TOEGEVOEGD Rapport Bedrijfsafval Binnenstad Zutphen 13 april 2021 def
Tekst van het document
BEDRIJFSAFVAL BINNENSTAD ZUTPHEN
13 april 2021
1. COLOFON
VERSIE 13 april 2021 – versie 2.0 WIE ZIJN WIJ Bureau 8080 is een advies- en projectmanagementbureau op het gebied van duurzaamheid. Wij bouwen collectieven, managen projecten, creëren inzicht, adviseren, begeleiden en zijn de aanjager van een duurzame verandering in binnenstedelijke gebieden en de culturele sector. We werken altijd met het oog gericht op verandering die ook op lange termijn bestendigd blijft. OPSTELLERS Remco Wagemakers Ellen Verkooijen OPDRACHTGEVERS Circulus-Berkel B.V. en Gemeente Zutphen
GEFINANCIERD DOOR Rijkswaterstaat CONTACTPERSONEN ZUTPHEN Remco Feith - Binnenstadsmanager Zutphen Chris Kuulman - Circulus-Berkel B.V. Henri Kolenbrander - Duurzame Inrichting Openbare Ruimte Zutphen DISCLAIMER De data die in het rapport zijn gebruikt, zijn door Bureau8080 ontvangen van de contactpersonen en niet op juistheid gecontroleerd.
COPYRIGHT Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Pagina 1 van 39
2. INHOUDSOPGAVE
1.
COLOFON ...................................................................................................................... 1
2.
INHOUDSOPGAVE ...................................................................................................... 2
3.
MANAGEMENTSAMENVATTING ........................................................................... 4
4.
INLEIDING ....................................................................................................................... 7
5.
DOELSTELLINGEN EN KADERS............................................................................. 8
6.
7.
8.
5.1
DOELSTELLINGEN .............................................................................................. 8
5.2
KADERS................................................................................................................... 8
5.3
GEBIED .................................................................................................................... 8
5.4
HUISHOUDENS ................................................................................................... 10
5.5
BEDRIJVEN .......................................................................................................... 10
HUIDIGE SITUATIE ZUTPHEN ............................................................................... 11 6.1
HUISHOUDELIJK AFVAL ................................................................................ 11
6.2
BEDRIJFSAFVAL ............................................................................................... 12
6.3
HOEVEELHEDEN AFVAL ................................................................................ 12
6.4
INZAMELDIENST ................................................................................................ 13
6.5
STICHTING STADSLOGISTIEK STEDENDRIEHOEK .............................. 14
WETGEVING, REGELGEVING EN BELEID ........................................................ 15 7.1
EUROPEES BELEID ........................................................................................... 15
7.2
BELEID RIJK......................................................................................................... 15
7.3
WETGEVING RIJK.............................................................................................. 16
7.4
LOKALE REGELGEVING ZUTPHEN ............................................................ 18
7.5
OVERIGE JURIDISCHE ASPECTEN EN KADERS .................................... 19
OVERIGE KADERS .................................................................................................... 21 8.1
9.
AFVALFONDS VERPAKKINGEN .................................................................. 21
SCENARIOS ................................................................................................................. 22 9.1
NIETS DOEN ........................................................................................................ 22
9.2
VRIJWILLIGE COLLECTIEVE INZAMELING ONDERNEMERS ........... 22
9.3
VRIJWILLIGE COLLECTIEVE INZAMELING INZAMELAARS ............. 23
9.4 NADERE VERPLICHTINGEN HUIDIGE LOKALE REGELGEVING OPLEGGEN....................................................................................................................... 23 9.5
REINIGINGSRECHT............................................................................................ 24
9.6
CONTRACTEN INZAMELDIENST ................................................................. 26
9.7
STEDELIJK AFVAL ............................................................................................ 27
10. ANALYSE SCENARIO’S ........................................................................................... 28 Pagina 2 van 39
10.1
NIETS DOEN ........................................................................................................ 28
10.2
VRIJWILLIGE COLLECTIEVE INZAMELING ONDERNEMERS ........... 29
10.3
VRIJWILLIGE COLLECTIEVE INZAMELING INZAMELAARS ............. 30
10.4 NADERE VERPLICHTINGEN HUIDIGE LOKALE REGELGEVING OPLEGGEN....................................................................................................................... 31
11.
10.5
REINIGINSGRECHT............................................................................................ 33
10.6
CONTRACTEN INZAMELDIENST ................................................................. 35
10.7
STEDELIJK AFVAL ............................................................................................ 35
10.8
SAMENVATTING SCENARIO’S ..................................................................... 36
ADVIES EN PLAN VAN AANPAK......................................................................... 37 11.1
ADVIES .................................................................................................................. 37
11.2
PLAN VAN AANPAK......................................................................................... 38
Pagina 3 van 39
3. MANAGEMENTSAMENVATTING
De gemeente Zutphen heeft zich – in het belang van het milieu - tot doel gesteld om het aantal vervoersbewegingen in de binnenstad fors te verminderen en het uitstootpercentage aldaar substantieel terug te dringen. Ook dient het scheidingspercentage van het afval verbeterd te worden. Naar aanleiding van een in de raadsvergadering ingediende motie, is aan Bureau 8080 gevraagd om een plan te ontwikkelen richting 2023 voor de gemeente Zutphen, die invulling geeft aan de vraag op welke wijze het huishoudelijk- en bedrijfsafval in de binnenstad gecombineerd ingezameld kan worden. Naar aanleiding van de Motie, is eerst onderzoek gedaan naar de wens om het huishoudelijk afval en het bedrijfsafval in de Binnenstad gecombineerd in te zamelen. Deze gecombineerde inzameling lijkt logisch, omdat het afval van de bedrijven in de Binnenstad in aard en samenstelling vergelijkbaar is met afval van huishoudens. Dit komt omdat in de Binnenstad voornamelijk bedrijven gevestigd zijn die vallen binnen de Kantoor- Winkel- en Dienstensector. Echter, deze gecombineerde inzameling is wettelijk gezien thans nog niet mogelijk, omdat in Nederland een strikte (wettelijke) scheiding bestaat tussen huishoudelijk afval en bedrijfsafval. Om die scheiding te doorbreken, dient een uitzondering te worden verkregen middels de Crisis- en herstelwet.
Het ministerie zal die uitzondering naar verwachting echter niet geven, omdat hiervoor al een pilot loopt in het 9 straatjes gebied in Amsterdam. Wel is stedelijk afval een actueel onderwerp; meer gemeentes zien hier kansen in. De gemeente Zutphen kan – voor de lange termijn - hier een voortrekkersrol in spelen door een lobby te starten in Den Haag en daarbij samen op te trekken met andere stakeholders. Dit is uitgewerkt als scenario 7. Voor de kortere termijn tot 2023, hebben wij zes andere scenario’s uitgewerkt. Geadviseerd wordt om te werken met een combinatie van scenario’s, namelijk scenario 4 (het stellen nadere regels in het Uitvoeringsbesluit) en scenario 5 (het invoeren van reinigingsrecht). Ter toelichting dient het volgende.
Reinigingsrecht Door het invoeren van het reinigingsrecht, kan het voor het overgrote deel van de bedrijven in de Binnenstad interessant genoeg zijn om het contract met zijn afvalinzamelaar te beëindigen1. De ondernemer die reinigingsrecht aan de gemeente betaalt, mag het bedrijfsafval weggooien in de afvalcontainers in de buurt of op straat zetten op de tijdstippen dat het huishoudelijk (rest)afval wordt ingezameld. Dit zal het aantal vervoersbewegingen van de afvalinzamelaars in de Binnenstad doen afnemen en daardoor ook het uitstootpercentage. Dit laatste geldt temeer, indien Circulus-Berkel haar wagenpark binnen afzienbare tijd verder uitbreidt met elektrische wagens en inzet in de Binnenstad van Zutphen. Indien er bovendien voldoende containers binnen loopbereik komen en/of indien de frequentie van de inzameling van diverse afvalstromen voldoende is, dan zal het voor een ondernemer laagdrempeliger worden om afval te scheiden, met name restafval, papier/karton,
1
Bedrijven zullen altijd de opzegtermijnen van hun contract met een afvalinzamelaar moeten respecteren. Dat betekent dat niet elk bedrijf direct zal kunnen overstappen naar het reinigingsrecht en dat het succes van het reinigingsrecht pas in de loop van de maanden/jaren zal gaan groeien. Pagina 4 van 39
glas en eventueel plastic. Met het invoeren van het reinigingsrecht kunnen derhalve de drie doelstellingen van de gemeente grotendeels worden bereikt. Daarnaast is het aannemelijk dat het reinigingsrecht extra werkgelegenheid biedt voor mensen uit het sociaal domein, omdat Circulus-Berkel alsdan ook een deel van het bedrijfsafval zal gaan inzamelen. Bij Circulus-Berkel werken al bovengemiddeld veel mensen uit dit sociaal domein en voor hen ontstaat – via het reinigingsrecht – derhalve nog meer werk.
