buurgemeente) en Staphorst (buurgemeente, eveneens plattelandsgemeente met christelijke identiteit).

Eindrapportage

19 van 47

Tabel 2.7 Financiën inkomensregelingen van Zwartewaterland en drie andere gemeenten in 2023 (bron waarstaatjegemeente.nl en CBS) Zwarte-

Schagen

Meppel

Staphorst

Nederland

5.062

9.059

12.707

2.915

0,22

0,19

0,36

0,17

10,12

6,97

9,77

7,29

wettelijk sociaal minimum (€1.000)

4,60

3,36

4,89

3,64

Inwoners

23.368

47.450

35.464

17.628

17.811.291

Gemiddeld gestandaardiseerd inkomen

€43.400

€41.600

€39.200

€40.500

€41.200

Aantal personen op 101% van sociaal

500

1.300

1.300

400

750.100

minimum

(2,1%)

(2,7%)

(3,7%)

(2,3%)

(4,2%)

Aantal personen op 120% van sociaal

1.100

2.700

2.600

800

1.440.000

minimum

(4,7%)

(5,7%)

(7,3%)

(4,5%)

(8,1%)

waterland Begrote lasten inkomensregelingen 2023 (taakveld 6.3) (x €1.000) Begrote lasten inkomensregelingen per inwoner (€1.000) Begrote lasten inkomensregeling naar aantal personen op 101% van het wettelijk sociaal minimum (€1.000) Begrote lasten inkomensregeling naar aantal personen op 120% van het

per inwoner (€)

Eindrapportage

20 van 47

3

Praktijk en uitvoering

In dit tweede inhoudelijke hoofdstuk kijken we naar de wijze waarop het beleid achter armoedebestrijding en schuldhulpverlening doorwerkt naar de praktijk.

3.1

Overzicht ondersteuning in Zwartewaterland

Beschikbare ondersteuning voor minima Als we kijken naar activiteiten die vallen onder armoede- en minimabeleid dan zijn er grofweg vier verschillende vormen van ondersteuning te onderscheiden. Dit zijn: 1 Directe inkomensondersteuning en uitgifte van goederen. 2 Signaleren van – en helpen bij – schulden. 3 Ondersteuning bij thuisadministratie en op orde brengen financiële zaken. 4 Ondersteuning om meedoen aan de samenleving te bevorderen. De eerste twee onderdelen zijn vervat in de wettelijke taken van een gemeente. De andere twee onderdelen hebben raakvlakken met het sociaal domein. Een gemeente heeft hier meer beleidsvrijheid en wordt daarbij ook vaak ondersteund door maatschappelijke organisaties die actief zijn in het sociaal domein. In de onderstaande tabel presenteren wij een (beknopt) overzicht van de verschillende activiteiten op de vier terreinen. Een overzicht van alle regelingen vanuit de gemeente staan in bijlage A6. Tabel 3.1 Overzicht activiteiten armoede- en minimaregelingen in Zwartewaterland Inkomens-

Schuldhulpverlening

ondersteuning en

Ondersteuning meedoen (en administratie)

goederen Gemeente

Inkomensondersteuning

Zwartewaterland

Re-integratieondersteuning,

zoals (bijzondere)

Vroegsignalering

bijstand, IIT,

schulden, uitvoering taken

studietoeslag

Wgs

garantiebanen, Project Nazorg

Stichting De Kern Schuldhulpmaatje

Advies bij schulden

Voedselbank

Voedselpakketten

Nibud

Budgetbeheer

Stichting Jarige

Verjaardagsbox kind

Job Noodfonds Zwolle

Financiële en materiële noodhulp (o.a. leefgeld,

en omgeving

medische kosten of woninginrichting, sancties afwenden)

MEE Samen

Onafhankelijke cliëntondersteuning; collectieve activiteiten (zoals cursus ‘financieel sterk’); arbeidsonderzoeken

