c. Bijlage 3 - Rapport werkgroep Lokale Rekenkamers
Tekst van het document
WERKGROEP LOKALE REKENKAMERS De stand van zaken m.b.t. lokale rekenkamers, op basis van een landelijke gespreksronde
16 april 2019
Werkgroep Lokale rekenkamers De stand van zaken m.b.t. lokale rekenkamers, op basis van een landelijke gespreksronde
Berenschot: Sofie Dreef, Henk Wesseling, Teuni Scholthof 16 april 2019
4
Werkgroep Lokale rekenkamers
Rapportage
5
Inhoud 1. Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
Aanleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 De werkgroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Doel en werkwijze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 De klankbordgroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2. Feiten over de bezochte gemeenten en hun rekenkamers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.1 2.2 2.3 2.4
De feiten op een rij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Typering: van slapend tot good practice en een hele wereld daartussenin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Analyse van gemeenten met een slapende rekenkamer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
3. Beelden uit de gesprekken: lokale rekenkamer als kwetsbaar raadsinstrument . . . . . . . . . . . 18 3.1 3.2 3.3
De lokale rekenkamer: een kwetsbaar raadsinstrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Referentiebeeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Vraagstukken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
4. Conclusies en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1 4.2
Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Bijlage 1: Cijfers over de bezochte gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Bijlage 2: Good practices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Bijlage 3: Handreiking met richtlijnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Werkgroep Lokale rekenkamers
6
Rapportage
7
kwaliteit openbaar bestuur
Hoe kunnen we het instrument lokale rekenkamer verder versterken?
AANBEVELINGEN Vo l k s v e r t e g e n w o o r d i g i n g
Controleren
Kaderstellen
nderzoek naar NUTT
IG INS
TRUM
ENT!
doelmatigheid
rechtmatigheid
d o e l t r e ff e n d h e i d
van het leerproces
ondersteun gemeenten bij inrichting leerproces
van het instrument
stimuleer samenwerking
stimuleer en faciliteer de ontwikkeling van een handreiking met richtlijnen
slapende rekenkamers
vergroot de druk bij slapende rekenkamers om wakker te worden
fi n a n c i ë l e steun
zorg voor adequate ondersteuning bij (zeer) kleine gemeenten
tijdelijke projectgroep als aanjager en stimulator
mogelijkheid voor projectgroep om tijdelijk ervaren onderzoekers aan te bieden bezoek gemeenten steekproefsgewijs toetsen
ondersteuning
bemiddeling
verslaglegging
kwaliteitstoets
budget richtlijn
8
Inleiding
Hoofdstuk 1 1.1
Met de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 zijn de rollen, taken en posities van de raad en het college gescheiden. De gemeenteraad kreeg hiermee drie taken: volksvertegenwoordiging, kaderstellen en controleren. Ten behoeve van de kaderstellende en controlerende taken van de raad werd het instrument lokale rekenkamer 1) in het leven geroepen. Het doel van de rekenkamer is het doen van onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur.
Aanleiding
wordt door het ministerie als slapend bestempeld als er geen of
In de praktijk blijkt het instrument lokale rekenkamer lang
bijna geen onderzoek wordt gedaan, het budget nul of nagenoeg
niet overal te worden ingezet op de daarvoor bedoelde wijze.
nul is, er geen leden zijn benoemd, of bij een combinatie van
Zo concludeerde Berenschot in 2011 in een onderzoek, uit-
deze factoren.
gevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK), dat er weinig sprake was van het
Het ministerie vindt het voor de controlefunctie van de
structureel verbeteren van de kaderstellende en controlerende
raad van groot belang is dat er in elke gemeente gedegen
rol van de raad. De structurele aandacht voor de doelmatigheid
rekenkameronderzoek plaatsvindt naar de doeltreffendheid, de
en doeltreffendheid van het beleid bleek wel te zijn toegeno-
doelmatigheid en de rechtmatigheid van het door het gemeente-
men, maar de onderzoekers konden de bijdrage van de reken-
bestuur gevoerde bestuur. Om in haar beleid ter bevordering
kamer(commissie)s hieraan niet isoleren van de effecten van
van een effectieve invulling van lokale rekenkamers goed te
andere instrumenten. Bureau Stibabo onderzocht in 2013 het
kunnen aansluiten op de in de praktijk ervaren uitdagingen,
fenomeen ‘slapende’ rekenkamers in opdracht van de NVRR.
heeft BZK een onafhankelijke werkgroep Lokale rekenkamers
In het onderzoek ‘Staat van de rekenkamer’ werden 35 gemeen-
ingesteld. Opdracht voor deze werkgroep was om in gesprekken
ten met een zogenaamde ‘slapende’ rekenkamer(functie)
met gemeenten enerzijds informatie te verzamelen over de
geïdentificeerd. Bovendien bleek in 2015 uit een onderzoek van
toegevoegde waarde van lokale rekenkamers vanuit de optiek
Berenschot in opdracht van het ministerie van BZK naar de
van gemeenteraadsleden en hoe rekenkameronderzoek bijdraagt
budgetten en samenwerking van lokale rekenkamers en reken-
aan het verbeteren van het leervermogen van de overheid en
kamerfuncties dat 8% van de gemeenten een zogenaamde “sla-
anderzijds de individuele gemeenten, daar waar nodig, handvat-
pende” rekenkamer(functie) heeft. Een rekenkamer(functie)
ten te bieden om het instrument rekenkamer te verstevigen.
1)
De Gemeentewet bepaalt dat de raad moet kiezen tussen een rekenkamer of een rekenkamerfunctie. Omwille van leesbaarheid wordt in dit rapport consequent de term ‘rekenkamer’ aangehouden; dit slaat terug op beide modellen.
Werkgroep Lokale rekenkamers
10
1.2
Context
Rapportage
11
Vanuit Berenschot zijn Sofie Dreef, Henk Wesseling en Teuni
gemeente (of in een enkel geval de voorzitter van de reken
De conclusies en aanbevelingen van de werkgroep staan in
Het ministerie van BZK zet op meerdere sporen in op het
Scholthof betrokken. Berenschot voert het secretariaat van de
kamer) en Berenschot; de opbrengst van dit gesprek is geland
hoofdstuk 4. Ook is een overzicht opgenomen van de aanbeve-
versterken van lokale rekenkamers. Naast het installeren van de
werkgroep en was in die hoedanigheid o.a. verantwoordelijk
in een annotatie voor de werkgroep.
lingen die aan de individuele gemeenten zijn gedaan.
werkgroep Lokale rekenkamers heeft het ministerie in juni 2018
voor de voorbereiding en verslaglegging van de gesprekken. Van elk gesprek is een vertrouwelijk gespreksverslag gemaakt,
Bijlage 1 bevat een overzicht van cijfers over de bezochte
dat is gedeeld met de aanwezigen. Het staat de gemeenten
gemeenten.
een wijziging van de Gemeentewet en de Provinciewet in consultatie gebracht gericht op het afschaffen van de rekenkamer-
1.4
functie, het openen van de mogelijkheid tot het benoemen van
Het doel van de werkgroep Lokale rekenkamers is tweeledig.
vrij dit gespreksverslag verder te verspreiden, bijvoorbeeld ter
raadsleden en Statenleden tot adviserend lid van de rekenkamer
Allereerst heeft zij, door gesprekken te voeren in 37 gemeenten,
bespreking met de raad. De gespreksverslagen vormen de basis
Bijlage 2 bevat een overzicht van good practices die de werkgroep
en het uitbreiden van de bevoegdheden van de rekenkamer
gepoogd om meer inzicht te krijgen in de invulling, positione-
voor deze rapportage.
heeft opgehaald.