Nadere regels stellen Voor bedrijven in de Binnenstad die - om hen moverende redenen - niet willen deelnemen aan het reinigingsrecht, kunnen algemene regels worden gesteld in het Uitvoeringsbesluit aangaande het ter inzameling aanbieden van bedrijfsafval aan commerciële inzamelaars. Die regels zouden zo kunnen worden geformuleerd dat het er in de praktijk op neer komt dat het bedrijfsafval slechts nog met elektrische voertuigen ingezameld mag worden2. Ook kunnen er nadere regels in het Uitvoeringsbesluit worden gesteld, die het voor bedrijven aantrekkelijk maken om deel te nemen aan de retourlogistiek. Om deze combinatie van scenario’s te laten slagen, is het niet alleen van belang om zorgvuldig de regels van het Uitvoeringsbesluit op te stellen. Ook achten wij het van belang dat de gemeente tezamen met de markt, de ondernemers en partijen als Stichting Stadslogistiek Stedendriehoek onderzoeken wat de juridische, operationele en logistieke mogelijkheden en beperkingen in de Binnenstad zullen zijn. Detailinzicht in stromen en kwaliteit is daarbij van belang, net als een scherper inzicht in de specifieke situatie of samenstelling van bedrijven in de Binnenstad. Hier ligt een regierol voor de gemeente en Circulus-Berkel weggelegd.
Daarnaast wordt opgemerkt dat het invoeren van een milieuzone/ emissievrije zone uiteraard ook een geschikte maatregel is om het uitstootpercentage in de Binnenstad te doen verminderen. Een dergelijke maatregel heeft echter effect op al het verkeer in de Binnenstad (derhalve ook distributie- en bestemmingsverkeer). De scope van deze opdracht beperkt zich tot afval. Derhalve is dit scenario in dit rapport niet nader uitgewerkt, maar dat zou in een nader onderzoek uiteraard nog wel het overwegen en onderzoeken waard zijn. Het invoeren van een emissievrije zone kost tenminste vier jaar. Voor tenminste die tussenliggende periode is het voor het bewerkstelligen van het elektrisch inzamelen van afval, derhalve zinvol om daarover regels op te stellen in de Afvalstoffenverordening. In onderstaande matrix zetten we diverse uiteengezette scenario’s af tegenover de doelstellingen en kaders. Vanwege de schematische weergave, geeft dit een ongenuanceerd beeld. Het schema dient dan ook uitdrukkelijk in samenhang met de rest van het rapport te worden gelezen.
2
Voor het creëren van draagvlak hiervoor bij de inzamelaars, is het dan wel aan te raden te eisen dat Circulus-Berkel ook (uitsluitend) met elektrische voertuigen gaat inzamelen in de Binnenstad. Een uitzondering zou kunnen worden gemaakt ten aanzien de lediging van ondergrondse containers, voor zover daar in de markt nog geen geschikt voertuig voor ontwikkeld is. Pagina 5 van 39
Uitstoot
Scheidingspercentage
Huidige weten regelgeving
Wettelijke monitoring
Relatie afvalfonds
Businesscase
Zwerfafval
Werkgelegen-heid sociaal domein
Benodigde stappen richting 2023
Samenstelling van bedrijven
Kaders (consequenties voor…)
Vervoersbewegingen
Doelstellingen
Niets doen Collectiviteit ondernemers Collectiviteit inzamelaars Lokale regelgeving
+
+
+/+
Geen Geen
Geen Geen
Geen Geen
+/+/-
+/+
Geen +
Geen ++
Nvt Ja
+
+/-
+/-
Geen
Geen
Geen
+/-
+
+
++
Ja
++
++
+
Wel
Geen
Geen
+/-
+
+
++
Ja
Reinigingsrecht Inzameldienst Stedelijk afval
++ ? ++
++ ? ++
+ ? ++
Wel Wel Wel
Wel Wel Wel
Wel Geen Wel
+ +
+/+ +
+ Geen Geen
++ + Nvt
Ja Ja Ja
Pagina 6 van 39
4. INLEIDING
In de systematiek van de Wet milieubeheer (hierna Wm) is een gemeente alleen verantwoordelijk voor de inzameling van huishoudelijk afval. Artikel 10.21 van de Wm voorziet hier in een zorgplicht. Bedrijven zijn daarentegen op grond van de Wm zélf verantwoordelijk voor het afvoeren van hun afval naar een erkende verwerker. Daartoe sluiten zij in de praktijk overeenkomsten met erkende inzamelaars die het afval ophalen en afvoeren. Hoewel iedere bedrijfsafvalinzamelaar voor zichzelf relatief efficiënt opereert, leidt deze situatie ertoe dat in de binnenstad meerdere partijen achter elkaar aan door de straten rijden; het afval van de eigen klant wordt meegenomen, terwijl dat van de buurman blijft staan. Conform dit huidige beleid en de wetgeving, wordt op dit moment het huishoudelijk- en bedrijfsafval gescheiden ingezameld in Zutphen, waarbij CirculusBerkel namens de gemeente huishoudelijk afval inzamelt en de commerciële inzamelaars het bedrijfsafval. In de binnenstad kunnen commerciële inzamelaars tegen betaling gebruik maken van de inzamelmiddelen van Circulus-Berkel, voor zover het om restafval gaat. De gemeente Zutphen wil de vervoersbewegingen in de binnenstad zo veel mogelijk verminderen en streeft er naar op termijn (2023) alleen nog elektrische voertuigen in de binnenstad toestaan.
Daarnaast wordt er op dit moment een nieuw grondstoffenplan ten behoeve van de inzameling van het huishoudelijk afval door de gemeente opgesteld, met een looptijd van 5 jaar. In de raadsvergadering van 16 december 2019 is door de fracties van Groen Links en PvdA een motie ingediend, genaamd ‘Grondstoffenplan met verbrede reikwijdte’ (hierna “Motie”). De strekking van deze Motie is om vervoersbewegingen in de binnenstad terug te brengen door de reikwijdte van de huishoudelijke grondstoffeninzameling op te rekken naar ondernemers in de binnenstad. Ook geeft deze Motie aan dat er aandacht is voor de milieudruk van de huidige afval- en grondstoffeninzameling. Mede deze Motie heeft geleid tot het verstrekken van een opdracht aan Bureau8080 door Gemeente Zutphen en Circulus-Berkel, welke opdracht financieel bezien mogelijk is gemaakt door Rijkswaterstaat. Aan Bureau 8080 is gevraagd om een plan te ontwikkelen richting 2023 voor de gemeente Zutphen, die invulling geeft aan de vraag op welke wijze het huishoudelijk- en bedrijfsafval gecombineerd ingezameld kan worden, teneinde bij te dragen aan de doelstellingen van de gemeente. De uitvoering van deze opdracht zal worden benoemd en/of verwerkt in het voornoemde grondstoffenplan.
Pagina 7 van 39
5. DOELSTELLINGEN EN KADERS 5.1
DOELSTELLINGEN
De belangrijkste doelen die de Gemeente Zutphen voor de binnenstad heeft zijn: I. II. III.