Genemuider

Incidentele hulp in de

Fondsen

vorm van vergoedingen

Eindrapportage

21 van 47

Te zien is dat de gemeente Zwartewaterland zelf vooral regelingen op het gebied van inkomensondersteuning en ondersteuning bij meedoen aan de samenleving uitvoert. Voor de schuldhulpverlening wordt gebruikt gemaakt van de expertise van een medewerker van Stichting de Kern, hoewel uit het gesprek met de stichting blijkt dat er plannen zouden zijn bij de gemeente om deze activiteiten ook in eigen beheer te gaan uitvoeren. Tot die tijd wordt een medewerker van Stichting de Kern ingehuurd. Ondersteuning bij administratie wordt volledig bij samenwerkingspartners belegd. Flexibiliteit en maatwerk staan volgens ambtelijke betrokkenen centraal in de dienstverlening naar de inwoner. Een beleidsadviseur benadrukt: "Ik sta voor maatwerk in plaats van strikte en rigide regelgeving." Consulenten geven aan dat ze veel ruimte hebben om buiten de gebaande paden te gaan in het belang van de inwoner. In enkele gesprekken is opgemerkt dat de flexibiliteit van medewerkers in hun beleving ver gaat. Zo merkt een externe betrokkene op: "Consulenten zijn heel klantgericht hier. Die proberen wel te blijven helpen. Sommige klanten denken wel eens dat anderen voor hen moeten lopen."

3.2

Samenwerking

Maatschappelijke partners waarderen goede relatie, maar uitvoering kan beter Onze bevindingen over de samenwerking tussen de gemeente en maatschappelijke partijen zijn in twee categorieën onder te verdelen: de algemene relatie en de uitvoering. Organisaties waarderen de goede relatie met de gemeente. Zij spreken van korte lijnen, regelmatige overleggen en de toegankelijkheid van gemeentelijke contactpersonen. Er zijn diverse overlegstructuren met stakeholders, zoals het pastoresoverleg (gericht op kerken) en netwerkbijeenkomsten en vergaderingen van werkgroepen (met maatschappelijke organisaties), die de samenwerking faciliteren. Enkelen geven ook aan dat zij zich goed betrokken voelen bij de gemeente. Daar waar het gaat om de uitvoering in de dagelijkse werkpraktijk klinken er echter ook enkele kritischere geluiden. Zo benoemt men de onduidelijkheid bij taakverdeling en procedures. Niet iedereen binnen de gemeente is altijd op de hoogte van wat maatschappelijke organisaties doen, en ook binnen de organisaties bestaat onbekendheid met wat anderen in het veld oppakken. De algemene bekendheid met de sociale kaart, een overzicht van alle sociale voorzieningen en diensten binnen de gemeente, kan volgens de gemeente en maatschappelijke organisaties beter. Daarnaast ervaren partners een tekort aan terugkoppeling en evaluatie.

Wanneer projecten worden opgestart, volgt er geen periodieke evaluatie. Zo zijn er projecten opgestart in 2022, waarna er geen update over de tussenstand volgde. Dit gebrek aan tussentijdse terugkoppelingen belemmert partners om de effectiviteit van hun bijdragen te beoordelen en het grotere plaatje te zien. Ondanks deze kanttekeningen overheerst het beeld van een gemeente die actief samenwerkt met haar maatschappelijke partners. Een voorbeeld van samenwerking op het gebied van financiële zelfredzaamheid is het project ‘Financieel Sterk’.