(Wet versterking decentrale rekenkamers). Het traject dat door
ring en het functioneren van lokale rekenkamers in de praktijk.
de werkgroep is doorlopen, staat los van deze mogelijke wets-
Zij had daarbij specifiek aandacht voor bestaande good practices
1.5
Bijlage 3 bevat een eerste aanzet voor een handreiking t.b.v. de
wijziging. Een derde spoor is de subsidie van BZK aan de NVRR,
én de door de betrokkenen ervaren uitdagingen. Deze inzichten
Bij de start van het traject is een klankbordgroep gevormd,
gericht op de verdere professionalisering van rekenkamers.
zijn geland in voorliggende rapportage. Een tweede doel van de
bestaande uit:
2)
Doel en werkwijze
De klankbordgroep
werkgroep was om de individuele gemeenten, daar waar nodig,
•• Mevr. I.J. Gehrke, griffier De Wolden en voorzitter
Bovendien plaatst het ministerie van BZK het vraagstuk van het
handvatten te bieden om het instrument lokale rekenkamer te
van de commissie Raadsleden en Griffiers van de
versterken van lokale rekenkamers binnen de bredere discussie
verstevigen.
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
over de toekomst van de lokale democratie en de rol van de raad
•• Mevr. R. Wiggers, Statengriffier Overijssel en
daarin. De rekenkamer is een van de instrumenten die de raad
Selectie van gemeenten
ter beschikking heeft voor het uitvoeren van zijn kaderstellende
Er zijn 44 gemeenten uitgenodigd voor een gesprek met de
en controlerende taken. Vanuit een verantwoordelijkheid voor
werkgroep Lokale rekenkamers. Bij de selectie van deze gemeen-
een goede werking van de Gemeentewet en het lokaal bestuur
ten lag de nadruk op gemeenten waarvan de indruk bestond
wil BZK een beeld krijgen van de werking van de kaderstellende
dat de rekenkamer niet of nauwelijks actief is. Daarnaast is een
en controlerende instrumenten van de raad in de praktijk, om
aantal gemeenten uitgenodigd met een actieve rekenkamer die
te onderzoeken of in het juridische instrumentarium van de
regelmatig onderzoeken uitvoert, inclusief een aantal (ver-
raad verbetering nodig is om de raad beter in positie te brengen.
moede) good practice-gemeenten. Bovendien is er gekeken naar
Het ministerie is in dit kader ook een breder traject gestart,
een evenredige geografische spreiding over het land.
waarvoor de resultaten van de werkgroep als input dienen.
De werkgroep
Nederlandse Vereniging voor Raadsleden •• Mevr. F.C. Giskes, lid van het college van de Algemene Rekenkamer •• Mevr. C.E. Peters, bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht De klankbordgroep heeft geadviseerd bij de start van het traject, halverwege de gespreksronde en bij de totstandkoming van
De werkgroep heeft in totaal 37 gesprekken gevoerd.
1.3
voorzitter van de Vereniging van Griffiers (VvG) •• Dhr. P. Reitsma, raadslid Tytsjerksteradiel en bestuurslid
voorliggende eindrapportage.
Vijf gemeenten hebben aangegeven het op dit moment niet
De werkgroep Lokale rekenkamers bestaat uit de volgende
opportuun te vinden om met de werkgroep in gesprek te gaan.
1.6
personen:
Tevens is met twee gemeenten de afspraak gemaakt om later
In hoofdstuk 2 worden de feitelijke kenmerken van de door de
Leeswijzer
•• Mevr. I.R. Adema, burgemeester Lelystad (voorzitter)
dit jaar contact te hebben over een mogelijk gesprek over de
werkgroep bezochte gemeenten (geanonimiseerd) op een rij
•• Dhr. P. Oskam, burgemeester Capelle aan den IJssel
rekenkamer.
gezet. Wij hebben de gemeenten gecategoriseerd naar inwoner aantal en brengen per categorie de bemensing van de reken-
•• Mevr. I.C.M. Hesp, griffier Heemstede •• Dhr. M.C.C. Philips, griffier Amstelveen
Werkwijze
kamer – met enkel raadsleden, met enkel externe leden of met
•• Dhr. J.A. de Ridder, directeur rekenkamer Amsterdam-
De werkgroep is als volgt ter werk gegaan:
een combinatie van interne en externe leden –, het onderzoeksbudget en het aantal uitgevoerde onderzoeken in kaart.
Zaanstad en voorzitter Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR)
De geselecteerde gemeenten hebben een uitnodigingsbrief
•• Mevr. W.J. Lugtenburg-Sanders, voorzitter Rekenkamer
ontvangen. Vervolgens zijn de gesprekken ingepland, waarbij
Hoofdstuk 3 bevat de beelden van de gemeenten die de
commissie Doetinchem en voormalig bestuurslid NVRR
het uitgangspunt steeds was dat in elk geval de burgemeester
werkgroep in de gesprekken heeft opgehaald. Startpunt is
en griffier van de betreffende gemeente aanwezig waren, en
het perspectief van de lokale rekenkamer als kwetsbaar raads
De werkgroep heeft in wisselende samenstelling de gesprekken
indien mogelijk ook een aantal raadsleden en/of leden van de
instrument, waar vanuit de werkgroep een referentiebeeld heeft
met de gemeenten gevoerd, waarbij het uitgangspunt was dat bij
rekenkamer.
ontwikkeld om het functioneren van een rekenkamer – van slapend tot good practice – te kunnen duiden en professionalise-
elk gesprek een burgemeester, een griffier en een voorzitter van een rekenkamer aanwezig was.
Ter voorbereiding van de gesprekken hebben de gemeenten
ren. Vervolgens worden de vraagstukken met betrekking tot de
een korte vragenlijst ontvangen. Tevens heeft Berenschot een
rekenkamer beschreven die in (vrijwel) alle gemeenten spelen.
kort onderzoek gedaan naar de rekenkamer in de betreffende gemeente (internet search). Deze informatie is besproken in 2)
Zie Kamerbrief 2018-0000947437, dd. 29-01-2019
een telefonisch overleg tussen de griffier van de betreffende
professionalisering van relatie tussen raad en rekenkamer.
12
Feiten over de bezochte gemeenten en hun rekenkamers
Hoofdstuk 2 2.1
In dit hoofdstuk worden de feitelijke kenmerken van de door de werkgroep bezochte gemeenten (geanonimiseerd) op een rij gezet. Wij hebben de gemeenten gecategoriseerd naar inwoneraantal en brengen per categorie de bemensing van de rekenkamer – met enkel raadsleden, met enkel externe leden of met een combinatie van interne en externe leden –, het onderzoeksbudget en het aantal uitgevoerde onderzoeken in kaart. Op basis van deze feiten schetsen we het spectrum waarop gemeenten en hun rekenkamers zich bevinden: van gemeenten met een slapende rekenkamer tot good practice-gemeenten.
De feiten op een rij1)
Geen van de middelgrote tot grote gemeenten die de werkgroep
Van de 37 gemeenten die de werkgroep heeft bezocht, waren er
bezocht, heeft een rekenkamer met enkel raadsleden. De helft
16 (zeer) klein (0 tot 25.000 inwoners), 13 klein tot gemiddeld
heeft een rekenkamer met enkel externe leden, de andere helft
(25.000 tot 50.000 inwoners), 6 middelgroot tot groot (50.000
een combinatie. De 100.000+ gemeenten hebben beide een
tot 100.000 inwoners) en 2 (zeer) groot (100.000+ inwoners).
rekenkamer met externe leden.
In tabel 1 is per categorie gemeenten de bemensing van de
In bijlage 1 zijn voor de gemeenten die de werkgroep heeft
rekenkamer aangegeven. In de kleinste categorie heeft bijna de
bezocht cijfers opgenomen met betrekking tot de jaarbudgetten
helft van de gemeenten een rekenkamer met enkel raadsleden.
en het aantal onderzoeken (geanonimiseerd). De beschikbare
Ruim een kwart heeft een rekenkamer met enkel externe leden;
budgetten van de bezochte rekenkamers variëren. Enkele
een kwart heeft een combinatie. In de categorie 25.000-50.000
rekenkamers hebben geen eigen budget. Bij de andere vari-
inwoners is de verhouding tussen rekenkamers met raadsleden,
eert het budget, waarbij er een duidelijke relatie is met – niet
externe leden of een combinatie gelijk. Tevens heeft één
verrassend – de omvang van de gemeente. (Bijlage 1, tabel 2)
gemeente helemaal geen rekenkamerleden benoemd.