Vervoersbewegingen: Het aantal vervoersbewegingen moet afnemen, vanwege de logistieke druk van de binnenstad; Uitstoot: de grondstoffen worden in 2023 slechts nog door elektrische wagens ingezameld; Scheidingspercentage: Het scheidingspercentage van zowel het huishoudelijk afval als het bedrijfsafval moet verbeterd worden en geschikt zijn voor hoogwaardige verwerking. 5.2
KADERS
Aan Bureau 8080 is gevraagd om een plan te ontwikkelen richting 2023 voor de gemeente Zutphen die invulling geeft aan de vraag op welke wijze het huishoudelijk- en bedrijfsafval in de binnenstad gecombineerd ingezameld kan worden om bij te dragen aan de doelstellingen van de gemeente. Gevraagd is om daarbij rekening te houden met (i) huidige wet- en regelgeving, (ii) consequenties voor de wettelijke monitoring, (iii) de relatie met het afvalfonds, (iv) de businesscase (v) de consequenties voor het zwerfafval, (vi) het creëren van mogelijkheden van aanvullende werkgelegenheid voor mensen uit het sociaal domein (vii) de benodigde stappen richting 2023 (viii) specifieke situatie of samenstelling van bedrijven in het gebied
5.3 GEBIED Het gaat in dit rapport om het volgende centrumgebied, hierna te noemen de Binnenstad:
IJsselkade, Noorderhavenstraat, fictief over de havenmonding heen, Contrescarp, Dreef, Statenbolwerk, Kostverloren (fietstunnel), Stationsplein, Nieuwstad, fictief over de Grote Gracht, Isendoornstraat, Berkelsingel, fictief over de Berkel, Graaf Ottosingel, Spittaalstraat, Martinetsingel en IJsselkade.
Pagina 8 van 39
Kaart van de Binnenstad van Zutphen.
Van de buitengrens van de Binnenstad behoren in beginsel beide zijden van de vermelde straten tot de Binnenstad, uitzonderingen daargelaten. De data die Bureau8080 heeft ontvangen voor de bureaustudie, hebben echter uitsluitend betrekking op huishoudens en bedrijven in het postcodegebied 7201, hierna te noemen Postcodegebied.
Kaart van het Postcodegebied 7201. Dit komt niet volledig overeen met het kaartje van de Binnenstad, maar het geeft wel voldoende houvast. Er is ons namelijk geen omstandigheid bekend dat doet vermoeden dat de bedrijven buiten het Postcodegebied beduidend anders zouden zijn samengesteld. Derhalve worden de data uit het Postcodegebied voldoende representatief geacht voor de gehele Binnenstad, uitgezonderd uiteraard absolute hoeveelheden. Pagina 9 van 39
5.4 HUISHOUDENS Zutphen heeft ongeveer 48.000 inwoners, waarvan 7.299 inwoners in de Binnenstad. In het Postcodegebied zijn 3.395 huishoudens/aansluitingen. 5.5
BEDRIJVEN
Uit de door ons ontvangen data, blijkt dat in het Postcodegebied 1070 bedrijven zijn gevestigd. Deze zijn in de onderstaande tabel ingedeeld in categorie en in aantal werknemers. Aantal van categorie_werknemers Rijlabels Financiële instellingen Openbaar bestuur, overheidsdiensten en verplichte sociale verzekeringen Advisering, onderzoek en overige specialistische zakelijke dienstverlening Bouwnijverheid Cultuur, sport en recreatie Gezondheidszorg en welzijnszorg Groothandel en detailhandel; reparatie van auto's Industrie Informatie en communicatie Landbouw, bosbouw en visserij Logies-, maaltijd- en drankverstrekking Onderwijs Overige dienstverlening Verhuur van en handel in onroerend goed Verhuur van roerende goederen en overige zakelijke dienstverlening Vervoer en opslag (leeg) Eindtotaal
Kolomlabels 1- 4 werknemers 10-19 werknemers 100- ? werknemers 20-49 werknemers 5-9 werknemers 50-99 werknemers (leeg) Eindtotaal 5 2 4 11 1 3 1 1 6 197 1 5 203 32 32 65 2 2 2 71 137 12 2 7 16 3 177 130 13 1 2 54 2 202 32 2 1 1 2 38 42 2 8 52 2 2 31 20 1 7 18 77 68 2 2 4 3 1 80 57 1 6 64 9 5 14 25 1 4 30 7 1 1 1 1 11 839
60
11
24
129
7
1070
Op basis hiervan en op basis van de mondeling verkregen informatie, is het de verwachting dat alle instellingen in de Binnenstad onder categorie i. van het activiteitenbesluit vallen, danwel een ‘niet-inrichting’ zijn. Wij gaan er daarbij van uit dat zzp’ers (categorie iii van het activiteitenbesluit) geen werknemers hebben en derhalve niet voorkomen in deze tabel.
Pagina 10 van 39
6. HUIDIGE SITUATIE ZUTPHEN
In dit hoofdstuk zal per paragraaf steeds eerst voor het huishoudelijk afval de huidige situatie in kaart worden gebracht en daarna voor het bedrijfsafval. 6.1 HUISHOUDELIJK AFVAL De gemeente Zutphen heeft als basis voor de inzameling van huishoudelijke afvalen grondstoffen gekozen voor bronscheiding van grondstoffen met inzet van Diftar3. Een Diftar-tarief geldt alleen op het aanbieden van restafval. Alleen voor restafval wordt derhalve (variabel) betaald, overige afvalstromen worden gratis ingezameld.
Op de dag van inzameling rijden 3 verschillende inzamelvoertuigen rond. Als beladers worden (ook) medewerkers van het sociaal werkvoorzieningsschap of sociaal domein ingezet. In de Binnenstad zijn daarnaast alleen bij de adressen Polsbroek en Geweldigershoek (St. Elisabeth woonzorg) containers voor papier, glas en/of plastic vinden, alsmede in het gebied boven het spoor. In de Binnenstad wordt het huishoudelijk afval als volgt ingezameld. Wat? Restafval
Waar? Ondergrondse containers en Aan huis
Hoe? Diftar (met pasje de inworpklep openen) Oud papier In dozen, met een karton inzamelvoertuig en 2 beladers Glas Aan huis In zwarte krat, met een open bakwagen met containerbaken en 2 beladers Boeken, Aan huis BEST-tas, met een open Electronica, bakwagen met Speelgoed, Textiel containerbaken en 2 beladers Plastic, Metaal, Aan huis Transparante plastic drankkartons zakken met een inzamelvoertuig en 1 of 2 beladers GFT Clusterplaats, groene container, 80 of rand van 140 liter, met een centrum inzamelvoertuig (zijlader)
Wanneer? 24/7 1x per 2 weken
1x per 2 weken
1x per 2 weken
1x per 2 weken
1x per 2 weken
3
Diftar staat voor de inzet van gedifferentieerde afvaltarieven. Dit betekent dat een deel van de afvalstoffenheffing door inwoners zelf te beïnvloeden is door minder restafvalaanbiedingen te doen. Pagina 11 van 39
6.2 BEDRIJFSAFVAL De gemeente Zutphen biedt, waar dat mogelijk zou zijn binnen de huidige wettelijke kaders, op dit moment geen mogelijkheid om het bedrijfsafval aan de gemeente ter inzameling aan te bieden. Derhalve dienen hiervoor door de ondernemers in Zutphen contracten te worden gesloten met erkende inzamelaars.
Vier inzamelaars van bedrijfsafval hebben contractuele afspraken gemaakt met Circulus-Berkel, ten gevolge waarvan de inzamelaars aan hun klanten kunnen aanbieden ook gebruik te maken van de ondergrondse containers van CirculusBerkel voor restafval. De bedrijven krijgen daarvoor een pasje. Andere inzamelaars zijn ook in de gelegenheid om met Circulus-Berkel een vergelijkbaar contract te sluiten, maar hebben daar om hen moverende redenen (nog) geen gebruik van gemaakt. De commerciële inzamelaars acquireren zelf hun klanten en stellen zelf het tarief richting klant voor een inworp vast. Ook communiceren alleen zij, en niet CirculusBerkel, met de klant over allerlei aangelegenheden aangaande de inzameling. Per inworp van een ondernemer brengt Circulus-Berkel vervolgens een bedrag 10 kilo in rekening bij de betreffende commerciële inzamelaar. Periodiek haalt deze inzamelaar vervolgens een hoeveelheid restafval op bij Circulus-Berkel om dit naar een verbrandingsinstallatie te brengen. Bij het inzamelen van papier/karton/PMD/Glas/Swill etc van bedrijven, speelt Circulus-Berkel geen rol.
6.3
HOEVEELHEDEN AFVAL
6.3.1. Huishoudelijk afval Uit de onderstaande tabel volgt hoeveel afval van januari 2020 tot en met november 2020 is ingezameld in het Postcodegebied. Soort afval
Materiaal
Restafval:
Aantal Tonnage aanbiedingen per jaar jaar verzamelcontainer 82.411 577
Restafval GFT PMD Papier Glas
minicontainer minicontainer Plastic zak transp. In dozen Zwarte krat
5.170 12.730 ? ? ?