Eindrapportage

22 van 47

Project: ‘Financieel Sterk’ In het kader van het armoede- en schuldenbeleid is er een project opgesteld, genaamd ‘Financieel sterk’. Dit betreft een werkgroep van gemeente en diverse betrokken maatschappelijke partijen. Belangrijke partners zijn Stichting MEE, jongerenwerk (van de gemeente), een woningbouwvereniging, Vluchtelingenwerk, de Kern, de Voedselbank, Schuldhulpmaatje en de Bibliotheek. Het doel van dit project is om bewoners beter te bereiken en daarmee armoede te voorkomen en aan te pakken. In het projectplan beschrijft de gemeente dat ze een centrale rol pakken in de aanpak van financiële zelfredzaamheid. Ze voeren regie op de samenwerking met maatschappelijke organisaties. Het doel van het project is preventie en vroegsignalering te bevorderen en het gebruik van minimaregelingen en schuldhulpverlening te verbeteren. De partijen komen om de zes tot acht weken samen. De samenwerking heeft tot nu toe enkele producten en diensten opgeleverd: de ‘Dat geldt voor mij’ tool, spreekuren in de bibliotheek, lessen op scholen over omgaan met geld, de Kwikstart-app.

3.3

Uitvoering van beleid door de gemeente

Ruimhartige uitvoering en inzet op maatwerk in een kleine gemeente Reflecterend op het beleid door interne en externe betrokkenen, wordt de gemeente Zwartewaterland over het algemeen gezien als een gemeente die een ruimharig armoede- en schuldenbeleid voert. Er zijn binnen de gemeente over het algemeen korte lijnen tussen medewerkers. Ook geven zowel intern als extern betrokkenen aan dat de gemeente de inwoners in het algemeen en de doelgroep van minima in het bijzonder goed kent. Medewerkers van de gemeente passen daarbij zoveel mogelijk de menselijke maat toe bij dienstverlening aan de inwoners. De ruimhartigheid komt ook tot uiting in de ruime toepassing van de Participatieregeling. Daarnaast is voor de Energietoeslag de inkomensgrens verhoogd van 120% 12 in 2022 naar 150% van het wettelijk sociaal minimum in 2023.

Extra inzet op communicatie De gemeente zet in op goede communicatie met inwoners. Er worden regelmatig spreekuren georganiseerd en informatie wordt gedeeld via de lokale krant en nieuwsbrieven. Een bewindvoerder merkt op: "Bijvoorbeeld het delen van informatie in de plaatselijke krant. En ik zie ook wel flyers en persberichten. Dat gaat wel goed." Ondanks deze inspanningen erkent de gemeente dat het bereik van sommige regelingen nog achterblijft. Een beleidsmedewerker geeft aan: "We zijn niet zo goed in de marketing: hoe brengen we [onze minimaregelingen en dienstverlening] onder de aandacht van de inwoners?"

12

Dit is de inkomensgrens die de gemeente Zwartewaterland hanteert als grens voor armoede (zie volgende pagina). Onder andere op voorspraak van de gemeenteraad is besloten de Energietoeslag ruimer toe te kennen aan inwoners die tot 150% van het WSM aan inkomen hebben.

Eindrapportage

23 van 47

De gemeente werkt aan verbetering, onder andere door de introductie van de 'Dat geldt voor mij' tool en het inzetten van energiecoaches. Een beleidsmedewerker merkt echter wel op dat het gebruik van de tool vooralsnog enigszins tegenvalt. Het aantal personen dat de online webpagina met de tool bezoekt is gemiddeld één per dag.

Project: Nazorg Een recent opgestart project waarbij inwoners die uitstromen naar werk of met pensioen gaan, actief worden begeleid. Deze nazorg werd al langere tijd geleverd, maar is sinds kort beter georganiseerd: “We deden het altijd wel. Er werd uiteindelijk ook wel een werkgroep opgezet om wat we doen wat te professionaliseren. (…) We wilden het vastleggen in het systeem, dat de processen kloppen.”