Inwoneraantal
Raadsleden
Externe leden
Combinatie raadsleden en externe leden
Geen leden benoemd
0-25.000
7
5
4
0
25.000-50.000
4
4
4
1
50.000-100.000
0
3
3
0
100.000+
0
2
0
0
Tabel 1
3)
bemensing rekenkamer per gemeente
Zie bijlage 1 voor een totaaloverzicht.
Werkgroep Lokale rekenkamers
14
2.2
Rapportage
is niet eenduidig te beantwoorden. Bij de start van de lokale
Typering: van slapend tot good practice en een hele wereld daartussenin
rekenkamers rond 2004 werd voor het onderzoeksbudget vaak
Vanuit deze statistieken, gecombineerd met de kwalitatieve
Gemeenten kunnen een lokale rekenkamer instellen (artikel
Kortom, de gehele raad heeft vertrouwen in het college. Gezien
een informele norm genoemd van € 1 per inwoner. Rekening
informatie uit de gesprekken, onderscheiden we drie type
81a Gemeentewet). Indien geen rekenkamer is ingesteld, dient
deze situatie wordt er voldoende grip ervaren. In feite kan
houdend met indexatie, zou dat nu ongeveer € 1,24 per inwoner
gemeenten (tabel 2):
de raad bij verordening regels te stellen aan de uitoefening
worden geconstateerd dat de controlerende functie van de raad
van de rekenkamerfunctie (artikel 81oa Gemeentewet). In de
in mindere mate wordt uitgevoerd.
De vraag wat een redelijk jaarbudget is voor een rekenkamer,
zijn. Bij de meeste gemeenten die wij bezochten, werd echter 4)
2.3
Analyse van gemeenten met een slapende rekenkamer
15
De raadsleden van oppositiepartijen voelen zich even goed betrokken en geïnformeerd als raadsleden van coalitiepartijen.
zelfs de norm van € 1 per inwoner niet gehaald. Gemiddeld
•• Good practice-gemeenten: worden gekenmerkt door een grote
over alle bezochte gemeenten werd er € 0,67 per jaar per inwo-
mate van activiteit en een toereikend budget. Tevens komt
ner besteed aan de rekenkamer; wanneer we dit corrigeren voor
uit de kwalitatieve analyse dat de onderzoeken van goede
De gemeenten met een slapende rekenkamer voeren hiervoor
ment gaat echter altijd gepaard met een van de bovenstaande
de gemeenten met een slapende rekenkamer komen we op een
kwaliteit zijn – onderzoeksresultaten staan niet ter discussie,
(een combinatie van) de volgende argumenten op:
inhoudelijke argumenten.
gemiddeld budget per inwoner van € 0,88. Bij de allergrootste
omdat ze op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen,
gemeente in ons onderzoek werd de norm ruim gehaald (€ 2,41
en worden door de raad gebruikt voor kaderstelling en
1. De raad heeft slechte ervaringen met een rekenkamer
De werkgroep heeft met een aantal gemeenten gesproken die
per inwoner). (Bijlage 1, tabel 3) Bij de grootste gemeenten
controle – en dat er een professionele relatie bestaat tussen
Sommige gemeenten met een slapende rekenkamer hebben
momenteel een traject doorlopen om te komen van een sla-
in Nederland is de omvang van de begroting in relatie tot het
rekenkamer en raad.
eerder wel een actieve rekenkamer gehad, maar dit is niet goed
pende naar een actieve rekenkamer, of die een dergelijk traject
gegaan. De gemeenten gaven hiervoor twee hoofdredenen.
de afgelopen jaren hebben doorgemaakt. In al deze gevallen
Ten eerste was er vaak sprake van een verstoorde relatie tussen
ontstond er momentum om na een lange periode van inacti-
aantal inwoners echter ook relatief groot. •• Gemeenten met een slapende rekenkamer: worden
praktijk geven niet alle gemeenten invulling aan deze plicht. Tot slot is het bezuinigingsargument ook genoemd. Dit argu-
Ook de hoeveelheid onderzoeken die de bezochte gemeenten
gekenmerkt door inactiviteit. Er wordt geen onderzoek
de rekenkamer en de raad, omdat de rekenkamer onvoldoende
viteit toch weer met de lokale rekenkamer aan de slag te gaan.
uitvoeren, varieert: hoe groter de gemeente, hoe meer onder-
gedaan. In veel gevallen is tevens geen budget toegekend.
aansloot bij de belevingswereld van de raad, de raad onvol-
Dit had te maken met:
zoek er wordt gedaan. De (zeer) kleine gemeenten voeren de
Soms zijn er ook geen leden benoemd of heeft de gemeente
doende aandacht had voor de rekenkamer en/of omdat de
minste onderzoeken uit. Ook het budget per onderzoek neemt
geen verordening op de rekenkamer.
rekenkamer zelf politiek van karakter was. Dit laatste werd genoemd bij rekenkamers bestaande uit raadsleden, maar ook
nieuwe raad. Door een verandering van de samenstelling
bij rekenkamers met externe leden met een sterke politieke
van de raad, zowel qua fracties als qua personen, ontstaat
opvatting. Ten tweede was de raad vaak ontevreden over de
er ruimte voor het voeren van het gesprek over de lokale
kwaliteit van het rekenkameronderzoek. De onderzoeksonder-
rekenkamer zonder dat negatieve historische bagage dit
-- Gemeenten met een rekenkamer die reeds actief is, maar
werpen sloten onvoldoende aan bij de praktijk van de raad, de
gesprek teveel kleurt.
waar allerlei professionaliseringsvragen spelen. Deze
onderzoeken waren inhoudelijk van onvoldoende kwaliteit en/
vraagstukken worden in hoofdstuk 3 nader uitgewerkt.
of de aanbevelingen waren onvoldoende concreet om daadwer-
toe naarmate een gemeente groter is. Wat wel opvallend is, is •• Een wereld daartussenin:
dat het gemiddelde budget per onderzoek in gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners bijna verdubbelt ten opzichte van
-- Gemeenten met een slapende rekenkamer die proberen deze te activeren.
de categorie daaronder (25.000-50.000 inwoners). De verschillen tussen de andere categorieën zijn minder groot. (Bijlage 1,
•• De gemeenteraadsverkiezingen / het aantreden van een
tabel 4)
•• Het aantreden van een burgemeester die inzet op een
kelijk mee aan de slag te kunnen.
Een goed overzicht krijgen van de onderzoeksbudgetten is lastig,
professionele werkwijze van de raad en de meerwaarde
omdat er in het jaarbudget vaak geen uitsplitsing is gemaakt
ziet van het instrument rekenkamer in dit traject van 2. De raad vindt dat het instrument (te) weinig toegevoegde
tussen vaste kosten en onderzoekskosten. Bij rekenkamers met
professionalisering.
waarde heeft
externe leden ligt het budget per onderzoek vermoedelijk dus iets lager, omdat ook de vergoedingen aan de rekenkamerleden
In sommige gemeenten met een slapende rekenkamer oordeelt
uit het jaarbudget worden betaald. Aan de andere kant voeren
de raad dat een rekenkamer niet nodig is. Vaak wordt hierbij
Enkele gemeenten geven aan liever zelf regie te houden dan
externe leden soms ook zelf onderzoek uit.
aangegeven dat de raad voldoende grip ervaart: de reguliere
af te wachten tot de wetswijziging hen dwingt een reken
instrumenten van de raad volstaan om het werk goed te kun-
kamer in te stellen. Er zijn echter ook gemeenten die juist
nen uitvoeren. Ook vindt men dat een rekenkamer teveel op
wél willen afwachten tot de wetswijziging.