161 280 219 394 204
per Kg inwoner
per
79 122 38 30 54 28
Pagina 12 van 39
6.3.2. Bedrijfsafval In 2020 zijn er in de Binnenstad 72304 inworpen geregistreerd in de containers van Circulus-Berkel door 34 verschillende bedrijven. Bij een inworp/ storting van gemiddeld 10 kg komt dit neer op 72.300 kg aan restafval van die 34 bedrijven in de Binnenstad. Van de 7230 stortingen in 2020 is de horeca verantwoordelijk voor 3676 stortingen, dat is derhalve ruim 50%. Bij het inzamelen van papier/karton/PMD/Glas/Swill etc van bedrijven speelt Circulus-Berkel geen rol, daarom is op dit moment niets bekend over deze aantallen. Het verkrijgen van detailinzicht in de afvalstromen in de Binnenstad zou (voor ieder scenario) waardevol zijn. Voor het aanleveren van informatie daarover is medewerking van de actieve afvalinzamelaars in de Binnenstad vereist. Die zijn hiervoor nog niet benaderd.
6.4
INZAMELDIENST
6.4.1. Huishoudelijk afval In artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit afvalstoffen Zutphen 2005, is (uitsluitend) Berkel Milieu N.V., handelend onder de naam Circulus-Berkel, aangewezen als inzameldienst die belast is met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Gezien de fusie die op 1 december 2014 heeft plaatsgevonden bij Circulus Berkel, wordt in dit rapport ervan uitgegaan dat in het Uitvoeringsbesluit inmiddels wordt bedoeld ‘Circulus-Berkel B.V.’5 aan te wijzen als inzameldienst die belast is met de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Circulus-Berkel BV is een overheidsvennootschap waarvan de aandelen in eigendom zijn van de deelnemende gemeenten. Alleen gemeenten kunnen aandeelhouder zijn en deze aandeelhoudende gemeenten nemen taken af. Deze taken zijn beschreven in een dienstverleningsovereenkomst6 tussen de gemeente en Circulus-Berkel. Zo is er een dubbele binding met de gemeente: via de lijn van aandeelhouder en via de lijn van dienstverleningsovereenkomst.
6.4.2. Bedrijfsafval De gemeente Zutphen biedt op dit moment geen mogelijkheid aan de ondernemers om hun bedrijfsafval aan de gemeente ter inzameling aan te bieden. Derhalve dienen hiervoor door de ondernemers in Zutphen contracten te worden gesloten met erkende inzamelaars. Er zijn – naast een paar kleinere inzamelaars - vier grote afvalinzamelaars actief in de Binnenstad, te weten: • • • •
Renewi Suez REMONDIS Ter Horst Groep
4
Door de beperkende maatregelen wegens Covid-19, geven de cijfers geen representatief beeld.
5
Om misverstanden te voorkomen, valt het aan te raden deze (naams)wijziging bij gelegenheid door te voeren in het betreffende Uitvoeringsbesluit. 6 Deze overeenkomst is door Bureau8080 BV niet ingezien.
Pagina 13 van 39
Het verschilt per ondernemer welke afvalstromen de inzamelaar ophaalt. Daarnaast zamelt Stadslogistiek Zutphen – bij wijze van retourlogistiek bedrijfsafval in van ondernemers in de Binnenstad, doch uitsluitend papier, karton, plastic en glas. Dit gebeurt ofwel in opdracht van een commerciële inzamelaar ofwel in opdracht van de ondernemer uit de binnenstad. 6.5 STICHTING STADSLOGISTIEK STEDENDRIEHOEK Een goederenhub is een lokaal initiatief om goederen binnen een stad te distribueren via een ontkoppelpunt aan de rand van de stad (hub). Vanaf de hub worden de goederen met kleine voertuigen naar de klanten in de stad gebracht. Doelstelling hierbij is vooral het terugdringen van de hoeveelheid CO2 die wordt uitgestoten en de luchtverontreiniging. Doel van de dienstverlening is in eerste instantie het brengen van de goederen naar de klanten. Dit is in Zutphen uitgebreid door de mogelijkheid te bieden om bepaalde transportverpakkingen mee retour te nemen.
In de Binnenstad wordt de stadsdistributie mede verzorgd door Stichting Stadslogistiek Stedendriehoek. Leveranciers geven hun goederen af op een naastgelegen bedrijventerrein De Mars. Daar worden de goederen op een elektrisch wagentje van de stichting geladen, om ze in de binnenstad af te leveren. De gemeente Zutphen faciliteert de stichting hierin, door bijvoorbeeld een ontheffing te verlenen voor het rijden door het wandelgebied. Stichting Stadslogistiek Stedendriehoek experimenteert door ook droge afvalstromen, zoals karton en plastic/folie mee retour te nemen. In de Motie wordt hier indirect aan gerefereerd, want gevraagd wordt of deze Stichting ook een formele rol kan spelen in het gescheiden ophalen van zuivere afvalstromen, bijv bij supermarkten.
Pagina 14 van 39
7. WETGEVING, REGELGEVING EN BELEID 7.1
EUROPEES BELEID
Vanuit de Europese Unie is er veel aandacht voor het verminderen en beheren van afvalstoffen. In het kader van het EU-actieplan voor de circulaire economie ‘maak de cirkel rond’ zijn sinds 2015 verschillende richtlijnen op het gebied van afvalbeheer gewijzigd. Ook in het tweede voorgestelde EU-actieplan voor de circulaire economie ‘Voor een schoner en concurrerender Europa’ ligt de nadruk op het voorkomen, verminderen en recyclen van afval. Specifiek wordt er in gegaan op het verminderen van stedelijk afval. Daarnaast wil de Europese Commissie op het gebied van scheiding en kwaliteitsmanagement meer harmoniseren en standaardiseren. De (in 2018 herziene) Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008/98/EG) (KRA) vormt de basis van de EU-wetgeving op het gebied van afvalstoffen. De richtlijn definieert de basisconcepten met betrekking tot afval. Het bevat bijvoorbeeld de definities van afval, recycling en terugwinning, maar legt ook uit wanneer afval ophoudt afval te zijn, en hoe een onderscheid kan worden gemaakt tussen afval en bijproducten. De Kaderrichtlijn verplicht lidstaten ook tot het opstellen van afvalbeheer- en afvalpreventieplannen. Blijkens de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3)7 wordt met Stedelijk Afval bedoeld: a.
b.
gemengd afval en gescheiden ingezameld afval van huishoudens, met inbegrip van papier en karton, glas, metaal, plastic, bioafval, hout, textiel, verpakking, afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, afgedankte batterijen en accu’s, en grofvuil, met inbegrip van matrassen en meubels; gemengd afval en gescheiden ingezameld afval uit andere bronnen indien dat afval in aard en samenstelling vergelijkbaar is met afval van huishoudens; Stedelijk afval omvat niet afval van productie, landbouw, bosbouw, visserij, septische tanks en het riolerings- en zuiveringsstelsel, met inbegrip van zuiveringsslib, afgedankte voertuigen of bouw- en sloopafval.
7.2 BELEID RIJK De sector Kantoor, Winkel en Dienstensector (KWD) bestaat uit ruim 1 miljoen bedrijven in overheid, onderwijs, vrije tijd, vervoer, winkels, horeca, handel, zorg en zakelijke dienstverlening. Zoals er Van Afval Naar Grondstof (VANG) doelstellingen zijn voor huishoudelijk afval heeft het Rijk ook doelstellingen voor het afval van bedrijven uit de KWD-sector, namelijk:
Van Afval Naar Grondstof (VANG) Buitenshuis: In 2022 van 2 miljoen ton naar 1 miljoen ton restafval voor KWD-bedrijven.