Verschil in werkafspraken tussen afdelingen In de gemeente is er een duidelijk contrast in de mate waarin werkafspraken zijn vastgelegd voor verschillende onderdelen van het armoede- en schuldbeleid. Voor de consulenten Werk en Participatiewet zijn er duidelijke werkafspraken en instructies. Daarentegen ontbreken bij de consulenten Inkomen concrete werkvoorschriften. Een consulent geeft aan dat er wel binnen het team afspraken zijn gemaakt, maar dat er niet hele duidelijke voorschriften of doelen zijn opgesteld die de vertaalslag van beleid naar praktijk maken. In de ‘Verordening Sociaal Domein gemeente Zwartewaterland 2020’ staan wel uitgangspunten van het beleid, maar dit wordt niet ervaren als een concrete werkinstructie. Bij schuldhulpverlening en vroegsignalering is het gebrek aan duidelijke afspraken het meest zichtbaar. Momenteel werkt de ingehuurde medewerker zonder officiële functieomschrijving. De opdracht van deze ingehuurde medewerker loopt vanwege pensioen eind 2025 af. Het was al wel de bedoeling dat de taakomschrijving opgesteld zou worden en de functie daarmee beter gestructureerd zou worden. Dit staat ook opgenomen in het uitvoeringsplan voor schuldhulpverlening. Maar dat is nog niet gebeurd. De medewerker geeft aan dat hij de functie grotendeels zelf heeft ingevuld, waarbij hij meer taken uitvoert dan een standaard functieomschrijving zou bevatten.

Er is in 2023 een gesprek geweest met de manager over de toekomstige invulling van de functie, maar hier is geen concrete opvolging aan gegeven. Het beleidsplan, met daarin het uitvoeringsplan schuldhulpverlening als bijlage, stelt dat deze taken intern belegd zouden worden. In het kader van de Basisdienstverlening Schuldhulpverlening is de gemeente op het moment bezig met een brede integrale aanpak van de schuldhulpverlening. De invulling van de schuldhulpverleningsfunctie ligt in het verlengde hiervan.

Discrepantie tussen ambitie en uitvoering Ook bij andere projecten en functies is de interne organisatie en borging van activiteiten onduidelijk. Dit lijkt te komen door persoonlijke affiniteit met een project en de beperkte capaciteit. Een intern betrokkene beschrijft de situatie als volgt: "Er zijn grote uitgebreide nota's opgesteld met veel activiteiten die uitgevoerd moeten worden. Helaas is er beperkte capaciteit om zoveel te realiseren." Het lijkt erop dat de gemeente grote ambities heeft, maar niet altijd de capaciteit heeft of voldoende prioriteiten heeft gesteld om aan alles uitvoering te geven. Projecten worden niet altijd binnen de gestelde tijd afgerond.

Eindrapportage

24 van 47

Dit is in lijn met de bevindingen op het gebied van samenwerking met maatschappelijke organisaties, waarbij afspraken rondom de uitvoering soms onduidelijk zijn. Er wordt door meerdere gesproken betrokkenen gezegd dat Zwartewaterland een ‘gemeente is die veel wil’, zowel in de plannen die gemaakt worden als in de manier waarop ambtenaren uitvoering geven aan het beleid. Dit ambitieniveau zou ook versterkt worden door de landelijke opdrachten vanuit de Rijksoverheid. Enkelen stellen dat de gemeente met haar diverse doelen en (wettelijk vastgelegde) activiteiten niet altijd prioriteiten weet te stellen. Deze discrepantie tussen ambitie en uitvoering uit zich ook in het gegeven dat er veel projecten worden geïnitieerd, maar dat niet alles duidelijk wordt georganiseerd of afgerond. Daarnaast kent de gemeente Zwartewaterland volgens gesprokenen een omvangrijke overlegcultuur en heeft de gemeente veel werkgroepen. De vertaling van afspraken naar acties zijn echter soms onduidelijk. Hierover volgt later meer. Structurele evaluaties of updates van beleid en projecten zijn bovendien niet voorhanden. Dit gemis wordt ervaren bij betrokkenen. Een gevolg dat nu al wordt opgemerkt is dat projecten niet altijd worden afgerond, waardoor geplande beleidsdoelen mogelijk niet gehaald worden.