•• In sommige gevallen, de aangekondigde wetswijziging.
afstand staat om goede conclusies te kunnen trekken en nuttige Inwoneraantal
Good practicegemeenten
Gemeenten met een slapende rekenkamer
Actief, maar professionaliseringsvragen
Traject tot activering
0-25.000
1
5
5
5
25.000-50.000
2
1
5
5
50.000-100.000
2
4
100.000+
1
1
Tabel 2
typering van gemeenten5)
aanbevelingen te doen. In feite kan worden geconstateerd dat
2.4
de rekenkamer niet nodig wordt gevonden voor een goede
Het grootste deel van de door de werkgroep bezochte gemeen-
Conclusie
uitoefening van de controlerende functie van de raad.
ten heeft een actieve rekenkamer (21 gemeenten) of is bezig de rekenkamer te activeren (tien gemeenten). Zes gemeenten heb-
3. Door een monistische bestuurscultuur hecht de raad
ben een slapende rekenkamer. Daarnaast heeft de werkgroep
minder waarde aan het invullen van haar controlerende
(nog) niet gesproken met twee gemeenten in een activerings-
functie
traject en vijf gemeenten met een slapende rekenkamer.
Dit speelt met name bij kleine gemeenten en heeft soms 4) 5)
Zie CBS Statline consumentenprijzen. 2004: 100; 2018; 124,0621. De vijf gemeenten die de werkgroep niet wilden ontvangen, typeren wij op basis van desk research tevens als slapend. De twee gemeenten waarmee de afspraak is gemaakt later langs te komen, zitten in een traject van activering na een herindeling en zouden wij dus typeren in de categorie ‘een wereld daartussenin’.
verband met het eerdergenoemde argument dat de raad het
Lokale rekenkamers verschillen in termen van bemensing
instrument van (te) weinig toegevoegde waarde vindt. In
(enkel externe leden, enkel raadsleden of een combinatie),
deze gevallen wordt aangegeven dat oppositie en coalitie zeer
aantal onderzoeken per jaar, jaarbudget, jaarbudget in verhou-
harmonieus samenwerken. Er zijn weinig tegenstellingen.
ding tot het aantal inwoners en het gemiddelde budget per
16
onderzoek. Over het algemeen hebben grote(re) gemeenten vaker een rekenkamer met enkel externe leden dan kleine(re) gemeenten. Ook voeren grote(re) gemeenten gemiddeld meer onderzoeken per jaar uit, met een hoger budget per onderzoek. Gemeenten met een slapende rekenkamer hebben slechte ervaringen met een vorige rekenkamer, vinden het instrument niet van toegevoegde waarde of hebben geen aandacht voor het instrument omdat de controlerende taak van de raad in mindere mate wordt uitgevoerd. Het aantreden van een nieuwe raad of een nieuwe burgemeester, of in sommige gevallen de aangekondigde wetswijziging, zijn redenen om een rekenkamer nieuw leven in te blazen.
Werkgroep Lokale rekenkamers
Rapportage
17
18
Beelden uit de gesprekken: lokale rekenkamer als kwetsbaar raadsinstrument Hoofdstuk 3 3.1
De werkgroep Lokale rekenkamers heeft in 37 gemeenten gesproken met burgemeester, griffier, raadsleden en rekenkamerleden. In de gesprekken stonden die perspectieven centraal. Uit de gesprekken komt het beeld naar voren van de lokale rekenkamer als kwetsbaar raadsinstrument (paragraaf 3.1). Vanuit dit beeld heeft de werkgroep een referentiebeeld geconstrueerd (paragraaf 3.2) en met behulp daarvan acht vraagstukken gesignaleerd die spelen in gemeenten. Deze vraagstukken worden in paragraaf 3.3 uitwerkt.
De lokale rekenkamer: een kwetsbaar raadsinstrument
Uitgangspunt van de gesprekken met gemeenten waren de verschillende perspectieven van de betrokkenen: de rekenkamer
De lokale rekenkamer is een van de hulptroepen van de
zelf, de gemeenteraad en het college/de ambtelijke organisa-
gemeenteraad. Hulp klinkt nuttig, maar hulptroepen roepen
tie. In algemene zin wordt een rekenkamer als een waardevol
ook spanningen op bij raad en college. Betrokkenen kunnen
instrument gezien wanneer zij kwalitatief goed onderzoek
immers verschillende perspectieven hebben op de invulling
uitvoert – dat wil zeggen, de onderzoeksresultaten staan niet ter
van het instrument rekenkamer. Vanuit het wettelijke kader
discussie omdat ze op zo zorgvuldig mogelijke wijze tot stand
heeft de rekenkamer een onafhankelijke taakopdracht. In de
zijn gekomen – en de raad daar daadwerkelijk gebruik van
Gemeentewet is vastgelegd dat de lokale rekenkamer de doel-
maakt voor zijn taakuitoefening.
6)
matigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid onderzoekt van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur en aan
We hebben in de gesprekken een aantal belangrijke context-
de raad rapporteert over haar bevindingen en oordelen. Zij is
factoren gesignaleerd, zoals het soort gemeente (omvang en
vrij in haar onderwerpkeuze en doet onafhankelijk onderzoek,
maatschappelijke opgaven), de opvattingen en behoeften van
waaruit aanbevelingen voortkomen die gericht zijn op het col-
de raad over kaderstelling en controle, de politieke cultuur en
lege, de ambtelijke organisatie of de raad zelf. Maar de reken-
de opstelling van het college en de ambtelijke organisatie, die
kamer staat wel ten dienste van de raad: het doel is om door
bepalen hoe de raad omgaat met het instrument rekenkamer.
het doen van onderzoek de kaderstellende en controlefunctie te
Ruwweg bepalen die contextfactoren of een rekenkamer wel of
versterken. De rekenkamer kan daarom ook op verzoek van de
niet gezien wordt als onderdeel van de lokale constitutie en wel
raad een onderzoek uitvoeren.
of niet wordt geaccepteerd als een onafhankelijk instituut. In een klein aantal gemeenten speelt de principiële vraag over
6)
In Raad en hulptroepen, hefbomen ter versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad, wijzen Jorgen Schram, Mark van Twist en Martijn van de Steen, erop dat er regelmatig spanning bestaat tussen college, raad en hulptroepen. (zie NSoB 2017, p. 24)
nut en noodzaak van het dualisme, waar de lokale rekenkamer onderdeel van uitmaakt. In sommige gemeenten is de weerstand tegen het dualisme – en dus de rekenkamer – unaniem;
Werkgroep Lokale rekenkamers
20
Rapportage
in andere gemeenten is er sprake van een kleine minderheid
op de onderwerpkeuze (onvoldoende aansluiting bij wat er speelt
3.3
die wél graag een rekenkamer zou instellen. Er kunnen ook
in de raad), uitvoering van het onderzoek (een onzorgvuldig
Gemeenten geven op verschillende wijzen invulling aan het
raad zelf) scherp te houden. Het mechanisme van een ‘afreken
praktische redenen zijn waarom een rekenkamer niet gezien
doorlopen proces), toegankelijkheid van de rapporten (omvang
referentiebeeld. De lokale context – historie, politieke cultuur,
kamer’, waarbij rekenkameronderzoek wordt gebruikt om
wordt als een passend onderdeel van de lokale constitutie.
en abstractieniveau) of de bruikbaarheid van de aanbevelingen
cultuur van samenwerken met andere partijen – kleurt in hoge
politieke rekeningen te vereffenen, ligt echter op de loer. In
We hoorden in onze gesprekken opmerkingen als: “we zijn een
(onvoldoende concreet en/of praktisch uitvoerbaar).
mate de wijze waarop de rekenkamer is vormgegeven en de
gemeenten waar het – naar eigen oordeel én het oordeel van
kleine gemeente, de opgaven zijn niet groot, we regelen het wel
De lokale rekenkamer is, kortom, een kwetsbaar
werking ervan in de praktijk. Desalniettemin zijn in de gesprek-
de werkgroep, vanuit het referentiebeeld – goed gaat, weet men
allemaal zelf. Als we iets niet weten of begrijpen, vragen we het
raadsinstrument.
ken van de werkgroep een aantal vraagstukken aan de orde
deze spanning goed te hanteren en te voorkomen dat de reken-
gekomen die vrijwel overal spelen, namelijk:
kamer een ‘afrekenkamer’ wordt. In andere gemeenten leidt
•• Relatie tussen rekenkamer en raad
de vrees voor een afrekenkamer tot een kramp en in het meest negatieve geval zelfs tot een slapende rekenkamer.
gewoon aan de wethouder of een ambtenaar.”