7
Bijlage F, hoofdstuk F.3.1 Pagina 15 van 39
Dit is onderdeel van de transitie van een lineaire naar een circulaire economie. Een circulaire economie waarin zoveel mogelijk afval wordt voorkomen, producenten producten maken van recyclebaar materiaal, en waarin grondstoffen zo hoogwaardig mogelijk worden verwerkt en hergebruikt. Kortom waar kringlopen worden gesloten. In een circulaire economie bestaat afval niet. In het Nationale Grondstoffenakkoord is de ambitie om in 2050 circulair te zijn opgeschreven. Daarnaast is het Nationale Grondstoffenakkoord uitgewerkt in vijf transitieagenda’s. In de transitieagenda consumptiegoederen staat het volgende over bedrijfsafval: -
Scheiding van huishoudelijk en bedrijfsafval beperkt effectiviteit en kostenefficiency Raamovereenkomst verpakkingen: geen vergoeding bedrijfsafval Onnodige belasting door te veel inzamelvoertuigen in oude stadskernen Via uitzonderingsclausules in wet- en regelgeving is afval scheiden voor bedrijven vaak niet verplicht
Het Kabinet heeft in een reactie op de transitieagenda’s aangegeven dat zij het wettelijk kader en de daarbij geldende uitzonderingen tegen het licht wil houden. Het Kabinet wil de mogelijke oplossingen in beeld brengen en samen met de betrokken partijen komen tot een samenhangende aanpak. 7.3
WETGEVING RIJK
De Nederlandse afvalregelgeving is vastgelegd in hoofdstuk 10 van de Wet Milieubeheer (Wm). Veel onderwerpen worden verder uitgewerkt in Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB), provinciale milieuverordeningen of gemeentelijke afvalstoffenverordeningen. Wet Milieubeheer Het begrip stedelijk afval wordt op dit moment niet gebruik in de Wm8. In plaats daarvan wordt in de Nederlandse wetgeving een onderscheid gemaakt tussen huishoudelijk en bedrijfsafval. Op grond van artikel 10.21 Wm heeft de gemeente een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval en tevens de maatschappelijke opgave om bij te dragen aan doelstellingen gericht op vermindering van het huishoudelijk (rest) afval en verbetering van de scheiding en het hergebruik van grondstoffen. Voor het afval van bedrijven geldt deze wettelijke zorgplicht niet en is sprake van marktwerking. De zorgplicht voor het bedrijfsafval ligt bij bedrijven zelf en niet bij de gemeentes. Op grond van artikel 10.37 Wm is het bedrijven verboden om zich te ontdoen van hun afval door afgifte aan een ander. Een belangrijke uitzondering9 daarop is indien ‘die ander’ een erkend inzamelaar is die voorkomt op de landelijk VIHB-lijst.
8
Het begrip ‘stedelijk afval’ hoeft ook niet in de nationale regelgeving worden opgenomen, omdat dit enkel van belang is voor verplichtingen inzake monitoring en rapportage. Wel wordt er gezorgd dat de gescheiden inzameling van bepaalde stromen huishoudelijke afvalstoffen en bedrijfsafvalstoffen in lijn wordt gebracht met de bepalingen van de KRA. 9 Zie artikel 10.37 lid 2 sub a Wm. Pagina 16 van 39
De Kaderrichtlijn en de Wm richten zich met name op de milieu hygiënische wijze van verwerking van het afval. Deze wet- en regelgeving zegt echter niets over de mogelijke milieugevolgen die voortvloeien uit het inzamelen van het afval. Op grond van artikel 10.23 lid 1 Wm stelt de gemeenteraad ‘in het belang van de bescherming van het milieu’ een afvalstoffenverordening vast. Deze verordening heeft derhalve een bredere reikwijdte dan slechts het stellen van regels omtrent (de inzameling van) huishoudelijke afvalstoffen. Ook afvalstoffen van maatschappelijke organisaties die naar aard en samenstelling vergelijkbaar zijn met huishoudelijke afvalstoffen worden in de huidige systematiek aangemerkt als bedrijfsafvalstoffen. Het is voor bedrijfsafvalinzamelaars nu vaak onrendabel om dat soortgelijk afval bij deze non-profitorganisaties gescheiden in te zamelen. Vooral omdat het om relatief zeer kleine hoeveelheden gaat. Daardoor hebben maatschappelijke organisaties momenteel geen mogelijkheid om het afval gescheiden in te zamelen of bestaat hiervoor zelfs een negatieve financiële prikkel. Sinds 27 mei 202010 is daarom artikel 10.21 lid 2 Wm aangepast, waarmee een grondslag is gecreëerd om in een algemene maatregel van bestuur regels te stellen over het zorgdragen door de gemeenteraad en burgemeesters en wethouders voor dergelijke afvalstromen.
Zodra deze AMvB is opgesteld en van kracht is, kan de gemeenteraad en burgemeesters en wethouders hier dus nadere regels over opstellen. Dit (aan te wijzen) afval van non profit-organisaties wordt dan aangemerkt als huishoudelijke afvalstof. Activiteitenbesluit Milieubeheer In artikel 2.13 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer (hierna Activiteitenbesluit) is kort gezegd bepaald dat een ondernemer zo vaak als nodig etenswaren, verpakkingen, sport- of spelmaterialen binnen een straal van 25 meter van het bedrijf verwijdert. Dit dient ter voorkoming van zwerfafval. In artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit worden daarnaast 3 categorieën bedrijven onderscheiden:
(i)
Bedrijven die vallen onder algemene regels.
Uitgangspunt is dat bedrijven moeten voldoen aan de regels voor afvalscheiding die in het Activiteitenbesluit zijn opgenomen. De regels voor afvalscheiding in het Activiteitenbesluit zijn niet van toepassing op een bedrijf dat op grond van het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning milieu moet hebben.
(ii)
Vergunningsplichtige bedrijven:
Voor vergunningsplichtige bedrijven is de verplichting tot afvalscheiding onderdeel van de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag (Omgevingsdienst) geeft in de vergunning aan welke afvalstoffen die binnen de vergunde inrichting vrijkomen, gescheiden moeten worden gehouden en gescheiden moeten worden afgegeven. De industrie is een voorbeeld van een bedrijfstak waarin afvalstoffen dikwijls in grote hoeveelheden en geconcentreerd vrijkomen. Het gaat dan meestal om zeer specifieke industriële afvalstoffen, die een eigen verwerkingstraject kennen. (iii) 10
Niet-inrichtingen:
Zie amendement Schonis van 30 maart 2020 Pagina 17 van 39
Er zijn bedrijfsmatige activiteiten waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is en die niet vallen onder het Activiteitenbesluit, zoals de diverse beroepen die ‘aan huis’ worden uitgevoerd. Voor deze activiteiten gelden dezelfde scheidingsregels als voor consumenten. Dit rapport gaat over bedrijven die voornamelijk onder de eerste categorie (i) vallen. Deze bedrijven zijn gehouden aan het activiteitenbesluit. Hierin staan normen voor het scheiden van afval. Ook is in artikel 2.12 de bepaling opgenomen dat het redelijkerwijs te vragen is aan deze bedrijven om de genoemde afvalstromen te scheiden. Sterker nog, het wordt deze bedrijven verboden om afvalstoffen te mengen, indien het gescheiden houden en gescheiden afgeven op grond van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) kan worden gevergd. Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) Het Nederlands beleid inzake afvalbeheer en afvalpreventie is verder uitgewerkt in LAP3. In dit plan staan regels, zodat het afval verantwoord en zo hoogwaardig mogelijk verwerkt kan worden. Dit beleid is met de tweede wijziging van LAP3 op 2 maar 2021 gewijzigd. Het ‘gescheiden houden van gescheiden afval kan volgens LAP3 gevergd in situaties zoals omschreven in de onderstaande tabel:
7.4
LOKALE REGELGEVING ZUTPHEN
Afvalstoffenverordening Zutphen 2005 Gelet op de tekst van de Wm en de wetsgeschiedenis is het mogelijk dat de gemeente in haar afvalstoffenverordening regels over de inzameling van Pagina 18 van 39
bedrijfsafvalstoffen opneemt. De volgende bepalingen in de Afvalstoffenverordening Zutphen 2005 (hierna ’Afvalstoffenverordening’) zijn voor dit onderzoek relevant:
Artikel 22 Op grond van artikel 22 Afvalstoffenverordening kan het college categorieën van bedrijfsafvalstoffen aanwijzen die door de inzameldienst worden ingezameld, meer specifiek door Circulus-Berkel.