Ook wordt geconstateerd dat de prioritering van het beleid afhankelijk is van individuele medewerkers en betrokkenen. Bij personeelswisselingen worden nieuwe keuzes gemaakt. Hierdoor komen andere projecten stil te liggen, merken zowel interne als externe betrokkenen op. Zo werd er onder andere een voorbeeld gegeven van een beleidsmedewerker die algemene informatie over schuldhulp wilde delen via werkgevers, maar dat dit nooit verder is uitgewerkt omdat de beleidsmedewerker van baan wisselde.

Pragmatisch hoeft niet altijd problematisch te zijn Uit de vorige twee paragrafen blijkt dat er soms een gebrek aan structuur bestaat binnen de interne organisatie. Als kleine gemeente hoeft dat geen probleem te zijn, stellen zowel ambtenaren als de wethouders. De gemeente kent vaak een ‘pragmatische aanpak’ die typerend zou zijn voor een kleinere gemeente. Niet alles wordt in gedocumenteerde afspraken vastgelegd, maar dat zou de uitvoering niet altijd in de weg hoeven te staan. Hoewel er uitdagingen zijn in de uitvoering van het beleid, biedt deze pragmatische aanpak van Zwartewaterland ook voordelen in de vorm van korte lijnen en een snelle beslissingskracht. Ondanks een omvangrijke overlegcultuur, worden er in sommige gevallen ook snel stappen gezet. Medewerkers stellen ook dat zij, ondanks het ontbreken van werkafspraken, goed hun werk kunnen doen. Consulenten en de uitvoerder van schuldhulp vanuit De Kern geven aan dat ze hun werk goed kunnen doen, ook zonder gedetailleerde beleidskaders. Een consulent Inkomen stelt: “Ook de samenwerking tussen [consulenten] Inkomen en [consulenten] Werk, die is heel goed. Daar kunnen andere gemeenten wel wat van leren. (…) Dan weet je wat er speelt, ook met betrekking tot rechtmatigheid: dan hoor je dingen bij de klant en daar zit je dan direct bovenop.

(…) Dus ik denk dat dat zeker erg goed loopt bij ons.” Toch wordt de behoefte aan meer sturing en methodisch werken door betrokkenen erkend. Zowel intern als extern betrokkenen pleiten in gesprekken voor meer eenduidigheid en aandacht voor methodisch werken, bijvoorbeeld door structureler projecten te evalueren. Wel moet er oog gehouden worden voor de balans tussen structuur en pragmatisme.

Eindrapportage

25 van 47

Vroegsignalering en schuldhulpverlening nog niet intern belegd De gemeente Zwartewaterland heeft de wettelijke verplichting om uitvoer te geven aan vroegsignalering bij schulden en schuldhulpverlening. Dit is momenteel extern uitbesteed aan Stichting De Kern. Binnen deze stichting is voor dit onderdeel één medewerker actief, die zelf fulltime actief is voor de gemeente Zwartewaterland en ook binnen het gebouw van de gemeente zijn werkzaamheden uitvoert. Dit is opvallend, aangezien de gemeente volgens het eerdergenoemde ‘Uitvoeringsplan schuldhulpverlening’ de ambitie had om in 2023 deze taken over te nemen. Dit is nog niet gebeurd, en uit verschillende gesprekken blijkt dat de huidige uitvoer onvoldoende gestructureerd is. Dit geeft zowel De Kern zelf aan, als ambtelijke betrokkenen. Dit gebrek aan structuur wordt bevestigd door een inkomensconsulent: "We hebben nog niet echt beleid op vroegsignalering. Het is nog een beetje nattevingerwerk." Bovendien is het van belang opnieuw op te merken dat deze uitvoerder eind 2025 met pensioen zal gaan, en er nog geen functiebeschrijving is geformuleerd voor een soepele overdracht. Dit gebrek aan structuur hoeft niet altijd te betekenen dat taken uit de uitvoering niet uitgevoerd worden. Vroegsignalering vindt wel plaats, maar zonder functieomschrijving. Hierdoor is de uitvoer niet goed overdraagbaar is en ook moeilijk te evalueren.