3.2
Referentiebeeld
Vraagstukken
21
van de rekenkamer is immers om college en organisatie (en de
De lokale rekenkamer is een investering van de raad in zichzelf:
Vanuit het perspectief van de lokale rekenkamer als kwets-
•• Relatie tussen rekenkamer en college/ambtelijke organisatie
de raad stelt een deel van het gemeentebudget beschikbaar voor
baar raadsinstrument heeft de werkgroep een referentiebeeld
•• Kwaliteit van het instrument
een van haar hulptroepen. Wanneer de meerwaarde van deze
ontwikkeld om het functioneren van een rekenkamer – van sla-
•• Aansprekend onderzoek
Vraagstuk 3: Kwaliteit van het instrument
investering ter discussie staat, is de rekenkamer voor de raad
pend tot good practice – te kunnen duiden en professionaliseren.
•• Doorwerking van onderzoek
Veel gemeenten worstelen met de kwaliteit van het instrument
•• Budget en aantal onderzoeken
lokale rekenkamers. Wij definiëren ‘kwaliteit’ in dit verband als:
gemakkelijk te relativeren of zelfs ontkennen. Zo hoorden we van een aantal gemeenten dat de rekenkamer was wegbezuinigd
Centraal in het referentiebeeld staat de relatie tussen reken-
•• Samenwerking
als onderdeel van een grotere bezuinigingsronde: de raad zag
kamer en raad, en college/ambtelijke organisatie. Een pro-
•• Inrichten van het leerproces
de meerwaarde van de rekenkamer onvoldoende en leverde
fessionele relatie vereist dat raad en rekenkamer werken aan
daarom liever in op het eigen instrumentarium dan op budget
een gedeeld perspectief op de waarden en principes achter het
dat direct was bestemd voor dienstverlening of voorzieningen
instrument rekenkamer – met andere woorden, op de invulling
voor inwoners.
van het dualisme. Ook een gezamenlijk beeld van hoe de onder-
Vraagstuk 1: Relatie tussen rekenkamer en raad
waarin heldere procedures worden gevolgd. Het resultaat is
linge interactie en wederzijdse betrokkenheid vorm te geven, is
Een professionele relatie tussen rekenkamer en raad is door-
een voor de raad toegankelijk rapport met concrete, prak-
Er zijn ook contextfactoren die het lastig maken om de reken-
van belang. De uitdaging is om een evenwicht te vinden tussen
slaggevend voor de versterkende rol die de lokale rekenkamer
tisch uitvoerbare aanbevelingen gericht aan de verschillende
kamer te zien als een onafhankelijk instituut. Een rekenkamer
afstand (onafhankelijkheid) en nabijheid (aansluiting bij de
vervult ten aanzien van de kaderstellende en controlerende
betrokkenen. Dit alles stelt eisen aan de kennis en expertise
handelt binnen een politieke omgeving. Zij bedient een raad
wensen en behoeften van de raad).
taken van de raad. Het onderhouden en versterken van deze
van de rekenkamerleden.
•• De onderzoeksresultaten staan niet ter discussie, omdat ze op zo zorgvuldig mogelijke wijze tot stand zijn gekomen.
Deze vraagstukken worden hieronder nader uitgewerkt.
Dit start bij de keuze voor een onderwerp dat aansluit bij de lokale context en vraagt om een gedegen onderzoeksproces
relatie vraagt constant aandacht om de perspectieven van
die bestaat uit verschillende fracties met eigen politieke opvattingen en een verhouding coalitie-oppositie die kan variëren
In het referentiebeeld van een professionele relatie tussen raad
raad en rekenkamer bij elkaar te brengen en te houden. In een
van zeer constructief tot zeer gepolariseerd. Dat betekent dat er
en rekenkamer staan, vanuit het gedeelde perspectief op waar-
professionele relatie hebben raad en rekenkamer begrip voor
kaderstelling en controle. Er is sprake van doorwerking van
een zekere spanning kan bestaan tussen het perspectief van de
den en betrokkenheid, vier aspecten centraal:
elkaars positie en vinden van daaruit een balans tussen onaf-
de aanbevelingen en monitoring daarvan. De rapporten
hankelijkheid en nabijheid.
dienen dan ook toegankelijk te zijn voor de raad, zowel qua
rekenkamer die de raad probeert te dienen en fracties die in de rekenkamer een mede- of tegenstander zien. Door bijvoorbeeld de onderwerpkeuze (een politiek gevoelig onderwerp) of door de onderzoeksaanpak en daaruit voortvloeiende conclusies (te kritisch of niet kritisch genoeg) kan rekenkameronderzoek onderdeel worden van politiek strategisch handelen met als ultieme consequentie een politieke afrekening of juist instandhouding
•• De kwaliteit van de rekenkamer(onderzoeken),
•• De onderzoeksresultaten worden door de raad gebruikt bij
abstractieniveau als qua omvang, en op een aansprekende In good practice-gemeenten is de betrokkenheid van de raad bij
(mede) conform wettelijke opdracht. •• De wijze waarop de raad het instrument rekenkamer
manier te worden gepresenteerd.
de rekenkamer nadrukkelijk geborgd. Dit kan op verschillende
hanteert als instrument voor kaderstelling en controle,
wijzen, ongeacht de bemensing van de rekenkamer (enkel
In gemeenten spelen tal van vragen over hoe de kwaliteit van
en rol van het college/de ambtelijke organisatie hierin.
externe leden, enkel raadsleden of een combinatie). Zo hebben
het instrument te optimaliseren, variërend van de wijze om tot
sommige rekenkamers een klankbordgroep van raadsleden,
een onderwerpkeuze te komen, het systematisch monitoren
•• De kwaliteit van de interactie tussen raad en
van de status quo. Deze dynamiek is er in meer of mindere mate
rekenkamer, met aandacht voor de positie van
eten raad en rekenkamer in een andere gemeente regelmatig
van de doorwerking van de aanbevelingen tot een profielschets
in alle gemeenten. Als er echter in een raad sprake is van sterk
het college/de ambtelijke organisatie.
samen voorafgaand aan raadsvergadering, en is in weer andere
voor rekenkamerleden. Gemeenteraden voelen zich soms ook
gemeenten de griffier aangewezen als verbindende schakel
onzeker over de kwaliteit van het uitgevoerde onderzoek en
tussen raad en rekenkamer. In bijlage 2 is een uitgebreidere lijst
vinden zichzelf niet geëquipeerd om dat te beoordelen. Ook bij
met good practices opgenomen.
de good practice-gemeenten is er soms behoefte aan een externe
gepolariseerde politieke verhoudingen, is het voor een rekenkamer lastig om haar onafhankelijke positie te bewaken.
•• Het onderhouden en ontwikkelen van het systeem, vanuit het besef dat de rekenkamer een kwetsbaar raadsinstrument is.
Omdat de rekenkamer opereert in een politiek-bestuurlijke context, raakt zij altijd op de een of andere manier aan de relatie
Kwaliteit onderzoek
tussen de raad enerzijds en het college/de ambtelijke organisatie anderzijds. Dat kan spanningen veroorzaken met het college en de ambtelijke organisatie. In sommige gemeenten wordt deze spanning versterkt omdat men onvoldoende meerwaarde van de rekenkamer ervaart. Vaak heeft dit te maken met slechte ervaringen uit het verleden of bekende bad practices van gemeenten uit de regio. Deze negatieve ervaringen hebben veelal betrekking
Bewaken en ontwikkelen van het systeem
Lokale rekenkamer
Rekenkameronderzoek
Wijze van hanteren als kaderstellend/ controleinstrument
Kwaliteit interactie
College/ ambtelijke organisatie
toets van de kwaliteit van het onderzoek. Gemeenten hebben Veel gemeenten zijn zoekende in het vormgeven van deze
in algemene zin behoefte aan richtlijnen over kwaliteit, die als
betrokkenheid.
basis kunnen dienen voor het gesprek tussen rekenkamer en raad over wederzijdse behoeften en verwachtingen.