Artikel 23 Het aanbieden van die (specifiek via artikel 22 aangewezen) bedrijfsafvalstoffen aan Circulus-Berkel is volgens artikel 23 lid 2 Afvalstoffenverordening wel toegestaan, indien aan de daarmee ontstane belastingplicht op grond van de verordening afvalstoffenheffing wordt voldaan. Anders gezegd, indien reinigingsrecht wordt betaald.
Artikel 24 Indien een bedrijf zijn afvalstoffen wil aanbieden aan een ander dan Circulus-Berkel, dan kan het college volgens artikel 24 Afvalstoffenverordening regels stellen voor het ter inzameling aanbieden daarvan bedrijfsafvalstoffen.
Artikel 30 Het is tot slot volgens artikel 30 Afvalstoffenverordening verboden afvalstoffen, stoffen of voorwerpen zodanig te laden, te lossen of te vervoeren of andere werkzaamheden te verrichten dat de weg wordt verontreinigd of het milieu nadelig kan worden beïnvloed. Uitvoeringsbesluit afvalstoffen Zutphen 2005 In het Uitvoeringsbesluit afvalstoffen Zutphen 2005 (hierna ‘Uitvoeringsbesluit’) zijn nadere regels gesteld ter uitvoering van de Afvalstoffenverordening. Ten aanzien van de artikelen 22, 23 en 24 van de Afvalstoffenverordening geldt echter dat hier nog geen nadere regels voor zijn gesteld, doch dat er wel ruimte voor is gereserveerd in artikel 21 en 22 van het Uitvoeringsbesluit. Ten aanzien van artikel 30 geldt dat er nog geen ruimte voor is gereserveerd.
7.5
OVERIGE JURIDISCHE ASPECTEN EN KADERS
Wet Markt en Overheid Als bedrijven verplicht worden om mee te doen aan de inzameling van huishoudelijk afval, dan worden andere commerciële inzamelaars benadeeld. Dat is verboden op grond van de Wet Markt en Overheid. Met goede argumenten kan de gemeenteraad de inzameling van bedrijfsafval tot “algemeen belang” verklaren en zelf gaan acteren op de markt. Voor maatschappelijke organisaties (zoals scholen) is hier in 2020 een concrete wettelijke mogelijkheid voor gecreëerd in artikel 10.21 lid 2 en 3 Wm. Gemeenten zijn verplicht om de integrale kosten van het inzamelen van bedrijfsafval door te rekenen en daarmee moet het tarief minimaal marktconform zijn. De begrote opbrengsten van een reinigingsrecht mogen niet hoger zijn dan de begrote Pagina 19 van 39
uitgaven. Is er sprake van een privaatrechtelijke overeenkomst, dan mag een gemeente wel winst maken. De kleinere gemeenten stellen het reinigingsrecht voor bedrijven vaak gelijk aan de afvalstoffenheffing, plus 21% BTW. Sommige gemeenten bepalen een staffel voor een gemiddeld aantal stortingen of nemen een vast bedrag per categorie bedrijven op. Indien een gemeente voldoet aan de wettelijke verplichting van integrale doorberekening van de kosten bij reinigingsrecht of marktconforme tarieven hanteert als ze acteert als inzameldienst, dan voldoet de gemeente aan de regels van de Wet Markt en Overheid. Reinigingsrecht of overeenkomst Vrijwel alle gemeenten die bedrijfsafval inzamelen heft reinigingsrecht. Een aantal gemeenten heeft in een verordening reinigingsrechten bepaald dat bedrijven altijd een reinigingsrecht betalen, tenzij ze een afvalcontract bij een erkende afvalinzamelaar kunnen tonen. Soms wordt nog een aparte eenvoudige overeenkomst voor het inzamelen van bedrijfsafval opgesteld. Vennootschapsbelasting (Vpb) Gemeenten zijn Vpb-plichtig over haar economische activiteiten. Dat is het geval als de omzet uit het inzamelen van bedrijfsafval meer dan 15-20% van de totale omzet uitmaakt.
Pagina 20 van 39
8. OVERIGE KADERS 8.1
AFVALFONDS VERPAKKINGEN
In de Motie wordt aandacht gevraagd voor de rol van het Afvalfonds Verpakkingen (hierna “Afvalfonds”).
“Daarbij lijkt het wensbeeld van één elektrisch voertuig het centrumgebied in die alle grondstofstromen inzamelt logisch. Het past (nog) niet in de huidige wet-regelgeving en vergoeding systematiek van het landelijke Afvalfonds. Meer gemeenten denken hierover na. Zutphen kan het initiatief nemen, maar wel in wetenschap dat het een uitdaging is waar nog veel werk voor moet worden verzet.” Mede om deze reden wordt de rol van het Afvalfonds nader toegelicht in dit rapport. Het Afvalfonds is namens het verpakkende bedrijfsleven verantwoordelijk voor het inzamelen en recyclen van verpakkingen. Dit doen zij door: 1. het innen van de afvalbeheersbijdrage bij de bedrijven die verpakte producten op de Nederlandse markt brengen; 2. het verstrekken van vergoedingen (aan gemeenten) voor het (gescheiden) inzamelen van huishoudelijk verpakkingsafval; 3. het aan de overheid rapporteren over alle op de markt gebrachte verpakkingen en de daarbij behaalde recyclingpercentages. In opdracht van het Afvalfonds, verzamelt Nedvang de cijfers over de inzameling en recycling van al het verpakkingsafval in Nederland. Zij brengt de situatie in kaart en ondersteunt gemeenten en afvalbedrijven bij het optimaliseren van hun prestaties. De verzamelde cijfers levert Nedvang aan bij het Afvalfonds, die deze verwerkt in de monitoringsrapportage.
Ook gebruikt Nedvang deze cijfers om het Afvalfonds een betaaladvies te geven over de vergoedingen aan gemeenten en afvalbedrijven. De uitvoering van de taak van het Afvalfonds zoals opgesomd onder 1. en 2. is relevant voor het geval in Zutphen het bedrijfsafval en het huishoudelijk afval geheel of gedeeltelijk11 wordt ingezameld. Volgens de Motie zou de vergoedingssystematiek van het Afvalfonds alsdan een knelpunt kunnen zijn. Het is ons echter bekend dat het Afvalfonds in de praktijk goede vergoedingsafspraken hierover maakt met gemeentes waar het reinigingsrecht al is ingevoerd. Per 1 januari 2023 wordt de producentenverantwoordelijkheid voor verpakking uitgebreid naar bedrijven. Het verpakkingsfonds is gevraagd om met een voorstel te komen hoe hier namens het verpakkende bedrijfsleven invulling aan te geven. Dit zou betekenen dat het onderscheidt wordt opgeheven en de vergoeding structuur ook voor het bedrijfsafvaldeel zou kunnen worden verstrekt.