Gemeenteraad
Vraagstuk 2: Relatie tussen rekenkamer en college/ambtelijke organisatie
Vraagstuk 4: Aansprekend onderzoek
Tussen de rekenkamer en het college/de ambtelijke organisa-
Een aantal gemeenten heeft duidelijke keuzes gemaakt over
tie zit, net als tussen de raad en het college, altijd een zekere
het type onderzoek dat de rekenkamer uitvoert en/of de
spanning. Deze spanning is begrijpelijk en gezond: het doel
onderzoeksmethode die zij daarvoor gebruikt. Zo gaf men in
Werkgroep Lokale rekenkamers
22
Rapportage
23
een gemeente aan dat de rekenkamer zich daar enkel richt op
Vraagstuk 6: Budget en aantal onderzoeken
gemeenten levert niet per definitie kostenbesparing op, maar is
en het onderhouden en ontwikkelen van het systeem vanuit het
langetermijn-beleidsevaluaties en geen onderzoek doet naar
De Gemeentewet schrijft voor dat de raad, in overleg met de
wel bijna altijd leerzaam.
besef dat de rekenkamer een kwetsbaar raadsinstrument is.
beleidsterreinen waar de beleidsnotitie minder dan twee jaar
rekenkamer, de rekenkamer de nodige middelen verstrekt voor
oud is. Voor deze afbakening is gekozen om ervoor te zorgen
de uitoefening van zijn taken7). Over wat “de nodige middelen”
De werkgroep heeft een aantal gemeenten gesproken die een
Het doel was om op deze aspecten een leerproces op gang te
dat rekenkamerrapporten geen inzet worden van een poli-
inhouden, bestaat veel discussie. Er bestaat een informele norm
gezamenlijke rekenkamer hebben (gehad), met wisselende
brengen, gericht op het activeren van de rekenkamer ofwel een
tieke afrekening. In andere gemeenten wil de raad juist dat de
van € 1 per inwoner, die dateert uit 2004 en nooit is bijgesteld.
ervaringen. Sommige gemeenten worstelen met de vraag hoe op
verdere professionalisering van het systeem (en, in sommige
rekenkamer méér doet dan het uitvoeren van beleidsevaluaties.
Het is de vraag of deze norm voldoende aansluit bij de lokale
een passende wijze te komen tot een samenwerking of te blijven
gevallen, het ophalen van good practices). Een dergelijk leer
Voorbeelden zijn quick scans, het ontwerpen van een afwe-
context van de gemeenten (zie ook hoofdstuk 2 en bijlage 1,
samenwerken. Hieruit zijn drie kritieke succesfactoren voor
proces kan onderscheiden worden in:
gingskader voor grote projecten of het geven van workshops
tabel 3) en of de omvang van de begroting niet een logischer
samenwerking te destilleren. Allereerst ‘werkt’ samenwerking
(over bijv. kaderstelling) aan de raad.
ankerpunt is dan het aantal inwoners.
alleen als de gemeenten overeenkomsten kennen wat betreft
•• Ervaringsleren. Ervaringsleren gebeurt veelal onbewust.
maatschappelijke opgaven, (bestuurs)cultuur, oriëntatie in
Raad en rekenkamer (en college/ambtelijke organisatie)
Ook stellen sommige raden eisen aan de rekenkamer als het
We zien bij veel gemeenten dat het beschikbare budget bepaalt
regionale samenwerking, et cetera. Gezamenlijke onderzoeken
doorlopen steeds een cyclus met elkaar, van het bepalen van
gaat om participatie, bijvoorbeeld door in de verordening op te
hoeveel onderzoeken er worden uitgevoerd, zonder dat raad en
door de rekenkamer bieden dan voordelen voor alle deelnemende
het onderzoeksonderwerp tot en met het opleveren van het
nemen dat burgerparticipatie onderdeel dient te zijn van alle
rekenkamer het gesprek hebben gevoerd hoeveel onderzoeken
raden. Ten tweede dienen raad en rekenkamer – meer nog dan
onderzoek zelf – en in het beste geval de monitoring van
onderzoeken van de rekenkamer of door per onderzoek een
zinvol zijn om te laten uitvoeren. Dit hangt af van de vraagstuk-
bij een ‘eigen’ rekenkamer – te investeren in hun onderlinge
de aanbevelingen. Op basis van de ontwikkelingen gedu-
‘burgerwisselspeler’ toe te voegen aan de rekenkamer.
ken die spelen, maar ook door de absorptiecapaciteit van de
relatie om ervoor te zorgen dat voldoende wordt aangesloten bij
rende die cyclus worden steeds kleine aanpassingen gedaan
gemeenteraad. Zo gaven raadsleden van een kleinere gemeente
de lokale context en waar nodig maatwerk wordt geboden. Tot
en verschuift het perspectief op zowel de waarde van het
We zien dat in gemeenten waar raad en rekenkamer bespreken
aan een groot onderzoek per twee jaar en tussentijds een of twee
slot is het van belang om bij het aangaan van de samenwerking
instrument als de betrokkenheid bij elkaar.
welk type onderzoek de raad aanspreekt en de onderzoeken
quick scans voldoende te vinden. Rekenkameronderzoek vergt
duidelijke afspraken te maken over o.a. de inspanningen die de
hierbij aansluiten, deze door de raad als bruikbaar worden
tijd en inspanning, ook van de raad. Deze raadsleden vinden
rekenkamer voor elk van de deelnemende gemeenteraden zal
ervaren. In lang niet alle gemeenten bestaat echter een gedeeld
meer onderzoek, met het oog op het vele raadswerk, niet van
leveren, de daarbij behorende budgetten, evaluatiemomenten en
nadrukkelijker aandacht hebben voor leren, bijvoorbeeld
beeld van wat aansprekend onderzoek is.
toegevoegde waarde.
een procedure die gevolgd moet worden wanneer een gemeente
door regelmatig de doorwerking van de aanbevelingen te
uit het samenwerkingsverband wil stappen.
evalueren. In deze gemeenten hebben raad en rekenkamer
•• Systematisch leren. Er zijn ook raden en rekenkamers die
Vraagstuk 5: Doorwerking van onderzoek
Vraagstuk 7: Samenwerking
De waarde van de rekenkamer wordt uiteindelijk bepaald door
Gemeenten werken onderling samen om maatschappelijke opga-
Vraagstuk 8: Inrichten van het leerproces
verwachtingen. Hierdoor ontstaan gedeelde waarden en een
de mate waarin de onderzoeksresultaten doorwerking hebben
ven te realiseren. Het ligt dan ook voor de hand dat ook lokale
Het doel van de lokale rekenkamer is om de raad te versterken
gedeelde betrokkenheid.
op de gemeentelijke organisatie en zo bijdragen aan een verbe-
rekenkamers, in meer of mindere mate, samenwerken. Dit kan
bij het uitvoeren van de kaderstellende en controlerende taken.
terde doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van
in de vorm van ad hoc samenwerking op een specifiek onderzoek.
De kritische reflecties en feedback van de rekenkamer dragen
het gevoerde bestuur.