11
Middels invoering van het reinigingsrecht. Pagina 21 van 39
9. SCENARIOS
Op basis van bovenstaande kaders en de huidige situatie komen we tot een zevental scenario’s. Deze vallen uiteen in een passieve of actieve rol voor de gemeente. Gemeentes hebben in Nederland geen wettelijke, formele taak op het gebied van bedrijfsafvalinzameling. Dat betekent ook dat de Gemeente Zutphen kan beslissen om een passieve rol te pakken. Indien de gemeente meer regie over het bedrijfsafval, en vooral binnenstedelijk wil, kan de Gemeente Zutphen ervoor kiezen om een actieve rol te pakken. Vooral KWD-afval leent zich hier goed voor. Daarnaast kan de gemeente zo veel meer regie pakken en daardoor de uitdagingen het hoofd bieden. De passieve rollen bestaan uit: 1. Niets doen 2. Vrijwillige collectieve inzameling ondernemers 3. Vrijwillige collectieve inzameling inzamelaas (White Label) De actieve rollen bestaan uit: 4. Nadere verplichtingen huidige lokale regelgeving opleggen 5. Reinigingsrecht 6. Contracten inzameldienst 7. Stedelijk afval 9.1
NIETS DOEN
Vanuit haar wettelijke rol hoeft de Gemeente niets te doen op het gebied van bedrijfsafval. Dit zou betekenen dat alle bedrijven met een commerciële bedrijfsafvalinzamelaar een contract moeten afsluiten. Dit heeft als gevolg meer vervoersbewegingen en geen sturing vanuit de Gemeente op bijvoorbeeld hogere scheidingsdoelstellingen. Daarnaast is het enige instrument wat de Gemeente op dat moment heeft om bij te sturen, handhaving. Dit zal naast een extra belasting voor handhaving ook vaak leiden tot een ‘negatief’ gesprek in plaats van een positieve stimulans. 9.2
VRIJWILLIGE COLLECTIEVE INZAMELING ONDERNEMERS
De Gemeente kan een aanjagende/ ondersteunende rol nemen bij het collectief afsluiten van een contract namens ondernemers in de Binnenstad met een commerciële afvalinzamelaar. Dit moet op basis van vrijwilligheid van de ondernemers in het gebied. Belangrijke uitgangspunten hierbij, is dat een gezamenlijk doel (bijvoorbeeld leefbaarheid / schone straat) gevonden moet worden en dat bijvoorbeeld kostenbesparing onderdeel moet uitmaken van de oplossing om het collectief bij elkaar te houden. Daarnaast constateren wij dat bij diverse collectieve trajecten een regie rol12 belangrijk is, de gemeente zou hierin een centrale rol kunnen spelen. Desondanks kan de gemeente slechts beperkt
12
In de Plantage buurt in Amsterdam werken 19 culturele instellingen collectief aan duurzaamheid. Een van de projecten die aldaar is opgetuigd is een zero waste expeditie waarbij een collectief contract met Renewi is afgesloten. Om het collectief te laten slagen is daarbij een onafhankelijke regisseur / aanjager noodzakelijk om de continuïteit te borgen. Pagina 22 van 39
stimuleren en niet bepalen / sturen. Tenslotte is het een civielrechtelijk contract tussen ondernemers en inzamelaar. Belangrijk criterium om bij te dragen aan een schone, leefbare stad is dat iedereen (of een groot deel) meedoet. Anders zullen vervoersbewegingen van andere partijen nog steeds plaatsvinden. Tot slot is dit een langdurig traject waarbij eerst gezamenlijkheid moet worden bevorderd en ontwikkeld, onder andere vanwege de verschillende contractdata. Gemiddeld is de doorlooptijd 1,5 tot 2 jaar. 9.3
VRIJWILLIGE COLLECTIEVE INZAMELING INZAMELAARS
Gezien het beperkte aantal partijen dat actief is in de binnenstad van Zutphen zou ook gekeken kunnen worden naar gezamenlijke vrijwilligheid aan de kant van de inzamelaars. Onder andere in Gouda, Haarlem en Amsterdam zijn hier pilots voor gestart. Hierbij wordt voor restafval13 door één gezamenlijke kraakperswagen ingezameld bij klanten van diverse inzamelaars. Het contract met de klant blijft dus behouden door de huidige inzamelaar, maar deze zamelen gezamenlijk met een wagen bij hun gezamenlijke klanten in. De verwerking vindt vervolgens op basis van een verdeelsleutel plaats bij iedere inzamelaars eigen verwerker. Naast de belangrijkste uitdaging dat gezien de doelstellingen van Zutphen alle partijen moeten meedoen, is er nog een belangrijk vraagstuk rondom de mededinging. Hoe voorkom je dat marktpartijen die niet meedoen, toch nog een positie in de binnenstad van Zutphen kunnen verwerven. Borging hiervan is noodzakelijk en is op dit moment nog niet in voorzien in de diverse pilots. 9.4
NADERE VERPLICHTINGEN HUIDIGE LOKALE REGELGEVING OPLEGGEN
Zoals uiteengezet in paragraaf 7.3 van dit rapport, dient de gemeenteraad in de afvalstoffenverordening van Zutphen regels te stellen ‘in het belang van het milieu’. Dit zit verdisconteerd in artikel 24 van de Afvalstoffenverordening14. Daarin is bepaald dat wanneer een bedrijf zijn afvalstoffen wil aanbieden aan een ander dan Circulus-Berkel, dat het college dan regels kan stellen voor het ter inzameling aanbieden daarvan. De focus bij formulering van die regels door het college ligt dus op de ontdoener van het afval. Die regels zijn vooralsnog niet (formeel) gesteld in Zutphen, zo blijkt uit artikel 21 van het Uitvoeringsbesluit. Daar is echter wel al ruimte voor gecreëerd en dat biedt mogelijkheden. De meer bekende voorbeelden van algemene regels aangaande het ter inzameling aanbieden van bedrijfsafval, zijn -
De tijdstippen en de plaats waarop bedrijfsafval mag worden aangeboden De wijze waarop het bedrijfsafval mag worden aangeboden, bijvoorbeeld in dichte rolcontainers; Verplichtingen om de container na inzameling direct weer binnen te halen;
13
Op termijn wordt ook gekeken naar andere stromen. Zie ook de wetsgeschiedenis van artikel 10.23 Wm (Kamerstukken II, 1988/1989, 26 638, nr. 3, p. 48)
14
Pagina 23 van 39
-
Het type materieel dat mag worden gebruikt voor het ter inzameling aanbieden.
Artikel 24 Afvalstoffenverordening biedt ons inziens echter ook (meer onontgonnen) mogelijkheden om regels te stellen die beogen de milieuaspecten van handelingen met afvalstoffen te beperken. Zo zouden (gemotiveerd) regels opgesteld kunnen worden die ertoe leiden dat (kleinere) afvalstromen alleen via een emissievrij vervoersmiddelen mag worden ingezameld, teneinde de verkeersdrukte in de binnenstad te verminderen en de luchtkwaliteit aldaar te verbeteren. Ook kunnen mogelijk regels worden opgesteld die er toe leiden dat bepaalde afvalstromen worden ingezameld met behulp van een afvalhub, al dan niet door middel van retourlogistiek. Dit scenario is op hoofdlijnen juridisch getoetst door een gespecialiseerd bestuursen milieurecht advocaat. Echter, per uitgewerkte regel zal deze nog wel juridisch beoordeeld dienen te worden. Zo mag een nadere regel niet in strijd met hogere wetgeving zijn. Ook dient een nadere regel aantoonbaar in het belang van het milieu te zijn. De nadere regels mogen bovendien niet in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Er zal ook goed moeten worden gemotiveerd waarom de regels passen binnen de gestelde wettelijke kaders en waarom de milieuvoordelen opwegen tegen de nadelen.
Een gedocumenteerde inventarisatie van de milieuwinst en betrokken belangen is van belang in het kader van de zorgvuldige voorbereiding. Aan de hand van de concrete regels die men zou willen stellen, zal moeten worden getoetst of deze passen binnen deze kaders. Het is echter onze inschatting dat bijvoorbeeld een regel, die de ontdoener ertoe verplicht ervoor zorg te dragen dat de inzameling van het bedrijfsafval niet leidt tot CO2- uitstoot, binnen de juridische mogelijkheden behoort.
9.5
REINIGINGSRECHT
De Gemeente Zutphen kan ook een actieve rol pakken op het gebied van bedrijfsafval, door de inzameling van (deel) van het bedrijfsafval vergelijkbaar met de KWD-sector zelf ter hand te nemen. Men denke normaliter aan restafval, papier/karton en glas. Het reinigingsrecht invoeren vanuit een algemeen belang, namelijk de leefbaarheid en toegankelijkheid van de binnenstad, kan overwogen worden. Het invoeren van het reinigingsrecht houdt concreet in dat ondernemers tot een bepaalde hoeveelheid afval (bijvoorbeeld 400 of 800 liter restafval per week) gebruik mogen maken van de huishoudelijke inzamelstructuur en hiervoor een vergoeding betalen, het reinigingsrecht. Indien het reinigingsrecht in de Binnenstad wordt ingevoerd voor bedrijven die gemiddeld 9 afvalzakken per week hebben15, dan is het de inschatting dat van de 1070 bedrijven in het Postcodegebied: 15
Inclusief papier, karton, plastic en glas. Uiteraard kan ook gekozen worden voor een hoger of lager gemiddeld aantal zakken per week; iedere gemeente blijkt daar andere keuzes in te maken. Pagina 24 van 39
• • •
968 bedrijven wel onder het reinigingsrecht kunnen vallen 60 bedrijven misschien onder het reinigingsrecht kunnen vallen 42 bedrijven niet onder het reinigingsrecht vallen
Er zijn in het Postcodegebied echter 77 horeca gelegenheden16, waarvan o o o
39 bedrijven minder dan 10 werknemers hebben. 20 bedrijven tussen de 10 en 19 werknemers hebben. 28 bedrijven meer dan 20 werknemers hebben
Het is dus aannemelijk dat (968-39 horeca) = 929 bedrijven wel onder het reinigingsrecht kunnen vallen in Zutphen17. Zie ook de volgende tabel. Bedrijfscategorie Advisering, onderzoek en overige specialistische zakelijke dienstverlening Bouwnijverheid Financiële instellingen Cultuur, sport en recreatie Gezondheidszorg en welzijnszorg Groothandel en detailhandel; reparatie van auto's Industrie Informatie en communicatie Landbouw, bosbouw en visserij Logies-, maaltijd- en drankverstrekking Onderwijs Openbaar bestuur, overheidsdiensten en verplichte sociale verzekeringen Overige dienstverlening Verhuur van en handel in onroerend goed Verhuur van roerende goederen en overige zakelijke dienstverlening Vervoer en opslag Eindtotaal
1-4 197 32 5 65 137 130 32 42 2 31 68 57 9 25 7 839
5-9 5
Aantal werknemers 10-19 20-49 50-99 1
4 2 16 54 2 8
2 2 12 13 2 2
18 3 1 6 5 4 1 129
20 2 1 1 1 1 60
> 100
2 7 2 1
3 2
7 4 1
1
1 2 3
1 7
1 11
24
2 1 1
Totaal 203 32 11 71 177 202 38 52 2 77 80 6 64 14 30 11 1070
Deze eerste analyse is gedaan op basis van het aantal werknemers dat bij een bedrijf werkt en de ervaring die wij hiermee hebben in andere steden18. Indien minder dan 10 werknemers bij een bedrijf werken, blijkt het reinigingsrecht vaak een interessant alternatief19 voor een KWD-bedrijf. Bij een bedrijf tussen de 10 en 20 werknemers is het onder andere branche afhankelijk. De 42 bedrijven waar meer dan 20 werknemers werken, hebben meestal een dermate grote hoeveelheid afval dat naar alle waarschijnlijkheid commerciële partijen dit efficiënter en beter kunnen inzamelen. Het aantal werkzame personen binnen een bedrijf geeft een goede indicatie, maar is vanzelfsprekend niet de enige factor. In bepaalde branches waar veel bezoekers komen, kunnen andere factoren een belangrijke rol spelen in het veroorzaken van (veel) afval, bijvoorbeeld in de horeca, waardoor ze niet in aanmerking komen voor het reinigingsrecht. Het is daarom ook mogelijk om een gecombineerde indeling te maken op basis van het aantal werkzame personen en KvK branche-indeling, zoals in Zwijndrecht.
16
Zie de sector Logies-, maaltijd en drankverstrekking. Dit zal echter niet direct het geval zijn, zo’n aantal zal in de loop van de jaren groeien. 18 Zie bijvoorbeeld Arnhem. 19 Waarbij de prijs van het reinigingsrecht natuurlijk een essentiële rol speelt. Voor hele kleine bedrijven/winkels die nauwelijks afval aanbieden, kan het reinigingsrecht weer als duur worden ervaren ten opzichte van een commerciële inzamelaar. 17
Pagina 25 van 39
Binnen het reinigingsrecht kan vervolgens een onderscheid gemaakt worden tussen vrijwillig en verplicht reinigingsrecht. Vrijwillig reinigingsrecht houdt concreet in dat ondernemers een mogelijkheid wordt geboden, maar zelfstandig de afweging kan maken of die dat doet en zelf een contract met een commerciële aanbieder afsluit. (opt-in) Het verplicht reinigingsrecht betekent concreet dat de Gemeente ondernemers tot een bepaalde hoeveelheid afval verplicht om deel te nemen aan het reinigingsrecht, tenzij hij een contract afsluit met een commerciële afvalinzamelaar en dit aantoont bij de Gemeente en vrijstelling van het reinigingsrecht krijgt (opt-out). Daarnaast kan de grens van de hoeveelheid afval zodanig gekozen worden dat je het reinigingsrecht aantrekkelijk maakt voor zowel de kleine ondernemers als de middengroep. Voordelen van dit systeem zijn namelijk 24/7 toegankelijk en een directe relatie met de Gemeente. Daarnaast verminder je daardoor waarschijnlijk het aantal vervoersbewegingen omdat je het juist aantrekkelijk maakt voor een middengroep die nu allemaal een eigen commercieel contract hebben. Het reinigingsrecht is een retributie systeem waardoor je geen winst op deze activiteit als Gemeente mag maken (vergelijkbaar met de afvalstoffenheffing). Dit betekent ook dat je niet in aanraking komt met de wet Markt en Overheid.
Wel moeten afspraken gemaakt worden met het Afvalfonds over de vergoedingenstructuur voor verpakkingsstromen, omdat in principe er geen vergoeding is voor bedrijven. Discussiepunt in deze kan zijn dat op dit moment waarschijnlijk ook al voor een deel vergoed wordt voor de ‘illegale’ ingezamelde verpakkingsstromen van bedrijven die meedoen met de huishoudelijke inzameling. Circulus-Berkel is een overheidsvennootschap waarvan de aandelen in eigendom zijn van de deelnemende gemeenten. Vanuit de regelgeving op het gebied van Europees aanbesteden is er dan wel een begrenzing in de hoeveelheid commerciële taken die Circulus-Berkel kan uitvoeren. Dit is een aspect dat aandacht en nader onderzoek verdient, indien het invoeren van reinigingsrecht als mogelijk scenario wordt gekozen door de gemeente. 9.6
CONTRACTEN INZAMELDIENST
De Gemeente kan er ook voor kiezen om te gaan acteren als ‘commerciële’ afvalinzamelaar en individuele contracten te sluiten met diverse ondernemers. Hierbij zou dan een concrete rol voor Circulus-Berkel zijn weggelegd. Voorwaarden hierbij is dat de Gemeente marktconforme tarieven dient te hanteren, winstbelasting (VPB) te betalen en geen gebruik mag maken van de inzamelmethode voor het huisvuil. Dit betekent dus dat er een aparte dienst in het leven dient te worden geroepen, waarbij in het geval van de Gemeente Zutphen ook een aparte inbesteding voor de inzameling en verwerking van het bedrijfsafval via deze dienst dient te gebeuren aan waarschijnlijk Circulus-Berkel. Kritische vragen/kanttekeningen hierbij zijn: - Wat is de toegevoegde waarde voor ondernemers om een commercieel contract af te sluiten met de Gemeente die met marktconforme tarieven werkt? Pagina 26 van 39
-
Zal een extra ‘commerciële’ partij niet tot extra vervoersbewegingen leiden? Deze Gemeentelijke inzameldienst zal aan dezelfde venstertijden etc. als commerciële partijen gehouden zijn. (24/7 inzamelen is dus geen optie) Is er voldoende schaalgrootte om überhaupt met marktconforme tarieven te werken of zal het duurder worden?
9.7
STEDELIJK AFVAL
Het Europese begrip Stedelijk Afval wordt op dit moment niet gebruikt in de Wet Milieubeheer. In plaats daarvan wordt in Nederland een onderscheid gemaakt tussen huishoudelijk- en bedrijfsafval. Desalniettemin is door het kabinet aangeven dit te onderzoeken als reactie op de transitieagenda’s, waarin wordt opgemerkt dat de scheiding van huishoudelijk en bedrijfsafval niet bijdraagt aan efficiency en kostenbesparing. Hier is door het kabinet onder andere invulling aan gegeven door de gemeente Amsterdam te laten experimenteren met het gezamenlijk inzamelen en verwerken van huishoudelijk- en bedrijfsafval in de 9 straatjes. Middels de Crisis- en herstelwet (en vanaf 2022 middels de Omgevingswet) kunnen door middel van pilots en experimenten plaatselijk uitzonderingen worden gemaakt op bepaalde wet- en regelgeving, zolang het om innovatieve en duurzame initiatieven gaat die ook een bijdrage leveren aan de economische ontwikkelingen. Amsterdam experimenteert met deze pilot die is gestart op 1 januari 2021 voor vijf jaar met een regie rol op deze gezamenlijke inzameling en verwerking. Voor veel, met name binnenstedelijke, gebieden kan dit een oplossing bieden omdat een partij de regie voert op de inzameling in één gebied. Het ministerie heeft echter aangegeven geen nieuwe pilots toe te staan alvorens de pilot in Amsterdam is geëvalueerd.