Ook meer structurele samenwerking d.m.v. een gezamenlijke
ook bij aan het lerend vermogen, en daarmee betere prestaties
rekenkamer komt voor. Hiervan bestaan verschillende vormen:
van de overheid.8) Idealiter is rekenkameronderzoek dus ook
•• Personele unie: de deelnemende gemeenten hebben
Gedeelde waarden & betrokkenheid
politieke controle. Om het instrument voor beide doeleinden
De kwaliteit van de aanbevelingen – in termen van concreet-
ieder hun eigen rekenkamer, maar in die verschillende
effectief te kunnen inzetten, is het wel zaak om de dynamiek
heid, praktische uitvoerbaarheid en gerichtheid aan een van de
rekenkamers zitten dezelfde mensen.
van de gevreesde “afrekenkamer” te vermijden. Input
actoren, zoals het college, (een deel van) de ambtelijke organisatie of de raad zelf – is niet altijd voldoende. Abstracte, onge-
Systematisch leren
input in een lerende omgeving, en niet alleen voeding van
Daadwerkelijk doorwerking realiseren, blijkt in de praktijk zeer ingewikkeld. Gemeenten geven hiervoor verschillende redenen.
regelmatig een gesprek over de onderlinge wensen en
•• Een formele gemeenschappelijke rekenkamer zoals beschreven in de Gemeentewet.
richte aanbevelingen zijn lastig te implementeren. Anderzijds
Een lerende omgeving ontstaat echter niet zomaar: het vraagt
Throuhgput
Output
Outcome
Ervaringsleren
openheid van alle betrokkenen. In de gesprekken met gemeenten heeft de werkgroep hier veel aandacht aan besteed, vanuit
zijn bestuurders en ambtenaren niet altijd genegen de ongevraagde rekenkameraanbevelingen uit te voeren. Abstractere
Een vorm die in de praktijk nog niet voorkomt, maar die wel
de vier aspecten van het referentiebeeld: de kwaliteit van de
Vrijwel alle gemeenten die de werkgroep heeft gesproken, zijn
aanbevelingen zijn dan gemakkelijk te negeren. Hetzelfde kan
in een aantal gesprekken de revue is gepasseerd, is een geza-
rekenkamer(onderzoeken), de wijze waarop de raad het instru-
bezig met ervaringsleren. Systematisch leren, in de zin dat
echter ook gebeuren met hele concrete aanbevelingen: als die
menlijke backoffice met professionele onderzoekers, waar de
ment rekenkamer hanteert als instrument voor kaderstelling en
raad en rekenkamer bewust een leerproces organiseren waarin
naar de letter worden uitgevoerd (in plaats van naar de geest)
verschillende rekenkamers gebruik van kunnen maken.
controle, de interactie tussen raad en rekenkamer, met aan-
zij aandacht hebben voor de gedeelde waarden én onderlinge
dacht voor de positie van het college/de ambtelijke organisatie,
betrokkenheid, komt minder vaak voor. Een voorbeeld van sys-
leidt dat ook tot minder doorwerking dan mogelijk. Ook is in veel gemeenten geen afspraak gemaakt over hoe de implementa-
Het idee achter een gezamenlijke rekenkamer is dat het
tie van aanbevelingen te monitoren, waardoor de aanbevelingen
efficiency- en kwaliteitsvoordelen oplevert. Door de overhead
na verloop van tijd ‘van de radar verdwijnen’. In de bijlage met
te delen, ontstaat meer ruimte in het budget voor het doen
good practices is een aantal praktijkvoorbeelden opgenomen van
van onderzoek. Eenzelfde onderzoek uitvoeren in meerdere
gemeenten die hier wel een systeem voor hebben ingericht. 7)
NB: Dit geldt alleen voor de rekenkamer, niet voor de rekenkamerfunctie.
tematisch leren dat we in een aantal gemeenten hebben gezien, 8)
Bovens, Schillemans en ’t Hart onderscheiden drie hoofdfuncties van controle en verantwoording, namelijk (1) democratische legitimatie van bestuurlijk handelen; (2) het verminderen of voorkomen van machtsmisbruik, corruptie en willekeur, en het bevorderen van de integriteit van het bestuur en (3) het bijdragen aan een beter presterende overhied door feedback en kritische reflectie. M. Bovens, T. Schillemans en P. ‘t Hart (2008). Does Public Accountability Work? An Assessment Tool. In: Public Administration, Vol. 86, No. 1 (pp. 225–242).
is een onderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rekenkamer. Ook organiseren sommige gemeenten een jaarlijks gesprek tussen de rekenkamer en (een afvaardiging van) de raad over hoe het gaat, welke knelpunten er zijn en hoe deze kunnen worden opgelost.
24
Systematisch leren is van groot belang, omdat is gebleken dat één slechte ervaring met rekenkameronderzoek kan leiden tot de complete afwijzing van het instrument door de raad. Door systematisch aandacht te hebben voor de relatie tussen rekenkamer en raad, is dit risico minder aan de orde. Met het opgebouwde referentiebeeld, dat kan dienen als kader voor raad en reken kamer om met elkaar het gesprek te voeren over het functioneren van het systeem, hoopt de werkgroep hieraan bij te dragen.
Werkgroep Lokale rekenkamers
Rapportage
25
26
Conclusies en aanbevelingen
Hoofdstuk 4 4.1
Op basis van de gespreksronde trekt de werkgroep een aantal conclusies over de wijze waarop het instrument lokale rekenkamer wordt ingevuld en gehanteerd. Deze conclusies leiden tot een aantal aanbevelingen aan het ministerie van BZK. De individuele gemeenten waarmee de werkgroep heeft gesproken, ontvingen elk een gespreksverslag met daarin een aantal aanbevelingen toegespitst op de lokale context. Hiervan is in dit hoofdstuk een (geanonimiseerd) overzicht opgenomen.
Conclusies
Uit de gespreksronde trekt de werkgroep de volgende conclusies: 1. Ons beeld van de houding van raden ten opzichte van
controlerende taken. Dankzij nieuwe actoren (een
het instrument rekenkamer in de bezochte gemeenten is
nieuwe burgemeester, een wisseling van de raad)
overwegend positief.
die niet zijn belast met negatieve ervaringen uit het verleden en positief staan tegenover de principes van
•
Zes gemeenten zijn, geredeneerd vanuit het referentie-
het dualisme, is de acceptatie van de rekenkamer in
beeld, good practices. De raden hechten sterk aan het
deze gemeenten toegenomen. Overigens verschilt het
instrument lokale rekenkamer en zijn overtuigd van de
per gemeente hoe ver gevorderd het traject van active-
meerwaarde.
ring is: in sommige raden is het gesprek over de lokale rekenkamer net weer op gang gekomen, in andere
•
In nog eens vijftien gemeenten wordt ook actief invul-
gemeenten staat men op het punt de nieuwe reken-
ling gegeven aan het instrument en staat men open voor
kamerleden te benoemen.
professionalisering. • •
Van de bezochte gemeenten hebben er zes een slapende
Tien gemeenten komen uit een situatie met een
rekenkamer; tevens hebben vijf andere gemeenten met
slapende rekenkamer en hebben een traject ingezet om
een slapende rekenkamer aangegeven niet met de werk-
de rekenkamer te activeren. Dit geldt ook voor twee
groep in gesprek te willen. Deze raden hebben ook niet
gemeenten waarmee de werkgroep heeft afgesproken
de wens om een rekenkamer in te richten.
later in het jaar te spreken. In deze gemeenten is sprake van een schuivend perspectief: de afgelopen jaren
Hierbij dient te worden aangetekend dat bij de selectie de
zijn deze raden de rekenkamer als nuttig instrument
nadruk lag op gemeenten waarvan de indruk bestond dat de
gaan zien voor het invullen van de kaderstellende en
rekenkamer niet of nauwelijks actief is.
Werkgroep Lokale rekenkamers
28
Rapportage
29
waarmee ze ook veel beleids- en bedrijfsvoeringstaken
van het onderzoek en het inrichten van een leerproces.
Aanbeveling 2: Stel een (tijdelijke) projectgroep Kwaliteitsimpuls
rekenkamer invulling wordt gegeven aan het instrument,
oppakken of hebben een rekenkamer die af en toe een groot
Gemeenten die in een traject van activering zitten, verdie-
lokale rekenkamers in die gedurende een aantal jaren
zijn wij gematigd positief:
onderzoek uitvoert en tussendoor quick scans.
nen extra aandacht. Zij hebben vaak behoefte aan concrete
het leerproces in gemeenten aanjaagt en stimuleert
suggesties en zijn benieuwd naar voorbeelden van andere
Veel gemeenten worstelen met een passende invulling van het
(good practice) gemeenten om vervolgens hun eigen keuzes
instrument rekenkamer. De NVRR kan hen daarbij helpen: de
te kunnen maken.
vereniging heeft een scala aan handreikingen ontwikkeld voor
2. Over de wijze waarop door de 21 gemeenten met een actieve
•• Gemeenten waarvan wij van tevoren dachten dat ze
4. Relatief veel gemeenten – met slapende rekenkamers, maar
als good practice zouden kunnen worden aangeduid,
ook met (inmiddels) actieve rekenkamers – hebben slechte
bleken dat ook te zijn. Deze gemeenten passen binnen
ervaringen gehad met de lokale rekenkamer. Deze ervaringen
het referentiebeeld: de kwaliteit van de rekenkamer(on-
zijn vrijwel altijd terug te voeren op aspecten die direct de
4.2
derzoeken) is goed, de raad hanteert de rekenkamer
relatie tussen rekenkamer en raad raken, bijvoorbeeld onder-
Het ministerie van BZK is systeemverantwoordelijk voor de
Dit zijn nuttige producten die rekenkamers kunnen gebruiken
op een wijze die waardevol is voor de uitvoering van
zoeksonderwerpen die niet aansloten bij de lokale context,
kwaliteit van het openbaar bestuur. Daarbinnen vormt de
voor hun professionalisering. Bij dergelijke vragen is het echter
haar kaderstellende en controlerende functie, de relatie
onderzoeken die kwalitatief onder de maat waren of aan
lokale rekenkamer een nuttig instrument dat de kaderstellende
van belang dat er bij alle betrokken partijen – rekenkamer,
tussen rekenkamer, raad en college/ambtelijke organisa-
bevelingen waar de raad niet mee uit de voeten kon. Ook op
en controlerende rol van de raad, en daarmee de democratische
gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie – draagvlak is om
tie is professioneel en er is sprake van systematisch leren
het persoonlijke vlak in de relatie tussen rekenkamer(voorzit-
verantwoording, kan versterken. Wij doen de volgende aanbeve-
een bepaalde passende weg in te slaan. Daar kan een project-
waardoor het bestaande systeem verder wordt versterkt.
ter) en raad zijn er soms breuken ontstaan door verschillen
lingen aan het ministerie om het instrument lokale rekenkamer
groep rechtstreeks onder het ministerie en samengesteld op een
Een aantal gemeenten scoort goed op bijzondere
van rolopvatting. Gebleken is dat één slechte ervaring de
verder te versterken:
vergelijkbare wijze als de werkgroep9) een belangrijke bijdrage aan
aspecten van het referentiebeeld, doordat de rekenkamer
positie van de rekenkamer al voor lange tijd kan schaden.
Aanbevelingen
handreiking meten van doorwerking rekenkamerproducten.
leveren. Deze projectgroep heeft daarbij de volgende taken:
Inrichten van het leerproces
bijvoorbeeld burgers betrekt bij het rekenkamerwerk of extra acties onderneemt om de verbeterpunten uit de
rekenkameronderzoek, zoals het rekenkamerkompas en een
•• Het continueren van het werk van de werkgroep door
5. Aan de opstelling van gemeenten die geen rekenkamer hebben én geen rekenkamer willen, ligt vaak niet alleen
Aanbeveling 1: Ondersteun gemeenten bij de inrichting
gemeenten te bezoeken en zo het gesprek tussen raad en
een slechte ervaring ten grondslag, maar ook een waarden
van het leerproces van gemeenteraad en rekenkamer
rekenkamer over verwachtingen, doelen, resultaten en
conflict: de waarden vanuit het dualisme met de raad
De werkgroep heeft geconstateerd dat een professionele relatie
verbeterpunten te faciliteren.
lokale rekenkamer redelijk, maar is verdere verster-
als kaderstellend en controlerend orgaan worden in deze
tussen rekenkamer en raad, en in het verlengde daarvan tussen
king en professionalisering mogelijk en wenselijk,
gemeenten minder sterk gevoeld.
rekenkamer en college/ambtelijke organisatie, de basis vormt
aanbevelingen in gang te zetten. •• In het merendeel van de gemeenten functioneert de
•• Het steekproefsgewijs toetsen van de kwaliteit van
voor een goed functionerende rekenkamer. Structurele onder-
rekenkameronderzoek aan de hand van de richtlijnen zoals
6. De lokale context is bepalend voor de wijze waarop invul-
steuning van het leerproces van raad en rekenkamer is wense-
ontwikkeld in overleg met de NVRR (zie aanbeveling 3).
lijkheid van de onderzoeken of de doorwerking van de
ling wordt gegeven aan het instrument lokale rekenkamer.
lijk om te komen tot verdere professionalisering. De werkgroep
aanbevelingen.
Wanneer de gemaakte keuzes (zoals de hoogte van het
adviseert om via twee lijnen te werken aan een goede inrichting
budget, het aantal en het soort onderzoeken dat daarvoor
van het leerproces:
bijvoorbeeld als het gaat om de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer, de kwaliteit en/of toeganke-
wordt uitgevoerd en de mate waarin en partijen waarmee
de samenstelling van de rekenkamer (externe leden,
wordt samengewerkt) goed aansluiten bij de wensen van
raadsleden of een combinatie), de kwaliteit van de
alle partijen – raad, rekenkamer en college/ambtelijke
De NVRR probeert via de kringen, ofwel (regionale)
rekenkamer en de wijze waarop de raad het instrument
organisatie – leidt dit tot (redelijk) goed functionerende
samenwerkingsverbanden van rekenkamers, rekenkamers te
hanteert. Doorslaggevend voor de good practices is wel
rekenkamers.
stimuleren de eigen kwaliteit te verbeteren door het trainen
geborgd.
echt meerwaarde van rekenkameronderzoek te ervaren. 3. De gemeenten met een slapende rekenkamer die de werk-
a. Goed gebruik maken van bestaande instrumenten.
van vaardigheden of intervisie. Deze aanpak moet worden 7. Doorwerking van de aanbevelingen is cruciaal om ook
ondersteuning te bieden aan gemeenten met een specifiek vraagstuk of te bemiddelen in conflictsituaties.
•• De werkgroep heeft geen relatie geconstateerd tussen
dat de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer is
•• Het stimuleren van initiatieven tot professionalisering door
•• Verslaglegging van de activiteiten, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de structurele borging.
Professionaliseren van het instrument
ondersteund en uitgebreid. Dat betekent continuering van de financiële steun aan de NVRR.
Aanbeveling 3: Stimuleer en faciliteer de ontwikkeling van een handreiking met richtlijnen om de gemeente
Randvoorwaarde voor doorwerking is in ieder geval dat de
houvast te geven bij de invulling van de rekenkamer
groep heeft bezocht, vielen vooral in de categorie (zeer)
rapporten toegankelijk zijn, zowel qua abstractieniveau als qua
b. Stimuleren van gebruik van andere kanalen. De uitdaging
klein (0-25.000 inwoners). De werkgroep kan een zeker
omvang, en dat de aanbevelingen concreet, haalbaar en toe-
is vaak breder dan alleen de opstelling van de reken
Veel gemeenten – ook die met een actieve rekenkamer – geven
begrip opbrengen voor het argument dat de lijnen in deze
gespitst zijn op de betrokken partijen. Uit de gesprekken blijkt
kamer. Ook de opstelling van raad, griffie, burgemeester en
aan (verder) te willen professionaliseren. Het gesprek met
gemeenten zo kort zijn, dat een extern controle-instru-
dat het monitoren van de doorwerking – door de raad en/of
gemeentesecretaris is van belang. Daarom is het nuttig om
de werkgroep zagen zij als eerste stap. Om de gewenste pro-
ment door de raad als minder noodzakelijk wordt gezien.
de rekenkamer – over het algemeen onvoldoende plaatsvindt.
de samenwerking op dit punt te stimuleren tussen NVRR
fessionaliseringsslag te maken, zijn veel gemeenten op zoek